Podpora dostupnosti bydlení pro lidi akutně ohrožené sociálním vyloučením mezinárodní perspektiva a návrhy opatření v ČR

Transkript

1 Podpora dostupnosti bydlení pro lidi akutně ohrožené sociálním vyloučením mezinárodní perspektiva a návrhy opatření v ČR Závěrečná zpráva 2 k aktivitě A0901 Autoři: Ing. Mgr. Martin Lux, Ph.D. Mgr. Martina Mikeszová Ing. Petr Sunega Na studii se rovněž nepřímo podíleli: Anne Morisseau Bc. Daniel Hůle Ing. arch. Daniela Grabmüllerová, Ph.D. V Praze dne

2 OBSAH ÚVOD... 3 PROBLEMATIKA SOCIÁLNÍHO A PROSTOROVÉHO VYLOUČENÍ... 5 OBECNÉ NÁSTROJE PRO ZVÝŠENÍ FINANČNÍ DOSTUPNOSTI NÁJEMNÍHO BYDLENÍ MEZINÁRODNÍ PERSPEKTIVA... 9 SPECIFICKÉ NÁSTROJE PRO DOMÁCNOSTI S NEDOSTATEČNOU KOMPETENCÍ K UDRŢENÍ DLOUHODOBÉHO NÁJEMNÍHO BYDLENÍ MEZINÁRODNÍ PERSPEKTIVA KONKRÉTNÍ PŘÍKLADY NÁSTROJŮ Francie Německo Rakousko Belgie Velká Británie Slovensko ČESKÁ REPUBLIKA PŘÍKLADY NÁSTROJŮ PRO LIDI S NEDOSTATEČNOU KOMPETENCÍ K UDRŢENÍ DLOUHODOBÉHO NÁJEMNÍHO BYDLENÍ A ZKUŠENOSTI NEZISKOVÝCH ORGANIZACÍ Bezdomovství Romská problematika ZÁVĚR KONCEPCE SOCIÁLNÍHO (PODPOROVANÉHO) BYDLENÍ V ČR CÍLE KONCEPCE POMOC DOMÁCNOSTEM PRO NĚŢ JE TRHEM NABÍZENÉ BYDLENÍ BEZ VEŘEJNÉ POMOCI FINANČNĚ NEDOSTUPNÉ A KTERÉ JSOU NA TRHU BYDLENÍ Z TOHOTO I JINÝCH DŮVODŮ DISKRIMINOVÁNY, AVŠAK MAJÍ DOSTATEČNOU KOMPETENCI K UDRŢENÍ DLOUHODOBÉHO NÁJEMNÍHO BYDLENÍ POMOC DOMÁCNOSTEM S NEDOSTATEČNOU KOMPETENCÍ PRO UDRŢENÍ DLOUHODOBÉHO NÁJEMNÍHO BYDLENÍ DOPORUČOVANÉ ZMĚNY LEGISLATIVY A ZMĚNY V NASTAVENÍ SOUČASNÝCH PROGRAMŮ VEŘEJNÉ PODPORY FINANČNÍ KRYTÍ NÁKLADŮ ZMĚN LITERATURA

3 Úvod Bydlení je klasickým privátním ekonomickým statkem a odpovědnost za zajištění vlastního bydlení nese prioritně člověk sám, resp. jeho rodina. V ţádném případě se nejedná o veřejný statek ve významu, v jakém byl vnímán před rokem 1989; toto vnímání vedlo k porušení základních lidských práv a bylo vedeno ideologií o nutnosti zrušení soukromého vlastnictví. Právo na bydlení jako sociální právo upravené v několika mezinárodních dokumentech není dnes vnímáno jako právo nárokové, nýbrţ vyplývající pouze ze specifik týkajících se privátního trhu bydlení ve vyspělých zemích. 1 Tato specifika však nejsou triviální a zahrnují: Bydlení je heterogenním, komplexním, multi-dimenzionálním zboţím. Jak domy tak byty určené k bydlení se navzájem liší v rozsáhlé škále nejrůznějších charakteristik (atributů), které poskytují svým spotřebitelům specifické bytové sluţby. Znalost ceny konkrétního bytu/domu či odhad vývoje trhu jsou z důvodu této sloţitosti prakticky nemoţné. Trh s rezidenčními nemovitostmi je typickým představitelem trhů s velmi významnými informačními bariérami, což může vést ke zneužití. Významnou charakteristikou bydlení je rovněţ jeho fixace v prostoru. Oproti většině jiných zboţí bydlení nemůţe být jednoduše přeneseno jinam, z jednoho prostoru do jiného. Fixace bydlení v určitém ţivotním a socio-ekonomickém prostředí vede k rigiditě při přizpůsobování trhu změnám v poptávce, rozsáhlé segmentaci trhů (nelze přenést byty z regionů, kde jich je nadbytek, do regionů, kde jich je nedostatek). Vysoké náklady koupě i výstavby bytů/domů, nemalá tržní rizika při bytové výstavbě pro developery a dlouhá délka bytové výstavby posilují rigiditu trhu s rezidenčními nemovitostmi, a to jak na nabídkové, tak na poptávkové straně trhu. Není moţné očekávat, ţe lidé začnou prodávat své bydlení jen proto, ţe ceny bytů/domů dosáhly výše slibující kapitálový výnos. Podobně není moţné očekávat, ţe developeři okamţitě zareagují novou bytovou výstavbou na byť jen krátkodobý vzestup poptávky odráţející se ve vzestupu cen existujících bytů. Dosahování tržní rovnováhy na tomto trhu tak zůstává spíše ekonomickým ideálem a teorií; v krátkém období je to v zásadě nemoţné a v dlouhém období se zpravidla objeví několik dodatečných impulsů, které původní směřování k rovnováze naruší. Nalezení, zařízení bydlení a přestěhování je spojeno s nemalými náklady, které přímo nesouvisí s výdaji za pořízené bydlení s tzv. transakčními náklady. Vysoké transakční náklady logicky kupující i prodávající odrazují, cenu statků podstatně prodražují a omezují obrat na trhu a jeho efektivitu. Spotřeba bydlení je spojena s nemalými pozitivními i negativními externalitami, jeţ rovněţ podstatně narušují ideál liberálně pojatého volného trhu. Ekonomická teorie nazývá externalitou vnější efekt; výsledek ekonomické aktivity, který si v případě jeho uţitku nemůţe původce zcela přivlastnit, nebo který v případě jeho nákladu nelze od původce vymoci. Externalita je nezamýšleným nákladem nebo přínosem jiným subjektům; je dodatečným uţitkem nebo nákladem, který k vlastníkovi statku plyne z důvody spotřeby jiného statku jiným vlastníkem. Typickým příkladem pozitivní externality na trhu s byty je situace, kdy dojde k regeneraci části bytového fondu v určité lokalitě z této regenerace mají podstatný uţitek (finančně měřený zvýšenou cenou bytů/domů v lokalitě) nejen ti lidé, kteří své byty na své náklady regenerovali, 1 Ve většině zemí právo na bydlení neznamená, ţe člověk, který postrádá bydlení, je opravňován získat byt, nýbrţ znamená, ţe má právo na krizové ubytování nebo je oprávněným ţadatelem o byt a nemůţe mu být zabráněno v přístupu k bydlení z důvodu osobní situace nebo osobních podmínek (FEANTSA 2008). 3

4 ale také ti, kteří ţijí v jejich sousedství a k ţádné regeneraci nepřistoupili, ani se na ţádné regeneraci sami finančně nepodíleli. Typickým příkladem negativní externality je naopak například situace, kdy sociální segregace (nebo sociálně-ekonomická degradace) určitého prostředí postihne nejen obyvatele segregované lokality, ale také obyvatele sousedství. Mimo to, ţe je velmi zvláštním a specifickým ekonomickým statkem, bydlení téţ poskytuje uspokojení základní lidské potřeby mít domov, kde člověk naplní nejen nezbytné biologické potřeby, ale v pevně oddělené schránce od ţivelně se vyvíjejícího světa "tam venku" spřádá a nakonec i realizuje své sny, setkává se s přáteli, vychovává děti, umírá. Potřeba bydlení není jen potřebou mít střechu nad hlavou ; postoje a preference lidí jsou daleko strukturovanější, proměnlivější a téţ, jako mnoho jiného v lidském světě, manipulovatelné. Bydlení je také symbolem sociálního postavení, okázalostí, je samo o sobě často lidskou seberealizací. Ačkoliv je prostředkem k uspokojení základní lidské potřeby, jeho cena je ve vyspělých zemích vysoká a prokazatelně se v dlouhém období neustále zvyšuje. Ceny bytů/domů při pohledu na dlouhodobý vývoj sledovaný OECD rostou rychleji neţ inflace a v posledních dvou dekádách do roku 2008 téţ výrazně rychleji neţ příjmy domácností. Tato neefektivní reakce trhu na růst poptávky po bytech (vyvolaný větší dostupností hypotečních úvěrů a jejich nízkým úročením) vychází právě ze zmíněných specifik: rigidita trhu (vysoké transakční náklady, pomalá a nedostatečná reakce komerční nabídky), externality (potřeba územní regulace, regulace stavební činnosti, certifikace stavebních materiálů prodraţujících výstavbu), fixace v území (omezená nabídka volných pozemků) a spekulativní investice (koupě bytu pouze pro cenové zhodnocení). Vzhledem k výše zmíněným specifikům je logické a přirozené, ţe existují domácnosti, a to i s členy ekonomicko aktivními a v pracovním poměru, které si nemohou dovolit (ať uţ dočasně či trvale) pořídit kvalitativně standardní přiměřené bydlení za trţních podmínek pouze z vlastních prostředků, resp. z prostředků vlastní rodiny. Tento fenomén je logický, přirozený je ponejvíce důsledkem relativně univerzálních specifik trhu bydlení ve vyspělých zemích, vyústěním jinak odůvodněných a oprávněných regulací a územních restrikcí ze strany státu, důsledkem státem vynucené vysoké ceny statku a státem vynucené rigidity volného trhu bydlení. Všechny vyspělé země světa tak oprávněně přichází s nástroji bytové politiky, které se potřebným domácnostem snaží zvýšit finanční dostupnost kvalitativně standardního a přiměřeného bydlení. Jejich cílem není znásilňovat preference občanů v oblasti bydlení (například ve prospěch regulovaného nájemního bydlení) ani nahrazovat prioritní uspokojení potřeby bydlení ze strany občanů a jejich rodin státním paternalismem; a to i přes to, ţe se tomu v praxi státních bytových politik často dělo a dosud děje. Pro naplnění oprávněné, přirozené a legitimní role v oblasti bydlení můţe stát (obce) vyuţít mnoţství nejrůznějších přímých i nepřímých veřejných podpor a regulací; pomineme-li regulace rozdělují studia bydlení dle úzu veřejnou podporu v oblasti bydlení do dvou základních podskupin: podporu nabídky (téţ podporu na cihlu) spočívající v přímé finanční podpoře výstavby nových bytů a podporu poptávky (téţ podporu na hlavu) spočívající ve zvýšení příjmů a koupěschopnosti občanů (poptávajících). 2 2 V některých zemích je právo na dostupné bydlení i uzákoněno; například ve Skotsku musí ze zákona místní samospráva poskytnout trvalé bydlení domácnosti bez přístřeší, a nezisková bytová asociace musí akceptovat domácnost bezdomovce v ţádosti o byt. Ve Francii bylo relativně nedávno zavedeno soudně vymahatelné právo na bydlení, tj. občané se mohou na soud obracet v případech, kdy je jim znemoţněn přístup k bydlení napříč jejich snaze. 4

5 Problematika sociálního a prostorového vyloučení Sociální vyloučení obecně znamená vyčlenění osoby či skupiny mimo běţný ţivot většinové společnosti. Proces vyloučení je provázán s omezenou sociální mobilitou vyloučených jedinců, jeţ jim zabraňuje opětovně se zapojit do sociálních, ekonomických, kulturních i politických aktivit společnosti (Atkinson 2000; Somerville 1998). Sociální vyloučení lze vnímat jako vyloučení z lokálního trhu práce, ale i jako odepření občanských práv a sociální pomoci vyloučeným osobám (Somerville 1998). Kulturní dimenze sociálního vyloučení můţe představovat neznalost (či nesdílení) hodnot, symbolů a rituálů samozřejmých pro většinovou společnost a vyloučená skupina jedinců se můţe odlišovat jiným jazykem, etnickým původem, náboţenstvím i ţivotním stylem (Madanipour 2005). Sociální vyloučení se promítá do městského prostoru ve formě prostorového vyloučení, a to zejména prostřednictvím koncentrace sociálně vyloučených domácností v určitém segmentu zpravidla levného, kvalitativně niţšího či jinak neatraktivního, bydlení na jednom místě. Lokality koncentrace těchto domácností jsou pak charakteristické i koncentrací sociálních problémů, jako jsou kriminalita, vandalismus, sousedské konflikty, nevzdělanost, nezaměstnanost, nekvalitní bydlení, špatná dostupnost a kvalita sluţeb (Crane 1991, Selod 2003). Důleţitým aspektem prostorového vyloučení (prostorové segregace) je omezená sociální mobilita na vertikální i horizontální úrovni, tj. nemoţnost postoupit na sociálním ţebříčku a zároveň tak i nemoţnost se přestěhovat mimo vyloučenou lokalitu, často z důvodu nízkých příjmů nebo diskriminace na trhu práce a bydlení (Vignal 2006, Coutard et al. 2002). Extrémním projevem sociálního vyloučení v souvislostí s bydlením je pak bezdomovství. Bezdomovci ztrácejí vazby se svými rodinami a postrádají také vazby administrativní, vazby k obci svého trvalého bydliště. Sami, bez zaměstnání, bez vztahu k rodině, příbuzným, kumulují časté handicapy, bloudí městy i venkovem, hledají finanční pomoc nebo potravinový balíček, staré a obnošené šatstvo (Hradecký 1996). Existuje korelace mezi ztrátou ubytování, zaměstnání a občanského průkazu. 3 Bezdomovci se většinou propadají do spirály sociálního vyloučení a ztrácí důvěru v sebe. Proces reintegrace je dlouhý a nejistý; ze zkušeností neziskových organizací vyplývá, ţe pro úspěšnou reintegraci je zapotřebí enormního úsilí (Hradecký, Hradecká 1996). Mezi faktory způsobující extrémní formu sociálního vyloučení, bezdomovství, hraje dostupnost bydlení důležitou roli, ovšem zdaleka ne jedinou. V některých zemích (Anglie, Irsko) jsou častěji vyzdvihovány jako primární faktory rodinné vztahy (rozpad rodiny, manţelské problémy, násilí a sexuální zneuţití), následované nesnázemi materiálními (FEANTSA 2008). Alkoholismus a toxikomanie nejsou primárními a (podle všeobecného mínění) nejsilnějšími spouštěcími vlivy; základními elementy počátku vyloučení jsou spíše osamělost a izolace (Hradecký, Hradecká 1996). Mezi příčiny bezdomovství lze zařadit faktory objektivní i subjektivní. Faktory objektivní jsou ovlivněny sociální politikou státu, sociálním zákonodárstvím; faktory subjektivní jsou pak formovány jednotlivci, rodinami, společenskými skupinami - jejich schopnostmi, rysy, temperamentem, charakterem, věkem. Subjektivní faktory lze uspořádat do čtyř kategorií (Hradecký, Hradecká 1996): 1. faktory materiální (ztráta bydlení, nejisté bydlení, ztráta zaměstnání, dlouhodobá nezaměstnanost, nedostatečné příjmy, zadluţenost, neschopnost obhospodařovat vlastní rozpočet, tragická 3 Občanský průkaz se pro mnohé bezdomovce, kteří se vyskytnou ve finanční krizi, stává výhodným prodejním artiklem. V mnohých případech bezdomovci prodávají nový občanský průkaz ihned po opětovném vyřízení průkazu. 5

6 událost ve formě ztráty ţivitele, majetku apod.); 2. faktory vztahové (změny struktury rodiny, rodinné nebo manţelské problémy, diskriminace ţeny, narušené vztahy mezi partnery či mezi rodiči a dětmi, rozdělení nebo rozpad rodiny, násilí v rodině, sexuální zneuţívání a znásilnění, osamělost); 3. faktory osobní (mentální retardace, duševní či tělesná choroba, nesamostatnost, osamělost, invalidita, alkoholismus a další závislosti, hráčství, sociální nezralost); 4. faktory institucionální (odchod z ústavní péče, z vězení, opuštění dětského domova). Existuje mnoho rizikových faktorů bezdomovství, nicméně ztráta bydlení je jejich společným důsledkem; faktor fyzické a finanční dostupnosti vhodného bydlení tak ostatní faktory překračuje. Bezdomovcem není pouze ten, kdo ztratil nebo opustil svůj domov, svůj byt, své ubytování; v širším smyslu lze také hovořit o bezdomovství skrytém a potencionálním. Bezdomovci jsou na jedné straně lidé bez střechy nad hlavou, kteří spí na ulici, v parku nebo jiných veřejných místech, nebo bydlí v nabouraných bytech, sklepích, výměnících. Na druhé straně lze za bezdomovce také povaţovat ty, kteří sice nějaký byt mají, ale jejich ubytování je nejisté (nevyhovující kvalita bydlení, neplacení nájemného); někde uprostřed existují rovněţ lidé v nouzovém (azylovém, dočasném) ubytování. Podle typologie ETHOS vyvinuté Evropskou federací národních sdruţení pracujících s bezdomovci (FEANTSA) 4 existují čtyři formy bezdomovství: bez střechy, bez bytu, nejisté bydlení a nevyhovující bydlení. Tyto koncepční kategorie se dále člení na 13 operačních kategorií a v rámci realizovaného národního projektu Strategie sociální inkluze bezdomovců v ČR byl vytvořen soubor národních subkategorií v ČR uvedený v tabulce 1. 4 FEANTSA (la Fédération Européenne des Associations Nationales Travaillant avec les Sans-Abri) byla zaloţena v roce 1989 jako evropská nevládní organizace, jejímţ cílem je odstraňovat a zmírňovat chudobu a sociální vyloučení osob ohroţených bezdomovstvím nebo osob jiţ pociťujících bezdomovství. 6

7 Tabulka 1: Typologie ETHOS přizpůsobená na české prostředí Koncepční kategorie Bez střechy Bez bytu Nejisté bydlení Nevyhovující bydlení Operační kategorie Osoby přeţívající venku Osoby v noclehárně Osoby v ubytovnách pro bezdomovce Osoby v pobytových zařízeních pro ţeny Osoby v ubytovnách pro imigranty Osoby před opuštěním instituce Uţivatelé dlouhodobější podpory Osoby ţijící v nejistém bydlení Osoby ohroţené vystěhováním Osoby ohroţené domácím násilím Osoby ţijící v provizorních a neobvyklých stavbách Osoby ţijící v nevhodném bydlení Osoby ţijící v přelidněném bytě Druhová definice Životní situace Národní subkategorie Veřejné prostory nebo venku (na ulici) Noclehárna Azylový dům pro bezdomovce Přechodná ubytovna Přechodné podporované ubytování Pobytové zařízení pro ţeny Přechodné bydlení (azylová zařízení pro ţadatele o azyl) Osoby přeţívající na ulici nebo ve veřejně přístupných prostorách bez moţnosti ubytování Osoby bez obvyklého bydliště, které vyuţívají nízkoprahové noclehárny Osoby v azylových domech s krátkodobým ubytováním Osoby ve veřejných ubytovnách s krátkodobým ubytováním, které nemají vlastní bydlení Bezdomovci v přechodném bydlení se sociální podporou Ţeny ubytované krátkodobě v zařízení z důvodu ohroţení domácím násilím Imigranti v přechodných ubytovnách z důvodu imigrace Osoby spící venku (např. ulice, pod mostem, nádraţí, letiště, veřejné dopravní prostředky, kanály, jeskyně, odstavené vagony, stany, garáţe, prádelny, sklepy a půdy domů,vraky aut) Osoby v nízkoprahové noclehárně Osoby sezónně uţívající k přenocování prostory zařízení bez lůţek Muţi v azylovém domě Ţeny v azylovém domě Matky s dětmi v azylovém domě Otcové s dětmi v azylovém domě Úplné rodiny v azylovém domě Osoby v domě na půli cesty Osoby ve veřejné komerční ubytovně (nemají jinou moţnost bydlení) Osoby v přístřeší po vystěhování z bytu Bydlení s podporou výslovně určené pro bezdomovce neexistuje Ţeny ohroţené domácím násilím pobývající na skryté adrese Ţeny ohroţené domácím násilím pobývající v azylovém domě Ţadatelé o azyl v azylových zařízeních Ubytovny pro migrující Osoby v ubytovnách pro migrující Migrující pracovníci cizinci ve veřejné komerční pracovníky pracovníky ubytovně (nemají jinou moţnost bydlení) Věznice a vazební věznice Bez moţnosti bydlení po propuštění Osoby před opuštěním věznice Zdravotnická zařízení Zůstává déle z důvodu absence bydlení Osoby před opuštěním zdravotnického zařízení Zařízení pro děti Bez moţnosti bydlení Osoby před opuštěním dětské instituce Pobytová péče pro starší bezdomovce Podporované bydlení pro bývalé bezdomovce Přechodné bydlení u příbuzných nebo přátel Bydlení bez právního nároku Senioři a osoby invalidní dlouhodobě ubytované v azylovém domě Dlouhodobé bydlení s podporou pro bývalé bezdomovce Přechodné bydlení u příbuzných nebo přátel Bydlení bez právního nároku, nezákonné obsazení budovy Osoby před opuštěním pěstounské péče Muţi a ţeny v seniorském věku nebo invalidé dlouhodobě ubytované v azylovém domě Bydlení s podporou výslovně určené pro bezdomovce neexistuje Osoby přechodně bydlící u příbuzných nebo přátel (nemají jinou moţnost bydlení) Osoby v podnájmu (nemají jinou moţnost bydlení) Osoby bydlící v bytě bez právního důvodu Osoby v nezákonně obsazené budově Nezákonné obsazení Nezákonné obsazení pozemku Osoby na nezákonně obsazeném pozemku pozemku (zahrádkářské kolonie, zemnice) Výpověď z nájemního bytu Výpověď z nájemního bytu Osoby, které dostaly výpověď z nájemního bytu Ztráta vlastnictví bytu Ztráta vlastnictví bytu Osoby ohroţené vystěhováním z vlastního bytu Policejně zaznamenané domácí násilí Mobilní obydlí Případy, kdy policie zasáhla k zajištění bezpečí oběti domácího násilí Mobilní obydlí, které není určené pro obvyklé bydlení Osoby ohroţené domácím násilím policejně zaznamenané případy oběti Osoby ţijící v mobilním obydlí, např. maringotka, karavan, hausbót (nemají jinou moţnost bydlení) Neobvyklá stavba Nouzový přístřešek, bouda, chatrč, barák Osoby ţijící v budově, která není určena k bydlení, např. osoby ţijící na pracovišti, v zahradních chatkách se souhlasem majitele Provizorní stavba Provizorní stavba Osoby ţijící v provizorních stavbách nebo v budovách např. bez kolaudace Obydlené neobyvatelné byty Bydlení v objektu označeném podle národní legislativy jako nevhodné k bydlení Nejvyšší národní norma Definované jako překračující nejvyšší definující přelidnění normu podle rozměru nebo počtu místností Zdroj: FEANTSA Osoby ţijící v nevhodném objektu obydlí se stalo nezpůsobilým k obývání (dříve mohlo být obyvatelné) Osoby ţijící v přelidněných bytech 7

8 Výše uvedená kategorizace bezdomovství oproti ustálené definici (pouze lidé bez přístřeší) zahrnuje i domácnosti, které disponují určitou formou, byť nejistého a prostorově vyloučeného, bydlení. Z hlediska zacílení konceptu sociálního (podporovaného) bydlení na domácnosti ohroţené sociálním vyloučením, tedy z perspektivy hlavního cíle této studie, však ani toto širší vymezení bezdomovstsví v rámci kategorie ETHOS není pro definici cílové populace dostatečné. Vedle výše uvedených domácností v akutní bytové nouzi tvoří podstatnou část lidí ohroţených prostorovým vyloučením také domácnosti, které jsou na trhu bydlení diskriminovány, a to z důvodu jejich etnického původu či z důvodu náleţitosti do rizikové skupiny domácností. Často se jedná o domácnosti, které si z důvodu nízkých příjmů za standardních podmínek nemohou dovolit bydlení na volném trhu, ale mají dostatek kompetencí k bezproblémovému vyuţívání nájemního bydlení; tyto domácnosti mohou čelit diskriminaci i přes to, ţe jejich členové mají zaměstnání a díky veřejné pomoci by pro ně přiměřené nájemní bydlení bylo finančně dostupné. Mezi tyto domácnosti patří v ČR velká část domácností romské menšiny a imigrantů, ale obecněji (bez rozlišení etnického či národnostního původu) mladé rodiny s dětmi, neúplné rodiny (matky s dětmi) či vícedětné rodiny tyto skupiny domácností jsou pronajímateli vnímány jako rizikové, zejména pak pokud je z jejich strany čerpán příspěvek na bydlení. Je-li jim vůbec volným trhem (a často i obcemi) nabídnuto nájemní bydlení, pak nezřídka v lokalitách ohroţených sociálním a prostorovým vyloučením, resp. v lokalitách sociálně a prostorově jiţ vyloučených, a téměř vţdy pouze na krátké období s nejistým výhledem vývoje nájemného v budoucích letech (u obecních bytů na 2-5 let, u soukromých pronajímatelů zpravidla maximálně jen na jeden rok). Vzhledem k rozmanitosti domácností ohroţených prostorovým a sociálním vyloučením a jejich potřeb je proto důleţité, aby i jakýkoliv navrhovaný koncept státní pomoci tuto rozmanitost reflektoval; zejména pak aby reflektoval, a to z důvodu zajištění skutečné efektivity výpomoci, rozdělení cílových domácností do dvou základních kategorií: 1. domácnosti s nedostatečnou kompetencí k udrţení dlouhodobého nájemního bydlení; 2. domácnosti, pro něţ je trhem nabízené bydlení bez veřejné pomoci finančně nedostupné a které jsou na trhu bydlení z tohoto i jiných důvodů diskriminovány, avšak mají dostatečnou kompetenci k udrţení dlouhodobého nájemního bydlení. Proto je také logické, ţe není moţné vyuţít/navrhnout pouze jeden, ale spíše více flexibilně se proměňujících nástrojů bytové politiky v oblasti sociálního (podporovaného) bydlení. 8

9 Obecné nástroje pro zvýšení finanční dostupnosti nájemního bydlení mezinárodní perspektiva Výše jsme uvedli, ţe rozdělujeme veřejnou podporu v oblasti bydlení (resp. nájemního bydlení) do dvou základních podskupin: podporu nabídky (téţ podporu na cihlu) spočívající v přímé finanční podpoře výstavby nových bytů a podporu poptávky (téţ podporu na hlavu) spočívající ve zvýšení příjmů a koupěschopnosti občanů (poptávajících). Podporu nabídky v oblasti nájemního bydlení tvoří zejména podpora směřující k výstavbě veřejně podporovaných nájemních bytů, v mnoha zemích nazývaných sociální bydlení. Sociálním bydlením rozumíme neziskové nájemní bydlení, kde uplatňovaná výše nájemného se díky veřejné podpoře nachází pod úrovní trţního nájemného (je tedy určitým způsobem regulována, zpravidla na nákladové úrovni), a které je přidělováno přednostně domácnostem, jeţ by si nemohly z důvodu své příjmové, sociální či zdravotní situace pořídit bydlení na volném trhu (Lux (ed.) 2002, Lux et al. 2004). Provozovatelem sociálních bytů můţe být veřejný sektor (obce, stát), neziskové organizace (bytové asociace, bytová druţstva) nebo výjimečně za splnění určitých podmínek téţ soukromí pronajímatelé (Boelhouwer, van der Heijden 1992, Priemus 1997, Donner 2000 a další). Do segmentu sociálního bydlení se tak, teoreticky, řadí státní a obecní nájemní byty, byty ve vlastnictví neziskových organizací a, za určitých okolností, téţ byty bytových druţstev či vybrané byty soukromých pronajímatelů; vţdy se jedná o byty určené k dlouhodobému pronájmu. V posledních dekádách v oblasti provozování sociálního nájemního bydlení roste význam neziskových organizací a naopak klesá význam obcí (Nizozemí, Irsko, Velká Británie, Rakousko); tento trend je dán zejména nespokojeností obyvatel obecních bytů, byrokratickou a neefektivní bytovou správou ze strany obcí, zneuţíváním přidělování obecního bydlení pro získání politických bodů (případně existencí přímé korupce či klientelismu), často nezájmem nebo neschopností obcí zajistit inkluzivní charakter sociálního bydlení. Neziskové organizace kombinují bytovou správu se zajišťováním sociálních sluţeb, pokud je tomu zapotřebí; jako privátní, byť neziskové, subjekty mají zájem na efektivním vyuţití svého bytového fondu, uplatnění moderních a flexibilních forem správy bytů a včasném řešení případných sociálních problémů, jako jsou neplatičství nájemného nebo problémové souţití. Ztráta z neplacení nájemného nebo prázdných bytů jim není, na rozdíl od obcí, kompenzována daňovými příjmy. Jako subjekty pohybující se mimo politickou soutěţ jsou do velké míry (nikoliv však zcela) oproštěny od politického populismu a jejich činnost tak můţe být více vedena zájmy cílové populace (klientů) a nikoliv zájmy většinové populace v obci. Ve Velké Británii, například, došlo v posledních několika letech k převodu podstatné části bytového fondu obcí do vlastnictví neziskových organizací, které také jako jediné mají nyní právo ţádat o granty na výstavbu nových sociálních bytů. Jakkoliv hodnocení není ani v tomto případě přímočaré, neziskové organizace kombinující privátní právní formu své existence se zajišťováním sociálních cílů, a přitom kooperující s příslušnou obcí (bez této spolupráce by nebylo moţné, například, zajistit obecní pozemky pro další výstavbu sociálních bytů), se ukazují jako vhodnější pronajímatelé sociálních bytů neţ obce. Mimo to se dnes do segmentu sociálního bydlení stále více zapojuje i soukromý nájemní bytový fond (viz níţe). Sektor sociálního nájemního bydlení bychom našli v téměř všech starých členských zemích Evropské unie (mimo Řecko), přičemţ zastoupení sociálního bydlení na bytovém fondu stejně jako systém jeho fungování se významně mezi jednotlivými zeměmi liší (podrobnější popis lze nalézt v Lux ed. 2002, ale také v mnoha jiných studiích, ze kterých autoři zmíněné 9

10 reference čerpali). V některých zemích tvoří velmi významnou část bytového fondu (Nizozemí 35 % bytového fondu), v jiných, zejména jihoevropských, tvoří jen marginální část bytů (v Itálii 5 % bytového fondu). Veřejná podpora má ponejvíce charakter přímé kapitálové podpory při výstavbě sociálních bytů, a to formou úrokových dotací, kvalifikovaných úvěrů nebo nevratných grantů rozdělovaných provozovatelům sociálních bytů; méně často téţ formu podpory provozu sociálního bydlení, tedy provozních dotací vypočítaných jako rozdíl od vybraného nájemného a provozních nákladů - tato forma podpory se vyskytuje zejména v zemích, kde je výše nájemného v sociálním bydlení odvislá od výše příjmu nájemníka a nikoliv od nákladů, jako například v Portugalsku, Irsku či Belgii. Je velmi časté, ţe veřejná podpora kryje pouze část celkových nákladů výstavby sociálního bytu a ţe se kombinují různé formy veřejné podpory (například doplnění o podporu ze strany obce, která zpravidla nabídne pozemek pro výstavbu bytů zdarma). Nájemné v sociálních bytech je regulováno zákonem či dle konkrétní projektové dohody mezi státem a provozovatelem sociálního bydlení; zpravidla je určeno ve výši tzv. nákladového nájemného, tj. nájemného kryjícího náklady na výstavbu (pořízení) i provoz sociálního bydlení po odečtu případných veřejných subvencí a podpor, nebo je určeno ve vztahu k příjmu domácnosti (tzv. k příjmu vztaţené nájemné). Vývoj nákladového nájemného v čase je zpravidla indexován k vývoji nákladů (inflace, index cen stavebních prací) nebo můţe, jako v případě originálního systému přechodného sociálního bydlení v Německu, být zvyšováno razantněji s cílem po určité době (například po 10 letech) dosáhnout trţního nájemného a plynule přestoupit ze segmentu sociálního bydlení do segmentu soukromého nájemního bydlení (podrobněji v Lux ed. 2002). Byty jsou alokovány prioritně mezi potřebné skupiny domácností, zejména pak v závislosti na výši příjmu domácnosti; v některých zemích jsou tyto skupiny explicitně definovány nebo je definována maximální výše příjmu domácnosti pro moţnost ţádat o přidělení bytu (Velká Británie, Francie, Německo a jiné), v jiných ţádná centrální omezení alokace bytů neexistují, jakkoliv jsou implicitně pomocí různých bodovacích systémů uplatňovány priority v praxi přímo lokálními správci a vlastníky sociálních bytů (neziskovými organizacemi či obcemi; Švédsko, Nizozemí). Prioritní skupinu při přidělování sociálních bytů tvoří domácnosti s nízkými příjmy; zejména pak bezdomovci, mladé rodiny s dětmi (úplné i neúplné), domácnosti s handicapovanými členy, domácnosti imigrantů a domácnosti starobních důchodců. Podporu poptávky v oblasti nájemního bydlení představuje zejména příspěvek na bydlení (na nájemné), který minimálně od 90. let minulého století přestal být nahlíţen pouze jako jedna z dávek státní sociální podpory, ale jako jeden z pilířů bytové politiky; z toho důvodu je nastavení příspěvku v některých zemích v kompetenci resortů odpovědných za bytovou a nikoliv sociální politiku (Francie, Velká Británie). Příspěvek na bydlení je příjmově testovanou dávkou, jejíţ cílem je zvýšit finanční dostupnost bydlení prostřednictvím zvýšení příjmů a koupěschopnosti domácností, přičemţ vyuţití není omezeno pouze na sociální bydlení, ale je také, či především, poskytován domácnostem, které ţijí v soukromém nájemním bydlení. Ve starých členských zemích EU byl příspěvek zaváděn postupně od 60. let minulého století (Německo), ponejvíce pak v 70. letech minulého století (Velká Británie, Francie a jiní). Z terminologického hlediska lze rozlišit příspěvky na bydlení a příspěvky na nájemné; v mnohých zemích totiţ je příspěvek poskytován pouze domácnostem ţijícím v nájemním bydlení a nikoliv domácnostem ţijícím ve vlastním bydlení. Principem nástroje je zpravidla poskytnout oprávněné domácnosti příspěvek kryjící rozdíl mezi skutečným zatíţením výdaji na bydlení (podílem výdajů na bydlení na příjmu domácnosti) a normativně určeným 10

11 maximálním zatíţením výdaji na bydlení, přičemţ i skutečné výdaje na bydlení započítávané do výše příspěvku podléhají určitým normativům přiměřenosti (velikost bytu by měla být odpovídající velikosti domácnosti a nájemné by mělo odpovídat výši nájemného v průměrně atraktivním bydlení v dané obci). Příspěvek na bydlení je poskytován buď výhradně ze státního rozpočtu nebo je spolufinancován z obecních rozpočtů. Při výpočtu výše příspěvku na bydlení v zemích EU se zohledňují zpravidla tři základní faktory (v některých zemích pouze některé z nich): příjmy, výdaje na nájemné/bydlení a počet osob domácnosti (někdy téţ celková obytná plocha bytu nebo počet obytných místností bytu nebo domu, v němţ domácnost ţije). Příjmy vstupující do výpočtu příspěvku jsou často očišťovány o nejrůznější odčitatelné poloţky. V německém modelu se od celkových příjmů odčítají, například, přídavky na děti, nezdanitelné částky určené specifickým skupinám osob, v určitém rozsahu náklady na zajištění zákonné vyţivovací povinnosti; příjmy jsou dále sníţeny o paušální částku, jejíţ základní výše činí 6 %, maximální 30 %, z příjmů. Ve Finsku jsou do základu pro výpočet příspěvku zahrnuty všechny příjmy domácnosti včetně transferů, ve Velké Británii celkové týdenní příjmy včetně všech sociálních transferů sníţené o odčitatelné poloţky zohledňující sloţení a velikost domácnosti. Rovněţ do výdajů se v různých systémech zahrnují různé poloţky. Například v Německu je to čistý nájem a náklady na spotřebu studené vody, na odpad a společné osvětlení. Ve Finsku se do výdajů na bydlení vedle čistého nájemného započítávají i výdaje na topení a spotřebu vody pro domácnosti; naopak ve Velké Británii se do výdajů domácností na bydlení započítává pouze čisté nájemné, většina výdajů za sluţby je vyloučena. Některé modely příspěvku berou v úvahu i výši majetku domácnosti, kvalitu a stáří bytového fondu, typ rodiny (úplná, neúplná, s dětmi, bezdětná) nebo fázi ţivotního cyklu (důchodce, student). Z hlediska logiky fungování příspěvku lze odlišit kontinentální a britský model. Kontinentální model se vztahuje k zemím jako Finsko, Německo, Holandsko, tj. zemím kontinentální Evropy, v jejichţ systémech lze nalézt určité společné principy, které se výrazněji odlišují od zásad, na kterých je postaven britský příspěvek na nájemné. Kontinentální model příspěvku na bydlení (nájemné) je postaven na následujících třech principech: a) princip minimálních nákladů neznamená v zásadě nic jiného neţ to, ţe příspěvek nikdy nepokrývá výdaje domácnosti na bydlení v plné výši, ale část z nich si domácnost hradí z vlastních zdrojů. V případě, ţe nemá ţádný vlastní příjem, ze kterého by tak mohla činit, je odkázána na dávky sociální pomoci. b) princip marginálních nákladů říká, ţe s růstem výše výdajů domácností na bydlení roste také míra participace domácností na úhradě těchto nákladů. Jinými slovy, přestěhuje-li se domácnost do kvalitnějšího či většího bytu, za který platí vyšší nájemné, není jí toto zvýšení nájemného plně hrazeno příspěvkem, ale sama si hradí stále větší část takto rostoucích nákladů na bydlení. Domácnosti by tak měly být motivovány k vyhledávání jejich moţnostem přiměřenějšího bydlení. K naplnění principu marginálních nákladů slouţí institut tzv. maximálního nájemného, coţ je s ohledem na velikost domácnosti a lokalitu, ve které domácnost ţije, tarifně stanovená maximální výše nájemného. Rozdíl mezi výší skutečně placeného a tarifně stanoveného maximálního nájemného vůbec nevstupuje do výpočtu výše příspěvku, hradí jej plně samotná domácnost. c) princip normativní míry zatížení normativní míra zatíţení udává, jakou minimální část ze svých příjmů musí domácnost vynaloţit na úhradu svých výdajů na bydlení (zpravidla se uvádí v procentech). Je obvykle stanovena s ohledem na 11

12 výši příjmů, velikost domácnosti a výši výdajů na bydlení (s růstem příjmů obvykle roste nebo zůstává na stejné úrovni, s růstem výdajů roste, s rostoucím počtem členů naopak obvykle klesá). Britský model příspěvku na nájemné má oproti kontinentálnímu některá specifika. Prvním z nich je absence principu minimálních nákladů. Pokud příjem britské domácnosti nedosahuje minimální úrovně (ţivotního minima), jsou její výdaje na nájemné plně hrazeny příspěvkem. V kontinentálních modelech si domácnost vţdy určitou minimální část výdajů na bydlení hradí sama. Do roku 1996 v britském systému neplatil ani princip marginálních nákladů. Znamenalo to, ţe kaţdé zvýšení nájemného bylo při konstantních příjmech domácnosti plně kryto zvýšením příspěvku. I dnes se však omezení dotýká pouze nájemného v soukromém nájemním sektoru (nikoliv sektoru sociálního bydlení, kde je růst nájemného zpravidla stále plně kompenzován růstem příspěvku). Logika britského modelu je následující: pokud je domácnost bez jakýchkoliv příjmů (resp. má příjmy do výše ţivotního minima), pak příspěvek hradí celé nájemné a domácnost na nájemné neplatí nic; jakmile se však příjem zvýší nad hranici ţivotního minima, byť jen o malou část, výše příspěvku prudce klesá vysokou mírou regrese (65 %). Jinými slovy, jakmile příjmy domácnosti překročí úroveň ţivotního minima, z kaţdé další vydělané libry musí domácnost vynaloţit 65 pencí na úhradu výdajů na nájemné. Takto rychlý pokles výše příspěvku můţe vést k tomu, ţe domácnosti nejsou dostatečně motivovány usilovat o dosaţení vyššího příjmu (situace známá jako tzv. past chudoby, poverty trap). Další podrobnosti k různým systémům příspěvků na bydlení lze nalézt v Lux ed. (2002) a Kemp (2007). Obecně se uvádí, ţe veřejná podpora nabídky (výstavba a provoz sociálních nájemních bytů) má v relaci k veřejné podpoře poptávky (příspěvek na nájemné) v oblasti nájemního bydlení tyto komparativní výhody: v některých případech můţe stát (obec) reagovat na očekávané změny v budoucnu nebo i aktuální náhlý deficit v oblasti bydlení formou podpory nabídky flexibilněji neţ trh, a to jednoduše proto, ţe budoucí rizika lze obtíţně odhadnout a v případě dlouhodobé bytové výstavby v oblasti nájemního bydlení jsou rizika soukromých investorů relativně vysoká; v některých případech můţe být nabídka nájemního bydlení omezená a rozdíl mezi koupěschopností populace a náklady bytové výstavby tak výrazný (například z důvodu ekonomických krizí či regionálně vymezených ekonomických problémů na straně jedné a světových cen stavebních materiálů na straně druhé), ţe bez podpory nabídky by nedošlo ani k bytové výstavbě ani k zajištění bydlení pro příjmově či sociálně slabé domácnosti; stát (obec) má moţnost relativně rychle zajistit nízké náklady bytové výstavby, například v podobě poskytnutí pozemku pro výstavbu zdarma či pomocí dotačních titulů z oblasti podpory nabídky; přímá podpora bytové výstavby přímým způsobem zvyšuje nabídku bydlení na trhu a tak přímo vytváří tlak na sníţení (stagnaci) nájemného v soukromém sektoru; jestliţe cenová elasticita nabídky na trhu bydlení je nízká (přičemţ je prokazatelně nízká minimálně v krátkém období), pak volný trh odpoví na náhlé poptávkové šoky v podobě zvýšení nájemného; na rozdíl od soukromých pronajímatelů však provozovatelé sociálních bytů (tedy bytů postavených s veřejnou podporou v oblasti nájemního bydlení) této neefektivity nezneuţijí k náhlému zvýšení nájemného, tedy k realizaci ekonomického (tedy vyššího neţ normálního) zisku plynoucího z krátkodobého nedostatku; 12

13 často uváděný efekt vytěsnění (crowding out effect) soukromých investic investicemi veřejnými je zřejmě v oblasti poskytování bydlení pro příjmově slabší a sociálně potřebné domácnosti velmi slabý, protoţe soukromý sektor nemá velký zájem o pronajímání kvalitativně standardního (tedy zdravotně nezávadného, sociálně nevyloučeného a hygienickým normám odpovídajícího) bydlení rizikové skupině uţivatelů, a to často ani v případě, ţe by tyto domácnosti mohly vyuţít podporu poptávky (příspěvek na bydlení). Podpora nabídky v oblasti nájemního bydlení je naopak často spojována s následujícími komparativními nevýhodami: vysoká pravděpodobnost nízké efektivnosti při přidělování veřejně podporovaných nájemních (dále sociálních) bytů, zejména z důvodů, ţe provozovatelé sociálních bytů (například obce řízené politickou reprezentací) mohou upřednostňovat určitou skupinu obyvatel a přidělování samotné můţe být svázáno s korupcí či klientelismem; nebezpečí nízké efektivnosti programů sociálního bydlení v dlouhém období, jelikoţ zpravidla dochází k situaci, ţe domácnost v průběhu času zvýší svou ţivotní úroveň, ale jednou přidělený sociální byt (včetně nízkého nájemného) není nucena opustit; v případě výstavby celých bytových domů pro účel sociálního bydlení akutní nebezpečí sociálního vyloučení (ghettizace) příjmově slabších a sociálně slabých domácností; výrazné omezení výběru bydlení, jelikoţ příjemce této formy podpory můţe vyuţít jen zpravidla velmi omezený počet nabídnutých sociálních bytů a nenaplní tak plně své preference v oblasti bydlení; vysoká pravděpodobnost nízké efektivity výstavby sociálních bytů z důvodu chybějícího konkurenčního prostředí, zneuţívání veřejných zakázek, předraţování výstavby hrazené z veřejných zdrojů; sníţení mobility domácností (včetně pracovní mobility) z důvodu uvěznění domácnosti v přiděleném sociálním bytě a nemoţnosti získat snadno podobný sociální byt v jiném místě; nebezpečí vytvoření umělého nedostatku bytů, jelikoţ se většina domácností snaţí získat výhodné sociální bydlení, a to i v případě, kdy by si mohla dovolit pořídit bydlení na volném trhu; nebezpečí vzniku černého trhu se sociálním bydlením, a to zejména v případech, kdy je rozdíl mezi trţím a sociálním nájemným vysoký. Podpora poptávky je v oblasti nájemního bydlení spojována zejména s následujícími komparativními výhodami: vzhledem k tomu, ţe se jedná o příjmově testovanou dávku, jedná se, minimálně v krátkém období, o efektivní nástroj bytové politiky, který by měl za určitých okolností vést k veřejným úsporám; na rozdíl od administrativního přidělování sociálních bytů poskytování příspěvku na bydlení neomezuje příjemci výběr bydlení (lokality i typu bydlení) a tímto způsobem zvyšuje jeho uţitek ze spotřeby bydlení; vysoká efektivnost podpory (příspěvek je poskytován v závislosti na výši potřeby) a vysoká flexibilita ve výši podpory v případě, ţe se změní situace domácnosti; příspěvek na bydlení přispívá k mobilitě domácností (včetně mobility pracovní), jelikoţ se jedná o přenosnou dávku, o kterou lze ţádat kdekoliv; 13

14 správně nastavený příspěvek na bydlení stimuluje domácnosti k vyhledání přiměřeného bydlení a tak zabraňuje situaci známé jako nadspotřeba bydlení (tj. například bydlení málo členné domácnosti v příliš prostorném bytě). Nejčastěji uváděné komparativní nevýhody podpory poptávky jsou následující: stimulace poptávky po bydlení prostřednictvím příspěvku na bydlení můţe vést ke zvýšení nájemného, inflačním tlakům, a to z důvodu nízké cenové elasticity nabídky minimálně v krátkém období; standardní nevýhody všech příjmově testovaných dávek jako stigmatizace, osobní deprivace z nutnosti ţádat o dávku v pravidelných intervalech, často téţ byrokracie při vyřizování ţádostí; nikoliv nevýznamné veřejné administrativní náklady (přímé i nepřímé) spojené s výplatou příspěvku; je-li příspěvek na bydlení vyplácen přímo oprávněné domácnosti (a nikoliv pronajímateli), existuje nebezpečí, ţe bude, byť jen částečně, vyuţit i pro jiné formy spotřeby, včetně například pro spotřebu alkoholu či uţívání drog; podobně jako jiné dávky státní sociální podpory můţe i příspěvek na bydlení mít antistimulační efekt na pracovní trh a vést k situaci pasti chudoby ; výhradní orientace na podporu poptávky často vede k akceleraci procesu sociálního vyloučení příjmově slabších domácností v méně kvalitním a periferním bytovém fondu. Jiţ od druhé poloviny 80. let minulého století probíhá v mnoha evropských zemích reforma veřejných podpor v oblasti nájemního bydlení projevující se zejména odklonem od podpory nabídky ve prospěch podpory poptávky. Hlavním explicitně uváděným důvodem těchto změn je snaha o dosaţení úspor na straně veřejných výdajů; vedle toho téţ nespokojenost s výsledky podpory nabídky (zneuţití přidělování sociálních bytů, vznik sociálně vyloučených ghett sociálního bydlení). Je nutné však zmínit, ţe tato reforma, jakkoliv na výjimky ve vyspělých zemích téměř univerzální, však dosud neprošla hloubkovým finančním auditem a dosud prováděné cost-benefit analýzy veřejných výdajů nebo jejich efektivnosti opomíjí dodatečné nezamýšlené, ale z hlediska veřejných rozpočtů rovněţ velmi nákladné, konsekvence. Jakkoliv reforma bytové politiky ve prospěch podpory poptávky můţe vést k veřejným úsporám, tyto úspory mohou být realizovány pouze v omezené oblasti (bytové politiky), zatímco v jiných oblastech (sociální politiky) si naopak taková reforma můţe vyţádat výrazné navýšení výdajů. Jak ukazuje i výše zmíněné srovnání, ani jedna z moţných orientací podpory (na poptávku či nabídku) není bezproblémová, ideální, optimální; kaţdá z nich má své určité výhody i nevýhody a proto se jeví jako nejvhodnější účelová kombinace obou přístupů (jen masová výstavba sociálních bytů je dnes, zdá se, jiţ zcela opuštěna; a to i z toho důvodu, ţe je jednou z příčin sociální a prostorové segregace). I v oblasti soukromého nájemního bydlení dochází v posledních dekádách k rychlé a výrazné strukturální změně poptávky. Soukromí pronajímatelé se dnes více neţ dříve zaměřují i na niţší segment trhu, tedy domácnosti dříve bydlící v sektoru sociálního nájemního bydlení. Toto jejich zaměření je podpořeno jednak rostoucím významem příspěvku na nájemné (který se v mnoha vyspělých zemích stal po výše popsaných reformách hlavním nástrojem bytové politiky a umoţnil tak příjmově slabším domácnostem hradit trţní nájemné), ale také inovativními a relativně efektivními neziskovými modely pomoci příjmově slabším domácnostem formou tzv. prostřednictví. Tyto modely, kdy nezisková (či veřejná) organizace zprostředkovává pronájem bytu pro cílovou potřebnou domácnost se soukromým pronajímatelem (za dlouhodobý nájemní poměr získává soukromý pronajímatel zpravidla od 14

15 dané organizace garanci na platbu nájemného) nebo kdy si tato organizace od soukromých pronajímatelů byty najímá a dále je podnajímá cílovým potřebným domácnostem (a garance platby nájemného je tak implicitní), se rozšířily zejména ve Francii či Belgii (viz dále). 15

16 Specifické nástroje pro domácnosti s nedostatečnou kompetencí k udržení dlouhodobého nájemního bydlení mezinárodní perspektiva V následující části se budeme věnovat specifickým nástrojů v oblasti bytové politiky, které směřují pro řešení bytové situace lidí akutně ohroţených sociálním a prostorovým vyloučením, resp. domácností s nedostatečnou kompetencí k udrţení dlouhodobého nájemního bydlení. Specifičnost této cílové populace spočívá v tom, ţe nedostatečná finanční dostupnost bydlení (řešená výše uvedenými obecnějšími nástroji na zvýšení finanční dostupnosti bydlení) je jen jedním z celé škály problémů, kterým tito lidé čelí vedle dostupnosti bydlení se jedná o problémy spojené s rodinnými vztahy, domácím násilím, vysokým zadluţením, alkoholismem, uţíváním drog, nezaměstnaností, nízkou kvalifikací a dalšími. Navíc se povětšinou jedná o domácnosti, které nejsou pouze ohroţeny sociálním vyloučením, ale sociálnímu a prostorovému vyloučení jiţ čelí; bytová politika se tak nutně mnohem více prolíná se sociální politikou, sociálními sluţbami. Konkrétní strategie řešení problematiky bezdomovství (resp. lidí/domácností v akutní bytové nouzi s nedostatečnou kompetencí k udrţení dlouhodobého nájemního bydlení) se opět v jednotlivých vyspělých zemích EU liší; v obecnější rovině však vychází z uplatňování (či určitého střetu) dvou základních koncepcí: koncepce housing first a koncepce housing ready. Koncept housing first Koncept bydlení v první řadě ( housing first ) je zaloţený na myšlence, ţe řešení v oblasti bydlení (zajištění stálého a jistého bydlení) by mělo být dosaţeno co nejdříve a mělo by předcházet řešení ostatních problémů, kterým jedinec či domácnost čelí. Zajímavý experiment provedl Tsemberis (1999) v USA - výsledky ukázaly, ţe klienti, kterým bylo okamţitě poskytnuto samostatné bydlení, mají větší šanci úspěšného završení procesu sociální reintegrace neţ kontrolní skupina klientů, kterým nebyla poskytnuta moţnost dlouhodobého bydlení. Dlouhodobé bydlení můţe napomáhat sociální integraci a podílí se na úspěchu řešení problémů v jiných oblastech. Koncept přirozeně nevylučuje sociální asistenci či terapii (léčbu závislostí, posílení kompetencí k udrţení bydlení) po získání bydlení (nejde o housing only ), nicméně jeho principem je ubytování bezdomovců v bytě se standardní nájemní smlouvou bez podmínky předchozího získávání kompetencí spojených se samostatným bydlením i bez podmínky programu sociálních sluţeb. Koncept housing ready Jiným konceptem, který naopak upozorňuje na to, ţe pokud jsou lidé/domácnosti příliš brzy přestěhováni do samostatného bydlení, můţe být následkem opětovné bezdomovství, je koncept bydlení aţ po přípravě ( housing ready ). Řešení (či zmírnění) ostatních sociálních, osobních či rodinných problémů, jako je alkoholismus, drogová závislost, úmrtí blízké osoby, rozpad manţelství nebo dluhy, je podle tohoto konceptu předpokladem úspěšné reintegrace v oblasti bydlení; tedy aţ úspěchy v jiných oblasti ţivota umoţňují úspěšný postup k dlouhodobému bydlení. V rámci tohoto konceptu je uplatňován systém tzv. vícestupňového (propustného) bydlení, který stanovuje jednotlivé stupně bydlení a na základě způsobilosti je jednotlivým klientům poskytován odpovídající stupeň bydlení. Kaţdý stupeň se vyznačuje určitým standardem kvality a jistoty bydlení, monitorování a kontroly. 16

17 Striktní rozlišování dvou výše uvedených konceptů je ovšem velmi zjednodušené a ideální intervence zpravidla, podobně jako v oblasti obecnějších nástrojů na posílení finanční dostupnosti bydlení, spočívají v diverzifikaci pomoci, kombinaci obou přístupů. Ačkoliv jsou mnohé programy řazeny mezi koncepty housing first, před nástupem do samostatného bydlení je i u nich podmínkou absolvování přípravy před nastěhováním a trénink sociálních dovedností (např. organizace SNL ve Francii nebo tzv. provázaný model v Dánsku). V takovém případě jsou bezdomovcům na přechodnou dobu poskytovány buď speciální byty (tréninkové byty, nekonvenční byty pro bezdomovce skaeve huse v Dánsku) nebo je vyuţíváno systému tzv. plného prostřednictví, kdy klient nejdříve získává podnájemní smlouvu a teprve později smlouvu nájemní (Francie, Belgie). V praxi tak téměř vţdy jde spíše o určitý mix konceptů housing first a housing ready. I iniciativy bydlení místo ubytování v německých městech (např. Bielefeldu nebo Mnichově) nebo trvalé bydlení co nejrychleji v norských městech, které jsou povaţovány za typické příklady uplatnění konceptu housing first, zahrnují určité prvky postupného přechodu k plně samostatnému bydlení. Benjaminsen a Dyb (2008) v rámci vlastní kategorizace uvádí rozdíly tří modelů intervencí v oblasti bezdomovství v bytové politice skandinávských zemí - model normalizační, model provázaných intervencí a vícestupňový model (tabulka 2). Tabulka 2: Tři modely intervencí proti bezdomovství ve skandinávských zemích Nástroj Normalizační model Provázaný model Vícestupňový model Přestěhování do nezávislého bydlení v samostatném bytě Nezávislé bydlení po prozatímní fázi, z hostelu nebo podobných zařízeních do nezávislého bydlení Hierarchie dočasného ubytování; nezávislé bydlení pro toho, kdo prokáţe schopnost bydlet samostatně Metoda Individuálně definovaná podpora Ideologie Bezdomovec má stejné potřeby jako ostatní lidé, ale potřebuje určitou podporu, aby dosáhl příslušné kvality ţivota Zdroj:Benjaminsen, Dyb (2008). Provázání intervencí během prozatímní fáze, dočasné bydlení s podporou jako příprava pro přestěhování do standardního bytu Negativní spirála sociálního vyloučení je narušena adaptací na samostatné bydlení Diferencovaný systém sankcí zaloţený na ubírání a zvyšování práv a výhod Bezdomovec se potřebuje naučit ţít samostatně a ne kaţdý bude úspěšný. Podstatou normalizačního modelu uplatňovaného v Norsku je poskytnout bezdomovcům co moţná nejdříve samostatné bydlení. Přístup vyţaduje celou škálu sociální sluţeb a různých druhů bydlení - od nájemního bydlení v běţných bytových domech po bydlení ve speciálních domech pro bezdomovce dánského typu; v zásadě se jedná o model upřednostňující koncept housing first. Provázaný model, jeţ své uplatnění našel v Dánsku, je charakteristický provázanou sociální pomocí během pobytu v sociálních bytech, a to po absolvování základní fáze v ubytovnách nebo obdobných formách dočasného bydlení. Kritice byl v poslední době podroben zejména model vícestupňového a přísně hierarchicky uspořádaného bydlení uplatňovaného ve Švédsku. Některé studie dokonce poukázaly na spojení mezi zavedením modelu vícestupňového bydlení a nárůstem počtu bezdomovců. Podle nich byl v mnoha 17

18 švédských městech v průběhu posledního desetiletí aplikován příliš rigidní model vícestupňového bydlení (obsahující příliš přísná pravidla pro postup do vyšších stupňů) a města tak paradoxně nyní čelí vyššímu počtu bezdomovců. Podstatou modelu je jiţ zmiňované definování jednotlivých stupňů bydlení (obrázek 1). Obrázek 1: Vícestupňový model sociálního bydlení ve Švédsku vlastní bydlení druţstevní bydlení regulérní nájemní bydlení přechodné smlouvy tréninkové byty skupinové bydlení azylový dům sociální ubytovny noclehárny instituce, nemocnice, bydlení u příbuzných/ přátel ulice regulérní trh bydlení sekundární trh bydlení přechodné ubytování neformální sféra Zdroj: Sahlin (2005) Základním problémem švédského modelu je, ţe pouze velmi omezený počet bezdomovců dosáhl vrcholu vícestupňového bydlení (zpravidla regulérní nájemní bydlení) a většina z nich zůstává na niţších stupních; a to z důvodu velmi nízké propustnosti systému. I pro toho, kdo vytrvá, podrobí se přísnému dohledu, a vyhoví pravidlům, trvá několik let, neţ se dostane k samostatnému bydlení; navíc přísná kontrola a sankce spojené s porušováním pravidel by byly, například, v Anglii nepřípustné (Fitzpatrik, Stephens 2007). Sahlin (2005) poukázala na to, ţe se systém ukázal být ještě více diskriminační, neţ je tomu na volném trhu. Pokud bezdomovci nebyli (či nechtěli být) zařazeni do programu vícestupňového bydlení nebo v něm neobstáli, byli pak na volném trhu povaţováni za vysoce riskantní nájemníky. Systém vícestupňového bydlení tak může mít potenciální vliv na větší stigmatizaci cílové populace. Studie ukázala, ţe klienti v rámci programu postupují maximálně o stupeň nebo dva, neţ jsou vráceni zpět a nastupují prostup systémem znovu. Z toho důvodu pak systém vícestupňového bydlení ztratil důvěru jak u klientů, tak u sociálních pracovníků. Podstatou všech opatření v oblasti bezdomovství je opětovná integrace sociálně vyloučených domácností na normální trh s bydlením, do trvalého bydlení mimo sociálně a prostorově vyloučené lokality. V souvislosti s integrací se mnohdy hovoří o ţebříčku integrace. Prvním stupněm procesu integrace je vůbec nalezení přístřeší, přičemţ platí, ţe pomocná ruka spolu s azylovým ubytováním (nebo jinou formou přechodného ubytování) by měla být nabídnuta dříve, neţ bezdomovec (domácnost s nejistým bydlením) skončí na ulici a přijme změnu ţivotního stylu. Osobní asistence je v první fázi nezbytná a většinou se jedná zejména o asistenci při jednání s úřady, obstarávání dokladů a vyřizování nároků na sociální dávky. Další fází je zprostředkování práce a její udrţení, dosaţení vlastního příjmu. Z hlediska bydlení hovoříme o integraci, pokud klient dosáhne samostatného bydlení. Jde ovšem pouze o relativní integraci ; klienti sice uţ nejsou bezdomovci, ale ve velké většině případů zůstávají 18

19 chudí nebo nezaměstnaní. Předpokladem širší sociální integrace je především vyhnutí se sociální izolace, zvládnutí závislostí a zajištění adekvátního příjmu. Souhrnná zpráva o případových studiích různých programů reintegrace bezdomovců v Německu, Itálii a Irsku, a programů pro osoby ohroţené bezdomovstvím z důvodu chudoby nebo nezaměstnanosti v Rakousku, Dánsku a Švýcarsku (Giorgi 2003), uvádí klíčové aspekty programů umoţňující úspěšnou reintegraci. Zpráva zdůrazňuje podstatnou roli zajištění bydlení, dále návaznosti bydlení na jiné sluţby, osobní poradenství a kvalitu a kulturu sluţeb: Role bydlení Potřeba ubytování a existence domova není jediným problémem bezdomovců, ale je velmi důleţitým krokem k normalizaci ţivotní situace. Kvalita a lokalita bytu, ve kterém je domácnost ohroţená či přímo postiţená bezdomovstvím ubytována, má vliv na úspěch reintegrace. Lokality s vysokým stupněm segregace (jež jsou charakteristické pro sociální byty v mnohých evropských zemích) napomáhají naopak posunu po spirále sestupné mobility. Návaznost bydlení na jiné služby Multi-dimenzionální podpora klientů (stejně jako spolupráce mezi organizacemi) je nezbytná pro úspěšnou reintegraci. Spolu s bydlením je nutné poskytovat pomoc při hledání práce, při zdravotních problémech, v oblasti sociálních vztahů. Osobní poradenství Jako klíčový se při poskytování sociálních sluţeb ukazuje osobní kontakt se sociálním pracovníkem. Osobní podpora dokáţe podpořit motivaci i pocit odpovědnosti klientů. Překonání sociální izolace je důležitým předpokladem úspěchu. Cílem programů by měla být podpora sociálních sítí, budování sociální vazeb i sociálního kapitálu. Relativizace úspěchu Neúspěch není neobvyklý, nicméně klienti by stále měli mít šanci zkusit to znovu. Pozitivní výsledky druhých i třetích pokusů o integraci ukazují, ţe je uţitečné sestavit plynulý plán, který umoţňuje propad i návrat. Dalšími podstatnými faktory, které ovlivňují úspěšnost reintegrace, je nalezení práce a obnovení sociálních vazeb. Zaměstnání a zvyšování kvalifikace jsou důleţité faktory pro dosaţení autonomie. Práce je nejen zdrojem finančních prostředků, ale také moţností navázat sociální kontakty a dosaţení opětovné sebeúcty a sebevědomí. Zajištění bydlení pro bezdomovce sice znamená konec bezdomovství, ale není to útěk z chudoby. Domácnosti mají většinou velmi nízké šance na pracovním trhu; řešením bývá krátkodobější a příleţitostná práce, ale i nelegální práce a vyuţití sociálních kontaktů, pokud existují. V rámci programů reintegrace se jako klíčová jeví osobní asistence a poradenství při řešení finančních obtíţí a administraci dluhů, coţ je zároveň základní nástroj prevence opětovného bezdomovství. Limitujícím faktorem pro úspěch jsou zdravotní problémy - mnoho bývalých bezdomovců totiţ trpí psychickými i dalšími zdravotními problémy a základem úspěchu je zejména udrţení závislosti na alkoholu (či jiných látkách) pod kontrolou. Mnoho bezdomovců rovněţ tíţí osamělost a sociální izolace. Po nastěhování do nového bydlení obyčejně zpřetrhají bývalé vazby s jinými bezdomovci a ţádné jiné jiţ nemají. Velmi důleţitá je alespoň formální osobní podpora z řad sociálních pracovníků, neboť to jsou vůbec jediné sociální kontakty klientů bezprostředně po přestěhování. 19

20 Konkrétní příklady nástrojů Na základě informací z celé škály zdrojů (přehledy dobré praxe, hodnotící zprávy k programům, rozhovory s pracovníky organizací v zahraničí) jsme provedli výběr tzv. příkladů dobré praxe v oblasti nástrojů bytové politiky zaměřených na pomoc osobám sociálně vyloučeným či akutně ohroţených sociálním vyloučením s nedostatečnou kompetencí k udrţení dlouhodobého nájemního bydlení ve vyspělých evropských zemích, přičemţ do přehledu byly vybrány zejména ty nástroje, které jsou nějakým způsobem uplatnitelné v České republice a které vedou k sociální reintegraci (a nikoliv posilování sociálního či prostorového vyloučení). V přehledu tak, například, záměrně chybí nástroje, které předpokládají masovou výstavbu obecních (či sociálních) bytů, jeţ by byly v ČR z pohledu výdajů státního rozpočtu neudrţitelné, jen těţko politicky průchodné a které i ve vyspělých zemích v minulosti vedly často naopak k posílení procesů sociální a prostorové segregace (koncentrace cílových domácností na sídlištích sociálního bydlení). Záměrně byly vybírány ty nástroje, které se snaţí moderním způsobem kombinovat soukromé a veřejné finance, vedou k prostorové a sociální integraci, a pro tento účel vyuţívají, alespoň do určité míry, i soukromého nájemního bytového fondu. Navíc jsme se soustředili zejména na ty přístupy, které vedou k zajištění dlouhodobého nájemního bydlení, tedy zajištění posledního stupně na ţebříčku reintegrace; poskytování nocleháren či dočasného a azylového bydlení (ubytoven, azylových domů, domů na půl cesty atd.) ze strany obcí či charitativních a neziskových organizací se totiţ mezi jednotlivými zeměmi tolik neliší a je velmi podobné situaci v ČR. Hlavním deficitem českého systému přitom je, jak uvedeme dále, právě přechod do dlouhodobého nájemního bydlení, tedy naplnění smyslu reintegrace, jeho dokončení, završení. Z důvodu tohoto deficitu je pak systém uplatňovaný v ČR neefektivní a pro většinu klientů i neúspěšný. Francie Klientům (bezdomovcům, domácnostem akutně ohroţeným sociálním vyloučením, lidem s nedostatečnou kompetencí pro udrţení nájemního bydlení, ale i širším skupinám domácností, pro které je bydlení na volném trhu nedostupné) vybraných místními organizacemi sociálních sluţeb nebo ve spolupráci s nimi je prostřednictvím neziskových organizací (PACT) zajišťováno formou tzv. prostřednictví dlouhodobé soukromé nájemní bydlení. Obecně existují dva stupně takového prostřednictví, přičemţ kaţdý je vhodný pro jiný typ klientů: 1. úplné prostřednictví - klient je podnájemníkem neziskové organizace Prostředník (nezisková organizace) si byt najímá od soukromého pronajímatele a dále jej podnajímá klientovi; nezisková organizace hradí náklady spojené s bydlením soukromému pronajímateli. Program sniţuje rizika pronajímatele, na druhé straně však vyţaduje více odpovědnosti ze strany neziskové organizace. Nájemník (klient) je povinen hradit náklady neziskové organizaci. Úloha prostředníka (neziskové organizace) je následující: vyhledávání vhodných volných bytů, jednání s pronajímateli; výběr potenciálních nájemníků; asistence a pomoc klientům při řešení otázek a problémů spojených s bydlením; placení nájemného a administrace spojená s pronájmem. 20