Poskytování informací v oblasti životního prostředí a ze správních a soudnách spisů seminář Svobodný přístup k informacím Praha, Pavel Černý,

Transkript

1 Poskytování informací v oblasti životního prostředí a ze správních a soudnách spisů seminář Svobodný přístup k informacím Praha, Pavel Černý, Ekologický právní servis

2 Základní témata 1, Zákon č. 123/1998 Sb. vybrané otázky 2. Poskytování informací ze spisů vztah informačních zákonů a obecných procesních předpisů Dvojí možný pohled z hlediska soudů: - přezkum rozhodnutí (postupů, nečinnosti) jiných (správních) orgánů - poskytování informací (rozhodování o žádostech) v roli povinných subjektů

3 Zákon č. 123/1998 Sb. obecná charakteristika provádí čl. 35 odst. 2 Listiny inspirován směrnicí 90/313 EHS a Aarhuskou úmluvou transponuje směrnici 4/2003/ES specialita k obecnému zákonu č. 106/1999 Sb. (dále InfZ) význam pro aktivní účast veřejnosti na rozhodování o zásazách do životního prostředí (dále ŽP )

4 Základní východiska úpravy (společná se z. 106/1999 Sb.) není třeba prokazovat zvláštní zájem na poskytnutí informace povinnost vyřídit žádost ve zákonné lhůtě odepření (omezení) poskytnutí informace jen z taxativních v zákoně uvedených důvodů povinnost poskytnout vše, na co se důvody odepření nevztahují povinný subjekt musí sdělit důvody odepření informace se poskytují mimo rámec správního řízení (neformálně), naopak odepřít informace (odmítnout žádost) lze jen ve správním řízení rozhodnutí o odepření informací (nevyhovění žádosti) vždy podléhá správnímu i soudnímu přezkumu za poskytnutí informací může povinný subjekt požadovat úhradu nákladů

5 Vztah k zákonu č. 106/1999 Sb. speciální předmět úpravy (okruh informací) zásadní věcný rozdíl omezení důvodů odepření informací zejména ve vztahu k obchodnímu tajemství další významné rozdíly náležitosti žádosti, lhůty pro vyřízení, důsledky nečinnosti (fikce), nemožnost přikázání poskytnutí informací soudem, úprava aktivního poskytování informací sporná vhodnost samostatné úpravy možnost sjednotit procesní úpravy s dílčími výjimkami pro oblast informací o ŽP v jedno předpise

6 Pojem informace o životním prostředí 2 a) - rozsáhlý, ale demonstrativní výčet souvislost s definicí ŽP v 2 z. 17/1992 Sb. (vše, co vytváří přirozené podmínky existence organismů včetně člověka a je předpokladem jejich dalšího vývoje) nutný výklad význam pro správné podřazení procesnímu režimu neumožněna kombinace postupů podle obou informačních zákonů ve vztahu k jedné požadované informaci, na druhé straně možné štěpení postupu v případě žádosti směřující k různým informacím mj. informace o správních řízeních ve věcech životního prostředí včetně informací obsažených v písemnostech týkajících se zvláště chráněných součástí přírody a dalších součástí životního prostředí chráněných podle zvláštních předpisů (lze podřadit správní spisy) ne subsidiární použití definice informace podle 3 odst.3 InfZ

7 Povinné subjekty Obdobé vymezení jako v InfZ navíc pověřené osoby - založené, zřízené, řízené nebo pověřené ostatními povinnými subjekty, které na základě právních předpisů nebo dohody s těmito subjekty poskytují služby, které ovlivňují stav životního prostředí a jeho jednotlivých složek NSS 5 As 25/2004 Povodí (státní podnik) - není povinný subjekt, protože zřízen přímo zákonem NSS 5 As 46/2003 Fond národního majetku je povinným subjektem, byť je zřízen zákonem, protože je řízen ministerstvem Soudy jako povinné subjekty nejčastěji žádosti o kopie rozhodnutí může jít i o informace o ŽP ( 2 a) body 2.,3.,5.,6 otázka co převažuje) žadatel nemusí vyhledávat v zákonech, který úřad je kompetentní mít požadovanou informací - pokud ví, že informaci má, může jej o ni požádat, i když není kompetentní ji mít, nebo když na jeho úřadě nevznikla. Nemůže žádost odmítnout s tím, že informace nepatří jeho úřadu, neboť vznikla na jiném úřadě. Pouze pokud informaci nemá k dispozici, sdělí to žadateli (a postoupí příslušnému - rozdíl oporti 14 odst. 5 písm. c) InfZ).

8 Žádost a postup povinného subjektu Žádost lze podle 3 podat ústně, písemně, telefonicky, elektronicky, faxem nebo jinou technicky proveditelnou formou. Ze žádosti musí být zřejmé, kdo ji podává a čeho se má požadovaná informace týkat ve srovnání se současnou úpravou náležitostí v InfZ jednodušší formální požadavky. V případě nesrozumitelné nebo příliš obecně formulované žádostizašle povinný subjekt žadateli do 15 dnů od obdržení žádosti výzvu k upřesnění žádosti s uvedením, v jakém směru má být žádost upřesněna. Pokud žadatel do 15 dnů výzvu nesplní, má se za to, že od své žádosti upustil Zákon nepožaduje, aby žadatel uvedl na základě kterého právního předpisu se poskytnutí informace domáhá. Tato skutečnost nechává povinnému subjektu otevřený prostor, aby žádost, v případě, že nebude spadat do působnosti z. 123/1998 Sb., vyřídil dle InfZ. Dle ustanovení 6 odst. 1 může žadatel v žádosti navrhnout formu, popřípadě způsob, jichž má být použito při zpřístupnění informace. Pokud formu ani způsob žadatel neurčí, nebo nelze navržené formy či způsobu využít, zvolí povinný subjekt dle ustanovení 6 odst. 2 takový způsob a formu, který splní účel žádosti a informace bude žadatelem optimálně využita. Pokud povinný subjekt zpřístupní informaci byť i jen částečně v jiné než požadované formě, musí tento svůj postup odůvodnit.

9 Důvody odepření obecné principy v obecné rovině stejný princip jako InFZ taxativní důvody ( 8), restriktivní uplatnění Aarhuská úmluva výslovně ukládá vykládat důvody odepření restriktivně Směrnice 2003/4/ES navícneuvádí žádné striktně obligatorní důvody pro odepření informace vždy je podmínkou faktikcý nepříznivý efekt na zájmy, které jsou jednotlivými důvody odepření chráněny, resp. jeho poměření se zájmem na poskytnutí informace Pokud důvody podle 8 InfŽPZ není vykládán v souladu s těmito principy, dostává se do rozporu s evropským právem (otázka nedostatečné transpozice je sporná). Mohl by se uplatnit přímý účinek, ale spíše nepřímý (eurokonformní výklad). Může se tak stát, že i v případě důvodu pro odmítnutí, který je v InfŽPZ uveden jako obligatorní, dojde povinný subjekt k závěru, že informace musí být zpřístupněna. Jde o další omezení důvodů pro odepření ve srovnání s postupem podle InfZ

10 Důvody odepření konkrétní obchodní tajemství omezení v 8 odst. 4 a 9 provozní činnost, poškození ŽP, veřjné zdroje, emise; obdobná ustanovení i v dalších předpisech z oblasti ochrany ŽP ochrana osobnosti porušením není poskytnutí informace o původci činnosti znečišťující nebo jinak ohrožující nebo poškozující životní prostředí obsažené v pravomocném rozhodnutí o trestném činu, přestupku nebo jiném správním deliktu informace o trestních a sankčních řízeních výslovně vyloučeny informace z přípravného trestního řízení a nepravomocných rozhodnutí o správních deliktech; vždy třeba zohlednít 8a a 65 trestního řádu; otázka souladu se směrnicí vyžaduje posouzení, zda by poskytnutí informace mohlo nepříznivě ovlivnit schopnost orgánu veřejné správy provádět vyšetřování. vnitřní pokyny, vztahující se k vnitřnímu chodu fakultativní důvod (zdůvodnit proč), nemůže jít o informace související s činností navenek, byť předběžné (srov. 11 odst. 1 písm. b) InfZ užší) specifický případe informace o řízení vedeném Komisí ES o porušení smlouvy Komise standardně odmítá, ESD potvrdil otázkou je, zda má automaticky znamenat neposkytování orgány členských států. MZV se domnívá že ano podřazuje pod neukončená trestní řízení převzalo i MŽP; lze polemizovat, že jde o deliktní řízení, zejména jak je vymezeno v z. 123/98. MŽP nepostupuje jednotně

11 Rozhodování o odepření Základní princip pokud povinný subjekt i z části nevyhoví, musí vydat rozhodnutí o odepření. Lhůta pro vydání rozhodnutí 30 dnů (pojem vydání od definován v 71 odst. 1 písm. a) správního řádu předání k doručení vypravení Význam s oheldem existenci instituti fikce (určení momentu jejího vzniku) dále význam pro přezkum rozhodnutí (rozhodnutí vydané po vzniku fikce považováno za nulitní, neboť proti zásadě ne bis in idem) Odlišnost jak od stávající, tak původní podoby InfZ fikce pouze v 1. stupni, v případě nečinnosti odvolacího orgánu obranou žaloba proti nečinnosti (zřejmě s nutností předem využít žádost podle 80 odst. 3 SŘ). Institut fikce se může dostávat do rozporu s požadavky Aarhuské úmluvy a Evropského práva. AU požaduje odůvodnění rozhodnutí o odepření informace. ESD v rozsudku ve věci C-186/04 (Housieaux) konstatoval, že institut fikce negativního rozhodnutí o žádosti je se Směrnicí v souladu pouze za předpokladu, že je do 2 měsíců doplněn o důvody. Pokud národní právní řád úřadům povinnost sdělit důvody neukládá, je taková úprava se směrnicí v rozporu. Konkrétním důsledkem případného přímého působení tohoto ustanovení by bylo, že lůtta pro odvolání neuplyne ani po 90 dnech (obecná lhůta pro rozhodnutí s chybějícím odůvodněním - 83 odst. 2 Další sporná situace vyřízení žádosti neformálním dopisem. Vzniká otázka zda se odvolávat proti dopisu či fikci, nebo v případě dopisu odvolacího orgánu žalovat dopis nebo nečinnost. ÚS u NSS vícekrát dovodily, že přípisy či sdělení správního orgánu, které nemají formu rozhodnutí, mohou být za určitých okolností posuzovány jako rozhodnutí v materiálním smylsu (usnesení, sp. zn. IV. ÚS 233/02 nebo rozsudek 1 As 41/2004. V některých jiných případech NSS naproti tomu dovodil, že sdělení či přípis nepředstavuje rozhodnutí v materiálním slova smyslu (například 4 Ans 6/2005) a konstatoval, že se žadatel měl odvolat proti fikci, nikoli proti přípisu. Naopak v rozsudku 2 As 71/2007 NSS konstatoval, že žadatel postupoval nesprávně, když se odvolal proti fikci, pokud měl k dispozici byť neformální písemnou rekaci na svou žádost. Je zjevné, že fikce v kombimbinci s neformální reakcí na žádot činí pro žadatele procesní obranu značně obtížnou. Naopak jednoznačně soudy judikují ve smyslu nepřezkoumatelnosti fikce, pokud skutečně nastala (například NSS sp. zn. 6 A 25/2000, MS v Praze 6 Ca ).

12 Úhrada nákladů Podle 10/3 123/98 jsou povinné subjekty v souvislosti se zpřístupňováním informací oprávněny žádat úhradu ve výši, která nesmí přesáhnout náklady spojené s pořízením kopií, opatřením technických nosičů dat a s odesláním informací žadateli. (x 17 InFZ dříve i náklady na vyhledání nejistota, nyní úhradu za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací. zákon na rozdíl od InfZ nepřipouští, aby po žadateli byla požadována záloha nebo aby úhrada byla poskytnuta předem. Jako nezákonné je potřeba v této souvislosti označit zasílání požadovaných informací poštou na dobírku. Pokud tímto nebo jiným způsobem povinný orgán přece jen sáhne k nezákonnému podmínění poskytnutí informací zaplacením úhrady a žadatel tuto úhradu dobrovolně nezaplatí, nastoupí uplynutím 30 dní od doručení žádosti o informace fikce negativního rozhodnutí Nepřípustná je praxe, kdy některé úřady požadují za každou okopírovanou stranu ze správního spisu správní poplatek (aktuálně stanovený v zákoně č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích na 15,- Kč za stránku při použití kopírovací techniky). Ustanovení 10 odst. 3 InfŽPZ je speciální úpravou pro oblast environmentálních informací, která užití obecného předpisu o správních poplatcích vylučuje

13 Informace ze spisů - obecně Otázka zda lze podle informačních zákonů informace ze správních spisů formou kopie listin nebo nahlédnutím V případech žádostí podle InFZ správními úřady poměrně systematicky odmítáno s odkazem na jeho 2 odst. 3 - na zvláštní úpravu nahlížení do spisu podle SR, případně dokumentace staveb podle SZ Z. 123/98 neobsahuje takovéto ustanovení, naopak v 2c zpřístupňování informací definováno jako poskytování jakoukoliv technicky proveditelnou formou mj. přímé nahlížení do písemností nebo jiných souborů informací, pořizování výpisů, opisů nebo kopií žadatelem v sídle nebo v jiných prostorách povinných subjektů (čož odpovídá poskytování informací ze spisů). V 10 odst. 2 znova opakováno, že každý má právo nahlížet do listin a pořizovat si z nich výpisy nebo opisy a je-li to provozně možné, na pořízení kopií listin. Proto by dle mého názoru mělo být v případě informace o životním prostředí vyhověno i žádosti o nahlédnutí do spisu, pokud žadatel označí konkrétní informaci (a po případném vyloučení informací, jež z důvodů zákonných omezení nemají být poskytnuty)

14 Informační zákony a správní řád (nahlížení do spisu) K otázce vztahu InF Z a úpravě nahlížení do spisu podle starého i nového správního řádu poměrně rozsáhlá judikatura Přes různé formulace soudních rozhodnutí byl nalezen shodný základní princip o specifickou úpravu ve smyslu 2 odst. 3 jde pouze ve vztahu k žádosti o fyzické nahlédnutí, zejména pokud žadatel nenií schopen specifikovat rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 8 As 34/ : Z 23 správního řádu vyplývá, že účastníci řízení a jejich zástupci (v některých případech a to prokáže-li odůvodněnost svého požadavku, i jiná osoba) mohou získat informace o řízení před správními orgány nahlížením do spisu. Citované ustanovení zároveň upravuje maximální možnou šíři tohoto oprávnění, tj. právo nahlížet do spisu v celém jeho rozsahu s výjimkou protokolu o hlasování, a aniž by nahlížející osoba musela jakkoliv specifikovat obsah informací, které hodlá ve spisu nalézt. V takto široce koncipovaném oprávnění přístupu ke spisu ustanovení 23 správního řádu (v souladu se shora citovaným názorem Nejvyššího správního soudu) vylučuje aplikaci zákona o svobodném přístupu k informacím. Tento závěr ovšem nemůže vyloučit užší přístup (podle zákona o svobodném přístupu k informacím) k informacím obsaženým ve spise o správním řízení, není-li poskytnutí požadované informace zákonem omezeno. obdobně rozsudek sp. zn. 8 As 45/2006 navíc výslovně řečeno, že Úvaha o tom, že žádost o kopii určitého rozhodnutí ze správního spisu není žádostí o informaci o skutečnostech v rozhodnutí obsažených, ale žádostí o nahlédnutí do spisu, není důvodná.

15 Informační zákony a stavební zákon 1 Obdobným směrem se vyvinula také judikatura k žádostem o poskytnutí kopií dokumentace staveb. Tyto žádsti stav. úřady odmítány dříve s odkazem na 133 starého SZ, nyní na 168 nového. V rozsudku sp.zn. 5 A 179/2000 NSS uvedl, že Nahlížení do spisu není realizací hmotného práva, ale pouze práva procesního, o němž samostatné správní řízení vést nelze. Jedná Hmotného právo a to práva na informace je naopak konkrétně upraveno v zákonech č. 123/1998 Sb. a č. 106/1999 Sb. Předpokladem pro postup podle uvedených zákonů je však skutečnost, že žadatel přesně specifikuje požadovanou informaci a správní orgán poté zhodnotí, pod kterou právní normu požadovaná informace spadá, rozhodne, v jakém rozsahu předmětnou informaci poskytne a jakou formou (např. nahlédnutím do spisu či pořízením fotokopií) tuto informaci zpřístupní. Ve stejném duchu NSS v rozsudku sp.zn. 1 As 34/2006 konstatoval, že správní orgán si musí ujasnit, zda osoba vystupuje jako účastník řízení nebo jako nebo žadatel a tomu přizpůsobit svůj procesní postup. Ve shodě s těmito rozhodnutími pak NSS v rozsudku sp.zn. 5 As 3/2006 výslovně uvedl, že na poskytování informací povinnými subjekty z jejich působnosti v oblasti územního plánování a stavebního řádu se vztahuje beze zbytku jak právní úprava obsažená v zákoně č. 106/1999 Sb., tak i úprava obsažená ve správním řádu či stavebním zákoně. Přesto v nedávném rozsudku sp.zn. 30Ca KS Plzni zamítl žalobu proti rozhodnutí odmítajíícmu žádost o kopie listiny ze spisu ve stavebním řízení s odůvdoněním,, že není na místě takový výklad, podle něhož ten, kdo by jedné a téže věci (konkrétně získání kopie stvebního povolení) mohl dosáhnozt (podle stavebního zákona) jehn za splnění určitých podmínek, mohl podle jiného zákona téhož cíle dosáhnout (slovy soudu) bez omezení. Ignoroval tedy předchozí judikaturou vymezené rozlišení obou situací.

16 Informační zákony a stavební zákon 2 Přesto v nedávném rozsudku sp.zn. 30Ca KS Plzni zamítl žalobu proti rozhodnutí odmítajíícmu žádost o kopie listiny ze spisu ve stavebním řízení s odůvdoněním,, že není na místě takový výklad, podle něhož ten, kdo by jedné a téže věci (konkrétně získání kopie stvebního povolení) mohl dosáhnozt (podle stavebního zákona) jehn za splnění určitých podmínek, mohl podle jiného zákona téhož cíle dosáhnout (slovy soudu) bez omezení. Ignoroval tedy předchozí judikaturou vymezené rozlišení obou situací. Takovýto přístup by představoval specifický ve vztahu ke znění 168 odst. 2 stavebního zákona, Toto ustanovení, obsahuje povinnost předložit souhlas pořizovatele dokumentace nebo vlastníka stavby, pokud žadatel žádá o poskytnutí kopie dokumentace stavby. V odůvodněných případech může úřad dokonce odepřít i nahlédnutí do stavební dokumentace. Možnost odepření nahlédnutí existuje u staveb důležitých pro obranu státu, civilní ochranu a bezpečnost nebo u jakýchkoli jiných staveb z důvodů ochrany osob a majetku. Výše uvedené ustanovení je podle mého názoru v příkrém rozporu s Aarhuskou úmluvou i se směrnicí 2003/4/ES, podle nichž má veřejnost nárok na informace o životním prostředí ve formě, kterou si zvolí, např. v kopiích. Za informace o životním prostředí je nutno považovat i všechny části dokumentace stavby, které jsou nutné pro posouzení dopadů stavby na životní prostředí. Úřad má přitom možnost neposkytnout kopie těch částí dokumentace stavby, které obsahují osobní údaje, duševní vlastnictví apod. ve smyslu čl. 4 Aarhuské úmluvy i směrnice. Není však přijatelné, aby poskytnutí kopií dokumentace stavby jako celku záviselo na souhlasu projektanta nebo vlastníka stavby.

17 Další případy vztahl informačních a dalších zákonů Naopak v souladu s citovanou judikaturou o vztahu informačních zákonů a nahlížení do spisů je rozsudek NSS týkajíc se žádosti o kopi zápisu z (neveřejné) schůze rady obce viz rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 6 As 40/ ze dne : Neveřejnost schůze rady obce ani právo člena zastupitelstva obce nahlížet do zápisu ze schůze rady obce ( 101 odst. 1 a 3 zákona č. 128/2000 Sb., obecního zřízení) neomezují samy o sobě právo na informace ohledně skutečností obsažených v takovém zápisu. Obdobně ve vztahu k informacím obsaženým v policejním spisu konstatoval NSS v rozsudku 4 As 54/2007, že stěžovatelem požadované seznámení s celým obsahem spisu týkajícího se vyřizování ( ) stížnosti a umožnění pořídit si jeho kopii mělo být podřazeno režimu zákona č. 106/1999 Sb..

18 Informace ze soudních spisů Je otázkou, do jaké míry se zmíněné závěry mohou uplatnit ve vztahu k poskytování informací ze soudních spisů. Zde je specifickým problémem znění 11 odst. 4 písm b) InFZ otázka poskytování jiných poravomocných rozhodnutí než rozsudků. V režimu z. 123/98 by tento výkladový problém vyvstávat neměl.proto poněkud absurdní, že když soud reagoval na žádost o kopie rozsudků vydaných podle z. 123/98 (což je dle mého názoru informace o ŽP) reagoval rozhodnutím o odmítnutí, odůvdoněným právě podle 11 odst. 4 písm b) InFZ s tím, že pro splění povinnostoi poskytnout podle tohoro ustanovení pravomocný rozsudek postačí sdělit žadateli, kdy byl rozsudek vyhlášen, jak bylo rozhodnuto a kdy nabyl právní moci. Dalším specifikem je otázka odvolacího orgánu a soudního přezkumu jeho rozhodnutí případně tím, kdo byl původně povinným subjektem.

19 Příspěvek byl zpracován za finanční podpory Státního fondu životního prostředí a Ministerstva životního prostředí České republiky