ŠVÉDSKÁ ŽELEZNIČNÍ REFORMA

Transkript

1 Masarykova univerzita Ekonomicko-správní fakulta Studijní obor: Hospodářská politika ŠVÉDSKÁ ŽELEZNIČNÍ REFORMA Swedish Railway Reform Diplomová práce Vedoucí diplomové práce: Ing. Zdeněk TOMEŠ, Ph.D. Autor: Romana POKORNÁ Brno, 2013

2 Masarykova univerzita Ekonomicko-správní fakulta Katedra ekonomie Akademický rok 2011/2012 ZADÁNÍ DIPLOMOVÉ PRÁCE Pro: Obor: Název tématu: POKORNÁ Romana Hospodářská politika ŠVÉDSKÁ ŽELEZNIČNÍ REFORMA Swedish railway reform Zásady pro vypracování Problémová oblast: Cíl práce: Postup a použité metody: Cílem práce je analýza a zhodnocení švédské železniční reformy v období V první části práce budou chronologicky popsány základní kroky švédské železniční reformy. Následně bude vyhodnocena její úspěšnost pomocí výkonových a ekonomických indikátorů v mezičasovém srovnání a ve srovnání s Německem a Velkou Británií.

3 Rozsah grafických prací: předpoklad cca 10 tabulek a grafů Rozsah práce bez příloh: stran Seznam odborné literatury: Competition in the railway industry: an international comparative analysis. Edited by José A. Gómez-Ibanez - Ginés de Rus. Cheltenham, UK; Edward Elgar, xiii, 201. ISBN DREW, Jeremy. Reforming railways: learning from experience. Edited by Johannes Ludewig. 2nd ed. Hamburg: Eurailpress, s. ISBN Vedoucí diplomové práce: Ing. Zdeněk Tomeš, Ph.D. Datum zadání diplomové práce: Termín odevzdání diplomové práce a vložení do IS je uveden v platném harmonogramu akademického roku. vedoucí katedry děkan V Brně dne

4 Jméno a příjmení autora: Romana Pokorná Název diplo mo vé práce: Švédská železniční reforma Název práce v angličt ině: Swedish railway reform Katedra: Ekonomie Vedoucí diplo mové práce: Ing. Zdeněk Tomeš Ph.D. Rok obhajo by: 2013 Anotace Předmětem diplomové práce Švédská železniční reforma je rozbor změn, které nastaly v železnici po provedené reformě z roku V první části je popis důvodů, které vedly k reformě, a následné strukturální změny, které reforma přinesla. Dále se tato kapitola zabývá zhodnocením úspěšnosti deregulace přes změnu výkonových ukazatelů v čase. Druhá část se zaměřuje na srovnání úspěšnosti reformy s dalšími státy, Německem a Velkou Británií. Kde došlo k reformě v roce Státy jsou hodnoceny na základě výkonových ukazatelů a mezinárodních indexů. V závěru dojde ke zhodnocení celkové úspěšnosti reformy. Annotation The subject of diploma thesis Swedish railway reform is analysis of changes that have happenned in railway after reform in It the first part is described the set of reasons that led to reform followed by structural changes. The chapter then deals with evaluation of the success of deregulation through the change of performance indicators in given period of time. The other part focuses on comparison of the results of reform with two other countries, Germany and Great Britain. In these countries reforms have taken place since Selected countries are evaluated based on performance indicators and international measures. The conclusion of the thesis is dedicated to evaluation of overal success of swedish railway reform. Klíčová slova Švédsko, železnice, reforma, liberalizace, deregulace, konkurence, srovnání, doprava Keywords Sweden, railway, reform, liberalization, deregulation, competition, comparison, transport

5 Prohlášení Prohlašuji, že jsem diplomovou práci Švédská železniční reforma vypracovala samostatně pod vedením Ing. Zdeňka Tomeše, Ph.D. a uvedla v ní všechny použité literární a jiné odborné zdroje v souladu s právními předpisy, vnitřními předpisy Masarykovy univerzity a vnitřními akty řízení Masarykovy univerzity a Ekonomicko-správní fakulty MU. V Brně dne 26. dubna 2013 vl a st n or učn í podpis a utor a

6 Poděkování Na tomto místě bych ráda poděkovala Ing. Zdeňkovi Tomešovi, Ph.D. za cenné připomínky a odborné rady, kterými přispěl k vypracování této diplomové práce. Dále děkuji svým rodičům za podporu po celou dobu studia.

7 OBSAH ÚVOD PRŮBĚH ŠVÉDSKÉ ŽELEZNIČNÍ REFORMY PŘÍPRAVNÁ FÁZE REFOREM PRŮBĚH PROCESU PRIVATIZACE A DEREGULACE Vstup externích provozovatelů Zpomalení tempa reforem a částečná privatizace železnice Příprava na celkovou deregulaci železniční dopravy PODOBA NOVÉ STRUKTURY A JEJÍ INSTITUCE Provozovatelé Banverket a Trafikverket Regionální úřady a Rikstrafiken Regulátor Ostatní úřady ZMĚNA V ZADÁVÁNÍ ZAKÁZEK PO ROCE DOPAD ZMĚN V ŽELEZNICI NA VÝKON Výkon železniční dopravy Náklady výdaje na infrastrukturu a dotace SHRNUTÍ SROVNÁNÍ S VELKOU BRITÁNIÍ A NĚMECKEM VÝVOJ REFOREM VELKÉ BRITÁNIE A NĚMECKA MODEL A STRUKTURA Postavení dominantní firmy a ostatních provozovatelů Způsob zadávání veřejné dopravy a volný vstup do odvětví Externí provozovatelé Další oblasti Liberalizační index Shrnutí PRODUKTIVITA DOPRAVY NA ŽELEZNICI VE SLEDOVANÝCH ZEMÍCH Analýza pracovních otázek Shrnutí ZÁVĚR SEZNAM POUŽITÝCH ZDROJŮ SEZNAM TABULEK SEZNAM GRAFŮ SEZNAM OBRÁZKŮ SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK... 75

8 ÚVOD Železnice je považovaná za nejbezpečnější formu dopravy a také nejvíce šetrnou k životnímu prostředí. Přesto se její podíl na celkové dopravě, ať už nákladní nebo osobní, pohybuje v jednociferných číslech. Železnice se totiž nedokázala přizpůsobit ekonomické a společenské změně, i tak je v některých státech druhou oblastí s nejvyššími dotacemi. 1 Ještě v dnešní době se ekonomové neshodli na nejvhodnější podobě železničního trhu. Někteří podporují myšlenku existence integrované firmy, jiní vertikální rozdělení a participaci soukromého sektoru. 2 Obě varianty totiž představují určité výhody spojené s náklady. V 90. letech začala v Evropě vlna železničních reforem, které byly podporovány ze strany EU. Evropská Komise do této doby vypracovala tři reformní balíčky. Liberalizace odvětví má převést více dopravy ze silnice na železnici. Železniční reforma je tedy aktuálním tématem, hlavně pro státy EU. Balíčky ale nevymezují přesné postupy, jak reformu provést. O to důležitější je tedy porovnání úspěchů těch zemí, které jsou v reformě dále. Motivem této práce není vytvořit seznam postupů, jak provést ideální železniční reformu, ale analýza a zhodnocení vybrané země, která může sloužit jako inspirace pro jiný stát. Analyzovanou zemí je Švédsko, které bylo vybráno na základě následujících kritérií: dlouhá historie v oblasti reforem, úspěšnost v implementaci a dostupné zdroje v angličtině. Cílem práce je analýza a zhodnocení švédské železniční reformy v letech Švédsko bylo první zemí, která započala vlnu železničních reforem v Evropě. Před ní byla železnice silně regulovanou oblastí, ve které fungovala jediná firma, ve vlastnictví státu. Firma zastávala pozici manažera infrastruktury i provozovatele osobní a nákladní dopravy. Železnice byla na konci 80. let podkapitalizovaná, ztrácela svůj modální podíl a měla finanční problémy. Po několika neúspěšných pokusech byla na konci 80. let představena radikálnější reforma. Za její počátek se označuje rok 1988, kdy došlo k oddělení infrastruktury od provozu, zákonem Transport Policy Act. Díky němu došlo k větší transparentnosti systému a ke změně role státního dopravce. Během dvacetileté švédské zkušenosti došlo ke změně cílů dílčích reforem. V roce 1988 bylo hlavním cílem zlepšit finanční situaci státní firmy, v roce 1994 se Švédsko zaměřilo na vstup externích provozů a od roku 2009 je hlavní prioritou celková deregulace železnice. Protože bylo Švédsko průkopnickou zemí v železniční reformě, mohlo by se očekávat spoustu zpětných kroků. K těm ale, například v porovnání s Velkou Británií, nedošlo. Díky tomu, že má tato země již více než dvacetiletou zkušenost na poli železniční reformy, je zajímavé reformní kroky a postupnou změnu systému zkoumat s odstupem času. Protože není jednotná podpora určité formy struktury a systému železnice a zároveň reforma není zcela ukončena, je v této práci švédská zkušenost porovnána i s dalšími státy. Mezi vybrané země patří Německo a Velké Británie. Důvody k výběru těchto zemí byly následující: relativně dlouhá reformní zkušenost (od roku 1994), umístění na prvních místech v hodnocení EU v oblasti liberalizace železničního trhu, dostupné zdroje v angličtině. Přitom každá ze zemí zvolila jiný způsob reformy, který se projevil vznikem rozdílných struktur v železničním sektoru, odlišných modelů při zadávání veřejných zakázek, až po rychlost samotné reformy. Zároveň jsou všechny státy z Evropy, což umožní relativně lepší srovnání než např. s Japonskem nebo USA, protože železniční systémy těchto zemí fungují velmi 1 Zdroj: Di Pietrantonio, Pelkmans (2004). 2 Například Bitzan tvrdí, že rozdělením struktury od provozu ztratím úspory z činnosti, v Lindsey et al. (2011). Na druhou stranu Di Pietrantonio, Pelkmans (2004) upřednostňují vertikální rozdělení. Uvádějí, že konkurence přináší outsourcing, inovace a růst výkonu a že nebyla nalezena jiná alternativa, jak jinak konkurenci podpořit. Friedman se přiklání k integrovanému soukromému monopolu, v Alexandersson a Hultén (2009). 8

9 odlišně. 3 Balíčky EU také sjednocují tyto země, protože jim dávají v reformě stejný směr. Proto bude pro účel této práce zajímavé, tyto rozdílné a přitom podobné země porovnat. V práci budou použity následující metody zkoumání. Metodou deskripce bude popsaná švédská zkušenost a teoretická východiska, ze kterých budou v některých částech vytvořeny předpoklady. Analýzou časových řad bude snaha zhodnotit změnu výkonových a ekonomických indikátorů a důvodů, které k nim vedly. Metodou analýzy se bude zkoumat úspěšnost zemí v předem vybraných ukazatelích úspěšnosti (část 2.3.). Důležitá je metoda komparace, kterou se bude moci porovnat vývoj ve vybraných zemí a vyhodnotit úspěšnost švédské reformy. Vybrané metody byly zvoleny z důvodu probíhajících reforem a změn na železnici a také kvůli kratšímu období mezi změnami. V částech na koncích kapitol nazvaných Shrnutí a v Závěru bude použita metoda indukce, díky které se budou moci vyvodit závěry práce. Práce je rozdělena na dvě hlavní části: Průběh švédské železniční reformy a Srovnání s Velkou Británií a Německem. V první části práce bude snahou zhodnotit švédskou zkušenost v mezičasovém srovnání a zodpovědět na otázku, zda během deregulace došlo ke snížení role státu, jak by se očekávalo. V prvním oddíle je přiblíženo pozadí reformy a důvody, které k ní vedly. Ve druhém je chronologicky popsaná reforma, její jednotlivé části a změny v zamýšlených cílech. Tyto informace nám pomohou zhodnotit připravenost švédské reformy, vybrané strategie a rychlost, s jakou byly reformní kroky implementovány. Kapitola pokračuje popisem jednotlivých aktérů a tím, jak se jejich role měnily v čase. Tato část slouží k dokreslení struktury reformy a porozumění potřeb nového systému. Ve čtvrté části jsou popsány změny v zadávání zakázek, které umožnily vstup nových provozovatelů a které byly nástrojem liberalizace železnice. Rychlost, s jakou byly tratě otevřeny konkurenci, ovlivnila rychlost samotné reformy, proto i tato část má potřebné informace pro zhodnocení reformy. Dále bude snahou zanalyzovat změnu ve výkonových ukazatelích, které ovlivňují konečnou úspěšnost reformy. V poslední části dojde ke shrnutí kapitoly a vytvoření dílčích závěrů. V druhé kapitole bude vyhodnocena švédská zkušenost pomocí srovnání s Německem a Velkou Británií. Ve srovnání s předchozí kapitolou bude možnost lépe extrahovat od externích trendů, jako je hospodářský růst. Dále se v této kapitole dozvíme, která země, na základě předem stanovených měřítek, byla úspěšnější, a jaké jsou klady a zápory fungujících modelů. V prvním oddíle je popsán vývoj dvou dalších zemí a porovnány cíle reforem. Na jejich základě byla vypracována zmiňovaná měřítka úspěchu. Poté navazuje oddíl popisující rozdílné modely a struktury, kde se mimo jiné zmiňuji o způsobu zadávání zakázek a pozici státního dopravce a externích provozovatelů. Na konci oddílu je přehled umístění zemí v Liberalizačním indexu mezi lety , které vydává IBM. Produktivita dopravy začíná vypracováním pracovních otázek postavených na základě teoretických předpokladů. Snahou bude na ně dát analýzou odpovědět. Tento oddíl se zabývá vztahem mezi stupněm liberalizace systému a úrovní kvality, výkonu a nákladové produktivity v dopravě. 3 Zdroj: Lindsey et al. (2011). 9

10 1. PRŮBĚH ŠVÉDSKÉ ŽELEZNIČNÍ REFORMY Evropské státy měly donedávna monopolní integrovaný státní podnik, který v železnici působil. Železnice bývá v Evropě spojována s aktivní rolí státu. Pro zdůvodnění tohoto stavu bylo předkládáno několik argumentů. Jedním z nich bylo selhání trhu a jeho nevhodné fungování na poli dopravy. S tímto argumentem je spojena existence tzv. přírodních monopolů, externalit a jejich ocenění, nedokonalá informovanost a ze socioekonomického hlediska nespokojenost s řešením, které trh nabízel. 4 V nedávné historii byl konfrontován status quo a zpochybněna existence přírodního monopolu, a tím i role státu. Rovněž byly představeny nové možnosti struktury a konkurence v oblasti dopravy. 5 Ve Švédsku došlo ke změně v organizaci a fungování železnice na konci 80. let, kdy byla oddělena infrastruktura od provozu. Postupně byl umožněn vstup externím provozovatelům a Švédsko se zaměřilo na liberalizaci železničního sektoru. V první části projdeme krok za krokem vývoj reformy v čase, který posunul Švédsko do čela v oblasti reforem na železnici v Evropě. Důvody, které k reformě vedly a způsob, jakým byl přetransformován vertikální i horizontální monopol do deregulované podoby. Proces deregulace v železnici by měl, na základě definice, vést k odstranění nebo snížení role vlády. 6 Proto bude snahou v této části zhodnotit, jak se v čase měnila role vlády. Na základě komparace výkonnostních ukazatelů během sledovaného období bude zhodnoceno, jaký měla reforma dopad na výkon a ziskovost sektoru. 1.1 Přípravná fáze reforem Do 30. let dvacátého století byla větší část švédské železnice v soukromých rukou. Jak se rozvíjela osobní doprava, docházelo ke špatné finanční situaci železnice a část byla odkoupena státem. Postupem času, díky centrální organizaci železnice, docházelo ke zvětšování platů zaměstnanců a státní firma nebyla také schopna reagovat na externí změny. Byly představeny železniční a dopravní zákony, kterými začaly proudit z politických a sociálních důvodů dotace do železnice, jinak by ztrátové tratě musely být zavřeny. Problém tohoto nastavení byl, že jediný subjekt, který znal ziskovost jednotlivých tratí, byla státní železniční firma. Ta také neměla povinnost překládat svému vlastníkovi, vládě, interní dokumenty. A v železnici se tak projevil problém pána a správce, kdy vláda měla financovat provoz a investice do železnice, aniž by dostala potřebné dokumenty od správce firmy. 7 Informace poskytnuté vládě nebyly dostatečné pro strategická rozhodnutí a hledání důvodů špatného finančního stavu státní firmy. Vláda si tedy nebyla jista, zda za špatným finančním stavem stojí neúměrný růst nákladů nebo nízká poptávka ze strany pasažérů. Železnice na konci 80. let potřebovala více investic do infrastruktury, protože byla podkapitalizovaná. Pro stát bylo těžké přesunout více peněz, protože nebylo jisté, jak by státní dopravce peníze utratil. 8 Vedení podniku se spíše zabývalo technickými aspekty, než orientací na potřeby zákazníka. Železnice na konci 80. let vlastnila zastaralá kolejová vozidla a vybavení, a dokonce trpěla nedostatečnou kapacitou tratí. 9 Státní podnik se z výše zmíněných důvodů dostal do finančních problémů. Protože předchozí reformy nepomohly, byla v roce 1988 vypracována více radikální reforma, která se zaměřila na organizační změny podniku, díky kterým se měla zlepšit i finanční situace státního provozovatele. Dopravní zákon, který přišel v účinnost následujícího roku, měl čtyři hlavní motivy. Měl zajistit finanční zlepšení 4 Zdroj: Drew (2011). 5 Zdroj: Alexandersson, Hulten, Fearnley, Longva (2010). 6 Zdroj: Clark (2006). 7 Zdroj: Drazen (2000, s ). Píše víc o problému pána a správce. 8 Zdroj: Alexandersson a Hultén (2008). 9 Více o železniční historii Švédska v Nilsson (1995) nebo Nilsson (2003). 10

11 železnice, zavedení stejných podmínek pro silnici a železnici, 10 podpořit plné využití externalit v železnici v podobě bezpečnosti a šetrnosti k životnímu prostředí a zachování neziskových tratí z důvodu regionálních a politických. Na základě těchto motivů byly vypracovány tři reformní kroky: 1. Vertikální rozdělení železnice na dvě části, infrastrukturu a provoz. 2. Finanční státní podpora. 3. Předání neziskových tratí pod správu regionálních úřadů. Švédsko se tak stalo první zemí v Evropě, která oddělila infrastrukturu od provozu legálně i organizačně. Oddělením vznikla roku 1988 nová státní firma Banverket, zodpovědná za infrastrukturu, a státní provozovatel zabezpečující dopravu na kolejích zpravovaných Banverket, za jejichž využívání musel nově platit poplatky. 11 Došlo k oddělení účetnictví samostatných institucí, a proto mohlo dojít k lepšímu cílení dotací a investic, kdy bylo alespoň jistější, za co jsou státní peníze utráceny. 12 Zákonem z roku 1988 se stal státní podnik Statens Järnvägar (odtud jen SJ) korporací a byly zjednodušeny cíle, kterých měla korporace dosáhnout. V minulosti byly prioritou často proti sobě jdoucí cíle z oblasti blahobytu. Po roce 1988 měla SJ za úkol pouze zlepšení poměru příjmů a nákladů a návratnosti kapitálu. Důležité byla také depolitizace rozhodnutí. Během 70. a 80. let se zvětšovala role vlády, ta mohla být motivovaná v železnici dosahovat svých cílů. Po restrukturalizaci se rozhodovací pravomoci státní firmy blížily té v rukou soukromém sektoru. První ředitel nově vzniklého provozovatele byl vybrán ze soukromého sektoru, který si vybral tým lidí s obchodním duchem. Nová struktura byla rozdělena na divize jako osobní doprava, nákladní přeprava, nemovitosti a kolejová vozidla. Navíc v rámci jednotek byly zřízeny menší celky, které byly schopny lépe odpovídat na potřeby zákazníků. K vybudování společných hodnot a cílů společnosti bylo uspořádáno fórum pro širokou základnu zaměstnanců, kde došlo i k vytvoření plánů pro jednotlivé divize. Toto je způsob, který by, podle mého názoru, měl být inspirací i pro ostatní země a další oblasti veřejné správy. Kombinace zkušených manažerů ze soukromého sektoru a moderního způsobu plánování by měla být ta cesta, která přivede podnikatelský způsob myšlení a práce i do státem vlastněného podniku. 13 Vedení SJ také zjistilo, že firma je velmi špatně vnímaná veřejností, a proto jedna z důležitých částí restrukturalizace byla změna reputace firmy. V restrukturalizaci měly důležitou roli i odbory, které měly také zájem na zvýšení produktivnosti nově vzniklých firem. Úspěšnost restrukturalizace byla silně ovlivněna externími trendy. V jejím období docházelo z důvodu ekonomického poklesu k nižšímu objemu nákladní dopravy. A nižší ceny na trhu s nemovitostmi způsobily nižší výnos z prodejů nemovitostí. Dále došlo ke zvýšení daní z lístků o 12 % a vláda zrušila slíbené dotace do nákladní dopravy. I přes tyto překážky byly finanční cíle z roku 1987 splněny Zdroj: Nilsson (1995). Zjistilo se, že železnice a silnice nemají stejné podmínky provozu, protože se u tržního rozhodování neberou v úvahu pozitivní externality železnice. A poplatky nejsou stanoveny na úrovni sociálních nákladů, které jsou u silnice a železnice jiné. 11 Zdroj: Jensen, Stelling (2007). 12 Zdroj: Nilsson (1995). K oddělení účetnictví infrastruktury od provozu došlo částečně již roku K celkovému oddělení až roku Zdroj: Covey (2010). Více o vedení firem a moderním způsobu managementu. 14 Zdroj: Nilsson (1995). K zlepšení ziskovosti bylo odstaveno mezi 40-45% starších kolejových vozidel. Snížením kolejových vozidel došlo k snížení údržby vozidel a zároveň k růstu produktivity na vozidlo z na tun na vozidlo. Došlo i k propuštění zaměstnanců, bez započítání těch, kteří přešli do Banverket. Tím se dosáhlo zvýšení produkce na zaměstnance z km v roce 1965 na v roce

12 Zajímavé na přijetí této radikální reformy bylo, že se nesetkala s větším odporem ze strany opozice. Dokonce šlo o společný projekt stran, který byl odpovědí na finanční krizi systému. 15 Na druhou stranu Nilsson (2003) uvádí, že reformy byly vypracovány bez detailní analýzy a s nabídkou několika scénářů alternativních postupů. To mohlo být způsobeno zmíněným konsensem stran a také změnou v politickém rozhodování v 80. letech, kdy se namísto zdlouhavých legislativních konzultací interně připravily plány v příslušných ministerstvech Průběh procesu privatizace a deregulace V návaznosti na předchozí kapitolu bude dále popsán reformní proces ve Švédsku v dalších letech a jeho dopad na železniční sektor. Pokusím se zjistit, jak se během reformního období měnila role vlády a státního dopravce. Politické strany Švédska se liší svou dopravní politikou, hlavně kvůli protichůdným regionálním vizím. 17 Sociální demokracie věří, že je železnice důležitá pro regionální rozvoj a zaměstnanost. Jelikož vládnoucí strana má vliv na rychlost a způsob privatizace a deregulace odvětví, je rozdělení této části ovlivněno vládnoucím obdobím stran Vstup externích provozovatelů Na základě organizační změny z roku 1988 mělo dojít k lepšímu finančnímu řízení. O deregulaci se ale zákon nezmiňoval. Nicméně již roku 1991 si nechala, v té době ještě vláda sociální demokracie, zmapovat dopad představení konkurence v železnici. Na základě vypracované studie měl být nabídnut vstup na trh na tzv. tržní niky, které mohly být více zajímavé a nést menší riziko pro soukromé podnikatele. 18 Navíc možnost vstupu i na další části trhu měla motivovat SJ k efektivnějšímu výkonu. Středo-pravicová vláda, která vyhrála volby roku 1991, se zavázala, že bude pokračovat v reformách na železnici formou podpory růstu provozovatelů železniční dopravy. Hlavním cílem deregulace z roku 1994 (Swedish Deregulation Act) bylo najít finance na investice, zvýšit efektivitu zavedením konkurence na železnici, podpořit růst kvality a zvýšit počty pasažérů. Deregulací mělo být zajištěno, že SJ nebude zneužívat svého monopolního postavení a bude nucena se více zaměřit na svou hlavní činnost, tj. provozování dopravy. I po roce 1988 státní firma fungovala jako silný konglomerát, který se soustředil na spoustu činností kolem železniční dopravy. To u politiků vyvolalo strach, že bude svou moc zneužívat a ta následně dále poroste. 19 Vstupem více provozovatelů mělo být navíc zajištěno, že budou lépe využity plánované investice do železnice. 20 Vstup nových provozovatelů byl umožněn předchozí reformou, oddělením infrastruktury od provozu a vymezením poplatků za její užívání. Di Pietrantonio a Pelkmans (2004) označují rozdělení struktury za nákladné, ale podle nich nebyla nalezena jiná alternativa, která by podpořila konkurenci Zdroj: Nilsson (1995). 16 Zdroj: Nilsson (1995). 17 Zdroj: Nilsson (1995). 18 Zdroj: Nilsson (1995). Těmito trhy se myslí především regionální tratě nabídnuté přes tendr a kratší tratě. 19 Zdroj: Alexandersson, Hulten (2009). 20 Zdroj: Nilsson (1995). 21 Zdoj: Di Pietrantonio, Pelkmans (2004). Jedinou výjimkou je podle nich železnice v USA. Ta je soukromá a funguje jako mezi sebou soutěžící integrované firmy. 12

13 Během čtyřleté vlády pravice byla snaha deregulovat celou síť železnice do roku Navrženým zákonem měl být zaveden volný vstup do odvětví. 22 Když ale vláda předložila návrhy s dalšími kroky do parlamentu, setkala se s velkým odporem unií a opozice. Podle nich nebyly předloženy jiné alternativy s verzí částečné deregulace, sama opozice ale svou alternativu nepředložila. Nakonec byla zvolena ve volbách 1994 a zákon i proces deregulace byl odložen Zpomalení tempa reforem a částečná privatizace železnice Ve volbách roku 1994 byla nejsilnější stranou švédská sociální demokracie, která sestavila menšinovou vládu. Sociální demokracie zůstala u moci celých dvanáct let do roku Nová vláda měla v plánu méně radikální návrhy, které byly zavedeny po roce Zodpovědnost za řízení využití kapacit trati byla převzata z SJ na nezávislého manažera infrastruktury Banverket, aby byla zaručena nediskriminace na železnici. Postupně byly z činnosti SJ vyděleny i další funkce tak, aby nemohla diskriminovat nové provozovatele. Například byl vypracován i transparentní ceník kolejových vozidel. Kvůli těmto změnám mohlo po roce 1999 dojít ke vstupu více provozovatelů. 23 Dále byly opět zvýšeny kompetence regionálních úřadů, které mohly nahrazovat některé přerušené služby SJ v meziregionální dopravě. Došlo k většímu využití tendrů na více částech trati. Po roce 1996 došlo k celkové deregulaci nákladní železniční dopravy ve smyslu fit, willing and able. Tedy, že provozovatel má prostor vstoupit na železnici, pokud je ochoten a zároveň schopen provozovat dopravu. 24 U nákladní dopravy byla víra, že je schopna lépe konkurovat jinému typu dopravy, když bude vystavena volné soutěži na trhu. Ve skutečnosti byl vstup formálně omezen až do roku 2004 tzv. Otcovským právem, kdy měl provozovatel právo na čas v jízdním řádu, který již měl v minulosti. V praxi se tato možnost ale moc nevyužívala. 25 Roku 1998 byl představen další zákon v dopravě. Ten měl hlavní úkol vyrovnat podmínky mezi různými typy dopravy. 26 Tímto krokem se více zohlednily pozitivní externality přinášené ekologickou železniční dopravou. Zákon snížil poplatky pro nákladní dopravu za využití infrastruktury a provozovatelé roku 2004 platili 11 % celkových nákladů na provoz a údržbu infrastruktury. 27 Podíl hrazený provozovateli je jedním z nejmenších v Evropě. Zbytek je hrazen ze státního rozpočtu. Zároveň byly z SJ převedeny některé tratě pro nákladní dopravu na Banverket, aby se dále usnadnil vstup nových provozovatelů. Po roce 1998 byla za distribuci a rozdělení dotací na veškerou neziskovou meziregionální dopravu zodpovědná vládni agentura Rikstrafiken. Na základě tendru také udělovala zakázky. Firmy v tendru usilovaly o získání určité tratě a vybraná firma se poté stala na dané trati výhradním provozovatelem na období smlouvy. Nová struktura dále podpořila lepší spolupráci s regionálními agenturami. Podle Eriksson a Pettersson (2012) byla agentura Rikstrafiken dalším krokem vlády k získání vlivu v železniční dopravě. Ve svém článku píší o formálním předání moci trhu, kdy vláda ve skutečnosti založila instituce a zákony, které jí umožňují dále nepřímo ovlivňovat situaci na železnici. 22 Zdroj: Nilsson (1995). 23 Zdroj: Alexandersson a Hultén (2009). 24 Zdroj: Nilsson (2003). 25 Zdroj: Alexandersson, Hultén (2008). 26 Zdroj: Alexandersson a Hultén (2008). 27 Zdroj: Alexandersson a Hultén (2008). 13

14 Jak již bylo výše zmíněno, po roce 1999 vstupuje na trh více provozovatelů. Proto bylo nutné podpořit zavedení rovných podmínek pro všechny provozovatele. Zákonem z roku 2001 došlo k restrukturalizaci SJ, a tak byla rozdělena na 14 organizací. Každá se specializovala na určitou činnost v oblasti železnice. SJ AB začala fungovat pouze v oblasti osobní železniční dopravy, aby se do budoucna mohla stát konkurenceschopnou. Zároveň byla restrukturalizací podpořena snaha dále omezit pozici SJ a zaručit rovné podmínky pro všechny provozovatele. Po letech reforem se totiž SJ stále snažila překazit novým firmám vstup na trh. Potenciální provozovatelé se museli s SJ domluvit na pronájmu kolejových vozidel a dalších společných službách. Po vyjednávání s novou firmou SJ při tendru snižovala svou nabídku, aby vyhnala firmu z trhu. 28 Rozdělení SJ na několik menších organizací také umožnilo jejich privatizaci. Ze 14 organizací bylo do roku 2010 devět zcela zprivatizováno. Přitom některé byly zprivatizovány již několik měsíců po restrukturalizaci. Nové organizace jsou na sobě zcela nezávislé, pouze některé jsou stále ve vlastnictví státu. 29 Na následujícím obrázku je uvedeno všech 14 firem. Některé z nich uvádím níže pro přiblížení nově vzniklé struktury. SJ AB (Ltd) železniční osobní doprava Green Cargo železniční nákladní doprava Jernhusen železniční nemovitosti, v držení 150 železničních stanic EuroMaint a Swemaint údržba Affärsverket SJ (ASJ) pronájem kolejových vozidel Obrázek 1: Rozdělení a deinvestice státního monopolu mezi lety Poznámka: Na horní části obrázku jsou firmy, které do roku 2008 byly stále součástí státního sektoru. Swebus byl největší provozovatel autobusové dopravy, prodán roku Pramen: Alexandersson, Hultén (2009, s. 11). 28 Zdroj: Alexandersson, Hultén (2009). 29 Zdroj: Alexandersson, Hultén, Fearnley, Longva (2010). 14

15 Po zákonu z roku 2000 se proces reforem zpomalil. Středo-levicová vláda byla neochotná k rychlým reformám a nechtěla uvolnit ziskové meziregionální tratě z monopolu SJ. Raději chtěla vyčkat a zhodnotit do té doby zavedené reformy. Roku 2003 ale musela vláda velkou sumu peněz, 1,8 miliard švédských korun, přesunout na účet SJ z jiných státních podniků, aby zabránila jejímu bankrotu. 30 Ze špatného finančního stavu bylo zřejmé, že rozdělení SJ roku 2001 bylo podfinancované. Dalším důvodem špatného stavu SJ byla politika při tendrech, kdy SJ vyhrála několik provozů, kvůli velmi nízkým nabídkám stanovených pod náklady. Další zákony byly zaměřeny hlavně na modernizaci sektoru a vytvoření regulačního rámce, v souladu s kroky s EU, směrem k vytvoření liberálního a nediskriminujícího prostředí. 31 Konkrétně jde o implementaci železničních balíčků vypracovaných Evropskou Komisí. Na základě prvního balíčku EU byly přijaty železniční zákony z roku 2004, Railway Act (SFS 2004:519) a Railway Regulation (SFS 2004:526), které upravovaly přístup provozovatelů k infrastruktuře Příprava na celkovou deregulaci železniční dopravy Umírněná strana vytvořila většinovou vládu spolu s křesťanskými demokraty, liberalisty a středem. Po volbách roku 2010 u vlády zůstaly stejné strany, tentokrát zformovaly menšinovou vládu. Přestože od roku 2009 byla částečně otevřena železniční osobní doprava (plně až od roku 2012), byly ve stejnou dobu ještě regulovány a přidělovány trasy a časy v jízdních řádech. S aktem se roku 2009 lehce mění role veřejných dopravních agentur. Agentury byly omezeny v zasahování do železničního provozu, aby byla ponechána větší volnost pro samotné provozovatele. Regionální agentury musí nově každoročně vydat Dopravní plán, kde jsou uvedeny veškeré strategie a záměry agentury. Soukromí provozovatelé si vyberou ty trasy, které jsou schopni provozovat bez dotací na základě fit, willing and able, a tendr bude doplňovat komerční služby. Díky těmto krokům chtějí podpořit konkurenci, která nahradí současné dotované provozy. Komerční provozovatelé zároveň mohou soutěžit s těmi, kteří vyhráli provoz přes tendr na dotované trati. Tendr průměrně pokrývá až 50 % nákladů, mají tedy prostor se zaměřit na tržní niky, kde soutěží hlavně kvalitou, protože jízdné je jejich jediným příjmem. Další možností je prodloužit již provozovanou komerční trať o místní úroveň a využit úspory z činnosti. Kromě soukromých provozovatelů mohou využít podobnou strategii i veřejní dopravci z jiných států. 33 Na základě nového systému dojde ke změně i v určení poplatků za využití infrastruktury podle atraktivity času či tratě. Do doby, než bude zaveden vhodný systém aukcí, se budou vybírat žadatelé o stejný čas podle socioekonomické efektivity. Pro úspěšnou implementaci reformy je nutné umožnit firmám volně soutěžit v provozování dopravních služeb a reorganizovat ostatní podpůrné aktivity potřebné k provozu na železnici. Přestože k rozdělení SJ na několik firem došlo již v roce 2001, je zde stále ještě spousta práce na dokončení tohoto procesu. V následující tabulce je přehled kritických oblastí, ve kterých jsou naplánované změny k podpoře správného fungování nového systému. 30 Zdroj: Alexandersson a Hultén (2009). 31 Zdroj: Alexandersson a Hultén (2008). Cíl EU je vytvořit jednotný trh na provoz na železnici, materiály a zařízení. Věří, že tato strategie pomůže zajistit větší konkurenceschopnost železnice. 32 Zdroj: Alexandersson et al. (2012). 33 Zdroj: Alexandersson et al. (2012). 15

16 Tabulka 1: Kritické oblasti pro vhodné fungování nového trhu Problémová oblast Přístup k infrastruktuře 1. Překážka 2. Překážka Nejistota v budoucí podobě jízdního řádu Neefektivní využití omezené kapacity 1. Možné řešení Vytvoření systému na alokaci a ocenění 2. Možné řešení Aukce Kolejová vozidla Malý a nedostatečný výběr Rozdílné parametry mezi státy EU Nová leasingová firma Standardizace v EU a trh se staršími vozidly Systém na koupi a rezervaci jízdného Vysoké vstupní náklady na systém Vysoké transakční náklady pro zákazníka Současný systém pro všechny Současný systém a vlastní systém rezervace Terminály a jiná zařízení Prostor pro zneužití postavení Vysoké náklady pro provozovatele Kontrola a zásah státu Vstup nových subjektů Zdroj: Vlastní zpracování na základě Alexandersson et al. (2012, s. 1-14). Pokud nebude vhodně vypracován jízdní řád, na otevřeném trhu by mohla působit spousta krátkých souprav, ty by způsobily větší zatížení infrastruktury než při optimálním uspořádání. Řešení vybrané pro tyto problematické oblasti bude mít vliv na fungování budoucího systému. V dalším období Švédsko implementovalo třetí balíček Komise a postupně vykročilo ke vzniku konkurence na trati bez dotací. 34 Otevření komerčního trhu s meziregionální železniční dopravou, který byl v plném účinku spuštěn od roku 2012, završuje proces deregulace osobní železniční dopravy. 1.3 Podoba nové struktury a její instituce Reformou došlo ke vzniku nových institucí a agentur a také se došlo ke změně pozice státního dopravce. Mimo něj začali provoz na železnici i externí dopravci ze soukromého sektoru nebo veřejní dopravci z jiných států. V této kapitole si přiblížíme institucionální změnu, která po reformě nastala Provozovatelé Před zavedením reformy byl státní podnik jediným subjektem v železniční dopravě. Vstup jiných subjektů na trh byl omezen zákonem. Mimo samotného provozu železnice byl státní monopol také zodpovědný za ostatní služby spojené se železnicí a byl vlastníkem či spoluvlastníkem také autobusové dopravy, provozu trajektů a dalších. 35 To se změnilo na začátku 90. let, kdy došlo ke vzniku konkurence na železnici a začali zde fungovat další provozovatelé. Pozice SJ se během 90. let změnila z podniku veřejné správy na podnik s ručením omezeným, přestože byla stále ve vlastnictví státu. 34 Zdroj: Alexandersson et al. (2012). Balíček pojednává o otevření osobní železniční dopravy členským státům EU od roku Zdroj: Alexandersson a Hultén (2008). 16

17 První veřejná zakázka byla zadána soukromé původně autobusové firmě BK Tåg, která byla první firmou vstupující na trh po více než 40 letech. 36 Firma vyhrála zakázku díky nejnižšímu požadavku na dotace od státu na provoz. Po SJ přebrala zaměstnance, které okamžitě ocenila vyšším platem. V následujícím přehledu jsou další firmy, které v 90. letech začaly ve Švédsku provozovat dopravu. Obrázek 2: Přehled vstupu externích firem v 90. letech Zdroj: Vlastní zpracování Do roku 1999 se na dálkové železniční dopravě mohli prosadit i jiní dopravci než SJ, ale jen pokud nenabízeli paralelní služby. Konkurenční provozy mohl státní provozovatel zrušit kvůli riziku ztrát SJ. Toto omezení bylo 1999 zrušeno. Na počátku roku 2011 na poli osobní železniční dopravy fungovalo již 13 dopravců, kteří pocházejí z 8 firem a jejich dceřiných společností. SJ AB roku 2009 stále patřilo téměř 80 % příjmů v osobní železniční dopravě. 37 Ze soukromých firem pronikli na švédský trh provozovatelé z Velké Británie či Francie. Zajímavostí je, že mimo soukromé firmy zde působí i státní podniky z Dánska a Norska. Většina provozovatelů na železnici je velmi malá. SJ AB je stále dominantem v osobní dopravě. Významnými konkurenty SJ AB jsou například Connex, Arriva nebo Tågkompaniet. V roce 2004 měla SJ 74 % veškeré železniční dopravy, 88 % dálkové dopravy a 54 % regionální. Tento nepoměr v různých typech dopravy ukazuje na, v té době stále trvající, monopol SJ na dálkovou dopravu a naopak postupné otevírání trhu konkurenci v regionální dopravě. V následující tabulce vidíme, že SJ AB roku 2006 měla necelých 70 % z celkového obratu. V roce 2001 to bylo 74 %, což by ukazovalo na nižší vliv SJ v oblasti dopravy. Rok 2006 je ale bez zahrnutí dceřiné společnosti Stockholmståg, kdy by bylo procento obratu pravděpodobně ještě větší než roku Zdroj: Alexandersson, Hultén (2009). 37 Zdroj: Alexandersson et al. (2012). 38 Zdroj: Alexandersson, Hultén (2008). 17

18 Tabulka 2: Obrat nejvýznamnějších provozovatelů SJ s.r.o. (bez Stockholmståg) A-train Connex/Veolia Tågkompaniet Roslagståg BK Tåg Citypendeln/Keolis * Stokholmståg * Merresor Celkem % podíl SJ na obratu 74,20% 73,40% 71,20% 71,30% 69,70% 69,60% Poznámka: *za období 6 měsíců, údaje jsou v mil. švédských korun. Zdroj: Vlastní překlad, Alexandersson, Hultén (2009, s. 12). Green Cargo, dominant v nákladní železniční dopravě, měl v roce % trhu. Dalšími provozovateli jsou MTAB, dceřiná společnost důlní společnosti LKAB, a TGOJ, dcera Green Cargo. V nákladní železniční dopravě je patrné, že průmyslové firmy nevyužívají možnost vstupu do odvětví, jako to udělala LKAB. V minulosti podnikly firmy kroky v oblasti narušení pozice Green Cargo, ale k jinému provozovateli nepřešly. V roce 2011 zažádalo o umístění v novém jízdním řádu pro otevřený vstup několik nových firem, které mají v úmyslu soutěžit na komerčních tratích se SJ nebo chtějí prodloužit současnou trasu, na které působí. Tyto firmy působí v osobní i nákladní dopravě. SJ ve stejné době zažádala o stejné trasy, na kterých působila předchozí rok Banverket a Trafikverket Po reformě z roku 1988 proudí dotace dvěma směry. Jedna část je cílená do nové vládní agentury Banverket. Ta je určena na obnovu a investice do infrastruktury, která byla vážně zanedbávaná po několik let špatného hospodaření státního monopolu, proto bylo na začátku velkou prioritou dohnat vývoj dosažený na silnici. Švédská vláda se zavázala ročně investovat do infrastruktury alespoň jednu miliardu švédských korun. 40 Kromě financí od státu měla Banverket příjem od provozovatelů. Banverket dostává postupně větší pravomoci, převedením funkcí ze SJ tak, aby byla zaručena nediskriminace nově vstupujících provozovatelů. 41 Banverket byl v roce 2010 nahrazen Trafikverket, který vznikl spojením silničního a železničního manažera infrastruktury. Zároveň došlo ke vzniku nových soukromých firem, které převzaly vydělené činnosti předchůdců Trafikverket. Spojení má pomoci lepšímu cílení investic a řízení infrastruktury. 42 I v tomto úřadě má svůj vliv vláda, která určuje ředitele Trafikverket a schvaluje strategické plány investic a reinvestic na základě státního rozpočtu. 39 Zdroj: Alexandersson et al. (2012). 40 Zdroj: Nilsson (2003). 41 Tento trend je patrný z následující tabulky, znázorňující institucionální změny v průběhu reforem. 42 Zdroj: Drew (2011). 18

19 1.3.3 Regionální úřady a Rikstrafiken Restrukturalizací a částečnou privatizací sektoru se změnil způsob zadávání zakázek, kdy stát již nemohl přímo zadat provozovateli konkrétní trasu výměnou za dotace. Proto vznikl Rikstrafiken, zodpovědný za zadávání zakázek na národní úrovni. 43 V roce 2011 byly zodpovědnosti z Rikstrafiken převedeny na Trafikverket. Na železnici existují i ty tratě, které se nacházejí v málo osídlených oblastech a jsou neziskové. Novou reformou byly předány pod správu 24 regionálních úřadů, County Public Transport Agencies. 44 Agentury fungovaly na způsob frančízy a od roku 1988 dostávaly ročně dotace od vlády za provoz vlaků na svém území. Během reformního období získávaly nejdříve větší pravomoci, protože byly schopné lépe podpořit regionální zájmy. Regionální agentury dále zvýšily svoje kompetence po roce 1999, kdy několik agentur koupilo firmu Transitio, provozovatele kolejových vozidel. 45 Později došlo naopak k jejich snižování ve prospěch provozovatelů a podpory fungování liberálního trhu Regulátor Po roce 1989 vznikl železniční inspektorát jako součást Banverket. Jeho hlavním úkolem byla kontrola bezpečnosti. Dle Alexandersson a Hultén (2008) měl velkou roli, protože po rozdělení sektoru ho měl koordinovat a vytvářet vhodné podněty pro správné fungování železnice. Starý inspektorát byl nahrazen Švédskou Železniční agenturou, Järvägsstyrelsen, a ta od roku 2010 Švédskou Dopravní agenturou, Transportstyrelsen. Dopravní agentura je zodpovědná za kontrolu bezpečnosti na železnici, v metru, tramvajové dopravě a dalších dopravních prostředcích. Mimo bezpečnost také monitoruje dodržování rovnosti a spravedlnosti při rozdělení omezených zdrojů a provozu, určování poplatků za infrastrukturu a služby. Pokud chtěl provozovatel vstoupit do odvětví, musel agenturu požádat o licenci. 47 Spojení s ostatními podobnými agenturami umožňuje využívat úspory z rozsahu a zároveň specializaci na kontrolní činnost. 43 Zdroj: Eriksson, Pettersson (2012). 44 Zdroj: Nilsson (2003). V textu se objevují pod pojmem místní nebo regionální úřady. 45 Zdroj: Alexandersson a Hultén (2009). 46 Zdroj: Eriksson a Pettersson (2012). 47 Zdroj: Alexandersson a Hultén (2009). 19

20 Tabulka 3: Institucionální změny v průběhu reforem Důležité instituce a regulační úřady Banverket, CPTA, SJ Banverket, CPTAs, Železniční inspektorát Banverket, CPTAs, Rikstrafikeny Železniční agentury Zodpovědnost za společné činnosti SJ SJ, za náhradu nákladů (na základě interního ocenění) Banverekt a další firmy působící na trhu Provozovatel kolejových vozidel SJ CPTAs, za tržní ceny u SJ CPTAs, leasingové společnosti, Rikstrafiken, provozovatelé Zodpovědnost za jízdní řád a další logistiku SJ SJ, kontroluje vlaky Banverket Zdroj: Vlastní zpracování, Alexandersson, Hultén (2009, s. 17). Na základě předcházející tabulky můžeme pozorovat několik trendů. Jak docházelo k otevírání trhu pro externí provozovatele, zvyšovala se potřeba zajistit nediskriminující prostředí, proto byly postupně převedeny zodpovědnosti za společné činnosti provozovatelů ze SJ na nezávislé agentury. Po privatizaci a vstupu zahraničních firem docházelo k zvyšování počtu hráčů na trhu, kteří mohli nabízet své služby vedle státních firem. Tak mohlo dojít k soutěži i na dalších částech trhu, která mohla podpořit inovaci a lepší pokrytí služeb. S celkovou deregulací trhu se očekává, že větší roli na železnici bude mít trh. Na jeho základě by mělo docházet i k vytváření jízdního řádu Ostatní úřady ASJ (Affärsverket Statens Järnvägar) byla založena, aby pronajímala kolejová vozidla provozovatelům, kteří uspěli u tendrů zadávaných Rikstrafiken. Podle Alexandersson a Hultén (2009) je trh s kolejovými vozidly dobře rozvinut. Kromě ASJ nabízí kolejová vozidla také Transitio ve vlastnictví místních úřadů. Podle IBM (2011) čelí Švédsko nedostatečnému množství lokomotiv. 1.4 Změna v zadávání zakázek po roce 1989 V předreformním období byla osobní i nákladní doprava chráněna zákony a regulací. V nákladní dopravě byla SJ provozovatel na základě smlouvy, ale v osobní dopravě působila na mnoha tratích na vlastní účet. Provoz, který byl neziskový, ale důležitý ze socioekonomických důvodů, byl hrazen státem na základě každoročního vyjednávání se SJ o výši dotace. 49 S reformou je ale spojena změna v zadávání zakázek. V osobní železniční dopravě se na hlavních ziskových liniích a také v nákladní dopravě stala výhradním provozovatelem SJ a za regionální dopravu se staly zodpovědné regionální agentury. 50 Ty 48 Zdroj: Alexandersson a Hultén (2009). 49 Zdroj: Alexandersson a Hultén (2008). 50 Zdroj: Jensen, Stelling (2007). 20

21 buď udělovaly provoz SJ, nebo třetí straně na základě tendru. 51 Soutěžní tendr se používá na výběr vhodného provozovatele pro určitou trať. Při výhře se zaváže provozovat osobní dopravu při dané kvalitě výměnou za dotace nebo platbu. Při vyhodnocování je vzata v úvahu cena i kvalita služeb nabídky. Kromě těchto tratí zde byly i ty, které se táhly mezi regiony a zároveň nebyly ziskové. Od roku 1991 za ně byla zodpovědná vláda, která od roku 1992 začala využívat tendr, který se osvědčil při regionálním zadávání zakázek. Rozdíl mezi národním a lokálním tendrem byl v oblasti určování výše dotace. Zatímco na lokální úrovni byla stanovena na základě hrubých nákladů, na národní byla stanovena podle čistých nákladů. Proto firmy, které se zúčastnily tendru, musely kromě odhadu vývoje nákladů doložit i odhad vývoje příjmů. Smlouvy s takovými podmínkami potom více motivují firmu a ta má i větší prostor na ovlivnění kvality služeb. 52 Přestože se reforma z roku 1988 nezmiňovala o soutěži v rámci železnice, začalo se Švédsko později zaměřovat na otevření sektoru konkurenci. Proto se umísťovalo více zakázek pod veřejné udělování v tendru. 53 Tendr přinesl změnu v podobě konkurenčního tlaku na SJ i zrušení platby ročních paušálních částek od státu. 54 Mezi lety bylo zadáno 91 tendrů. Průměrně jsou podány 2-3 nabídky na tendr na regionální úrovni a 1-2 nabídky na národní úrovni. V průběhu času počet firem soutěžící o tendr roste. Představením konkurence na trhu železniční dopravy můžeme očekávat několik pozitivních efektů, které tento krok přinese. Podle Di Pietrantonio a Pelkmans (2004) bude konkurenční prostředí nutit provozovatele k outsourcingu a zaměření se na hlavní činnosti firmy. Tento proces lze vidět ve Švédsku v situaci, kdy byly firmy na základě podnětů z externího prostředí postupně prodávány do soukromých rukou. Také dochází k podpoře inovací a efektivního financování, kdy se finanční zdroje alokují do nezbytných činností. Lindsey et al. (2011) zdůrazňuje, že konkurence přináší inovace a podnět k lepšímu řízení nákladů. Proto bylo cílem vytvořit konkurenci na downstreamu představením soutěže na trhu a soutěže o trh. První ze jmenovaných představuje volný vstup do odvětví, kdy provozovatelé po uhrazení poplatku za využití infrastruktury soutěží přímo na kolejích. Tento způsob se více podobá například letectví nebo dálkové autobusové dopravě. 55 Výhody tohoto systému jsou, že díky konkurenci může těžit z růstu produktivity a vhodně pokrýt poptávku cestujících. Na druhou stranu bývá někdy kritizován, protože může připravit původně výhradního provozovatele tratě o úspory z hustoty, 56 jelikož na trati, z důvodu konkurenčního tlaku, mohou dopravu provozovat kratší soupravy, které jsou finančně méně výhodné a zároveň přinášejí větší náklady na údržbu infrastruktury. U soutěže o trať dochází ke konkurenčnímu zadávání, kdy provozovatelé soutěží svými zakázkami přes tendr. Tyto nové metody měly vytlačit roli přímého zadávání a pomoci vytvořit nediskriminující prostředí. Každý typ soutěže má své klady a zápory a hodí se na jiný typ dopravy. Soutěž o trať se lépe hodí na příměstskou dopravu, která má velkou konkurenci v alternativní dopravě. Ta je naopak u dálkové nižší a soutěž na trati je zde vhodnější způsob konkurence. 57 Na základě nedávné studie se doporučuje na trati o délce nad 500 km. 58 Jak se ve Švédsku měnil způsob zadávání zakázek je znázorněno v následující tabulce. 51 Zdroj: Alexandersson a Hultén (2008). První vlna frančíz byla zadávaná mezi lety Zdroj: Alexandersson, Hulten (2009). 53 Zdroj: Alexandersson et al. (2010). 54 Zdroj: Nilsson (1995). 55 Alexandersson a Hultén (2009). 56 Zdroj: Lindsey et al. (2011). Úspory z hustoty existují v situaci, kdy se doprava zdvojnásobí a náklady se zvednou méně než dvakrát. 57 Zdroj: Di Pietrantonio a Pelkmans (2004). V modální konkurenci soutěží dálková železniční doprava hlavně s leteckou dopravou. 58 Zdroj: Di Pietrantonio a Pelkmans (2004). 21

22 Tabulka 4: Struktura regulace železničního sektoru mezi lety Oblast trhu Osobní doprava Regionální doprava (nezisková) SJ má monopol a dostává dotace Zadávání veřejných zakázek na základě tendru (soutěž o trať) Meziregionální doprava (nezisková) Meziregionální doprava (zisková) SJ má monopol a dostává dotace SJ má monopolní právo Zadávání veřejných zakázek na základě tendru (soutěž o trať) Volný vstup do odvětví (soutěž na trati) Nákladní doprava SJ má monopolní právo Volný vstup do odvětví (soutěž na trati) Zdroj: Vlastní překlad na základě Alexandersson a Hultén (2008, s. 22) Na následujícím obrázku je přehled problémů, se kterými se švédský stát v průběhu času potýkal. Jedním z projevů predátorského chování SJ byla její výhra nad BK Tåg. Podařila se jí díky tomu, že stanovila svou nabídku pod náklady. Stížnost BK Tåg u soudu na zneužití dominantního postavení byla uznána a SJ dostala pokutu ve výši 8 miliónů švédských korun. 59 Pravicová vláda věří, že liberalizací vyřeší tyto problémy a pomůže snížit dotace, které rostou a zvyšují nákladovost sektoru. Chtějí také nabídnout soukromému sektoru ty tratě, které jsou ochotni provozovat na komerční bázi, a až zbytek, který je zároveň určen jako socioekonomicky nezbytný, zadávat tendrem. Vše proto, aby provozovatelé mohli vstoupit do odvětví volně jako v jiných odvětvích. 60 Podle mého názoru, zavedení této strategie může být pro Švédsko náročné z důvodu nízkého zalidnění a bude těžké si na provoz vydělat pouze prodejem z lístků. Nicméně Švédsku může pomoci vytvoření jednotného trhu EU a také vstup velkých dopravců z dalších států, kdy budou moct využít úspory z rozsahu a zkušenosti z jiných trhů a přinést inovace. Obrázek 3: Problémy v udělování zakázek v nekomerční dopravě Zdroj: Vlastní zpracování 59 Zdroj: Nilsson (2003). 60 Zdroj: Alexandersson, Hulten (2009). 22

23 Roku 2009 vláda zákonem potvrdila své záměry o celkové deregulaci. Zákony jsou postupně zaváděny od 2009 s plným fungováním po roce V roce 2012 bude uvolněno i sestavování času jízdního řádu. Tento akt nyní umožňuje plánovanou konkurenci na trati a staví Švédsko do přední linie v rámci železniční reformy mezi státy EU. Jak došlo k postupné liberalizaci osobní dopravy je znázorněno na této ose. Obrázek 4: Přehled liberalizace švédské osobní železniční dopravy v 21. století Zdroj: Vlastní zpracování 1.5 Dopad změn v železnici na výkon Změny v zadávání zakázek, celém systému a organizaci ovlivnily výkon železnice, velikost dotací i modální podíl železnice. Vývoj dotací a výkonu, tzn. i úspěšnost reformního období, si přiblížíme v této podkapitole Výkon železniční dopravy Jeden z úspěchů reformy je růst výkonu v železniční dopravě osobní i nákladní. V následující tabulce je přehled růstu dopravy v příslušných jednotkách. V tabulce je znázorněn i růst modálního podílu pro srovnání s ostatními druhy dopravy. Jedním z důvodů růstu železniční dopravy může být kombinace investic do infrastruktury a nízká úroveň poplatků za její využití. Tento model byl zaveden po reformách roku 1989, kdy se vláda zavázala investovat do infrastruktury 10 mld. švédských korun v následujících deseti letech. 61 Nilsson (1995) uvádí, že pokud železnice nemusí platit plné náklady za infrastrukturu, je schopna efektivně konkurovat ostatním typům dopravy. 61 Zdroj: Nilsson (1995). 23

24 Tabulka 5: Výkon železniční dopravy Růst dopravy Modální podíl Osobní doprava 85,13 % v Osobokm 5,90 % 9,40 % Nákladní doprava 28,82 % v Tuno-km 42,60 % 39,30 % Zdroj: Vlastní zpracování na základě dat z DICE Database a European Commission Eurostat. 62 Vývoj počtu pasažérů na obyvatele rostl mezi lety z 9 na Největší růst byl zaznamenán v regionální dopravě, kde rostl mezi lety o 70 %, v meziregionální o 15 %. 64 Přestože tyto výsledky vypadají jako úspěch, Nilsson (2003) píše, že do roku 2000 došlo k růstu výkonu, ale ne tak markantnímu, jak se díky zavedeným změnám očekávalo. K největšímu růstu v osobní dopravě došlo až po roce Náklady výdaje na infrastrukturu a dotace Díky zavedení tendru se odhaduje pokles dotací až o %, tento pokles byl pozorován při prvním zadávání a zachoval se i v dalších vlnách. 66 Nilsson (2003) dokonce uvádí, že se mezi lety ušetřilo v regionálním zadávání až o 58 % na vlako-km. 67 Náklady na dotovanou meziregionální osobní dopravu klesly mezi lety z 0,45 na 0,24 na osobo-km, což je pokles o 46,7 %. 68 V roce 1987 železnice zaměstnávala lidí, v roce 2003 už jen lidí. Došlo tedy k poklesu o 44 %. Postupem času docházelo k zvyšování efektivity, přestože dále docházelo k růstu dopravy. Restrukturalizací sektoru se mohly ztratit výhody spojené s koordinací a informovaností v rámci monopolu, i tak došlo k zlepšení efektivity a snížení provozních nákladů. Mezi lety rostla cena lístků o 125 %, což bylo více než index spotřebitelských cen (57 %). 69 Protože roste absolutně i modálně železniční doprava, mohli bychom z tohoto údaje usuzovat, že jsou cestující za lepší služby ochotni více platit. Vliv na to ale může mít i růst relativních cen ostatních typů dopravy. 62 Zdroj: Zdroj: Graf Zdroj: Alexandersson a Hultén (2008). 65 Růst je patrný v grafu 6, později v textu. 66 Zdroj: Alexandersson, Hultén (2008). V regionální dopravě došlo k 20% úsporám v prvním kole zakázek. Po roce 1999, kdy bylo více nabídek ze stran provozovatelů, došlo při vlně zadávání zakázek k snížení nákladů o 28%. 67 Tento údaj je uveden bez započítání oblasti Štockholmu. 68 Zdroj: Eriksson a Pettersson (2012). 69 Zdroj: Alexandersson a Hultén (2008). 24

25 I přes tyto úspěchy celkové státní výdaje na železnici rostou za celé období poměrně více než samotná doprava. Rostoucí trend je patrný v následující tabulce a grafu. 70 Tabulka 6: Růst výdajů a dopravy Růst ve výdajích na železnici Růst dopravy Modální podíl Výdaje na údržbu infrastruktury ( ) Výdaje na hrubé investice do infrastruktury ( ) Dotace do železničního sektoru ( ) 96,17 % 108,33 % Osobní doprava ,13 % v Osobokm v Tunokm ,90 % 9,40 % Nákladní 28,82 88,50 % 42,60 % 39,30 % doprava % Zdroj: Vlastní zpracování na základě dat European Commission Eurostat a DICE Database. 71 Graf 1: Výdaje na hrubé investice a údržbu na infrastrukturu, a vývoj dotací do železničního sektoru, Výdaje na údržbu Výdaje na hrubé investice Dotace do železničního sektoru 0 Poznámka: Údaje jsou v miliónech eur, aktuální ceny a kurz. Zdroj: Vlastní zpracování na základě dat DICE Database. 72 Mezi lety došlo k růstu celkových nákladů na železnici z 2,4 mld. na 16,6 mld. 73 Do roku 1999 šlo o 9 mld., přičemž většina (7,7 mld.) šla do investic. Potřeba investic pramenila z jejího špatného stavu v období před reformou a snahy zavést vysoce rychlostní vlaky, které vyžadují kvalitní stav infrastruktury. 74 Zdá se, že růst nákladů, a tedy i výdajů státu, má převážně podíl v růstu výdajů na investice. Tuto domněnku může potvrzovat i následující graf, kde nedochází k většímu růstu výdajů na údržbu než je růst v přepravených vlako-km. 70 Další data potvrzující růst výdajů na jednotku je uveden v tabulkách a grafech v kapitole Mezinárodní srovnání. 71 Zdroj: Zdroj: Zdroj: Alexandersson et al. (2012). Náklady jsou určeny v cenové úrovni roku Zdroj: Alexandersson, Rigas (2013). 25

26 Graf 2: Vztah mezi růstem výdajů na údržbu infrastruktury a výkonem v dopravě Přímé náklady na údržbu Výkon ve vlako-km Zdroj: Vlastní zpracování na základě výroční zprávy Banverket (2009, s. 23). Na růst ve výdajích mohou mít vliv jak externí trendy, tak i samotný způsob reformy a současné kroky vlády. Pokusím se teď sestavit seznam problematických oblastí, včetně jejich původu, které by mohly mít vliv na růst nákladů. Tabulka 7: Zdroj růstu výdajů Nízká úroveň poplatků za infrastrukturu Špatná alokace veřejných financí Velké množství tratí Zdroj: Vlastní zpracování Poplatky placené provozovateli za využití infrastruktury jsou v porovnání s ostatními zeměmi Evropy nízké, proto jsou téměř celé náklady na investice a údržbu placeny státem. V roce 2009 pokrývaly poplatky 7,8 % výdaje na údržbu, provoz a reinvestice. 75 V současné době se používá k výpočtu nákladů model, který určuje poplatky ve výši marginálních nákladů. Provozovatel pak platí poplatek, který pokrývá zvýšení nákladů způsobené jeho dopravou. Jansson a Lang (2013) ve své studii zjistili, že Švédsko nemá poplatky určené v požadované výši, protože v jejich určení není zahrnuta cena za využití omezené kapacity. Tyto náklady je ale těžké určit. 76 Nízká úroveň poplatků měla podpořit vstup nových konkurentů SJ převážně v nákladní dopravě a pomoci převést dopravu ze silnic na ekologičtější železnici. 77 Do budoucna se ale plánuje jejich zvýšení. Otázka je, jak bude mít tento nárůst dopad na výkon v dopravě. Zda dojde k jejímu snížení nebo budou firmy více tlačeny k prioritizaci ve výdajích a k inovacím. Dotace mohou růst i z důvodu, že dochází k jejich špatné alokaci. Eriksson a Pettersson (2012) kritizují agentury zodpovědné za dotace, že udělují svá rozhodnutí bez analýzy a zhodnocení reálné dopravní poptávky. Podle jejich názoru 75 Zdroj: Banverket (2009). V roce 2008 to bylo 8,6 % a v roce ,5 %. Jde dokonce o pokles účasti poplatků v pokrytí výdajů. 76 Zdroj: Jansson, Lang (2013). Mezi lety má dojít k růstu poplatků za využití infrastruktury z 5 % na 14% za vlak u nákladní dopravy a v osobní růst z 4 % na 11 % nákladů na vozidlo. 77 Zdroj: Alexandersson, Rigas (2013). 26

27 nepoužívají modely, které poměřují vynaložené náklady a očekávaný užitek s nimi spojený. Rikstrafiken později při rozhodování používal model dostupnosti. Ten zkoumá, zda je již v oblasti doprava, která služby obstarává. Pokud ano, může se rozhodnout, že dotace neposkytne. Konečné rozhodnutí je ale stále v rukou vlády, která má zájem plnit své cíle. Proto i tento model může být dále obcházen. Vláda také může podporovat velké projekty, které mají nízký sociální dopad, ale zlepšují její jméno. 78 Mimo železnice podporuje stát dotacemi i leteckou dopravu. Díky podpoře státu údajně došlo i k poklesu cen lístků na leteckou dopravu. 79 Přitom se zdá, že existuje substituce mezi vysoce rychlostními vlaky a leteckou dopravou. 80 Proto se může stát, že Švédsko dotuje konkurenční způsoby dopravy. Další zdroj může být predátorské chování SJ, které je zmíněno dříve v textu a které může mít vliv na neefektivní umístění zakázek a vznik nákladů na soudní řízení. Podle mého názoru by eliminaci výdajů pomohlo snížení role vlády v železnici a větší racionalizace při alokování výdajů, využitím modelů, které jsou schopny poměřit užitek a náklady. Další důvod neefektivního financování železnice může mít původ v neochotě švédského státu zavřít tratě, u kterých není vhodný poměr mezi užitkem z jejich provozu a náklady na něj. 81 I Alexandersson a Hultén (2008) uvádí ve své práci, že by některé železniční tratě měly být zavřeny a nahrazeny autobusovou dopravou. Jejich doporučení je postaveno na základě hlediska životního prostředí i socioekonomického. Vhodné řešení výše zmíněných problematických oblastí by mohlo pomoci k snížení výdajů sektoru a pomohlo by k ziskovosti železnice. Další možností je vhodně nastavit podněty pro investice ze soukromého sektoru. To, že vstup externích provozovatelů by měl podpořit růst soukromých investic, píše ve svém článku i Nash (2010). Také konsorcium švédských a britských firem v roce 1994 z vlastních zdrojů investovalo do tratě mezi Štockholmem a letištěm v Arlandě. Zdá se, že hlavním podnětem k těmto investicím byla záruka na dobu 40 let, kdy se stalo konsorcium výhradním provozovatelem na této trati. Soubor vhodných podnětů může podpořit produktivní výdaje i ve veřejném sektoru. Například důlní firma LKAB po získání provozu mezi Kirunou a Narvikem ušetřila 200 mil. švédských korun ročně. Otázka je, jak se stát vyrovná s přesunem na liberalizovanou dopravu s nižším důrazem na externality a nižší možností využít úspory z rozsahu. A jak se tato změna promítne do výkonu a ziskovosti sektoru, když je spolu s liberalizací trhu očekávaná relativně větší role trhu. 82 S celkovou deregulací železnice může dojít k zvýšení efektivity, ale také k vybírání třešniček soukromým sektorem. Na stát pak zbyde financování nejvíce ztrátových tratí. 83 Účast soukromého sektoru při deregulaci se nemusí myslet jen finanční. Klíčová byla již pozice prvního ředitele SJ, který byl zodpovědný za její restrukturalizaci a přešel ze soukromého sektoru. Nilsson (1995) uvádí, že pro budoucí vývoj železnice je důležitý kvalitní management s dlouhodobou vizí. 78 Zdroj: Nilsson (2003). 79 Zdroj: Eriksson a Pettersson (2012). 80 Zdroj: Di Pietrantonio, Pelkmans (2004). 81 Zdroj: Nilsson (2003). 82 Zdroj: Alexandersson a Hultén (2009). Píší, jaké zdroje můžeme očekávat s nástupem kompletní deregulace v železniční dopravě. 83 Zdroj: Di Pietrantonio, Pelkmans (2004). 27

28 1.6 Shrnutí Švédská železniční reforma začala roku 1988, kdy došlo k oddělení infrastruktury od provozu. Původně měla za hlavní cíl zlepšení finanční situace ve státní železniční firmě. Postupně se ale Švédsko vydalo směrem k vytvoření deregulovaného trhu s konkurencí, kterého dosáhlo představením tendru, privatizací části sektoru a volným vstupem do osobní i nákladní dopravy. Jak je patrné z následujícího obrázku, cíle reformy se během sledovaného období měnily a rozdělují jej na tři části. Může to být způsobeno tím, že Švédsko nemělo stanoveno jasný dlouhodobý plán reforem a potřebný způsob a kroky, které by ho měly podpořit. V celém reformním období tedy spíše jedna dílčí reforma následovala druhou. 84 Obrázek 5: Cíle reforem mezi lety : Státní dopravce, SJ, je ziskový 1994: Provozovatelé vstoupí na tržní niky. SJ je produktivnější. 2009: Celková deregulace a efektivní sektor železniční dopravy. Zdroj: Vlastní zpracování na základě Alexandersson a Hultén (2009, s. 17). Celkově se reforma označuje spíše za gradualistickou. To považuji za vhodně zvolené tempo reforem, protože ve Švédsku nebylo potřeba tolik zpětných kroků jako například ve Velké Británii. 85 Na základě empirické zkušenosti z dalších států se zdá, že pomalejší tempo reforem vede k nižšímu růstu v nákladech. 86 Je možné, že nová struktura přišla o pozitiva jako úspory z rozsahu. Přikláním se ale k názoru Alexandersson a Hultén (2008), že původní státní firma pravděpodobně neměla vhodné podněty k racionalizaci svého chování. Reorganizace systému a zavedení tendru pomohlo ke snížení provozních nákladů a podpoře pracovní efektivity. 84 Zdroj: Drew (2011). 85 Zdroj: Alexandersson a Hultén (2008). 86 Zdroj: Drew (2011). 28

29 Obrázek 6: Přehled reformních kroků během liberalizace a deregulace švédské železnice Poznámka: K plné deregulaci a volnému vstupu v nákladní dopravě došlo až v roce Zdroj: Vlastní zpracování Jedním z cílů reformy byla deregulace odvětví. Deregulace byla vyžadovaná, protože se předpokládalo, že role státu v železnici je kontraproduktivní. Skrze ni vláda plnila své cíle v oblastech jako zaměstnanost a regionální rozvoj, což vedlo k neefektivnímu využívání financí v železničním sektoru. 87 Proces deregulace v železnici by měl, na základě definice, vést k odstranění nebo snížení role vlády. 88 Obvykle je tento proces spojen s představením konkurence, k čemuž švédská vláda také přistoupila. Po analýze vývoje role vlády se zdá, že vláda má stále v železnici důležitou roli. Dle Gomez-Ibanez a Rus (2006) to může být způsobeno vertikálním rozdělení infrastruktury od provozu, kdy je infrastruktura považovaná za monopol. Stát si nechává roli jejího vlastníka a regulátora, aby nedošlo k opětovnému spojení. Zdá se tedy, že vertikální rozdělení je v přímém rozporu s deregulací, protože vyžaduje zapojení vlády. Tabulka 8: Role vlády v železničním sektoru Vlastnictví infrastruktury, hlavního dopravce v osobní i nákladní dopravě a dalších aktérů v železnici Zodpovědnost za investice a údržbu infrastruktury Zodpovědnost za vhodně nastavené podmínky pro fungování sektoru (bezpečnost, rovné podmínky a nediskriminace) Strategický vývoj dopravy Zdroj: Vlastní zpracování na základě Alexandersson a Hultén (2009, s. 13). Velký počet rolí vlády může vést ke konfliktům správného výkonu ve všech oblastech. 89 Podle mého názoru je výhoda současného systému ve větší transparentnosti, kdy má vláda 87 Zdroj: Gomez-Ibanez a Rus (2006). 88 Zdroj: Clark (2006). 89 Zdroj: Alexandersson a Hultén (2008). 29

30 představu, kam proudí veřejné finance a jak jsou využívány. Nicméně původní odhad, že z SJ se stane ziskový provozovatel a státní investice do infrastruktury ve výši 1 mld. ročně budou dostatečné, se ukázal jako příliš optimistický. 90 Eriksson a Pettersson (2012) kritizují současnou podobu systému, kdy podle nich došlo k udržení starého systému i přes implementaci balíčků EU. Například díky vytvoření instituce Rikstrafiken si stát mohl částečně udržet svou centrální moc. Problém pána a správce může v železnici stále přetrvávat i po částečné privatizaci, protože soukromý vlastník musí provozovat v silně regulovaném prostředí, kde nemůže např. určit cenu lístků. 91 V dnešní době je velmi důležité, aby role státu a jeho cíle byly jasné, konzistentní a vhodně financované. 92 V každém ze zdrojových textů je švédská reforma hodnocena rozdílně. Zatímco Drew (2011) píše o smíšeném výsledu reformy, Alexandersson a Rigas (2013) píší, že Evropská Unie uvažuje o využití švédské zkušenosti jako o doporučeném způsobu reformy pro ostatní členské státy. Švédsko se v roce 2011 umístilo na prvním místě v liberalizačním indexu. 93 Díky reformě se železnice stala více konkurenceschopnou a efektivní, přispěla k zvýšení osobní i nákladní dopravy a umožnila zachování neziskových tratí s důležitým socioekonomickým přínosem. Její stinnou stránkou jsou výdaje, které musejí zaplatit daňoví poplatníci a které částečně snižují kladné stránky reformy. 94 V další kapitole se zaměřím na srovnání švédské reformy s britskou a německou. Relativní srovnání výkonových ukazatelů s dalšími zeměmi mi pomůže lépe zhodnotit švédskou reformu. 90 Zdroj: Alexandersson a Hultén (2009). 91 Zdroj: Di Pietrantonio, Pelkmans (2004). 92 Zdroj: Drew (2011). 93 Zdroj: IBM (2011). 94 Zdroj: Drew (2011). 30

31 2. SROVNÁNÍ S VELKOU BRITÁNIÍ A NĚMECKEM Na území Evropské unie bylo v rámci deregulace železnice implementováno několik různých přístupů. Britský racionální přístup, který pomohl Británii být ve všech případech v čele reformního úsilí dle doporučení EU. Německý počkejme a uvidíme přístup a švédský gradualistický přístup. Švédsko je řazeno v porovnání se zaváděním legislativy Evropské unie před Německo a za Británií. Na ideální podobu železnice je tedy spousta názorů a pohledů a neexistuje žádný dokonalý model. Sama Evropská unie pouze udává směr, ve kterém by se měly reformy pohybovat. Implementace je poté už na každém státu. Proto se tato kapitola bude zabývat srovnáním Švédska se dvěma rozdílnými zeměmi ve způsobu železniční reformy. Na prvním místě je Británie, kde začala reforma později než ve Švédsku, ale došlo k naprostému předělání starého systému. Naopak v Německu zůstala zachována role státního dopravce. Snahou této kapitoly je zjistit, která země, na základě předem stanovených měřítek, byla úspěšnější a jaké jsou klady a zápory fungujících modelů. Vybráním takto rozdílných zemí si můžeme odpovědět na otázku, zda s růstem konkurence a fungujícího liberálního prostředí dochází k zefektivnění systému a zda větší role státu v odvětví přináší zaostání v kvalitě a v růstu nákladů. 2.1 Vývoj reforem Velké Británie a Německa Británie a Švédsko jsou země s nejdelší historií reforem v oblasti železnice v Evropě. Privatizace britské železnice proběhla mezi lety Čítala jen 5 % veškeré dopravy, pohlcovala obrovské částky dotací a plánované zavírání tratí se střetlo s nesouhlasem obyvatelstva. Její průběh byl částečně podobný tomu ve Švédsku, jen byl mnohem rychlejší a s více následnými zpětnými kroky. 95 Hlavní důvod pro rychlé reformy byla strategie tehdejší konzervativní vlády dokončit privatizaci před volbami, aby v případě výhry levicové strany nešlo reformy vrátit. 96 Podklad pro privatizaci byla kombinace horizontálního a vertikálního rozdělení. 97 Došlo k oddělení infrastruktury od provozu stejně jako ve Švédsku. Postupně byla celá státní instituce rozdělena na téměř sto částí, a ty byly prodány. Prodeje se nevyhly podezření z korupce. 98 Přestože k prodeji došlo v roce 1996, již v roce 1997 došlo v některých případech ke koncentraci. Reformy v Německu začaly 1. ledna Do té doby fungovaly na železnici vertikálně integrované firmy Deutsche Bundesbahn ze západního Německa a Deutsche Reichsbahn z východního. I přes štědré financování ze strany státu nebyl státní dopravce západního Německa na počátku 90. let schopen splatit ani náklady na zaměstnance. A situace u východního souseda byla ještě horší. Měl velkou přezaměstnanost a velký pokles v tržním podílu oproti jiným typům dopravy. Vypracování reformního plánu trvalo pět let a během ní proběhla spousta diskuzí o vhodné struktuře a způsobu jak vyřešit problémy v železniční dopravě. Zajímavostí je, že se Německo nenechalo inspirovat již probíhající reformou ve Švédsku nebo Japonsku. Při implementaci reforem byla snaha najít rovnováhu mezi dvěma extrémy: stávajícím systémem s dominantním státním dopravcem a dnešní podobou britské fragmentované železniční dopravy. Reformní tým si byl vědom, že při volbě extrémní 95 Zdroj: Preston (2013). Vláda nastínila svůj záměr již v roce 1992 ve White Paper a 1993 v Railway Act. 96 Zdroj: Nash (2009). 97 Zdroj: Preston (2013). Horizontální rozdělení propagováno v Centre for Policy Studies, verikální v Adam Smith Institute. 98 Zdroj: Mathieu (2003). Dle Mathieu došlo k podezřelým prodejům firem s kolejovými vozidly. Šlo o prodeje původním manažerům, kdy získaná částka byla velmi podceněna oproti odhadované. 31

32 fragmentace přijdou o potenciálně výhodné úspory z činnosti. 99 V Německu se nakonec zavedl model s ponecháním státní integrované struktury s dopravcem a infrastrukturou v rámci holdingu. V roce 1993 došlo ke spojení Deutsche Bundesbahn a Deutsche Reichsbahn. Hlavní cíle Německa pro reformu na železnici bylo zlepšení stavu veřejných financí a příprava na plánované vytvoření jednoho železničního trhu v rámci EU. Reformátoři také chtěli do firmy zavést podnikatelského ducha a rozdělit aktivity na ty s cílem politickým a s cílem ekonomickým. Přestože Švédsko začalo reformy jako první evropská země, postup reforem byl spíše pomalý. Švédsko mělo jako jeden z cílů reformy udržitelný rozvoj a ochranu životního prostředí. Ta byla pro ně velkou prioritou, proto se dál rozhodlo masivně přispívat do rozpočtu železnice. Ostatní státy chtěly spíše zvětšit soutěž a ozdravit finance. Když porovnáme Velkou Británii a Švédsko, zjistíme, že přestože Velká Británie spustila reformy až pět let po Švédsku, hlavní fáze reforem byla dokončena již roku U Švédska šlo o rok Švédsko šlo tedy spíše gradualistickou cestou, která se projevovala tím, že každý další krok byl před implementací pečlivě zhodnocen. 100 Podle Nash (2009) ale měla Británie náskok. Mezi lety došlo k prodeji dceřiných společností dominantního operátora British Railways. 101 Německo se na reformu připravovalo a pět let zkoumalo zavedení různých modelů, které by nejlépe zaručily splnění cílů reformy. Nedá se tedy říct, že by Německo podcenilo plánování a porovnání různých modelů, v čem je kritizováno Švédsko. Navíc bylo v těžším postavení z důvodu spojení východního a západního Německa a jejich provozovatelů. DB postupně procházela změnou z firmy s dceřinými společnostmi až po vznik holdingu s jednotlivými firmami v roce Co autora práce překvapilo, bylo, že v žádném ze zdrojových materiálů, nebyl uveden konkrétní číselný cíl, který se země zavázala splnit do daného období, a jeho následné zhodnocení. Autor by si konkrétní cíl, stanovený metodou SMART, 103 představoval takto: Německá osobní železniční doprava se bude do ledna 2005 podílet 12 % na osobní dopravě. Díky takto stanovenému konkrétnímu a prioritnímu cíli by se fungování železnice mohlo více přiblížit fungování firmy v soukromé sféře. A následně stanovené strategie by byly nastaveny dlouhodobě a pokrývaly by i zdánlivě nesouvisející oblasti jako nárůst daně z pohonných hmot. Železniční reforma v každém ze sledovaných států měla své vlastní důvody implementace. Podívejme se znovu na důvod reformy pro každý ze sledovaných států. 99 Úspory z činnosti. Autor použil vlastní překlad pro anglický termín economies of scope. 100 Zdroj: Nilsson, (2003). 101 Zdroj: Nash (2009). 102 Zdroj: OECD (2007). 103 Více o metodě SMART dostupné z: 32

33 Tabulka 9: Důvody států k reformě železnice Německo 104 Švédsko 105 Velká Británie 106 Zlepšit státní finance. Připravit německou železnici na plánovaný vznik jednotného Evropského trhu v oblasti železnice. Příprava na očekávané zvýšení přepravy z východních trhů. Díky vzniku jednotného trhu. Zdroj: Vlastní zpracování Podpora životního prostředí a bezpečnosti. Zvýšit konkurenceschopnost mezi ostatními přepravními prostředky. Zachování neziskových tratí. Snížit dotace do železnice Otevřít sektor konkurenci a díky tomu zlepšit služby, zvýšit produktivitu a snížit správní netečnost. Lépe reagovat na potřeby trhu a tím zlepšit finanční situaci železnice. Na základě přehledu priorit států jsem si připravila sledované oblasti, které budu dále v diplomové práci zkoumat. Stanovila jsem měřítka úspěchu, podle kterých zjistím, zda byla implementace plánované změny úspěšná. Oblast podpory životního prostředí nebudu v dalším hodnocení zkoumat. Tabulka 10: Měřítka úspěchu reformy Sledované oblasti Měřítko úspěchu % osobní dopravy, která je provozovaná konkurenci Otevření sektoru konkurenci % nákladní dopravy, která je provozovaná konkurenci Dotace na jednotku (eur / vlako-km) Zvýšení produktivity Dotace na jednotku (eur / obyvatele) % vývoj oproti roku 2000 (v roce 2008) % vlaků, které přijede na čas Zlepšení služeb, kvalita Dotazníková kvalita Nehodovost a smrtelné úrazy Flexibilita v reakci na % růst osobní dopravy od roku 1991 do V osobo-km. potřeby trhu Růst v % bodech v modálním podílu. Osobní / nákladní. Poznámka: Jednotky a roky jsou zadány podle dostupných zkoumaných dat. Zdroj: Vlastní zpracování 2.2 Model a struktura Na základě historického vývoje a preferencí zemí vznikly tři různé modely s rozdílnou strukturou. V následující kapitole popíši, v čem se liší a jak se modely vyvíjely. Tyto tři země byly mezi prvními v Evropě, které se do reforem na železnici pustily. Mohly se jen do omezené míry inspirovat od sousedních zemí, jak by měly vypadat vzájemné vztahy mezi hráči a jak by měly být upraveny. Systémy musely být postaveny od samého základu a obsahovat ty faktory, které ovlivňují plnění jednoho z cíle reformy, a to otevření dopravy konkurenci. 104 Zdroj: Link (1994). 105 Zdroj: Nilsson (2003). 106 Zdroj: Mathieu (2003). 33

34 2.2.1 Postavení dominantní firmy a ostatních provozovatelů Již v úvodní kapitole byl vymezen velký rozdíl v postavení státního dopravce v námi sledovaných zemích. Tato podkapitola nám má odpovědět na otázku, jak se vyvíjela role státního dopravce a jeho postavení v porovnání s konkurencí. Klesající podíl státního dopravce na trhu ukazuje na úspěšnost státu v otevření sektoru konkurenci, protože poukazuje na nediskriminující zadávání veřejných zakázek a rostoucí zkušenost externích provozovatelů, kteří jsou lépe schopni podporovat konkurenci v odvětví. Dále popíši, jak se v zemích měnila role státního dopravce a jaký to mělo dopad. Státní firma hraje v Německu stále velmi významnou roli. 107 Je součástí velké holdingové firmy, která zastřešuje infrastrukturu, komerční i nekomerční osobní dopravu a nákladní dopravu. 108 Jak vypadá struktura holdingu, vidíme na následujícím obrázku. Přestože jsou firmy v rámci jednoho holdingu, existuje mezi infrastrukturou a provozem organizační, účetní, právní a funkční rozdělení. 109 V Německu touto strukturální změnou došlo k zrušení možnosti křížového financování mezi jednotlivými firmami. Jednou ze změn bylo přenesení zodpovědnosti za uzavírání smluv a financování osobní dopravy na jednotlivé státy, tzv. regionalizace, ke které došlo v roce Podobně jako ve Švédsku. Výhodou Německa a Švédska je i to, že v každém ze států (regionů) je řešeno zadávání dopravy jinak. Proto se mohou agentury mezi sebou navzájem inspirovat a implementovat nejlepší řešení. Toto je limitováno faktem, že informace o výsledcích z různých tendrů nejsou oficiálně dostupné. 110 Další výhodou německého a švédského modelu je, že díky existenci státního dopravce jsou schopni vypadlý provoz flexibilně nahradit. Obrázek 7: Struktura německého holdingu Zdroj: Vlastní zpracování Ve Velké Británii vznikly z původní státní firmy tři nové typy firem. Railtrack, který převzal správu infrastruktury, ROSCOS převzala kolejová vozidla, a provozovatel byl rozdělen na 25 nových dopravců. Britské státní železnici nebylo umožněno zažádat o frančízy 107 Deutsche Bahn AG se stala nástupcem Deutsche Bundesbahn a Deutsche Reichsbahn. 108 Zdroj: Link (2009). V roce 2008 byla snaha prodat část státní firmy. Tento krok byl odložen, kvůli krizi na finančních trzích. 109 Zdroj: IBM (2011). 110 Zdroj: OECD (2007). 34

35 a postupně zanikla jako provozovatel. Pozice státního provozovatele se oproti Švédsku velmi liší, protože vláda Velké Británie nevlastní dominantního provozovatele v osobní i nákladní dopravě již od roku Obrázek 8: Rozdělení British Rail v roce 1994 Britská železnice 25 provozovatelů osobní dopravy Eurostat (mezinárodní provozovatel) 4 provozovatelé nákladní dopravy 3 firmy na pronájem kolejových vozidel Railtrack A další (údržba, ) Zdroj: Vlastní zpracování na základě Mathieu, G. (2003, s. 17). V institucionálním uspořádání vidíme velký rozdíl mezi zkoumanými státy, který bude v dalších kapitolách jedním z možných důvodů pro rozdílné výsledky výkonnosti železnice či vývoje nákladů. Ve Švédsku je zavedena rozdílná struktura než v Německu, infrastruktura je striktně oddělena od provozu. V tomto se tedy Švédsko podobá spíše Velké Británii. Naopak v roli státního dopravce na železnici se Švédsko podobá spíše Německu, kde má státní dopravce stále silnou pozici. Tato skutečnost je silně ovlivněna způsobem, jakým je udělováno právo na provoz. Proto se podíváme, jak se vyvíjelo zadávání zakázek a jaký to mělo vliv na postavení dominantního dopravce Způsob zadávání veřejné dopravy a volný vstup do odvětví Zadávání zakázek ovlivňuje pozici dominantního dopravce a tedy i to, jak velká je konkurence mezi provozovateli na trati a jak byla která země úspěšná v otevření železnice konkurenci. V každé zemi je soubor institucí, které tendr vyhlašují, rozdílný. V Německu i ve Švédsku je stát rozdělen na menší celky s příslušnou místní agenturou, která vyhlašuje tendr na provoz na svém území. 111 V Británii je za vyhlášení tendru zodpovědné Ministerstvo dopravy. V minulosti získal výherce tendru ve Velké Británii a Švédsku exkluzivní právo na provoz, kdy jiný provozovatel nemůže na trh vstoupit. Ve Švédsku bylo toto právo v nedávné době zrušeno. Co se týče tendrů na regionální úrovni, v Německu bylo ještě do roku 2011 stále více využíváno přímé zadávání DB Regio, než soutěžního zadávání. 112 A navíc mezi lety DB Regio vyhrálo 24 ze 77 tendrů. I ve Švédsku nebyly ani zdaleka všechny tratě zadávány tendrem. V roce 2009 bylo ve Švédsku ve hře 22 smluv, tři z nich byly zadávány tendrem národní agenturou Rikstrafiken a zbytek regionálními agenturami. Přestože je tendr označován za spravedlivější formu zadávání veřejných zakázek, může i u něj docházet k diskriminaci hlavně ze strany dominantního dopravce využitím predátorských cen. Například ve Švédsku se SJ snažila získat nabídky stlačováním cen a sama si tak cíleně podhodnocovala náklady, ty pak kryla z jiných tratí. Cílem tohoto chování byla snaha vytlačit konkurenci z provozu. Ostatní účastníci tendru potom takové chování napadli u soudu. Celkově se tak zvyšovaly náklady provozu, protože poražená SJ musela platit vysokou pokutu z financí daňových poplatníků. Podobné predátorské chování bylo pozorováno i v Německu. 111 V Německu jsou menšími částmi státy. A v každém státě jsou umístěny jedna až dvě agentury. 112 Zdroj: Lalive, Schmutzler (2008). V roce 2008 šlo o % veškeré regionální dopravy. 35