III. INFORMACE O MOŽNOSTECH ŘEŠENÍ REGULACE LOBBINGU V ČESKÉ REPUBLICE JINAK NEŽ SPECIÁLNÍM ZÁKONEM

Transkript

1 III. INFORMACE O MOŽNOSTECH ŘEŠENÍ REGULACE LOBBINGU V ČESKÉ REPUBLICE JINAK NEŽ SPECIÁLNÍM ZÁKONEM Úřad vlády České republiky Sekce pro koordinaci boje s korupcí Praha, duben 2013

2 OBSAH OBSAH... 1 Úvod Popis vývoje a existujícího právního stavu v oblasti regulace lobbingu v České republice První snahy o regulaci lobbingu legislativní cestou Analýza komplexní právní úpravy v oblasti lobbingu Návrh zákona o lobbingu... 6 Příprava návrhu... 6 Průběh mezirezortního připomínkového řízení... 7 Výsledek mezirezortního připomínkové řízení Návrhy a rozbory řešení lobbingu jinak než speciálním zákonem Zavedení tzv. otevřeného eklepu pro širokou veřejnost Realizace projektů esbírka a elegislativa Zpracování návrhu etického kodexu poslance a senátora Zhodnocení korupčních rizik navrhovaných právních předpisů, tzv. CIA Novelizace jednacích řádů Poslanecké sněmovny a Senátu Návrh na zavedení lobbingu jako živnosti a vytvoření registru lobbistů v rámci živnostenského rejstříku Dočasné omezení výkonu lobbingu u bývalých veřejných funkcionářů Závěrečné shrnutí Opatření, která již byla splněna Opatření, která jsou obsažena ve Strategii vlády v boji s korupcí na období let 2013 a Opatření vhodná k regulaci lobbingu Další opatření Seznam zkratek

3 Úvod Lobbing je obecně považován za součást demokratického procesu a odborníky v posledních desetiletích považován za charakteristický projev vyspělých demokracií. Tento projev však musí být transparentní a zároveň legitimní. Obecně má lobbing napomáhat k artikulaci a prosazování zájmů nejrůznějších částí společnosti a je zároveň informačním kanálem, kterým se zkvalitňují znalosti držitelů veřejné moci o záležitostech, o kterých rozhodují. V českém prostředí má však pojem lobbing spíše negativní konotace a velice často bývá zaměňován s pojmem korupce, protože s ní může být úzce propojen. Nelze přehlížet, že jednoznačné oddělení legálních a nelegálních lobbistických aktivit je velmi obtížné, ne-li mnohdy zcela nemožné. Zvláště obtížné je pak regulovat nepřímé projevy lobbingu. V této souvislosti je třeba upozornit na pro společnost velmi nebezpečný fenomén označovaný jako state capture, což je specifický druh korupce, kdy jsou rozhodovací i legislativní procesy ovládnuty soukromými subjekty a ovlivněny v souladu s jejich zájmy a potřebami, čímž vlastně dochází k privatizaci veřejné správy. Často je tento druh korupce zaměňován, popř. ztotožňován právě s lobbingem. Ve skutečnosti je ovšem excesem z legálního a legitimního lobbingu, se kterým má sice stejnou platformu, avšak v rámci procesu lobbingu došlo k záměně věcných argumentů podmiňujících příklon veřejné osoby k lobbovanému rozhodnutí za získání výhody pro ni samotnou, resp. pro osobu či skupinu, kterou tato osoba chce takto podpořit, bez ohledu na veřejný zájem, nebo častěji rovnou přímo proti němu. Veřejná osoba tak ve své podstatě prodává moc, jíž je nadána. Je zapotřebí si uvědomit, že skutečný lobbing není nekalé jednání, ale zcela regulérní prezentace názorů a potřeb, které jsou pro určitou část společnosti relevantní a jejich naplnění legitimní. Kvalitní lobbing je tedy mimo jiné cestou, jak předejít častým novelizacím právních předpisů a jak zvýšit stabilitu a kvalitu právního řádu. Mezi hlavní cíle, proč usilovat o jakoukoli formu regulace lobbingu v ČR, patří jednak omezení korupčního prostředí v legislativním procesu v ČR (popř. i na úrovni samospráv), umožnění transparentního hájení zájmů v rámci legislativního procesu (popř. i na úrovni samospráv), a jednak posílení nástrojů k prosazování nonprofitních zájmů v občanské společnosti. Návrhy řešení a opatření obsažená v následujících kapitolách předkládaného materiálu akcentují nastavení takových standardů a jednotlivých dílčích opatření v oblasti výkonu veřejné moci, která napomohou jednoznačně oddělit jednání, které lze považovat za legální a legitimní jednání od jednání nelegálního, dnes nezřídka mylně označovaného jako lobbing, které bude následně možné snáze označit např. za korupci. V současné chvíli není lobbing v českém právním řádu žádným způsobem definován, ani regulován. Přestože neexistuje v českém právu legální definice lobbingu, lze tento pojem definovat mnoha způsoby. Vždy se v podstatě jedná o prosazování zájmů určité zájmové skupiny v rámci konkrétního rozhodovacího procesu. V nejširším slova smyslu lze lobbing charakterizovat jako jakýkoli pokus jednotlivce nebo zájmových skupin ovlivnit rozhodnutí orgánů veřejné moci; v jeho původním smyslu (z angl. slova lobby hala, vestibul, jednání; původem z lat. slova labium vstupní hala) jako snaha ovlivnit hlasování zákonodárců, obvykle v hale mimo komory parlamentu. Za nejpřesnější bývá označována definice Luigiho Graziana, profesora sociologie na univerzitě v Turíně, jenž se dlouhodobě věnuje problematice lobbingu: Lobbing je specializovaná a odborná reprezentace prostřednictvím široké škály prostředků, které v zásadě vylučují korupční výměnu služeb; ve své povaze velmi odlišná od obecné nespecializované reprezentace, kterou zajišťují volení zástupci. Jako reprezentant partikulárních zájmů, lobbista dodává informace a technicko-odborné expertízy, 2

4 které mohou být užitečné a někdy rozhodující při definování legislativní a správní regulace. 1 Dále lze zmínit definici lobbingu uvedenou v dokumentu OECD z 18. února 2010 Principy transparentnosti a integrity v lobbingu : Lobbing je ústní či písemná komunikace s veřejným činitelem za účelem ovlivnění přijímání zákonů, politiky či úředních rozhodnutí, často se zaměřující na zákonodárnou větev na celostátních a regionálních stupních. Avšak odehrává se i ve výkonné větvi, např. k ovlivnění přijetí pravidel či návrhů projektů a smluv. Z toho plyne, že termín veřejní činitelé zahrnuje státní úředníky, zaměstnance a nositele (ať už volené či jmenované) veřejné funkce v oblastech výkonné a zákonodárné moci. 2 Ať už se na toto téma jakkoli názory různí, je zjevné, že lobbing je v určité formě nepostradatelnou součástí jakéhokoliv politického systému. První snahy o určitou regulaci lobbingu v ČR se objevily již v roce 2007 (v rámci úkolu ze Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2006 až 2011) a v roce 2009 (v rámci poslanecké iniciativy na vydání zákona o lobbingu). V obou těchto případech však nedošlo ke zdárnému dokonání těchto iniciativ, ať už vzhledem k nedostatečnému zanalyzování této problematiky nebo v důsledku voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR konaných ve dnech 28. a 29. května Nicméně znovu a více se téma lobbingu stalo diskutovaným v roce 2011 po schválení Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012 usnesením vlády ze dne 5. ledna 2011 č. 1 (dále též jako Strategie ), z níž vyplynuly úkoly dále popsané v této Informaci o možnostech řešení regulace lobbingu v České republice jinak než speciálním zákonem (dále jen Informace ). Tuto Informaci předkládá místopředsedkyně vlády ČR a předsedkyně Vládního výboru pro koordinaci boje s korupcí (dále též jako předkladatel ) na základě usnesení vlády ze dne 16. ledna 2013 č. 40, kterým vláda vzala na vědomí Informaci o průběhu přípravy návrhu zákona o lobbingu a o možnostech dalšího postupu, obsaženou v části III materiálu č.j. 24/13; zrušila bod II usnesení vlády ze dne 4. dubna 2012 č. 223 k Informaci o dalším postupu ve věci regulace lobbingu v České republice a k tezím k návrhu zákona o lobbingu a uložila místopředsedkyni vlády a předsedkyni Vládního výboru pro koordinaci boje s korupcí zpracovat a vládě do 30. dubna 2013 předložit návrhy řešení regulace lobbingu ve variantě C informace uvedené v bodě I předmětného usnesení. Cílem Informace je zrekapitulovat veškerý vývoj prací na návrzích týkajících se regulace lobbingu v ČR od uložení prvního úkolu spočívajícího v provedení Analýzy komplexní právní úpravy v oblasti lobbingu, přes zpracování návrhu zákona o lobbingu, až po nalezení a přijetí jiných způsobů regulace formou legislativních či nelegislativních protikorupčních opatření, která již byla splněna či jsou aktuálně řešena na základě Strategie, případně v rámci Strategie vlády v boji s korupcí na období let 2013 a 2014 schválené usnesením vlády ze dne 16. ledna 2013 č. 39 (dále též jako nová Strategie ). Informace současně obsahuje vyhodnocení a doporučení jednotlivých dílčích opatření zvolených pro účely regulace lobbingu v ČR jako nejvhodnějších k adekvátnímu naplnění potřeby zprůhlednit vztahy mezi politiky a úředníky na jedné straně a subjekty zabývajícími se lobbingem na straně druhé. 1 Graziano L. Lobbying and the Public Interest. In: P.-H. Claeys, C. Gobin, I. Smets, P. Winand, Lobbyisme, pluralisme et intégration européenne/lobbying, Pluralism and European Integration, PIE-EIP, Brusel 1998, str OECD Recommendation on Principles for Transparency and Integrity in Lobbying, 18 February 2010, OECD, dostupné z: citováno dne 4. dubna

5 1. Popis vývoje a existujícího právního stavu v oblasti regulace lobbingu v České republice 1.1. První snahy o regulaci lobbingu legislativní cestou Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2006 až 2011, schválená usnesením vlády ze dne 25. října 2006 č. 1199, obsahovala jako jeden z úkolů pro ministra spravedlnosti a předsedu LRV předložení věcného záměru úpravy tzv. legitimního lobbingu. Tento úkol byl však již 27. června 2007 usnesením vlády č. 715 zrušen, a to s odůvodněním, že stav v oblasti lobbingu v ČR nebyl dostatečným způsobem zmapován a nebylo zřejmé, na jakých principech by měl být návrh zákona postaven. Dalším pokusem o stanovení pravidel legitimního lobbingu pak byla poslanecká iniciativa poslanců Bohuslava Sobotky a Jeronýma Tejce, kteří v květnu 2009 předložili Poslanecké sněmovně (PS) návrh zákona o lobbingu (sněmovní tisk č. 832, 5. volební období), PS však návrh zákona nepodpořila a vrátila jej navrhovatelům k přepracování. Přepracovaný návrh tohoto zákona podpořený poslanci dalších politických stran byl pak Sněmovně znovu předložen 9. prosince 2009 (sněmovní tisk 994, 5. volební období). Přestože k tomuto návrhu vydala vláda nesouhlasné stanovisko, návrh zákona byl PS schválen, zamítnut byl až Senátem dne 23. června PS vzhledem k volbám o návrhu již dále nehlasovala. Tento návrh právní úpravy předpokládal povinnou registraci lobbistů na Ministerstvu vnitra (MV) a zveřejnění jejich seznamu způsobem umožňujícím dálkový přístup, ze strany lobbovaných pak povinnost předložit seznam lobbistických schůzek (zákonodárci příslušnému mandátovému a imunitnímu výboru, úředníci MV), zákon zároveň upravoval i výši sankcí za porušení tohoto zákona. Kritizovanými nedostatky této právní úpravy byla jednak absence široké diskuze na toto téma a s tím související nedostatečná definice pojmu lobbista i lobbing a jednak bylo kritizováno vyjmutí, resp. nezařazení zástupců samospráv z definice lobbovaných. Úprava se zároveň nesoustředila na situace, kdy veřejný funkcionář přechází do soukromého sektoru (tzv. revolving doors/pantouflage/otáčivé dveře). Návrh tohoto zákona vycházel z neschváleného návrhu právní úpravy lobbingu na Slovensku z roku 2005, který byl odborníky kritizován jako jednostranný a nedostatečný Analýza komplexní právní úpravy v oblasti lobbingu Práce na zanalyzování problematiky lobbingu započaly na základě úkolu č. 5.5 Strategie, kterou začalo připravovat MV. Podle Strategie mělo MV připravit do 31. prosince 2012 Analýzu komplexní právní úpravy v oblasti lobbingu, z níž vyplyne, jaký způsob regulace lobbingu bude pro ČR nejvhodnější. Za cíl si kladla vyjasnit otázky týkající se zprůhlednění vztahu mezi politiky a úředníky na jedné straně a subjekty zabývajícími se lobbingem na straně druhé, vymezit definice lobbingu, lobbistického kontaktu a lobbisty a povinné registrace lobbistů (registr lobbistů přístupný na internetu, stanoveny sankce za neplnění podmínek stanovených zákonem i mechanismus jejich uplatňování). Termín ani podoba úkolu se nezměnila ani v průběhu aktualizace Strategie schválené usnesením vlády ze dne 18. května 2011 č V souvislosti s převedením gesce za koordinaci protikorupční politiky vlády došlo usnesením vlády ze dne 16. listopadu 2011 č. 837 k přesunu problematiky lobbingu z MV na ÚV, resp. na místopředsedkyni vlády. 4

6 Původní gestor (MV) začal při plnění úkolu shromažďovat podklady potřebné k vyhotovení analýzy (odborná literatura, zahraniční články, doporučení mezinárodních pracovních skupin) a jeho zástupci se účastnili expertních jednání, která byla pořádána v rámci projektu NNO Respekt institut, o. p. s. Expertní stoly k lobbingu. Tento projekt zaštítila Ing. Lenka Andrýsová, poslankyně Parlamentu ČR, s podporou Sociologického ústavu Akademie věd ČR (AV ČR), velvyslanectví Spojených států amerických Praha, Britského velvyslanectví v Praze, velvyslanectví Spolkové republiky Německo v Praze a Norského velvyslanectví v Praze. Na jaře roku 2011 se konala čtyři odpolední setkání expertů v rámci projektu, jehož cílem bylo vytvořit konkrétní doporučení, s nimiž mělo při přípravě zákona o lobbingu pracovat MV jako tehdejší gestor úkolu. Čtyři kulaté stoly byly zaměřeny především na zodpovězení následujících čtyř důležitých otázek: Dne 31. března 2011 se uskutečnil kulatý stůl na téma Potřebujeme nový zákon o lobbingu nebo stačí úprava stávající legislativy? Dne 14. dubna 2011 se uskutečnil kulatý stůl na téma Koho regulovat? Dne 21. dubna 2011 se uskutečnil kulatý stůl na téma Kdy se lobbing stává korupcí? Dne 12. května 2011 se uskutečnil kulatý stůl na téma Jak regulovat lobbing? Z tohoto projektu vzešly návrhy konkrétních doporučení, které jsou dostupné na v sekci Veřejné debaty & informujeme projekt Expertní stoly o lobbingu. MV na základě výsledků kulatých stolů zpracovalo teze, které byly na jednání dne 14. července 2011 předloženy zástupcům NNO (TIC, Oživení, EPS, Růžový panter, Otevřená společnost), s nimiž MV na problematice boje s korupcí spolupracovalo. Koncem srpna 2011 pak MV obdrželo k tezím komentáře a reakce od těchto NNO a zároveň akcentovalo aktivitu NNO Ekologický právní servis, která v červnu roku 2011 zveřejnila svůj návrh zákona o lobbingu. Regulace lobbingu by podle expertů měla pomoci v řešení výše zmíněných rizik především mapováním interakcí zainteresovaných subjektů, což by usnadnilo vyšetřování korupčních případů a zefektivnilo ostatní nástroje boje s korupcí. Regulace lobbingu tedy může pomoci k zprůhlednění ovlivňování rozhodovacích procesů coby legitimní činnosti v očích veřejnosti, posílení veřejné kontroly, omezení upřednostňování dílčích privátních zájmů a omezení korupce a klientelismu. Po převedení gesce za tento úkol z MV na místopředsedkyni vlády zpracoval ÚV na základě výše uvedených podkladů materiál, který vyhodnocuje základní problémy a možnosti jejich řešení v oblasti regulace lobbingu v ČR. Součástí materiálu byla také analýza Sociologického ústavu AV ČR Zásady a reformy regulace lobbingu. Analýza byla podpořena projektem Sociologického ústavu AV ČR, s názvem Snižování Bezpečnostních rizik organizovaného zločinu v ČR v rámci Programu bezpečnostního výzkumu ČR v letech Analýza vychází z doporučení OECD, opírá se o úpravy v několika zemích včetně USA, Kanady, Slovenska, Polska a dalších a obsahuje legislativní i nelegislativní opatření v oblasti regulace a zprůhlednění lobbingu v ČR, včetně zdůvodnění těchto opatření. Navrhovaný způsob regulace lobbingu byl dne 9. ledna 2012 projednán také na 5. jednání Poradního sboru předsedkyně Vládního výboru pro koordinaci boje s korupcí. Na základě tohoto jednání zpracoval ÚV analýzu s návrhy dalšího řešení v oblasti regulace lobbingu nazvanou jako Informace o dalším postupu ve věci regulace lobbingu v České 5

7 republice, jejíž přílohou č. III.A byly výše zmíněné Zásady a reformy regulace lobbingu, přílohou III.B byla informace o způsobech regulace lobbingu ve vybraných zemích a přílohou III.C přehled dopadů pro materiály nelegislativní povahy. MPŘ k uvedené analýze probíhalo od 2. do 16. února 2012 (připomínky byly zaslány ještě 23. února 2012). Konečná analýza se zapracováním všech obdržených připomínek byla oproti původnímu zadání zpracována v časovém předstihu a k projednání vládě předložena jako Informace o dalším postupu ve věci regulace lobbingu v České republice a teze k návrhu zákona o lobbingu dne 26. března Vláda materiál projednala dne 4. dubna 2012 a usnesením č. 223 uložila místopředsedkyni vlády, předsedkyni Vládního výboru pro koordinaci boje s korupcí a tehdejší předsedkyni LRV předložit návrh zákona o lobbingu do 31. srpna 2012 ve variantním řešení. Pro informaci lze zmínit, že dne 29. října 2012 se uskutečnil seminář o návrhu zákona o lobbingu 3, který navázal na projekt Expertní stoly o lobbingu, konané na jaře roku 2011, a jehož cílem bylo vytvořit konkrétní doporučení pro přípravu zákona o lobbingu. Závěry z tohoto semináře lze nalézt na v sekci Veřejné debaty & informujeme - projekt Expertní stoly o lobbingu Návrh zákona o lobbingu Příprava návrhu Kontroverznost tématu se projevovala již od samého začátku v rámci široké diskuse, uspořádané Sekcí pro koordinaci boje s korupcí ÚV, která předcházela zahájení legislativních prací. Vyskytovaly se v ní zcela protichůdné názory. Od názorů, že jakákoliv regulace je zbytečná, ne-li přímo škodlivá, až po požadavky na takovou míru kontroly veřejných osob, která je v demokratické zemi zcela neakceptovatelná, a byla by v rozporu s Ústavou ČR. Současně se projevovala i nesmiřitelnost postojů reprezentantů jednotlivých myšlenkových proudů. Návrh zákona o lobbingu vycházel především ze zpracované Informace o dalším postupu ve věci regulace lobbingu v České republice a tezí k návrhu zákona o lobbingu. Oproti východiskům obsaženým v Analýze však byl již do značné míry kompromisní, neboť do návrhu byly zohledněny také další získané poznatky, připomínky a názory na danou problematiku. Návrh byl v souladu se zadáním dle usnesení vlády ze dne 4. dubna 2012 č. 223 připraven jako alternativní, jak ve věci definice lobbingu, tak ve věci definice lobovaného a orgánu dohledu. Vzhledem k tomu, že v rámci přípravy návrhu bylo nutné vypracovat několik různých variant paragrafového znění, ukázala se tato příprava jako časově náročnější, než bylo původně očekáváno, a usnesením vlády ze dne 26. září 2012 č. 700 byl proto termín předložení návrhu zákona vládě prodloužen do 31. října Následně došlo v souvislosti se zpracováním několika variant řešení k posunu termínu na 31. prosince 2012, a to usnesením vlády ze dne 28. listopadu 2012 č Za hlavní cíl si návrh zákona o lobbingu kladl zvýšení transparentnosti legislativního procesu a procesu legitimního lobbingu, omezení korupčního prostředí v legislativním procesu, dále pak umožnění transparentního hájení zájmů v rámci legislativního procesu, zvýšení důvěryhodnosti lobbistů a posílení nástrojů k prosazování nonprofitních zájmů v občanské společnosti. Jako vhodné a komplexní řešení v boji s korupcí bylo zvoleno posílení 3 Viz citováno dne 4. dubna

8 preventivních opatření takovým směrem, aby bylo naplněno kritérium efektivnosti, tj. směřování snah k dobrovolnému dodržování etických standardů. Návrh předložený do MPŘ ve všech variantách akcentoval především nastavení standardů před zákazy a sankcemi. Smyslem těchto standardů byla snaha předkladatele o oddělení legálních a nelegálních lobbistických aktivit. Návrh měl současně ambici poskytnout prostor pro další případné zpřesňování, případně zpřísňování, resp. regulaci, pokud by se ukázala jako potřebná. Po obsahové stránce návrh zákona definoval lobbing jako činnost, jejímž předmětem je lobbistický kontakt zaměřený na ovlivnění toho, kdo rozhoduje v rámci své pravomoci, nebo pomoc k uskutečnění takového kontaktu. Z hlediska formy pak takový kontakt definoval jako jakoukoliv ústní, písemnou, elektronickou či jinou komunikaci, včetně jednostranné komunikace s lobbovaným. Dále výslovně vymezil případy, ve kterých se o lobbistický kontakt nejedná, a dále kdo bude považován za lobbovaného veřejného funkcionáře, včetně povinnosti lobbisty zapsat se do zvláštního registru lobbistů. Veřejným funkcionářům návrh zákona zakazoval působit jako lobbista v průběhu výkonu jejich veřejné funkce a rovněž 2 roky po jejím skončení. Zákon o lobbingu měl dle předkladatele představovat dílčí nástroj v boji s korupcí, a proto měla být jeho obsahem nejen úprava lobbingu samotného, ale i konkrétní nezbytné novely v dalších oblastech právního řádu, které si kladou za cíl zprůhlednit legislativní proces v ČR, např. novelizace příslušných ustanovení zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, zákona o střetu zájmů a zákona o správních poplatcích. Strategickými cíli návrhu bylo: omezení korupčního prostředí v legislativním procesu v ČR, popř. i na úrovni samospráv, umožnění transparentního hájení zájmů v rámci legislativního procesu, popř. i na úrovni samospráv, pro jednotlivce i skupiny - tj. zprůhlednění procesu legitimního lobbingu a zvýšení důvěryhodnosti legitimních lobbistů, posílení nástrojů k prosazování nonprofitních zájmů v občanské společnosti - poskytne občanským iniciativám efektivní nástroj v případech obstrukcí povinných subjektů při uplatňování práva na informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, nebo v rámci odmítání zástupců veřejné moci s nimi komunikovat v téže věci, ve které byli lobbováni profitabilními subjekty (budou moci být konfrontováni se skutečností, že byli ochotni dopřát sluchu jen některé z protichůdně lobbujících stran). Průběh mezirezortního připomínkového řízení Do MPŘ byl návrh zákona o lobbingu předložen dne 21. září Lhůta pro sdělení připomínek byla stanovena do 22. října 2012 (tj. 20 pracovních dnů). Oslovena byla všechna připomínková místa v Elektronické knihovně legislativního procesu Úřadu vlády (eklep), ale i další subjekty. Připomínky uplatnilo celkem 33 připomínkových míst, z toho 24 vzneslo připomínky zásadního charakteru. Jen zásadních připomínek bylo uplatněno 199. Vyhodnocením nejen zásadních připomínek bylo zjištěno, že řada připomínkových míst požaduje návrat k východiskům obsaženým v Analýze, tj. k co nejširšímu pojetí regulace lobbingu včetně povinného reportování lobbistických kontaktů lobbisty i lobbovanými, avšak neméně početná část stejně důrazně trvala na co nejmenším okruhu povinností, které by měl zákon o lobbingu nově stanovovat, respektive vznášela pochybnost nad nezbytností a účelností zákonné úpravy problematiky lobbingu jako takové a s ohledem na možné rozpory s ústavními principy. Protichůdné názory se objevovaly také k definici lobbingu, 7

9 lobbovaného, lobbistického kontaktu či k rozsahu okruhu společenských vztahů, na které by se měla zákonná úprava lobbingu vztahovat. Obecně bylo namítáno, že variantní návrh zákona, který však vláda požadovala, je z hlediska možnosti uplatnit kvalifikované připomínky jen obtížně uchopitelný a byly vyjadřovány obavy, že tato nepřehlednost povede později k chybám v jeho definitivním znění. V řadě případů naopak bylo požadováno přepracování návrhu zákona a jeho vrácení do MPŘ. Většinu zásadních připomínek obsahujících racionální argumenty nebylo možné přes veškerou snahu úspěšně vypořádat, protože požadavky jednotlivých připomínkových míst byly často ve vzájemné kontradikci. Vyhodnocením připomínek dospěl předkladatel k závěru, že je nelze vypořádat tak, aby návrh zákona mohl být předložen bez rozporů, případně alespoň s jejich přijatelným počtem, neboť vypořádání některých připomínek by mělo za následek prohloubení rozporů s jinými. Výsledek mezirezortního připomínkové řízení S ohledem na všechny vzájemně rozporné argumenty byl předkladatel nucen vzít v potaz i jiná řešení vytýčeného cíle, kterým je zprůhlednění legislativního procesu, a uvažovat o návrhu na vytvoření a zavedení jiných nástrojů (legislativní i nelegislativní povahy) namísto přijetí velmi pravděpodobně neúčinného speciálního zákona. Těmito nástroji jsou například: 1. zavedení tzv. otevřeného eklepu pro širokou veřejnost, 2. realizace projektů esbírka a elegislativa, 3. příprava etického kodexu poslance a senátora, 4. hodnocení korupčních rizik navrhovaných právních předpisů, tzv. CIA, 5. novelizace jednacích řádů Poslanecké sněmovny a Senátu, např. zavedení tzv. legislativní stopy a prodloužení lhůty mezi 2. a 3. čtením zákona. Některá z těchto opatření byla splněna či jsou nadále plněna na základě Strategie. Některá jsou obsažena v nové Strategii. Namísto standardního vypořádání MPŘ k předloženému návrhu zákona o lobbingu byl proto připraven materiál informující o stavu prací na návrhu zákona o lobbingu a o možnostech dalšího postupu, v jehož rámci byly připomínkovým místům předloženy tři možné způsoby řešení vzniklé situace, a to: A) Pokračovat ve vypořádávání připomínek vzešlých z mezirezortního připomínkového řízení ke stávajícímu návrhu zákona s tím, že s ohledem na požadavek většiny připomínkových míst by měl být upravený návrh zákona zaslán do opakovaného připomínkového řízení. B) Přepracovat předložený návrh zákona o lobbingu ve smyslu schválené Analýzy, optimálně v co nejširší variantě, bez alternativních řešení, přičemž jak lobbisté, tak lobbovaní budou povinni reportovat své lobbistické kontakty nebo skutečnost, že byli lobbováni dohledovému orgánu. Existence dohledového orgánu s dostatečnými kompetencemi je v tomto modelu nezbytná. C) Zastavit práce na vypořádávání mezirezortního připomínkového řízení a na návrhu zákona o lobbingu a pokračovat v regulaci lobbingu v České republice prostřednictvím jiných nástrojů. MPŘ k variantnímu materiálu probíhalo od 3. prosince do 17. prosince

10 Ze 73 oslovených připomínkových míst jich své připomínky zaslalo celkem 55, z nichž 31 vyjádřilo svou preferenci některé z nabízených variant, resp. 3 připomínková místa vyjádřila svoji podporu více než jedné variantě. Připomínková místa vyjádřila své preference jednoznačným způsobem: Připomínková místa preference variant Variantu A preferovali BIS, ČMKOS (2.), ČTÚ, HMP, MMR, MS, MV (1., 2.) Variantu B preferovali Variantu C preferovali Bez připomínek (bez uvedení varianty) nebo připomínky nezaslány ČSÚ (2.), ČÚZK, MŠMT, NS AV ČR, ČBÚ, ČNB, ČMKOS (1.), ČSÚ (1.), KÚ Karlovarského kraje, KÚ Pardubického kraje, KÚ Zlínského kraje, MD, MF, MK, MPO, MPSV, MV (1., 2.), MZd, MZe, MZV, MŽP, TA ČR, ÚOOÚ, ÚV Kabinet vedoucího Úřadu vlády, ÚV Oddělení sekretariátu Vládního výboru pro zdravotně postižené občany, ÚZSVM AK ČR, ASO ČR, ČSZV, Družstevní asociace ČR, ERÚ, GA ČR, GIBS, HK ČR, Kancelář prezidenta republiky, Kancelář PS, Kancelář Senátu, KZPS, KÚ Jihomoravského kraje, KÚ Jihočeského kraje, KÚ Kraje Vysočina, KÚ Královéhradeckého kraje, KÚ Libereckého kraje, KÚ Moravskoslezského kraje, KÚ Olomouckého kraje, KÚ Ústeckého kraje, KÚ Plzeňského kraje, KÚ Středočeského kraje, KUK, KVOP, MO, NBÚ, NKÚ, NSS, SMO, SMS, SSHR, SÚJB, ÚNMZ, ÚOHS, ÚPV, ÚS, UZS, ÚZSI, ÚV - Odbor kompatibility, ÚV - Odbor vládní legislativy, ÚV - zmocněnec vlády pro lidská práva Zatímco pro variantu A (tj. pokračovat ve vypořádávání připomínek ke kompromisnímu návrhu zákona) se vyslovilo 7 připomínkových míst, pro variantu B (tj. přepracovat návrh zákona) se vyslovila pouze 4 připomínková místa, z toho 3 kategoricky, a jedno v alternativě, pokud by nebyla přijata varianta C. Nejvyšší soud kategoricky trval na tom, aby byl připravován komplexní zákon o lobbingu obsahující jak povinné reportování schůzek (tzv. veřejný diář), tak zřízení dohledového orgánu, a to s cílem přijmout skutečně efektivní úpravu, která bude spíše přísnější a bude klást nejen na lobbisty, ale i na lobbované zvýšené a zcela konkrétní požadavky. Variantu C (tj. řešit transparentnost legislativního procesu jinými než legislativními nástroji) preferovalo jednoznačně 23 připomínkových míst. Zbývajících 41 oslovených připomínkových míst neuplatnilo žádné připomínky. Ve prospěch variant A) a B) hovořilo doslovné naplnění úkolu stanoveného ve Strategii a navazujícího usnesení vlády. Naopak v neprospěch variant A) i B) navrhovaného řešení hovořila především administrativní a finanční náročnost spočívající v reportování lobbistických kontaktů a ve zřízení dohledového orgánu a zahraniční zkušenosti zemí, které podobnou úpravu přijaly a nehodnotí ji zpětně jako účinnou. Navíc existence či neexistence právní regulace lobbingu nijak nesvědčí o vyspělosti demokracie v jednotlivých zemích, neboť většina právních řádů nezpochybnitelně demokratických zemí (např. Rakousko, Belgie, 9

11 Finsko, Dánsko, Švédsko, Španělsko, Norsko, Švýcarsko, Portugalsko a Japonsko) speciální zákonnou regulaci lobbingu nemá. Pochybnost mohou vyvolávat rovněž otázky souladu právní regulace lobbingu s ústavními principy, na které upozornila mnohá připomínková místa. I po několika měsících diskusí s odbornou veřejností nadále zůstává pro předkladatele otázkou, zda je vůbec možné konstruovat efektivní nástroj právní regulace vztahů vznikajících při lobbingu. Předkladatel má za to, že již dle stávajících platných právních předpisů ČR je nezákonné ovlivňování představitelů moci výkonné, zákonodárné i soudní vyloučeno, přičemž jsou prostřednictvím ústavního, správního a v neposlední řadě trestního práva zaručeny nástroje, prostřednictvím kterých je možné odlišit legální lobbing od nelegálního a jeho nelegální formy za předpokladu vhodné aplikace právní normy i účinně postihovat. Co se týče pravomocí případného dohledového orgánu, je nezbytné zmínit, že s největší pravděpodobností nebude disponovat dostatečnými nástroji potřebnými k odhalení nehlášeného lobbingu či neregistrovaného lobbisty (zejména kvůli absenci operativně pátracích prostředků typických pro trestní řízení). Obě zmíněné možnosti řešení by navíc s velkou mírou pravděpodobnosti opět vyvolaly řadu zásadních připomínek, jak těch připomínkových míst, která požadují minimální míru regulace lobbingu, tak těch, která a priori jeho regulaci odmítají. Varianta řešení C) tak vyplynula za výše popsané situace jako nejvhodnější mimo jiné z hlediska možnosti snazšího prosazení jednotlivých opatření oproti prosazení jejich souhrnu v jednom zákoně. Ve prospěch tohoto řešení hovoří také úprava lobbingu v zahraničí, přičemž pokud je lobbing vůbec regulován, pak formou dobrovolné registrace lobbistů a existence registru lobbistů, do kterého se lobbisté zapisují dobrovolně, a samoregulací formou etických kodexů. Ochotu k dobrovolné registraci a přijetí etických kodexů lze stimulovat poskytnutím určitých výhod na tomto základě. Z hlediska účinnosti regulace jako celku se za dané situace nepochybně jeví jako podstatně výhodnější kvalitní úprava byť v decentralizované podobě oproti centralizované úpravě v minimalistickém pojetí, které jediné připadá v úvahu, a i tak by taková úprava musela být předložena s velkým počtem rozporů. O výše popsaném vývoji přípravy návrhu zákona o lobbingu, včetně návrhu dalšího možného postupu ve variantách A), B) a C), byla vláda informována materiálem předloženým dne 4. ledna 2013 (čj. UV: 24/13). Varianta C byla nakonec doporučena také předkladatelem nejen proto, že se k této variantě klonila převážná většina připomínkových míst, ale především proto, že s ohledem na všechny dříve zmíněné okolnosti vyplynulo jako vhodnější vzít v úvahu i jiná možná řešení dosažení vytýčeného cíle, než trvat na přijetí po všech vynucených úpravách pravděpodobně neúčinného speciálního zákona. Vláda svým usnesením ze dne 16. ledna 2013 č. 40 vzala na vědomí zpracovanou Informaci o průběhu přípravy návrhu zákona o lobbingu a o možnostech dalšího postupu, zrušila úkol spočívající ve zpracování a předložení návrhu zákona o lobbingu a v neposlední řadě zvolila variantu C) s tím, že návrhy řešení mají být vládě předloženy do 30. dubna Předkladatel na základě uloženého úkolu vypracoval návrhy řešení regulace lobbingu jinak než samostatným zákonem, které dále obsahují podrobný rozbor jednotlivých opatření, ať již plněných na základě Strategie, či přijatých na základě nové Strategie, popřípadě návrhů opatření zcela nových. 2. Návrhy a rozbory řešení lobbingu jinak než speciálním zákonem 10

12 2.1. Zavedení tzv. otevřeného eklepu pro širokou veřejnost Opatření spočívající v modernizaci Elektronické knihovny legislativního procesu Úřadu vlády (eklep) přístupného široké veřejnosti je součástí nové Strategie jako úkol č s názvem Zveřejňování jednotlivých fází legislativního procesu vlády. Protikorupčním efektem tohoto opatření je obecná otevřenost legislativního procesu veřejné kontrole. Základní funkce eklepu spočívá ve výměně legislativních i některých nelegislativních dokumentů v rámci jejich tvorby a schvalovacího procesu na jednání vlády. Aplikace eklep monitoruje celý životní cyklus dokumentů (návrhů právních předpisů, jejichž předkladatelem je vláda, ministerstva nebo další ÚSÚ, návrhů zákonů, jejichž předkladatelem není vláda, návrhů na sjednání mezinárodních smluv, připomínek k legislativním a nelegislativním materiálům, konečného materiálu se zapracovanými připomínkami, materiálu v podobě po projednání vládou, pokud vláda k němu měla připomínky, analýz dopadů regulace RIA), včetně událostí, které byly realizovány mimo vlastní činnosti vlády např. v Parlamentu ČR. Dosud není eklep veřejnosti přístupný. Výstupní dokumenty jsou uveřejňovány v Knihovně připravované legislativy (KPL). Smyslem a účelem tohoto projektu tedy je, aby celý legislativní proces byl v nejširší možné míře zpřístupněn veřejnosti, a to nejen odborné, ale i laické. Jedná se o další nezbytný prvek transparentnosti. Tento úkol je v současnosti již v určitém rozsahu naplňován, a to zřízením Knihovny připravované legislativy v rámci projektu ODok (oběh dokumentů mezi ústředními orgány státní správy, Parlamentem a Kanceláří prezidenta republiky). Na základě usnesení vlády ze dne 18. července 2007 č. 816 byla spuštěna Knihovna připravované legislativy vlády, v jejímž rámci jsou široké veřejnosti zpřístupňovány v elektronické podobě materiály legislativní povahy, které jsou určeny pro jednání vlády ( V zájmu výše popsaného cíle je však vhodné rozsah takto zveřejňovaných informací rozšířit, což bude mít za následek mj. i kultivaci celého připomínkového řízení. Z uvedeného důvodu by proto mělo dojít k otevření eklepu, a to rozšířením stávající KPL o přístup veřejnosti k nelegislativním materiálům, k připomínkám jednotlivých připomínkových míst, k vypořádání připomínek a ke stanoviskům LRV, k čemuž se vláda zavázala ve svém programovém prohlášení formou závazku zvýšení účasti občanů na tvorbě práva. Úkol rovněž plně odpovídá závazkům ČR z iniciativy Partnerství pro otevřené vládnutí. V rámci projektu ODok je pak počítáno také s vytvořením nových a modernizací stávajících funkcionalit tak, aby jejich aplikace byly soustředěny pro prezentaci veřejnosti na jediném místě. Strukturu ODok v současné době tvoří následující aplikace: eklep slouží k výměně dokumentů v rámci připomínkového řízení. Zatím je určen úředníkům; přístup je podmíněn přidělením uživatelského jména a hesla. evláda Elektronická knihovna vládních materiálů je převážně určena členům vlády. Obsahuje dokumenty z eklepu určené pro jednání vlády a přijatá usnesení vlády upravená Odborem vládní agendy ÚV. Součástí knihovny je také aktuální program jednání vlády, usnesení a záznamy z jednání vlády, archiv programů. Součástí je grafický přehled legislativních a nelegislativních úkolů vlády včetně informací o stavu jejich plnění. Zobrazuje úplnou historii schůzí vlády s viditelnými body jednání. Aplikace není veřejně přístupná. Výstupní dokumenty jednání vlády jsou uveřejňovány v databázi usnesení, která je přístupná ze stránek vlády a má podobu jednoduchého portálu, kde je možnost vybrat si nejprve období činnosti vlády, 11

13 následně konkrétní jednání vlády (dle data), a poté se podle čísla či názvu konkrétního usnesení vlády dostat k požadovanému obsahu. Veřejnost zde nalezne všechny programy a usnesení vlády od roku Z hlediska informování veřejnosti však nejsou poskytovány zcela komplexní informace, neboť tato databáze postrádá některé přílohy usnesení či materiály, na něž je v usneseních odkazováno. KPL veřejně přístupná Knihovna připravované legislativy, ve které je možné sledovat celý průběh přípravy dokumentů, jako jsou např. návrhy zákonů, návrhy jejich změn a další dokumenty legislativní povahy. V rámci projektu Úprava Informačního systému ODok financovaného z prostředků EU, konkrétně Evropského fondu pro regionální rozvoj a IOP, a z prostředků státního rozpočtu, bude provedeno zavedení centralizované struktury následujících aplikací: eklep evláda KPL AVS/AVP Agenda vládních spisů, Agenda vládního programu k evidenci materiálů určených na jednání vlády, tvorbě programu, dodatku programu a upozornění k programu jednání vlády, záznamu jednání či usnesení vlády. Dokumenty jsou v současné době publikovány v knihovně zvlády a jedná se o interní aplikace ÚV používanou Odborem vládní agendy. zvlády zpřístupňuje veřejnosti výstupní dokumenty jednání vlády, databáze uveřejňuje programy jednání vlády, veřejně přístupné materiály pro jednání vlády, záznamy z jednání vlády a usnesení vlády. vlegis Katalog vládní legislativy slouží k jednotnému přístupu k vládní dokumentaci pro veřejnost i státní správu, obsahuje zjednodušené katalogové listy veřejných vládních dokumentů a přímé propojení těchto listů na úplné materiály v KPL, zvlády nebo v Informačním systému pro aproximaci práva (ISAP) 4. Uživatelům umožňuje přípravu i správu rešerší a zobrazuje zákony, nařízení vlády, vyhlášky, mezinárodní smlouvy a připravovanou legislativu. Gestorem plnění tohoto úkolu je ÚV vedoucí ÚV. Na základě prověření opodstatněnosti a nezbytnosti zpřístupňovat široké veřejnosti nelegislativní materiály v etapě jejich přípravy a projednávání dospěl ÚV k závěru, že přístup veřejnosti je třeba prostřednictvím eklepu, respektive Knihovny připravované legislativy plně zachovat v dosavadní úrovni a nerozšiřovat zcela bezdůvodně o další dokumenty včetně materiálů nelegislativní povahy. Toto stanovisko je však třeba prodiskutovat v rámci plnění úkolů nové Strategie a případné změny ve vztahu k rozsahu úkolu č nové Strategie řešit formou její aktualizace. Dle nové Strategie by měla být v termínu do 31. července 2013 zajištěna veřejná přístupnost širšího okruhu materiálů určených pro jednání vlády tak, jak je uvedeno výše. Projekt byl v 1. čtvrtletí 2013 ve fázi testování aplikace ODok a dokončení, včetně testování helpdeskové podpory při řešení problému vzniklého při přípravě materiálů prostřednictvím dotazu. Spuštění projektu včetně helpdesku je předpokládáno na červen červenec Jedná se o databázový systém, který pomáhá při sledování všech aktivit ministerstev, dalších ÚSÚ a Parlamentu ČR, souvisejících s plněním legislativních závazků, jež na sebe ČR převzala vstupem do EU, a současně komunikační nástroj užívaný mezi vládou, oběma komorami Parlamentu ČR a rezorty, které jsou primárně odpovědné za projednávání a formování nového práva EU a za její následné zapracování do právního řádu České republiky. Databáze ISAP jsou využívány ke sledování a výměně informací o právu EU od jejího vzniku na úrovni EU až po ukončení procesu jeho implementace v ČR (viz 12

14 Protože však v rámci hlubší analýzy bylo shledáno, že by zveřejnění veškerých, zejména nelegislativních materiálů k zásadním otázkám, mezinárodním dohodám, negociačním jednáním, arbitrážím či dohodám o narovnání mohlo mít zásadní negativní dopad do zájmů a dalšího směrování ČR, doporučuje se v rámci aktualizace nové Strategie tento problém ošetřit. Do MPŘ jsou totiž mnohdy předkládány i materiály k projednání ve vládě, které se týkají např. narovnání vnitrostátního nebo mezinárodního sporu (typicky narovnání mezinárodněprávních sporů z důvodu zabránění mezinárodní arbitráži). V rámci takovýchto materiálů jsou uvedeny jak popis a shrnutí sporu, tak zejména argumentace pro postup ve sporu (včetně znaleckých posudků nebo externích analýz, jež si ČR zadala vypracovat pro podporu své obrany), návrhů dohod o narovnání a dalších dokumentů připravených nebo obstaraných za účelem hájení zájmů ČR v jednáních o možnostech smírného řešení sporu. Zveřejnění takovýchto materiálů by v konečném důsledku mohlo znamenat nejen procesní nevýhodu ČR v daném sporu nebo budoucích sporech, ale především značné finanční dopady způsobené jak nemožností zajistit dostatečně ochranu zájmů ČR jako strany sporu při přípravě a vedení své obrany, tak i poskytnutím dostatečně kvalifikovaného vzoru pozice ČR a klíčových údajů její obrany pro protistranu. Výše uvedené se týká rovněž směrnic pro sjednávání mezinárodních smluv, ve kterých gestor musí nastínit základní východiska a strategii při sjednávání dané smlouvy, jejichž veřejná přístupnost by mohla vážně ohrozit nebo zhoršit vyjednávací pozici ČR. Chránit legitimní zájmy ČR je potřebné i v dalších oblastech, jejichž součástí jsou negociace a vystupování delegací ČR na mezinárodních fórech. Problém je shledáván také v případě zveřejňování připomínek a jejich vypořádání u již sjednaných mezinárodních smluv nebo v případě návrhu na výpověď bilaterální mezinárodní smlouvy. Jedná se především o případy, kdy MZV nedoporučuje s příslušným státem smlouvu podepsat, přičemž důvody jsou gestorovi příslušné dohody sdělovány právě v rámci MPŘ a mohou vést až ke stažení návrhu na sjednání smlouvy a tedy nedokončení legislativního procesu. Obdobný problém nastává i u návrhů na výpověď bilaterální mezinárodní smlouvy. Nezveřejněním návrhu na výpověď jsou z velké části eliminovány politické a další tlaky proti výpovědi dohody. Vzhledem k tomu, že popisované opatření, včetně sledovaného cíle, bylo zadáno a vládou schváleno v nové Strategii jako úkol č , je třeba tento úkol ve výše popsaných intencích aktualizovat, případně jiným způsobem ujasnit, avšak v rámci samostatného materiálu aktualizace nové Strategie. Shrnutí sledovaného cíle a vztahu k problematice lobbingu Cíl opatření Souvislost s lobbingem Otevřenost legislativního procesu veřejné kontrole. Přijetím tohoto opatření bude umožněno snazší odkrytí případných nežádoucích vlivů lobbingu, a to formou otevřené kontroly občany, neziskovými organizacemi, popř. médii při legislativním procesu, zejména při přijímání (z pohledu potenciálních korupčních rizik) klíčových zákonů. Opatření bude zajišťovat jak technické prostředí, tak transparentní postupy tvorby legislativních materiálů, čímž napomůže mapovat případné lobbistické aktivity. Konkrétně bude např. možné vysledovat, jaké zájmové skupiny mohou potenciálně zacílit na ten který konkrétní rezort, která navrhovaná úprava, řešení či opatření jsou sledována, vyhledávána za účelem dosažení určité výhody pro sebe nebo pro třetí stranu, a tím dojde celkově k odkrytí takovýchto možných nově vznikajících vazeb. V podobě 13

15 transparentnějšího legislativního procesu budou minimalizovány negativní stránky lobbingu Realizace projektů esbírka a elegislativa Projekt elektronické Sbírky zákonů a mezinárodních smluv (esbírka) a elektronického legislativního procesu (elegislativa) je plněn na základě usnesení vlády ze dne 4. srpna 2010 č. 554, kterým vláda schválila věcný záměr zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o elektronické tvorbě právních předpisů, přičemž předložení návrhu zákona o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv a o elektronické tvorbě právních předpisů je rovněž součástí nové Strategie jako úkol č uložený MV ve spolugesci s předsedou LRV. Cílem projektu je zajištění transparentnosti, zkvalitnění a zefektivnění tvorby práva a přístupu k informacím o právních předpisech ve všech stadiích legislativního procesu. Projekt vychází z dlouhodobé modernizační koncepce, tvoří jednu z priorit Programového prohlášení vlády a náleží do širšího rámce strategických cílů vlády v oblasti egovernmentu, zvyšování konkurenceschopnosti ČR, demokratizace výkonu veřejné moci a boje s korupcí. Realizuje zároveň v rámci ČR iniciativu EU Better regulation. Projekt by měl odstranit často kritizované nedostatky v oblasti moderního přístupu k informacím o platném i minulém právu, zejména zastaralou právně závaznou podobu právního předpisu, absenci ověřených informací o minulé a aktuální právní úpravě a zastaralost prostředků pro tvorbu práva, které neodpovídají nárokům komplexní právní úpravy úzce provázané jak s právem EU, tak s mezinárodním právem. Primární cíle projektů jsou zejména: zpřístupnění právně závazné elektronické verze právních předpisů veřejnosti, integrovatelnost řešení do projektu elektronického legislativního procesu (elegislativa), vytvoření konsolidovaného datového zdroje pro analýzu platné a tvorbu nové legislativy, vytvoření plně elektronického redakčního systému. Projekt esbírka a elegislativa spočívá v nahrazení listinné Sbírky zákonů elektronickou Sbírkou zákonů a vytvoření přesné a ověřené databáze obsahující texty a úplná znění všech právních předpisů a jiných právních aktů publikovaných ve Sbírce zákonů, Sbírce mezinárodních smluv a Úředním listu řady I. Umožní opakované užití dat v ní obsažených a stát se základem pro implementaci politiky Open data v oblasti dat o právních předpisech. Projekt dále usiluje o vytvoření elektronického legislativního procesu; z technického hlediska by elegislativa měla poskytnout nástroje pro tvorbu práva v moderním nástroji umožňujícím práci s úplným zněním, automatizovanou tvorbu novelizačních bodů a moduly pro usnadnění administrace připomínkových řízení, schvalování návrhů právních předpisů, jakož i projednávání pozměňovacích návrhů. Koncepci esbírky a elegislativy přijala vláda dne 27. července 2009 usnesením č. 975, které zakotvilo obecné principy obsažené ve věcném i legislativním řešení, a uložila ministru vnitra schválenou Koncepci realizovat. Věcný záměr zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o elektronické tvorbě právních předpisů, schválený vládou dne 4. srpna 2010 (usnesení č. 554), obsahuje v návaznosti na Koncepci požadavek vytvoření systému esbírka a elegislativa a vytvoření související právní úpravy ve formě nového zákona nahrazujícího stávající právní úpravu vyhlašování práva obsaženou v zákoně č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv. 14

16 Koncepce řešení předpokládá, že se systém esbírka a elegislativa zařadí vedle existujících systémů ODok (eklep) a informačního systému PS a Senátu jako specializovaný nástroj tvorby právních předpisů a jejich komplexního oběhu, který bude do výše uvedených, obecněji zaměřených systémů poskytovat výstupy jednotlivých stadií legislativního procesu. Principy zajištění dostupnosti základního oficiálního zdroje informací o platném právu a právních předpisech v úplném znění elektronicky a bez bariér, včetně přehlednosti a srozumitelnosti platného práva, spočívají v zabezpečení: nepřetržitého a bezplatného přístupu k ověřeným informacím o minulé a platné právní úpravě, zavedení právně závazné elektronické podoby právního předpisu obsahující kromě novel i aktuální platnou verzi právního předpisu, propojení informace o právu ČR a EU s odůvodňujícími, vysvětlujícími a metodickými dokumenty veřejné správy, cíle zvýšit transparentnost legislativního procesu a tím umožnit a usnadnit jednotnou aplikaci legislativních pravidel a kontrolu jejich dodržování. V oblasti tvorby práva je pak prioritou: zavést moderní nástroj tvorby práva, který bude založen na využívání přesných dat o textu právních předpisů a propojen s informacemi o právu EU, respektovat přirozenou podobu legislativní práce, propojit celý legislativní proces od počátku prací až po publikaci právního předpisu ve Sbírce zákonů, zvýšit transparentnost legislativního procesu a tím umožnit a usnadnit jednotnou aplikaci legislativních pravidel a kontrolu jejich dodržování. Projekt esbírka a elegislativa tak výrazně usnadní orientaci občana v právním řádu, zlepší dostupnost pramenů práva, zvýší srozumitelnost právních předpisů, zkvalitní a zefektivní tvorbu práva. Vedle zajištění právně závazné publikace platného a účinného práva na území ČR bez jakýchkoli bariér a v elektronické podobě je třeba současně předložit vládě návrh na právní úpravu elektronické přípravy, tvorby a projednávání právních předpisů (elegislativa), včetně elektronického zpracovávání hodnocení dopadů regulace (RIA) a zhodnocení korupčních rizik (CIA) jako integrální součásti legislativního procesu. Ve vztahu k problematice lobbingu představuje hlavní přínos zvýšení transparentnosti legislativního procesu, čehož by mělo být dosaženo kombinací tří opatření, kterými jsou: Povinné používání subsystému elegislativa pro předkládání všech druhů legislativních návrhů a jejich změn, díky němuž bude v průběhu celého legislativního procesu zřejmé, kdo byl autorem návrhu či jeho změny, a bude možné jednoznačně identifikovat, kdy a jakým způsobem návrh předložil, změnil či navrhoval změnit a jak návrh či změnu odůvodňoval. Povinné odůvodňování legislativního návrhu a zvýšení požadavků na jeho obsah, přičemž za podstatnou změnu lze považovat zejména povinné odůvodňování všech ústních i písemných pozměňovacích návrhů předkládaných při projednávání návrhu zákona v PS či v Senátu, což usnadní posouzení jejich obsahu a dopadu na navrhovaný právní předpis. Zvýšení přehlednosti legislativního procesu, neboť nástroje subsystému elegislativa umožní lépe vyhodnotit velké množství předkládaných pozměňovacích návrhů či připomínek, které často navrhují změnit různým způsobem tatáž ustanovení návrhu právního předpisu, a to díky využití konsolidovaných (úplných) znění právních předpisů a strukturovaných textů právních předpisů. Promítnutí pozměňovacích 15

17 návrhů či připomínek do konsolidovaného znění předpisu a analýza vazeb na jiné právní předpisy ČR a EU, která bude součástí zobrazených znění, významně zpřehlední všem zúčastněným stranám proces přípravy hlasování či vypořádání, jejich zhodnocení a samotné hlasování nebo vypořádání pozměňovacích návrhů či připomínek. Pokud jde o samotnou realizaci projektu, MV připravilo obecné technické řešení systému esbírka a elegislativa a zajistilo všechny služby nezbytné pro přípravu žádosti o kofinancování projektu z IOP. Zároveň zahájilo přípravu návrhu zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o elektronické tvorbě právních předpisů a souvisejícího změnového zákona. Realizace projektu, a to jeho věcné i legislativní části, byla ovšem v období mezi počátkem roku 2011 a koncem roku 2012 pozastavena pro přetrvávající nedostatek prostředků na 85 % kofinancování projektu z IOP. Na základě usnesením vlády ze dne 26. června 2012 č. 468 předložilo MV (č.j. ÚV: 9/13) Zprávu o projektu esbírka a elegislativa, ve které informuje členy vlády o dosavadním průběhu projektových prací, o překážkách jeho realizace v období 2011 a 2012 spočívajících v nedostatku prostředků na kofinancování jeho realizace, a seznamuje členy vlády s dalším plánem realizace projektu. Informace byla projednána na schůzi vlády konané dne 16. ledna Po uvolnění dostatečného objemu prostředků zrušením dříve schválených projektů byla v lednu 2013 vyhlášena výzva na předložení financování projektu z IOP. MV přistoupilo ke komplexnímu posouzení existujících variant realizace, jejich přínosů a rizik. Vycházelo zejména z existence dotačního titulu na kofinancování projektu z IOP, klíčového významu realizace projektu pro řešení závažných problémů v oblasti tvorby a publikace práva, časové náročnosti jednotlivých variant a zhodnocení rizika vrácení, respektive nepřiznání dotace na realizaci tohoto komplexního a časově náročného projektu. Z existujících variant pouze varianta přímého zadání realizace projektu České poště, s.p., Odštěpnému závodu ICT služby, umožňovala řešit závažné problémy tvorby a publikace práva ve stanoveném termínu březen 2015, realizovat projekt na základě již vypsané výzvy IOP a existujících finančních prostředků, a otevírá možnost v novém programovém období koncentrovat úsilí na řešení problematiky tvorby práva a přístupu k právním předpisům ÚSC. Koncepci sdíleného poskytovatele služeb informačních a komunikačních technologií, na které je tato varianta postavena, schválila ve vztahu k dalším projektům egovernmentu vláda usnesením ze dne 4. dubna 2012 č Tato varianta je na základě expertního posouzení právně konformní, ekonomicky výhodná a technicky realizovatelná. V souladu s úkolem uloženým členům vlády v bodu I/2b) usnesení vlády ze dne 22. února 2010 č. 158, o opatřeních při zadávání veřejných zakázek, předložilo MV v návaznosti na provedené posouzení variant realizace projektu dne 26. března 2013 vládě materiál, ve kterém informovalo o navrhovaném řešení vládu. Vláda tuto informaci vzala dne 3. dubna 2013 na vědomí (č.j. 290/13). V návaznosti na tuto skutečnost předložilo MV dne 12. dubna 2013 žádost o financování projektu z IOP. Celkové náklady projektu uplatňované v rámci žádosti o dotaci včetně DPH činí 528 milionů Kč, přičemž 449 milionů Kč bude hrazeno z IOP. Věcná realizace projektu bude zahájena po schválení žádosti o financování projektu z IOP. Současně bude pokračovat příprava a projednání návrhu zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o elektronické tvorbě právních předpisů a souvisejícího změnového zákona. 16

18 Počítá se, že nová právní úprava bude vládě předložena k projednání do 30. června 2013, přičemž zprovoznění systémů esbírka a elegislativa je plánováno od 1. července Realizace projektu bude dokončena do 31. března Shrnutí sledovaného cíle a vztahu k problematice lobbingu Cíl opatření Souvislost s lobbingem Dostupnost základního publikačního zdroje právních předpisů v úplném znění elektronicky bez bariér. Zprůhlednění legislativního procesu. Při dosažení jednoho ze sledovaných cílů uvedených projektů, tj. při zvýšení přehlednosti legislativního procesu, může dojít i ke snížení rizika lobbingu s korupčním potenciálem. Přehledný systém a legislativní změny usnadní jiným účastníkům identifikaci takového jednání. Opatření bude realizováno jak technickými prostředky systému esbírka a elegislativa, zaznamenávajícími původce, čas, rozsah a odůvodnění legislativní změny, tak i transparentními postupy tvorby legislativních materiálů, spočívajícími zejména ve zpřísnění požadavků na odůvodnění a v zavedení povinného odůvodňování pozměňovacích návrhů zákonů v PS a v Senátu. Opatřením by pak mohly být snáze identifikovány také příslušné zájmové skupiny, resp. jejich snahy ovlivnit konkrétní rozhodování či legislativu, zacílit na konkrétní rezort se zájmem dosažení určité výhody pro sebe nebo pro třetí osobu. V celkové mozaice by tak mohlo dojít k odkrytí nově vznikajících vazeb. V podobě transparentnějšího legislativního procesu budou omezeny negativní stránky lobbingu Zpracování návrhu etického kodexu poslance a senátora Opatření v podobě přípravy návrhu vzorového etického kodexu poslance a senátora bylo schváleno jako úkol č. 5.7 Strategie, jehož smyslem a protikorupčním efektem mělo být vymezení jasných pravidel chování volených zástupců zavedením etických kodexů, jejichž přijetím a dodržováním tito volení zástupci demonstrují svou ochotu vykonávat funkci transparentně. Vypracováním etického kodexu na úrovni všech volených zástupců, který má tvořit vodítko pro chování a rozhodování veřejně činných osob, zejména s důrazem na nestrannost, předcházení střetu zájmů a obecně na čestné a slušné chování vůči občanům i vlastním kolegům, bylo původně pověřeno MV. Původní zadání úkolu bylo formulováno tak, že směšovalo dohromady dvě odlišné právní úpravy. Etické kodexy dvou cílových skupin (tj. členů Parlamentu ČR a členů zastupitelstev ÚSC) bylo nutné upravit právními předpisy zcela odlišného zaměření. V případě členů zákonodárného sboru (tj. členů PS a členů Senátu) se jedná o zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů, kdežto v případě členů ÚSC se úprava týká všech tří zákonů upravujících územní samosprávu [tj. zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů]. Proto bylo původní zadání úkolu zpřesněno tak, že od sebe byly tyto dva charakterově rozdílné úkoly odlišeny. 17

19 Opatření tak bylo rozděleno na dva dílčí úkoly: 1) zpracovávání návrhu vzorového etického kodexu poslance a senátora, 2) zpracování novely zákonů o územních samosprávných celcích, zavádějící povinnost vydat etický kodex člena zastupitelstva ÚSC. V případě etického kodexu poslance a senátora zasahují navrhované změny do oblasti moci zákonodárné, přičemž jejich příprava vyžaduje úzkou spolupráci s mocí zákonodárnou, tj. se členy obou komor Parlamentu ČR, důsledné projednání navrhovaných změn s poslanci a senátory a koordinaci s připravovanými legislativními aktivitami poslanců, příp. senátorů. Výsledkem takové spolupráce by měla být jednak vyšší kvalita navržené úpravy, a jednak vyšší pravděpodobnost schválení návrhu Parlamentem ČR, a tím naplnění cílů Strategie. 5 V listopadu 2011 byl na základě dohody mezi ministrem vnitra a místopředsedkyní vlády v souvislosti s převodem koordinace boje s korupcí z MV na ÚV převeden výše uvedený úkol spočívající v předložení návrhu vzorového etického kodexu poslance a senátora na místopředsedkyni vlády. Pro přípravu Etického kodexu poslance Parlamentu ČR byla v lednu 2012 sestavena pracovní skupina, jejímiž členy byli: Lenka Andrýsová za LIDEM, Jan Čechlovský za ODS, Jiří Dolejš za KSČM, Gabriela Pecková za TOP 09 a Kateřina Klasnová za VV (od června 2012); Lubomír Zaorálek za ČSSD své členství v pracovní skupině v květnu 2012 ukončil. První jednání, na němž se rozhodovalo o obsahu a struktuře Etického kodexu poslance a o detailech jeho jednotlivých částí v obecné rovině, se uskutečnilo dne 10. ledna Na dalším jednání uskutečněném dne 14. února 2012 byla již pracovní skupině předložena pracovní verze etického kodexu. Na základě požadavku jednoho z členů pracovní skupiny byl návrh etického kodexu předložen k posouzení Parlamentnímu institutu a jiným odborníkům v oblasti ústavního práva. Z vypracovaných posudků vyplynulo, že by některá navrhovaná ustanovení mohla být v rozporu s Ústavou ČR a jinými právními předpisy, a proto řešila pracovní skupina na dalším jednání konaném 13. dubna 2012 varianty dalšího postupu, tzn. odstranění sporných ustanovení a vyřešení otázky závaznosti a postihu porušení tohoto předpisu. Takto upravený etický kodex byl projednán na dalším jednání pracovní skupiny, které se konalo dne 9. května Na tomto jednání byl členům pracovní skupiny předložen i návrh jednacího řádu Etické komise, která by měla nad dodržováním tohoto etického kodexu dohlížet. Etický kodex poslance a jednací řád Etické komise, která by měla na dodržování chování vymezeného v etickém kodexu dohlížet, jsou již vypracovány, přičemž nad jejich obsahovou stránkou panuje většinová shoda. Poslední schůzka pracovní skupiny se konala dne 7. února 2013, na které bylo dohodnuto, že připravený text je zpracován kvalitně a je způsobilý k předložení. Avšak s ohledem na význam tohoto dokumentu je přinejmenším vhodná podpora napříč všemi politickými stranami. Podporu odmítli vyjádřit zástupci ČSSD a VV (a to z vnitropolitických důvodů, nikoli z důvodu výhrad k textu návrhu etického kodexu poslance). Z uvedeného důvodu se proto pracovní skupina shodla na tom, že připravený návrh bude využit v dalším volebním 5 V případě etického kodexu členů zastupitelstev ÚSC to platí obdobně. Jelikož však vláda (stát) může zasahovat do samostatné působnosti ÚSC, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem, lze zastupitelstvům ÚSC pouze doporučit, aby si přijali vzorový etický kodex za vlastní, případně si jej upravili dle vlastních potřeb. Z uvedeného důvodu je tak možné pouze legislativní ukotvení povinnosti etický kodex vydat. Otázkou však zůstává vymahatelnost této povinnosti a v jistém smyslu i obsahová jednotnost takto individuálně tvořených kodexů. 18

20 období. Místopředsedkyně vlády o výsledcích jednání pracovní skupiny informovala předsedkyni PS a jednotlivé shora uvedené dokumenty jí zaslala k dispozici a k využití. Obsahem vypracovaného návrhu Etického kodexu poslance jsou mj. následující stěžejní body, které by měly přispět k regulaci lobbingu v ČR: Zakotvení zákazu poslance uzavřít takovou dohodu, jež by ho zavazovala jednat či hlasovat v soukromém zájmu jiné fyzické nebo právnické osoby a jež by mohla ohrozit jeho svobodu hlasování. Ustanovení je o něco širší než článek 26 Ústavy ČR, který stanoví zákaz příkazů, nikoli dohod. Jelikož však případná dohoda o hlasování s sebou nese riziko, že bude poslanec za hlasování, které bude v souladu s předchozí dohodou, odměněn soukromou osobou, ať již fyzickou nebo právnickou, zakazuje návrh Etického kodexu i uzavření dohody. Úprava povinnosti poskytovat informace o jednáních, která uskutečnil v souvislosti s legislativním procesem; tuto povinnost rozšiřuje o povinnost uvedení skutečnosti, zda legislativní návrhy předložil na žádost či doporučení jiné osoby a zda byly konzultovány se zástupcem zájmových a dotčených skupin (tzv. legislativní stopa). Stanovení povinnosti poslance řádně a včas odevzdat oznámení o činnostech, majetku, příjmech, darech a závazcích v souladu se zákonem o střetu zájmů. Úprava jednání v postavení poslance tak, že mj. poslanec nezneužije svého postavení, pravomoci nebo informací získaných při výkonu svého mandátu k získání majetkového nebo jiného prospěchu nebo výhody pro sebe nebo jinou osobu. Prospěchem nebo výhodou pro jinou osobu může být právě prosazení ustanovení, případně zákona, za jehož prosazení bylo lobbováno, a to nikoli za účelem prosazení veřejného zájmu, ale za účelem prosazení soukromého zájmu, jako je např. prospěch jediné fyzické nebo právnické osoby, popř. malé skupiny osob, na úkor veřejného zájmu. Zákaz vyžadování nebo přijímání darů, protislužeb, případně jiných zvýhodnění při výkonu práv a povinností, která by mohla narušit nestranný přístup. Případné porušení ustanovení Etického kodexu prověří ustavená Etická komise, jejíž činnost upraví jací řád Etické komise přijatý usnesením PS. Pro posílení vymahatelnosti pravidel chování stanovených v Etickém kodexu poslance se zavádí institut veřejné ostudy, kdy po prověření každého konkrétního případu vydá Etická komise usnesení, ve kterém uvede, zda se příslušný poslanec dopustil porušení pravidel kodexu či nikoli a tento závěr zveřejní na stránkách PS. Tímto pochopitelně není dotčeno případné ukládání sankcí podle zvláštních právních předpisů. Problematika návrhu etického kodexu senátora nebyla řešena, a to do doby, než by byl přijat Etický kodex poslance. Nepodařilo se získat podporu žádného senátora, který by se na přípravě návrhu podílel. I přes výhrady k tomuto dokumentu je třeba konstatovat, že Etický kodex poslance má svůj význam a svou existencí by jistě přispěl ke kultivaci prostředí a ke zvýšení legislativního procesu v ČR. Jelikož je návrh etického kodexu již připraven, není třeba ukládat samostatný úkol a v případě rozhodnutí o realizaci tohoto opatření využít připravené dokumenty. Shrnutí sledovaného cíle a vztahu k problematice lobbingu Cíl opatření Vymezení pravidel chování volených zástupců. 19