SDĚLENÍ KOMISE. nahrazující sdělení Komise

Transkript

1 EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne COM(2014) 675 final SDĚLENÍ KOMISE nahrazující sdělení Komise o harmonizovaném rámci návrhů rozpočtových plánů a zpráv o emisích dluhových nástrojů v eurozóně (COM(2013) 490 final) CS CS

2 1. ÚVOD Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 473/2013 o společných ustanoveních týkajících se sledování a posuzování návrhů rozpočtových plánů a zajišťování nápravy nadměrného schodku členských států v eurozóně (Úř. věst. L 140, ) vstoupilo platnost dne 30. května V rámci eurozóny rozvíjí a doplňuje Pakt o stabilitě a růstu, který je evropským rámcem pro fiskální dohled. Toto nařízení je konkrétním a rozhodným krokem k posílení mechanismů dohledu platných ve všech členských státech eurozóny. Pro členské státy eurozóny vyplývají z nařízení (EU) č. 473/2013 nové znaky rozpočtového dohledu, jako jsou zvýšená transparentnost jejich rozpočtových rozhodnutí a silnější rozpočtová koordinace mezi zeměmi počínaje rozpočtovým cyklem Harmonizované rámce pro návrhy rozpočtových plánů a pro zprávy o emisích dluhových nástrojů, jež Komise přijala ve svém sdělení COM(2013) 490 final a které jsou součástí kodexu chování 1, stanoví všechny společně dohodnuté pokyny. Ze zkušeností s provedením nařízení (EU) č. 473/2013 v květnu 2013 vyplynulo, že některé prvky procesu podávání zpráv je potřeba dodatečně vyjasnit a provést jejich změny, jak je uvedeno v tomto sdělení. Konkrétně se jedná o následující změnu sdělení Komise o harmonizovaném rámci návrhů rozpočtových plánů a zpráv o emisích dluhových nástrojů v eurozóně (COM(2013) 490 final): Na straně 4 se druhý výčet nahrazuje tímto: na straně výdajů by mělo být uvedeno, zda je opatření zaměřené na: o náhrady zaměstnancům (kód ESA: D.1) o mezispotřebu (kód ESA: P.2) o sociální dávky (sociální dávky jiné než naturální sociální transfery a naturální sociální transfery prostřednictvím tržních výrobců, kódy ESA: D.62, D.632), z toho je třeba rovněž uvést případně dávky v nezaměstnanosti včetně peněžitých dávek a naturálních sociálních transferů o úroky (kód ESA: D.41) o subvence (kód ESA: D.3) o tvorbu hrubého fixního kapitálu (kód ESA: P.51g) o kapitálové transfery (kód ESA: D.9) o ostatní (kód ESA: D.29+D.4 {jiné než D.41} +D.5+D.7+P.52+P.53+NP+D.8) 1 Specifikace týkající se provádění balíčku dvou právních předpisů a pokynů k formě a obsahu návrhů rozpočtových plánů, programů hospodářského partnerství a zpráv o vydávání dluhopisů, červenec

3 Dále se tabulky 1a, 1b, 2a, 2b, 3, 4a v příloze Struktura vzorů a tabulky, které mají být zahrnuty do návrhu rozpočtových plánů oddílu B: Tabulky, které mají být zahrnuty do návrhu rozpočtových plánů 2 nahrazují aktualizovanými tabulkami. Oddíl 3 (včetně tabulek III a IV) na straně 7 a 8 se nahrazuje pozměněným zněním (a tabulkami). Toto sdělení nahrazuje sdělení COM(2013) 490 final. 2. POŽADAVKY NA FORMU A OBSAH NÁVRHŮ ROZPOČTOVÝCH PLÁNŮ Níže uvedené obecné zásady by měly sloužit jako soubor osvědčených postupů a kontrolní seznam, který by měly členské státy při sestavování návrhů rozpočtových plánů používat. Od členských států se očekává, že budou tyto pokyny dodržovat a že odůvodní jakékoliv odchylky od nich. Návrhy rozpočtových plánů by měly v zásadě aktualizovat některé soubory standardizovaných tabulek z programů stability s doplněním podrobných informací oopatřeních předkládaných v uvedených návrzích. V souladu se stávajícími pokyny k programům stability a konvergenčním programům by se použité koncepce měly shodovat se standardy zavedenými na evropské úrovni, zejména v rámci Evropského systému účtů (ESA). Na základě návrhů rozpočtových plánů by mělo být možné zjistit zdroje případných odchylek od rozpočtové strategie ho programu stability. Z tohoto důvodu by vedle požadovaných údajů pro následující rok, tj. rok, pro který je rozpočet navrhován (rok t+1 ve standardizovaných tabulkách v příloze), měly být rovněž uvedeny odpovídající odhady pro běžný rok (t ve standardizovaných tabulkách v příloze) spolu s výsledky předchozího roku (t 1 ve standardizovaných tabulkách v příloze), které jsou v souladu s údaji oznámenými v rámci postupu při nadměrném schodku. A. Nezávislé makroekonomické prognózy a předpoklady. Odhadovaný dopad souhrnných rozpočtových opatření na hospodářský růst. Jak je uvedeno v čl. 6 odst. 3 nařízení (EU) č. 473/2013, návrhy rozpočtového plánu by měly vycházet z nezávislých makroekonomických prognóz. Proto tabulky 1a, 1b, 1c a 1d návrhu rozpočtového plánu (viz příloha) představují hlavní očekávaný hospodářský vývoj a důležité hospodářské proměnné použité při přípravě uvedeného návrhu. Konkrétně tabulka 1a obsahuje o míře změny reálného HDP zjištěné v roce t-1 a míře změny reálného HDP předpokládané pro roky t a t+1. Do této předpokládané míry růstu pro roky t a t+1 by měl být zahrnut odhadovaný dopad souhrnných rozpočtových opatření na hospodářský růst, se kterými se počítá v návrhu rozpočtového plánu. Proto by podle čl. 6 odst. 3 písm. g) nařízení č. 473/2013 měl být tento odhadovaný dopad na hospodářský růst uveden v tabulce 1a nebo jinak podrobně popsán v příloze obsahující metodiku. Základní předpoklady, na nichž jsou makroekonomické prognózy založeny, by měly být uvedeny v tabulce 0.i) přílohy. Další důležité předpoklady, které jsou tradičně relevantní pro 2 Poskytování údajů o proměnných uvedených tučně je povinné. Poskytování údajů o ostatních proměnných je dobrovolné, avšak velmi žádoucí. Poskytování údajů pro léta t+2 až t+4 je dobrovolné, avšak velmi žádoucí u těch členských států, na které se vztahuje pravidlo o zadlužení uvedené v Paktu o stabilitě a růstu. 3

4 tvorbu makroekonomických prognóz, obsahuje tabulka 0.ii). Pro členské státy by mohlo být užitečné nahlédnout do tabulek při sestavování přehledu předpokladů, na nichž jsou nezávislé makroekonomické předpoklady založeny. Členské státy by měly také explicitně uvést, zda byly nezávislé makroekonomické a rozpočtové prognózy vypracovány či potvrzeny nezávislým subjektem. B. Rozpočtové cíle Rozpočtové cíle pro saldo vládních institucí, rozdělené podle subsektorů vládních institucí (ústřední vládní instituce, národní nebo regionální vládní instituce v členských státech s federálním nebo do značné míry decentralizovaným institucionálním uspořádáním, místní vládní instituce a sociální zabezpečení), by měly být uvedeny v odpovídajících tabulkách v příloze. Jak je uvedeno v čl. 7 odst. 2 nařízení (EU) č. 473/2013, měla by Komise posoudit, zda jsou v návrhu rozpočtového plánu dodrženy povinnosti v oblasti rozpočtové politiky stanovené v Paktu o stabilitě a růstu. Aby bylo toto posouzení možné, požadují se v tomto oddíle také informace o strukturálních rozpočtových cílech a jednorázových a jiných dočasných opatřeních. Dodržování referenční hodnoty pro dluh je posuzováno na základě údajů o vývoji dluhu, které by měly být konzistentní s předchozími podrobnými rozpočtovými cíli a makroekonomickými prognózami. Tyto informace požadované v tabulkách 2.a, 2.b a 2.c přílohy by mohly doplňovat o podmíněných závazcích s možným dopadem na střednědobý stav zadlužení vládních institucí. Pro komplexní pochopení salda veřejných financí a obecné rozpočtové strategie by měly být poskytnuty k výdajovým a příjmovým cílům a jejich hlavním složkám. Tyto informace jsou obsaženy v tabulce 4a přílohy. S přihlédnutím k podmínkám a kritériím pro zjišťování růstu výdajů posuzovaného podle čl. 5 odst. 1 nařízení (ES) č. 1466/97, které stanoví referenční hodnotu u výdajů, se v návrzích rozpočtových plánů uvádí také plánovaný růst výdajů vládních institucí, které při výpočtu referenční hodnoty pro výdaje podléhají zvláštnímu zacházení. Členění výdajů vládních institucí podle funkce je obsaženo v odpovídajících tabulkách v příloze. Členské státy by měly poskytovat tyto informace pokud možno rozčleněné do kategorií klasifikace funkcí vládních institucí (COFOG). Podle čl. 6 odst. 3 písm. d) nařízení (EU) č. 473/2013 by měly být příslušné informace o výdajích vládních institucí na vzdělávání, zdravotní péči a zaměstnanost v každém případě uváděny buď v navrhované tabulce nebo na jiném místě v návrhu rozpočtového plánu. C. Veřejné výdaje a příjmy za předpokladu zachování stávající politiky a diskreční rozpočtová opatření Každý členský stát by měl pro následující rok stanovit vhodný scénář výdajů a příjmů za předpokladu nezměněné politiky (tj. předběžný rozpočet bez nových opatření navržených v rámci rozpočtového procesu) a zveřejnit výchozí předpoklady, metody a relevantní parametry. Za předpokladu nezměněné politiky dochází k extrapolaci příjmových a výdajových trendů před přičtením dopadu diskrečních rozpočtových opatření rozhodnutých v rámci rozpočtového procesu na následující rok. Výsledky prognóz na straně výdajů a na straně příjmů za předpokladu zachování stávající politiky jsou uvedeny v tabulce 3 přílohy, zatímco tabulky 5.a, 5.b a 5.c obsahují popis a souhrn diskrečních opatření, která jsou schvalována v různých subsektorech pro dosažení rozpočtových cílů. Tyto tři tabulky by měly obsahovat vyčerpávající technický popis opatření přijímaných v různých subsektorech a týkající se důvodů, koncepce a provádění opatření. Dále by měl být podrobně popsán cíl rozpočtového opatření podle metodiky ESA s uvedením, zda se 4

5 jedná o diskreční výdaje či příjmy. Kromě toho je třeba upřesnit výdajovou a příjmovou položku, na které se diskreční opatření zaměřuje. Tím se umožní srovnání mezi cíli a výsledky při zachování stávající politiky. Jinými slovy: na straně příjmů by mělo být uvedeno, zda je opatření zaměřené na: o daně z výroby a z dovozu (kód ESA: D.2) o běžné daně z důchodů, kapitálu atd. (kód ESA: D.5) o kapitálové daně (kód ESA: D.91) o sociální příspěvky (kód ESA: D.61) o důchod z vlastnictví (kód ESA: D.4) o ostatní (kód ESA: P.11+P.12+P.131+D.39+D.7+D.9 {jiné než D.91}) na straně výdajů by mělo být uvedeno, zda je opatření zaměřené na: o náhrady zaměstnancům (kód ESA: D.1) o mezispotřebu (kód ESA: P.2) o sociální dávky (sociální dávky jiné než naturální sociální transfery a naturální sociální transfery prostřednictvím tržních výrobců, kódy ESA: D.62, D.632), z toho je třeba rovněž uvést případně dávky v nezaměstnanosti včetně peněžitých dávek a naturálních sociálních transferů o úroky (kód ESA: D.41) o subvence (kód ESA: D.3) o tvorbu hrubého fixního kapitálu (kód ESA: P.51g) o kapitálové transfery (kód ESA: D.9) o ostatní (kód ESA: D.29+D.4 {jiné než D.41} +D.5+D.7+P.52+P.53+NP+D.8) Měl by být specifikován časový profil opatření, aby se odlišila opatření s přechodným rozpočtovým dopadem, která nevedou k trvalé změně mezičasového stavu rozpočtu (tj. trvalé výši příjmů nebo výdajů), od opatření s trvalým dopadem na rozpočet, která vedou k trvalé změně mezičasového stavu rozpočtu (tj. trvalé výši příjmů nebo výdajů). Podle nařízení (EU) 473/2013 musí být opatření s odhadovaným dopadem na rozpočet vyšším než 0,1 % HDP popsána podrobně, zatímco opatření, jejichž dopad na rozpočet zůstává pod touto hodnotou, musí být jen uvedena, a to spolu s celkovým dopadem na rozpočet. Menší opatření, která mají vliv na stejnou kategorii příjmů/výdajů, mohou být v rámci možností smysluplně seskupována. Ovšem členské státy se v rámci Hospodářského a finančního výboru dohodly, že kvalitativně zlepší podávání zpráv o diskrečních daňových opatřeních, a zavázaly se, že jednotlivé opatření podrobně popíší, jakmile jeho rozpočtové důsledky dosáhnou hodnoty 0,05 % HDP. Proto se členské státy v rámci návrhů rozpočtových plánů a za účelem větší soudržnosti požadavků v oblasti podávání zpráv vyzývají, aby poskytovaly podrobné informace ke všem diskrečním rozpočtovým opatřením s odhadovanými rozpočtovými důsledky vyššími než 0,05 % HDP. Návrhy rozpočtových plánů by rovněž měly obsahovat informace o odhadovaných rozpočtových důsledcích diskrečních opatření na úrovni jednotlivých subsektorů (tabulky 5.a., 5.b a 5.c přílohy). Rozpočtové důsledky všech opatření je třeba zaevidovat jako dodatečný dopad oproti záznamu rozpočtových důsledků na jednotlivých úrovních 5

6 v porovnání se základní prognózou předchozího roku. Jednoduchá trvalá opatření by proto měla být zaznamenána jako opatření s dopadem +/ X v roce/v letech, kdy byla zavedena, a jinak s dopadem nula, tj. celkový dopad na výši příjmů nebo výdajů se nesmí vzájemně vyrušit. Pokud se dopad opatření v průběhu času mění, měl by být v tabulce uveden pouze rozdíl 3. Jednorázová opatření by vzhledem ke své povaze měla být vždy zaznamenána jako opatření s dopadem +/ X v roce, kdy mají poprvé dopad na rozpočet, a jako /+ X v následujícím roce, tj. celkový dopad na výši příjmů nebo výdajů ve dvou po sobě následujících letech musí být nula 4. Členské státy by měly tyto tři tabulky přizpůsobit jednotlivým konkrétním opatřením, aby obsahovaly tolik sloupců, kolik potřebují k uvedení všech rozpočtových důsledků v průběhu času. Při odhadu rozpočtových důsledků jednotlivých opatření by v návrzích rozpočtových plánů měly být rovněž popsány výchozí předpoklady (např. elasticita nebo vývoj základu daně). A konečně by návrhy rozpočtových plánů měly specifikovat také účetní zásadu, na jejímž základě jsou hlášeny: standardně by měly být uváděny na akruální bázi, pokud to však není možné, je třeba výslovně uvést, že je daná hodnota hlášena na hotovostní bázi. D. Cíle strategie Unie pro růst a zaměstnanost a doporučení pro jednotlivé země Tabulky 6.a a 6.b přílohy obsahují podrobnosti o tom, jak jsou přijatá opatření sladěna s doporučeními pro jednotlivé země nebo vnitrostátními cíli podle strategie Unie pro růst a zaměstnanost. E. Údaje o očekávaném distribučním dopadu hlavních výdajových a příjmových opatření Podle čl. 6 odst. 3 písm. d) nařízení (EU) č. 473/2013 by návrhy rozpočtových plánů měly obsahovat rovněž o očekávaném distribučním dopadu hlavních výdajových a příjmových opatření. Zatímco většina členských států již do svých rozpočtů zahrnula kvalitativní důvody distribučního dopadu fiskálních opatření, kvantitativní odhady jsou méně obvyklé. Kvantifikace distribučního dopadu rozpočtových opatření jistě není jednoduchým úkolem. Z tohoto důvodu příloha neobsahuje žádnou standardizovanou tabulku k tomuto aspektu návrhů rozpočtových plánů; členské státy by naopak měly v maximální možné míře poskytovat kvalitativní informace a kvantitativní odhady distribučních efektů rozpočtových opatření, tak jak nejlépe odpovídají konkrétním opatřením a dostupným analytickým rámcům každého členského státu. F. Porovnání návrhu rozpočtového plánu a ho programu stability V tabulce 7 přílohy se srovnávají rozpočtové cíle a prognózy uvedené v návrhu rozpočtového plánu za nezměněné politiky a cíle a prognózy uvedené v programu stability. Případné rozdíly mezi dosavadními a plánovanými údaji na jedné straně a údaji v programu stability na straně druhé by měly být řádně odůvodněny. G. Příloha obsahující metodiku 3 Například: opatření, které nabylo účinnosti v červenci roku t, může mít v prvním roce celkový dopad 100 a dalších letech 200. Ve vykazovacích tabulkách bylo mělo být uvedeno +100 v roce t a v roce t + 1 opět +100 (dodatečná hodnota). Celkový dopad opatření v daném roce lze odvodit jako souhrnný dopad dodatečných hodnot od jeho zavedení. 4 Jednorázová opatření, která se vztahují na více než jeden rok (např. daňové prázdniny vytvářející zisk ve dvou po sobě následujících letech), by měla být zaevidována jako dvě samostatná opatření, jedno s prvním dopadem v roce t a druhé s prvním dopadem v roce t+1. 6

7 V tabulce 8 přílohy jsou obsaženy metodické aspekty, které by měly být začleněny do návrhu rozpočtového plánu. Měly by obsahovat podrobnosti o různých metodách použitých v rámci rozpočtového procesu pro odhady, o jejich znacích a výchozích předpokladech. Není-li odhadovaný dopad souhrnných rozpočtových opatření na hospodářský růst uveden v tabulce 1.a, měl by být uveden v této příloze. 3. POKYNY K FORMĚ A OBSAHU ZPRÁV O EMISÍCH DLUHOVÝCH NÁSTROJŮ V tomto oddíle se v souladu s čl. 8 odst. 2 nařízení (EU) č. 473/2013 pro členské státy eurozóny stanoví harmonizovaná forma a obsah zpráv ohledně jejich plánů emisí dluhových nástrojů. Aby bylo možné začlenit vnitrostátní plány emisí dluhových nástrojů do rámce pro fiskální dohled, měly by je doplňovat obecné informace o celkové potřebě financování ústředního rozpočtu. Z tohoto důvodu je třeba předkládat výroční a čtvrtletní zprávy. Jelikož je při změně tržních podmínek zapotřebí určité flexibility, musí se informace v těchto zprávách o budoucím vývoji považovat za orientační, které podléhají tržním podmínkám. Tyto zprávy by vzhledem k možné citlivosti informací neměly být zveřejňovány. 1. Výroční zpráva obsahuje: obecné informace o celkové potřebě financování ústředního rozpočtu, např. i) splacení cenných papírů s původní splatností jeden rok či více, ii) objem cenných papírů s původní splatností kratší než jeden rok, iii) čisté hotovostní financování a iv) schodek / přebytek hotovostních prostředků, plány emisí dluhových nástrojů pro příští rok, včetně rozdělení na krátkodobé a středně- až dlouhodobé cenné papíry, a schodek / přebytek hotovostních prostředků ústředních vládních institucí podle ESA na nadcházející rok podle níže uvedeného vzoru. 7

8 Splacení cenných papírů s původní splatností jeden rok či více Tabulka III Vzor pro výroční zprávy o emisích dluhových nástrojů 5 Požadavek na financování (v mil. EUR) celkem Objem státních pokladničn ích poukázeka komerčníc h papírů na konci předchozíh o roku Čisté hotovostn í financová ní (1) (2) (3) Potřeba financová ní celkem (4 = 1+2+3) Schodek / přebytek hotovostn Ostatní ích prostřed ků (5) (6) Celkem (7 = 4+5+6) Plán financování (v mil. EUR) Změna objemu krátkodob ý dluh (státní pokladnič ní poukázky a komerční papíry) Střednědo bý až dlouhodob ý Ostatní (8) (9) (10) Celkem (11 = ) Schodek / přebytek hotovostn ích prostřed ků podle ESA (S.1311) (v milionech EUR) (12) Všechny částky se uvádějí v milionech eur. Zpráva by měla být Komisi předložena nejpozději týden před koncem kalendářního roku. 2. Čtvrtletní zpráva by měla obsahovat (nekumulované) emisní plány na čtvrtletí včetně rozdělení na krátkodobé a střednědobé až dlouhodobé cenné papíry. Měla by zahrnovat hrubé, jakož i čisté emise. Spolu s emisními plány za nadcházející čtvrtletí (q+1) by měly být poskytnuty rovněž o skutečných emisích za předchozí čtvrtletí (q-1), jakož i odhad emisí na běžné čtvrtletí (q) podle vzoru uvedeného níže. V zásadě a za obvyklých tržních podmínek by měly být předpokládané emisní plány ohlašovány na několik nadcházejících čtvrtletí, avšak za současných tržních podmínek by mohlo být vydávání takových prognóz složité nebo by mohly mít jen omezenou vypovídací hodnotu. Proto se navrhuje, aby se podávaly zprávy jen pro bezprostředně následující čtvrtletí. 5 Poskytování údajů o proměnných uvedených tučně je povinné. Poskytování údajů o ostatních proměnných je dobrovolné, avšak velmi žádoucí. 8

9 q-1 (předchozí čtvrtletí) q (běžné čtvrtletí) q+1 (příští čtvrtletí) Tabulka IV Vzor pro čtvrtletní zprávy o emisích dluhových nástrojů 6,7 Krátkod obé (státní pokladni ční poukázk y & komerční papíry) Plán financování (v mil. EUR) Hrubé emise Splácení či zpětné odkupy Čisté emise Středněd obé až dlouhodo bé (1) (2) (3) Ostatní Celkem (4= 1+2+3) Krátkod obé (státní pokladni ční poukázk y & komerční papíry) Středněd obé až dlouhodo bé Ostatní (5) (6) (7) Celkem (8= 5+6+7) Krátkod obé (státní pokladni ční poukázk y & komerční papíry) Středněd obé až dlouhodo bé Ostatní (9=1-5) (10=2-6) (11=3-7) odhad odhad odhad odhad odhad odhad odhad odhad odhad odhad odhad plán plán plán plán plán plán plán plán plán plán plán * Zde uveďte skutečné emise, tj. včetně opakovaného započtení refinancování jednoměsíčních pokladničních poukázek Všechny částky se uvádějí v milionech eur. Zpráva by měla být Komisi předložena nejpozději týden před začátkem dalšího čtvrtletí. Čtvrtletní periodicitou podávání zpráv o emisi dluhových nástrojů se má nalézt správná rovnováha mezi větší transparentností a lepší předvídatelností plánů financování na jedné straně a dostatečnou flexibilitou emisní politiky a emisních postupů na straně druhé. Pokud jsou k dispozici, vybízejí se členské státy k tomu, aby poskytly srovnatelné vzory s podobnými informacemi o vnitrostátních agenturách a regionálních a místních správách. 6 Poskytování údajů o proměnných uvedených tučně je povinné. Poskytování údajů o ostatních proměnných je dobrovolné, avšak velmi žádoucí. Poskytování údajů o nástrojích pro řízení peněžních prostředků (například komerčních papírech nebo repo obchodech) je požadavek týkající se zpětných údajů (pro čtvrtletí q a q-1). Poskytování výhledových údajů o nástrojích pro řízení peněžních prostředků (čtvrtletí q+1) je dobrovolné, avšak velmi žádoucí. 7 Horizont podávání zpráv se přehodnotí v závislosti na stabilizaci podmínek na evropských trzích se státními dluhopisy. 9