d D ne Šl0 2M äs Pf.krát Přílohy:.

Transkript

1 Prof. JUDr. Aleš Gerloch, CSc. advokát osvědčení ČAK č. 1019, IČO Botičská4, Praha 2 tel.: , tel., fax: ak.gerloch@wo.cz, ak.gerlochfglseznam.cz ID datové schránky: g3nhm8f Navrhovatelé: skupina 21 senátorů USTAVNÍ SOUD CR Joštova 8, Brno d D ne Šl0 2M äs Pf.krát Přílohy:. Čj.: viz číselný kód Vyřizuje: Ústavní soud ČR Joštova Brno V Praze dne 22. července 2015 Petr Bratský Daniela Filipiová Přemysl Sobotka Jiří Vosecký Jiří Oberfalzer Zdeněk Papoušek Jaroslav Kubera Veronika Vrecionová Lumír Aschenbrenner Tomáš Jirsa Jiří Burian Jiří Šesták Pavel Eybert Jan Horník Milan Pěšák Zbyněk Linhart Jaroslav Zeman Stanislav Juránek Petr Šilar Pavel Štohl František Bradáč jejíž jménem jedná Petr Bratský, senátor Právně zastoupeni: Prof. JUDr. Alešem Gerlochem, CSc, advokátem se sídlem Botičská 4, Praha 2 Účastník řízení: Ministerstvo spravedlnosti České republiky se sídlem Vyšehradská 424/16, Praha 2 JGERLOCHCSC. Idvokát Botičská 4, Praha 2 Návrh na zrušení ust. 3 odst. 2 a ust. 4 odst. 2 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti České republiky č. 355/2013 Sb., o úředních hodinách provozovny, o označování sídla a provozovny a o činnostech, které je insolvenční správce povinen zajišťovat v provozovně ve znění vyhlášky Ministerstva spravedlnosti České republiky č. 101/2015 Sb. Dvojmo Příloha: zvláštní plná moc IlIfflIi lilihiiililili Ki

2 insolvenčním správcem pro konkrétní insolvenční řízení, přidělování tzv. velkých kauz omezenému okruhu insolvenčních správců či nerovnoměrnému přídělu jednoduchých případů mezi správce. Všechno toto podrobně popisuje Ministerstvo spravedlnosti v důvodové zprávě k tzv. revizní novele insolvenčního zákona (zákon č. 294/2013 Sb.) a své k tomu uvádí např. též veřejné výroční zprávy BIS. 2 Zatím poslední změnu způsobu výběru insolvenčních správců v počáteční fázi insolvenčního řízení přinesla zmíněná revizní novela, která s účinností k nahradila nominační systém systémem rotačním. Správce sice i nadále určuje svým opatřením předseda soudu, nečiní tak ovšem jen na základě vlastní úvahy, nýbrž podle automatického kolečka", do nějž je správce zařazen právě v návaznosti na zřízení provozovny ( 25 odst. 2 a 3 IZ). Do procesu výběru správců tak vstupuje prvek náhody a riziko zlovolných manipulací se snižuje. Provozovny insolvenčních správců tudíž nemají hodnotu samy o sobě (insolvenční a konkursní řízení fungovalo déle než 20 let bez provozoven), nýbrž jsou vedlejším produktem snah zákonodárce o zprůhlednění insolvenčního řízení a vyloučení, či přinejmenším ztížení manipulací při výběru konkrétních insolvenčních správců. Právo insolvenčních správců zřizovat si vedle sídla i provozovny je úzce spojeno se zavedeným rotačním systémem, který má za cíl narušit již vybudované nevhodné regionální vazby mezi soudci a vyvolenými správci. Využívání svobodného zřizování provozoven insolvenčními správci mělo pochopitelně za důsledek naředění" případů, které bylo možné skrytě opanovat k realizaci určitých soukromých zájmů, jak tomu bylo v minulosti, právě díky vybudovaným vazbám mezi soudci a místními správci. Vyhláška klade naplnění cílů revizní novely insolvenčního zákona závažné překážky. Stanoví, že insolvenční správce musí být v provozovně vždy osobně přítomen, a proto v tu dobu nemůže vykonávat jinou činnost, např. být přítomen na soudních jednáních. Tvůrce vyhlášky záměrně klade na insolvenční správce takové povinnosti, o kterých dopředu ví, že je žádný insolvenční správce nebude schopen splnit. Stěžejní naplní každého insolvenčního správce není a nikdy nebylo nečinné setrvávání na provozovně, ale účast na soudních jednáních, potažmo kontakt s dlužníky při soupisech majetku, jeho zpeněžování, ovšem nikoli v provozovně, ale tam, kde se dlužník nebo jeho majetek nachází. Plnění povinnosti přítomnosti na provozovně by fakticky kolidovalo s plněním řady jiných povinností, které zákon insolvenčnímu správci ukládá. Další limit, který zákonodárce nestanovil a který naopak zavádí vyhláška, je zákaz překryvu úředních hodin v provozovnách a sídle. To znamená, že insolvenční správce nemůže mít překrývající se úřední hodiny u více provozoven současně. Tvůrce vyhlášky tak jen sofistikovaným způsobem sleduje opačný záměr, než jaký legislativně vyjádřil zákonodárce. Ministerstvo spravedlnosti tuto vůli zákonodárce, tj. 2 Ve výroční zprávě BIS za rok 2011 se uvádí: BIS získala dílčí poznatky o cíleném zneužívám institutu insolvenčního (konkurzního) řízení, do kterého byli zapojeni někteří soudci působící na konkurzních úsecích krajských soudů (KS). V některých případech nebyli konkurzní soudci přímými organizátory zmanipulovaných konkurzů, ale spíše osobami, které byly vzhledem ke své nezastupitelné roli v konkurzním řízení využívány ze strany organizátorů stojících mimo justici. Pochybení soudců, jakkoliv závažná, spočívala zejména v rovině korupčního jednání, a jednalo se o individuální selhání představitelů justice. Vedle korupčních selhání jednotlivých soudců BIS zaznamenala poznatky o tom, že se v rámci některých krajských soudů zformovaly klientelistické či jinak vztahově provázané skupiny, které manipulovaly insolvenčním řízením. Na rozdíl od případů z předchozích let v nich soudci hráli podstatně významnější úlohu, než pouhých účastníků skupiny. Tyto skupiny kromě soudců tvořili insolvenční správci, představitelé dalších justičních profesí, podnikatelské subjekty, a příp. i osoby z prostředí organizovaného zločinu. [...] Negativní roli i nadále sehrávají nadstandardní vazby mezi některými soudci a advokáty, popř. dalšími představiteli justice, které mohly být příčinou možné manipulace soudními řízeními."

3 I. Dne 22. dubna 2015 vydalo Ministerstvo spravedlnosti České republiky (dále jen Ministerstvo spravedlnosti") vyhlášku č. 101/2015 Sb., kterou se mění vyhláška Ministerstva č. 355/2013 Sb., o úředních hodinách provozovny, o označování sídla a provozovny a o činnostech, které je insolvenční správce povinen zajišťovat v provozovně. Vyhláška č. 101/2015 Sb. byla uveřejněna v částce 42 Sbírky zákonů České republiky a vstoupila v platnost dne 30. dubna V účinnost pak má vyhláška č. 101/2015 Sb. vstoupit dnem 1. srpna Navrhovatelé se v souladu s ustanovením článku 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále též jen jako Ústava") ve spojení s ustanovením 64 odst. 2 písm. b) zákona číslo 182/1993 Sb., o Ústavním soudu tímto návrhem domáhají zrušení ust. 3 odst. 2 a ust. 4 odst. 2 vyhlášky č. 355/2013 Sb., o úředních hodinách provozovny, o označování sídla a provozovny a o činnostech, které je insolvenční správce povinen zajišťovat v provozovně ve znění vyhlášky č. 101/2015 Sb. (dále též jen jako vyhláška"). II. Širší kontext napadené vyhlášky Výběr insolvenčního správce (správce podstaty) pro konkrétní insolvenční (konkursní) řízení byl bolestí českého úpadkového práva už od jeho obnovy na počátku 90. let. Podle 8 zákona č. 328/1991 Sb. (dále jen zákon o konkursu a vyrovnání" nebo ZKV") ustanovoval správce podstaty konkursní soudce, který sám vedl konkursní řízení. Soudce mohl správcem ve svém řízení ustanovit libovolnou osobu zapsanou v seznamu správců. Jak ve svém nálezu ze dne , sp. zn. III. ÚS 449/04 uzavřel Ústavní soud, mezi konkursním soudcem a správcem vznikal úzký vztah", který zakládal vůči správci podjatost a strannost soudce", jež však byly zákonným důvodem pro vyloučení soudce jen v incidenčních sporech (sporech vyvolaných konkursem). Jakých konkrétních podob tyto úzké vztahy" mohly nabývat, se lze dodnes dočíst v archivech kriminálních rubrik tištěných a elektronických médií. Pozitivní posun vpřed přinesl až insolvenční zákon (dále též jen IZ"), který sice zachoval nominační systém určování správců, pokusil se však rozbít tandem správce a soudce tím, že vlastní výběr insolvenčního správce přenesl ze soudce na předsedu soudu ( 25 IZ ve zněních účinných do ). Oddělení osoby vybírající insolvenčního správce od toho, kdo přímo vede vlastní insolvenční řízení, je jistě správné, byť konkrétní provedení může vzbuzovat jisté pochybnosti z hlediska teorie dělby moci. 1 Ani tento modifikovaný nominační model výběru insolvenčních správců nedokázal zabránit nešvarům v podobě opakovaného ustanovování tzv. osvědčených insolvenčních správců pro konkrétní insolvenční soudní oddělení, budování nevhodných vztahů mezi insolvenčními správci a soudci nebo jinými osobami, které mohou mít vliv na určení jejich osoby 1 Je třeba mít na paměti, že předseda krajského soudu při určení insolvenčního správce vystupuje v roli orgánu státní správy soudu (srov. např. usnesení Vrchního soudu v Olomouci ze dne , sp. zn. 2 VSOL 824/2014-A-13, KSOS 36 INS 13886/2014, dostupné v insolvenčním rejstříku). Opatřením předsedy soudu je přitom insolvenční soud (soudce) vázán, což zasahuje do základního principu právního státu, podle nějž jsou soudy nezávislé a moc výkonná do jejich rozhodovací činnosti nemůže zasahovat. V tomto směru asi nezbývá, než se spokojit s tím, že ochrany své nezávislosti požívají i soudní funkcionáři, nejde o výkonnou moc ve vlastním smyslu (např. nálezy Ústavního soudu ze dne , sp. zn. Pl. ÚS 7/02 nebo ze dne , sp. zn. Pl. ÚS 39/08), a tudíž nejde o přímé podřízení justice exekutivě.

4 umožnit svobodné zřizování provozoven insolvenčního správce, nahradilo vlastní specifickou vůlí, tj. znemožnit insolvenčním správcům zřizování provozoven. (Ministr spravedlnosti přitom sice deklaroval, že touto vyhláškou bojuje proti fiktivním provozovnám, ovšem samotná úprava vyhlášky se nijak potíráním fiktivních provozoven nezabývá, ale zabývá se pouze provozovnami jako takovými, tedy s negativními dopady i na ne fiktivní provozovny.) III. Nedostatek zákonného zmocnění a porušení zákazu libovůle Napadená vyhláška vybočuje z ústavních kautel, které stanoví čl. 79 odst. 3 Ústavy: Ministerstva...mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny." Deklarovaným zákonným základem této vyhlášky má být ust. 5a odst. 8 zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, jenž zní: Ministerstvo stanoví vyhláškou podrobnosti o úředních hodinách provozovny, o označování sídla a provozovny a o činnostech, které je insolvenční správce povinen zajišťovat v provozovně." Normotvorná kompetence Ministerstva spravedlnosti ve vazbě na provozovny insolvenčních správců tudíž zahrnuje (jen a pouze) stanovení - podrobností o úředních hodinách provozoven; - pravidel označování provozovny; činností, jež musejí být na provozovně insolvenčním správcem zajištěny. Ministerstvo spravedlnosti limity tohoto zákonného zmocnění výrazně překročilo. V novelizovaném znění ust. 4 odst. 2 vyhlášky č. 355/2013 Sb. totiž nad rámec zákona založilo povinnost fyzické přítomnosti insolvenčních správců v provozovně po celou dobu úředních hodin. Ust. 4 odst. 2 vyhlášky č. 355/2013 Sb. ve znění novely č. 101/2015 Sb.zní:,?Je-li insolvenční správce určen v insolvenčním řízení postupem podle 25 insolvenčního zákona, je insolvenční správce nebo ohlášený společník, je-li insolvenčním správcem veřejná obchodní společnost, povinen svou nepřetržitou fyzickou přítomností v provozovně po celou dobu úředních hodin zajišťovat alespoň v provozovně umístěné v obvodu soudu rozhodného pro určení, a nemá-li takovou provozovnu, v nejbližší provozovně, činnosti bezprostředně souvisejícís tímto insolvenčním řízením..." Ministerstvo spravedlnosti tudíž v rozporu se zákonem stanovilo svou vyhláškou povinnost insolvenčních správců zdržovat se nepřetržitě v době úředních hodin v provozovně. Tato povinnost ze zákona o insolvenčních správcích nevyplývá, což jasně dovodila judikatura obecných soudů 3 a je to závěr, snímž se evidentně ztotožňuje i samo Ministerstvo spravedlnosti, jež jako správní orgán nadaný dohledovou a sankční pravomocí dosud nepovažuje za porušení zákona o insolvenčních správcích skutečnost, nachází-li se v provozovně osoba odlišná od insolvenčního správce, byla-li jím k předmětným činnostem řádně pověřena a zmocněna. Ministerstvo spravedlnosti proto zcela vědomě zavádí na úrovni vyhlášky zcela novou právní povinnost, o níž ví, že nemá v zákoně žádnou oporu. 1 Nejvyššího soudu ČR, resp. Vrchního soudu v Olomouci, jak je uvedeno níže.

5 IV. Porušení principu dělby moci Vydání vyhlášky je excesem exekutivy (výkonné moci), a to nejen ve vztahu kmoci zákonodárné, ale též moci soudní. Vyhláška je v rozporu s tím, k čemu by měla podzákonná exekutivní normotvorba sloužit. Její úlohou totiž není a nemůže být výklad zákona (v daném případě zákona o insolvenčních správcích). Tím by totiž došlo k nepřípustnému zásahu jak do moci zákonodárné, tak do moci soudní, která již výklad zákona podala (k tomu viz níže). Zákonnou normu může měnit jen zákonodárce, nikoliv exekutiva, a to dokonce, i kdyby k tomu byla zákonodárcem (protiústavně) zmocněna. 4 Vyhláška nerespektuje výklad zákona o insolvenčních správcích zaujatý Občanskoprávním a obchodním kolegiem Nejvyššího soudu ČR. Toto kolegium totiž interpretovalo příslušná ustanovení zákona o insolvenčních správcích tak, že skutečný výkon činnosti insolvenčního správce v jeho sídle a provozovně (provozovnách) není podmíněn faktickou přítomností insolvenčního správce, neboli podle názoru Nejvyššího soudu ČR ze zákona o insolvenčních správcích povinnost osobní přítomnosti insolvenčního správce na provozovně nevyplývá. 5 Jestliže tedy daná Vyhláška vyžaduje nepřetržitou fyzickou přítomnost insolvenčního správce (ohlášeného společníka) v provozovně po celou dobu úředních hodin" nelze než konstatovat, že Ministerstvo spravedlnosti se snaží podzákonným předpisem negovat interpretaci zákona, kterou podala soudní praxe a pokouší se vposledku vyhláškou měnit zákonný text. Vyhláška de facto popírá dělbu moci ve státě, neboť nerespektuje výklad zákona provedený nezávislými soudy. Přitom v pojetí moderní liberální demokracie je soudní moc chráněna před zásahy výkonné moci mimo jiné tím, že soudce je vázán jen zákonem, nikoli nařízeními a vyhláškami, které přijímá moc výkonná. Pokud tedy nezávislý soud dospěl k závěru, že výkon činnosti insolvenčního správce v jeho sídle a provozovně (provozovnách) není podmíněn faktickou přítomností insolvenčního správce, je zakotvení povinnosti osobní přítomnosti správce pokusem o popření demokratického principu, a to ochrany soudní moci před zásahy ze strany výkonných orgánů státní moci. Kromě toho, i kdyby bylo lze zmocňovací ustanovení 5a odst. 8 zákona o insolvenčních správcích vyložit tak, že svěřuje Ministerstvu spravedlnosti kompetenci uložit insolvenčním správcům povinnost osobní přítomnosti v provozovně, jednalo by se o neústavní postup delegující na exekutivu zákonodárnou pravomoc. Jedině Parlament je totiž povolán k tomu, aby měnil zákon, a v demokratickém právním státě je nemyslitelné, aby byl zákon měněn orgány moci výkonné. Lze shrnout, že Ministerstvo spravedlnosti vyhláškou významně zasáhlo do dělby moci v demokratickém ústavním systému, když vlastní podzákonnou normotvorbou mění a nahrazuje 4 Protože podzákonné právní předpisy smějí být vydávány jen v mezích, které zákon stanoví, musí zákon tyto obsahové nebo jiné meze určit výslovně, v každém případě však musejí být zjevné ze smyslu a účelu zákona (Viz Sládeček, V., Mikule, V., Syllová, J. Ústava České republiky, 1. vydání. Praha : 2007, str. 584). 5 Viz druhá právní věta připojená k rozhodnutí Vrchního soudu v Olomouci ze dne , č. j. 2 VSOL 358/2014-B-17, které bylo publikováno ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek jako R 91/2014. Je to přitom právě příslušné kolegium Nejvyššího soudu ČR, které schvaluje vybraná rozhodnutí k uveřejnění ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek.

6 normotvorbu zákonnou. Ministerstvo spravedlnosti namísto pouhého provedení zákona tuto pravomoc zjevně překračuje a dokonce se zákonu staví a působí contra legem. V ústavním systému, budovaném na striktním rozdělení moci, který je zárukou stabilního fungování veřejné moci a zachování potřebné úrovně občanských práv a svobod, nemůže být tolerováno překročení ústavních pravidel. V. Překročení mezí ukládání povinností Vyhláška porušuje i čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, dle kterého mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Nejen že v daném případě není splněna formální podmínka v podobě zákonného zmocnění, ale lze pochybovat i o tom, je-li splněna materiální podmínka záležející v zachování základních práv a svobod. Nucená osobní přítomnost insolvenčních správců v provozovnách představuje nadměrný zásah do jejich osobní svobody a svobody pohybu a pobytu. 6 (čl. 8, čl. 14 Listiny). Sleduje-li se citovanou novelou zkvalitnění a zajištění potřebné odbornosti při výkonu veškeré činnosti insolvenčního správce v průběhu celého insolvenčního řízení, čehož má být dosaženo mimo jiné tím, že insolvenční správce bude na provozovně přijímat písemnosti," shromažďovat podklady pro insolvenční řízení," umožňovat účastníkům insolvenčního řízení nahlížení do seznamu přihlášených pohledávek a do dokladů, na jejichž základě byl sestaven," či umožnit proplácení částek určených pro jednotlivé věřitele v rozvrhovém usnesení," pak lze mít za to, že výše uvedenými prostředky nebude sledovaného účelu docíleno, neboť tyto úkony budou činěny na úkor nepochybně důležitější a pro naplnění řádného účelu insolvenčního řízení smysluplnější činnosti spočívající ve zjišťování stavu majetku dlužníka v terénu a vyvíjení potřebného úsilí o zachování provozu dlužníkova závodu, osobní účasti při soudních jednáních (kterých se bude moci namísto něj paradoxně účastnit jakákoliv svéprávná fyzická osoba bez ohledu na dosažené vzdělání a kvalifikaci) a osobní účasti při jednání s věřitelskými orgány, orgány veřejné správy a plněním celé řady co do své podstaty sofistikovanějších úkonů. Rádného plnění citovanou novelou požadovaných činností insolvenčního správce na provozovně lze dosáhnout daleko efektivněji prostřednictvím moderních elektronických a jiných komunikačních prostředků, jejichž dynamický vývoj umožňuje zajištění plnohodnotného kontaktu se všemi účastníky insolvenčního řízení, když tento způsob je ověřenou dlouhodobou praxí a ze strany všech účastníků je nadto preferován. Veřejně dostupné seznamy, resp. registry (insolvenční rejstřík) obsahují veškeré podstatné informace dostupné dálkovým přístupem z veřejné sítě, a za pomoci využití bezhotovostního platebního styku a internetového bankovnictví lze transparentním a bezpečným způsobem vypořádávat veškeré peněžní transakce mezi insolvenčním správcem a účastníky insolvenčního řízení. Cíl, jehož dosažení je vytčeno v napadaném ustanovení, jakkoliv legitimní, tak tímto dosažen nebude. Namísto toho bude 6 Pokud se totiž nepřetržitá fyzická přítomnost insolvenčního správce v provozovně po celou dobu úředních hodin" něčemu podobá, je to trest domácího vězení, jenž spočívá v povinnosti odsouzeného zdržovat se po dobu výkonu tohoto trestu v určeném obydlí nebo jeho části v soudem stanoveném časovém období" ( 60 odst. 3 trestního zákoníku). Jakoukoliv jinou paralelu v českém právním řádu nejspíš nenajdeme, když srovnání s povinností zaměstnance setrvávat na pracovišti není korektní jednak proto, že insolvenční správce vykonává svou činnost nezávisle, na svůj účet a na svou (neomezenou) odpovědnost, jednak proto, že zaměstnancům na rozdíl od insolvenčních správců není upřeno právo na přestávku a na oběd.

7 insolvenční správce zatížen vykonáváním agendy administrativního charakteru na úkor vykonávání činností, při nichž jsou jeho odborné znalosti naopak nezbytné. Úkolem insolvenčního správce je vykonávat funkci s odbornou péčí a ve společném zájmu věřitelů (36 odst. 1 IZ) tak, aby došlo k co nejrychlejšímu a co nejvyššímu uspokojení věřitelů uplatňujících pohledávky za insolvenčním dlužníkem ( 5 IZ). V rozporu s představou Ministerstva spravedlnosti není úkolem insolvenčního správce obstarávat pomocné administrativní práce vyjmenované v 4 vyhlášky. Zatížení insolvenčního správce nadměrnou administrativou je ve skutečnosti kontraproduktivní a naplnění cílů insolvenčního řízení výrazně ztěžuje. VI. Rozpor s ústavním pořádkem Jak je popsáno výše, ocitlo se ust. 3 odst. 2 a ust. 4 odst. 2 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti číslo 355/2013 Sb., o úředních hodinách provozovny, o označování sídla a provozovny a o činnostech, které je insolvenční správce povinen zajišťovat v provozovně ve znění vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 101/2015 Sb. v rozporu s ústavním pořádkem, a to s čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR (ČR je demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana); - čl. 2 odst. 1 Ústavy ČR (ústavní systém je založen na zásadách dělby moci); - čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 2 Listiny (státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví); - čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR, čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny (povinnosti lze ukládat jen na základě zákona a v jeho mezích); - čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR (ministerstva... mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny). VII. S ohledem na výše uvedené navrhovatelé navrhují, aby Ústavní soud ve svém nálezu rozhodl: Ust. 3 odst. 2 a ust. 4 odst. 2 vyhlášky č. 355/2013 Sb., o úředních hodinách provozovny, o označování sídla a provozovny a o činnostech, které je insolvenční správce povinen zajišťovat v provozovně, ve znění vyhlášky č. 101/2015 Sb., se zrušují." Prof. JUDr. Aleš Gerloch, CSc, advokát v plné moci navrhovatelů