TRŽNÍ ŘÁDY. Tržní řády. JUDr. Václav Urban

Transkript

1 TRŽNÍ ŘÁDY 1

2 18 zák. č. 455/1991 Sb. (novela č.289/2017 Sb. úč. k ) (1) Obec může vydat tržní řád formou nařízení obce 29f). V tržním řádu vymezí místa pro nabídku a prodej zboží (dále jen "prodej zboží") a pro nabídku a poskytování služeb (dále jen "poskytování služeb") mimo provozovnu určenou k tomuto účelu rozhodnutím, opatřením nebo jiným úkonem vyžadovaným stavebním zákonem 29g). Těmito místy jsou tržnice a tržiště (dále jen "tržiště"). (2) Obec může tržním řádem vymezit a) kapacitu a požadavky na vybavenost tržišť, b) dobu prodeje zboží a poskytování služeb na tržišti, c) pravidla pro udržování čistoty a bezpečnosti na tržišti, d) pravidla, která musí dodržet provozovatel tržiště k zajištění jeho řádného provozu, nebo e) pravidla, která musí dodržet provozovatel tržiště pro zajištění řádného užívání tržiště osobami s omezenou schopností pohybu nebo orientace. 2

3 (3) Obec může tržním řádem dále a) rozdělit tržiště podle druhu prodávaného zboží nebo poskytované služby, nebo b) stanovit, že se tržní řád nevztahuje na některé formy prodeje zboží nebo poskytování služeb prováděných mimo provozovnu. (4) Obec může nařízením obce 29f) stanovit, že některé formy prodeje zboží nebo poskytování služeb prováděné mimo provozovnu jsou v obci nebo v její části zakázány f) 11 odst. 1 zák. č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů 29 g) zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů 3

4 MI MPO č. 11/2017 k novele živnostenského zákona K 18 změny právní úpravy Přestože novela obsahuje nové znění celého 18, nejedná se věcně o podstatné změny oproti předchozí právní úpravě. Změna byla provedena především za účelem odstranění některých výkladových nejasností předchozí právní úpravy. Stanovuje se výslovně, co tržní řád vymezuje obligatorně (místa pro nabídku a prodej zboží a pro nabídku a poskytování služeb mimo provozovnu určenou k tomu podle stavebního zákona) a co fakultativně např. kapacitu a vybavení tržiště, pravidla pro udržování čistoty a bezpečnosti a další, viz 18 odst. 2. Do oblastí, které lze tržním řádem vymezit, se na doporučení Ministerstva pro místní rozvoj doplňují pravidla, která je třeba ze strany provozovatele tržiště dodržet, aby tržiště mohly řádně užívat i osoby s omezenou schopností pohybu. V odst. 3 se pak stanovuje, že obec může tržním řádem rovněž rozdělit tržiště podle druhu prodávaného zboží nebo poskytované služby (např. trhy s keramikou) a může též stanovit, že tržní řád se naopak nevztahuje na některé formy prodeje zboží či poskytování služeb mimo provozovnu (např. na pochůzkový prodej). S ohledem na aplikační praxi se v odstavci 4 výslovně stanovuje, že nařízením obce lze stanovit zákaz některých forem prodeje nebo poskytování služeb mimo provozovnu (tj. bez nutnosti vymezovat prodejní místa mimo kolaudovanou provozovnu). Dále se užitá terminologie slaďuje s platnou úpravou stavebního zákona. 4

5 Rozsudek NSS č. j. 9 As 174/2016 ze dne odst. 1 prodej zboží a poskytování služeb, místa pro prodej a poskytování služeb podle NSS z 1 ŽZ vyplývá, že živnostenský zákon upravuje pouze podmínky určitého druhu podnikání, tj. živnostenského podnikání, na jiné druhy podnikání se proto ŽZ nevztahuje- tj. na tržištích a tržnicích (leg. zk. tržiště ) lze podle NSS nabízet a prodávat pouze zboží a nabízet a poskytovat pouze služby, které jsou živnostmi podle ŽZ, tj. na těchto místech (tržištích) nelze realizovat prodej zboží a poskytování služeb, které nejsou živnostenským podnikáním resp. nelze na těchto místech realizovat činnosti, které nenaplňují obecné znaky živnosti podle 2 ŽZ (soustavnost, samostatnost, provozování vlastním jménem, na vlastní odpovědnost, za účelem dosažení zisku a za podmínek stanovených živnostenským zákonem) - co není živností viz taxativní výčet 3 ŽZ mj. činnost pojišťovacích zprostředkovatelů a zprostředkování spotřebitelského úvěru, ale i např. prodej nezpracovaných rostlinných a živočišných výrobků z vlastní drobné pěstitelské a chovatelské činnosti fyzickými osobami 18 odst. 3 a 4 možnost stanovit, že se tržní řád nevztahuje na některé formy prodeje zboží nebo poskytování služeb prováděných mimo provozovnu a možnost stanovení stanovení zákazu některých forem prodeje zboží nebo poskytování služeb prováděných mimo provozovnu podle NSS lze opět tyto možnosti uplatnit pouze ve vztahu k těm formám prodeje zboží nebo poskytování služeb, jež jsou živnostmi podle ŽZ 5

6 Problematika pochůzkového a podomního prodeje: Pochůzkový a podomní prodej nejsou obecně závaznou právní úpravou (zákonem) definovány, vymezení v tržních řádech. Obce mohou stanovit plošný zákaz podomního a/nebo pochůzkového prodeje (Pl. ÚS 57/13 ze dne ), avšak (podle VOP) je nutno ověřit, zda takový plošný zákaz odpovídá zásadě proporcionality. Pokud nejsou v obci omezeny jiné možnosti prodeje zboží a poskytování služeb mimo provozovnu (zejména formou stánkového prodeje) lze tržním řádem pochůzkový a podomní prodej na území obce nebo její části bez dalšího zakázat, případně s možností obce přijmout i omezení (bližší vymezení) takového zákazu druhem nabízeného a prodávaného zboží nebo druhem poskytované služby (viz např. rozsudek NSS č. j. 7 A 77/ ze dne ). Vždy je třeba přihlížet i k tomu, aby případná regulace uvedených druhů (forem) nebyla v rozporu s požadavky evropského práva, např. s příslušnými ustanoveními Směrnice EP a Rady 2005/29 ES o nekalých obchodních praktikách. Závěry vyplývající z rozsudku NSS č. j. 9 As 174/ ze dne resp. jeho aplikace může poměrně významným způsobem zasáhnout do možnosti obcí regulovat tyto formy prodeje, resp. nabízených služeb včetně zákazu těchto forem, dochází k zúžení legislativních možností obcí tyto formy prodeje na svém území prostřednictvím tržních řádů ovlivnit. Pozn. Pl. ÚS 19/11 ze dne (určitá modifikace naposledy uvedeným nálezem NSS, z cit. nálezu ÚS vyplývá spíše obecný dosah pravidel stanovených tržním řádem tento nález ÚS nelze sice přesně srovnávat s výše cit. nálezem NSS, Ústavní soud v roce 2012 označil za nepřípustné stanovit zákaz pochůzkového prodeje v obecně závazné vyhlášce obce k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku v samostatné působnosti obce (nepřípustnost proto, že možnost stanovit zákaz pochůzkového prodeje v obecně závazné vyhlášce obce sledovala stejný předmět a cíl jako zákonné zmocnění v ŽZ k vydání tržního řádu v přenesené působnosti) stanovisko MV: s ohledem na cit. nález ÚS zastává MV i nadále názor, že pochůzkový nebo podomní prodej nelze regulovat obecně závaznou vyhláškou v samostatné působnosti obce (a tudíž ani jejich zákaz). 6

7 18 odst. 1 a 2 povinný a nepovinný obsah tržního řádu obce (řešil jíž dříve Ústavní soud viz nález Pl. ÚS 29/15 ze dne , který vyložil obligatorní a fakultativní náležitosti tržního řádu) 18 odst. 1 - soulad vymezení pojmu provozovny, který je určující pro stanovení míst podléhajících možné regulaci tržními řády, se stavebním zákonem + stanovení povinného (obligatorního) obsahu tržního řádu obce -povinnost vymezit místa opatřením nebo jiným úkonem vyžadovaným stavebním zákonem + povinnost vymezit místa pro prodej zboží a poskytování služeb: zákon již neuvádí, že těmito místy jsou zejména tržiště, nýbrž jen tržiště. Pojmy tržnice, tržiště nejsou právním řádem obecně nedefinovány, vymezení v tržních řádech. K tomu pozn. Např. problematika tzv. restauračních předzahrádek: Stanovisko MPO č. j. MPO 80104/2017 ze dne , k dotazu Ministerstva vnitra č.j. MV /ODK ze dne , zda lze i nadále na základě nového znění zákonného zmocnění obsaženého v 18 ŽZ regulovat formou tržního řádu provozní dobu předzahrádek pohostinských zařízení či nikoliv: Návrh zákona č. č. 289/2017 Sb. (novela živnostenského zákona), jež obsahuje změnu uvedeného zákonného zmocnění, byl Ministerstvem průmyslu a obchodu předložen do mezirezortního připomínkového řízení a následně i vládě ve znění, které v 18 odst. 1 živnostenského zákona užívalo jako dříve výraz zejména ; Ministerstvo průmyslu a obchodu nemělo tedy zjevně v úmyslu právní úpravu uvedenou v 18 živnostenského zákona v tomto směru měnit. V průběhu dalšího legislativního procesu nicméně došlo k úpravě textu v 18 uvedeného zákona tak, jak je nyní obsažen v platném znění, aniž Ministerstvo průmyslu a obchodu mělo možnost novelizované znění předmětného zákonného ustanovení jakkoliv ovlivnit, resp. do textu zákona účinným způsobem zasáhnout. 7

8 Přes popsanou legislativní změnu ustanovení 18 živnostenského zákona zastává Ministerstvo průmyslu a obchodu názor, že jak vymezení, tak podmínky provozu takových druhů prodeje zboží a poskytování služeb, jakými jsou např. restaurační předzahrádky, předsunutý prodej, pojízdný prodej, aj., je možné i nadále regulovat tržním řádem obce. Dosavadní výklad ustanovení 18 živnostenského zákona se totiž podle názoru Ministerstva průmyslu a obchodu z věcného hlediska nijak nemění, a to se zřetelem ke skutečnosti, že výše uvedené způsoby prodeje zboží a poskytování služeb lze chápat jako prodej z míst vymezených pro prodej zboží a pro poskytování služeb mimo provozovnu určenou k tomuto účelu rozhodnutím, opatřením nebo jiným úkonem vyžadovaným stavebním zákonem ve smyslu 18 odst. 1 živnostenského zákona. S přihlédnutím k tomu, že živnostenským zákonem nejsou pojmy tržiště či tržnice nijak definovány, nelze přitom, než dovozovat možné podřazení výše uvedených míst v souladu s aktuálně platným zněním živnostenského zákona pod legislativní zkratku tržiště. Pozn. MPO se tedy nedomnívá, že k regulaci restauračních zahrádek (předzahrádek) by mělo být přistupováno prostřednictvím např. obecně závazných vyhlášek v rámci místních záležitostí veřejného pořádku, apod. 8

9 18 odst. 2 až 4 stanovení nepovinného (fakultativního) obsahu tržního řádu obce 18 odst. 2 možnost tržním řádem vymezit kapacitu a požadavky na vybavenost tržišť, dobu prodeje zboží a poskytování služeb na tržišti, pravidla pro udržování čistoty a bezpečnosti na tržišti, pravidla, která musí dodržet provozovatel tržiště k zajištění jeho řádného provozu nebo pravidla, která musí dodržet provozovatel tržiště pro zajištění řádného užívání tržiště osobami s omezenou schopností pohybu nebo orientace - v předchozí úpravě byly tyto obsahové náležitosti tržního řádu stanoveny jako povinná (obligatorní ) součást tržního řádu, nyní jde tedy pouze o fakultativní náležitosti, k nimiž pouze nově přibyla možnost stanovit pravidla pro zajištění řádného užívání tržiště osobami s omezenou schopností pohybu nebo orientace 18 odst. 3 možnost tržním řádem rozdělit tržiště podle druhu prodávaného zboží nebo poskytované služby, nebo stanovit, že se tržní řád nevztahuje na některé formy prodeje zboží nebo poskytování služeb prováděných mimo provozovnu 18 odst. 4 - možnost tržním řádem stanovit, že některé formy prodeje zboží nebo poskytování služeb prováděné mimo provozovnu jsou v obci nebo v její části zakázány 9

10 K 18 odst. 3: druh prodávaného zboží nebo poskytované služby zde míněn i konkrétní sortiment, možnost rozdělení tržiště uvedeným způsobem byla zakotvena již v dřívější (tj. do ) právní úpravě ; nález Ústavního soudu III. ÚS 253/04 ze dne mj. potvrzuje, že prostřednictvím 18 ŽZ lze tržními řády regulovat i konkrétní sortiment (ústavní stížnost ve věci rozsudku NSS č. j. 7 A 77/ ze dne ). Pozn. Nelze ovšem vzájemně zaměňovat pojmy druh prodávaného zboží, druh prodeje a formy prodeje zatímco v případě pojmu druh prodávaného zboží se může jednat i o zcela konkrétní sortiment, tj. jednotlivé výrobky, resp. jednotlivé zboží či služby, pojmy druh prodeje zboží nebo poskytování služeb (který již ŽZ nepoužívá) a formy prodeje zboží nebo poskytování služeb (nově v ŽZ použitý pojem) jsou co do svého obsahu v zásadě významově shodné, resp. zastupitelné již dříve, např. z nálezu Ústavního soudu III. ÚS 253/04 ze dne , bylo možné dovodit, že pokud 18 ŽZ hovořil o možnosti regulovat prostřednictvím tržních řádů druhy prodeje zboží nebo poskytování služeb, je tím nutno v prvé řadě rozumět možnost regulace jednotlivých forem prodeje zboží prodeje zboží či poskytování služeb formou prodeje zboží nebo poskytování služeb může být např. stánkový prodej, podomní prodej, pochůzkový prodej, apod. Zařazením spojení formy prodeje zboží nebo poskytování služeb do 18 ŽZ namísto dosud používaného spojení druhy prodeje zboží nebo poskytování služeb došlo pouze k určitému zpřesnění, resp. úpravě terminologie zákona, která je v souladu i s výše uvedenou soudní judikaturou. 10

11 K 18 odst. 4: Pokud jde o možnost tržním řádem stanovit, že některé formy prodeje zboží (podle předchozí terminologie druhy prodeje zboží ) nebo poskytování služeb prováděné mimo provozovnu jsou v obci nebo její části zakázány, řešil tuto otázku, co se týká způsobu postupu při realizaci zákazu v dané věci, i Ústavní soud poukázat lze na již výše citovaný nález Pl. ÚS 29/15 ze dne , podle něhož obec může buď a) vydat tržní řád a v jeho rámci upravit zákaz některých forem nabízení a prodeje zboží nebo nabízení a poskytování služeb prováděných mimo provozovnu, ale také b) může tento zákaz stanovit samostatným nařízením obce bez jakékoliv souvislosti s tržním řádem, tj. bez nutnosti upravit jiné náležitosti tržního řádu ( pro uvedenou možnost se vyslovil Ústavní soud již v nálezu Pl.ÚS 57/13 ze dne ). Nyní tuto možnost stanovit zákaz některých forem prodeje zboží nebo poskytování služeb samostatným nařízením obce bez dalšího bez upravuje přímo i 18 odst. 4 ŽZ. Pozn. K tomu je nutno připustit, že až do vydání těchto nálezů Ústavního soudu zastával odbor živností MPO názor, že stanovení takového zákazu,aniž by zároveň byly splněny další náležitosti tržního řádu, není možné) ovšem v důsledku vydání cit. judikatury ÚS z let 2014 a 2016 je nutné závěry Ústavního soudu akceptovat, takže při zohlednění uvedené soudní judikatury byly i dřívější závěry MPO v této věci, resp. k této otázce, příslušným způsobem revidovány. 11

12 Shrnutí: K novému znění 18 ŽZ není připojeno žádné přechodná ustanovení, proto by tržní řády obcí měly být trvale v souladu s platným a účinným zněním zákonného zmocnění, všeobecně lze říci, že obce by měly vydané tržní řády posoudit z hlediska nového znění zákonného zmocnění a případně provést jejich změnu, pokud by se jejich tržní řád dostal mimo meze novelizovaného znění předmětného zákonného ustanovení - k tomuto závěru ostatně dospěl např. i autor Mgr. Jiří Turčin z MěÚ Otrokovice v článku nazvaném Co bude s tržními řády, zveřejněném v časopisu Veřejná správa č. 23/2017. K tomu lze pouze dodat, že pokud by případně ta ustanovení tržních řádů, jež by přestala odpovídat novému ustanovení 18 ŽZ, nebyla z tržních řádů vypuštěna, musela by být i tak považována za obsoletní (zastaralá, neúčinná), a nemohlo by se k nim fakticky přihlížet. Jmenovaný autor v cit. článku publikovaném v časopisu Veřejná správa klade otázku, zda by - i se zřetelem k závěrům vyplývajícím z cit. rozsudku NSS č.j. 9 As 174/2016 ze dne v rámci úvah de lege ferenda nebylo na místě řešit dle autora nevhodné zařazení zákonného zmocnění k vydávání tržních řádů právě do živnostenského zákona. 12

13 Podle jmenovaného autora by stálo za úvahu zařadit problematiku zákonného zmocnění k vydávání tržních řádů z hlediska vhodnosti spíše do zákona o obcích nejlépe do oblasti samostatné působnosti v rámci místních záležitostí veřejného pořádku neboť jít souběžnou cestou tržních řádů podle ŽZ (upravujících pouze živnosti) a obecně závazných vyhlášek s regulací činností, které nejsou živnostmi a jsou provozovány na veřejně přístupných místech v rámci regulace místních záležitostí veřejného pořádku, není dle autora šťastné. Pozn. K tomu lze pouze pro úplnost dodat, že Ministerstvo průmyslu a obchodu kupř. již v roce 2004 uplatnilo v rámci meziresortního připomínkového řízení k návrhu zákona, kterým se tehdy v souvislosti s nově navrhovanou koncepcí na úseku dozoru nad samostatnou a přenesenou působností obcí měnil zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze a zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu (všechny zákony ve znění pozdějších předpisů), zásadní připomínku týkající se problematiky tržních řádů vydávaných obcemi v přenesené působnosti formou právního předpisu obce nařízením obce; podstatou této připomínky byl požadavek vymezení podrobných pravidel stánkového prodeje, resp. tržišť, v zákonu o obcích. Podle sdělení tehdejšího náměstka ministra vnitra pro legislativu a Evropskou integraci JUDr.P. Zářeckého, CSc., ze dne , nebylo tuto připomínku možno akceptovat mj. proto, že podle MV se jednalo mj. o připomínku nereagující na žádné ustanovení zákonů o územní samosprávě, které by způsobovalo zásadní výkladové a následně i aplikační problémy, rovněž bylo mj. poukázáno na to, že účelem zákona o obcích není specializace na právní úpravu určitého druhu výkonu přenesené působnosti. 13

14 Vzhledem k takto uplatněné argumentaci bylo v následném vypořádání připomínek ze strany MPO od této zásadní připomínky upuštěno. xxx Ministerstvo průmyslu a obchodu si je vědomo, že ustanovení 18 ŽZ je nyní (třebaže v podstatě pouze určitou legislativní shodou okolností ) součástí živnostenského zákona, tuto skutečnost respektuje a z této skutečnosti také (mj. i se zřetelem k relevantní soudní judikatuře) při interpretaci tohoto ustanovení při své činnosti vychází. Současně se však nebráníme ani jakýmkoliv diskusím nad problematikou současného o zařazení ustanovení 18 do živnostenského zákona, tj. např. ani možným úvahám či názorům o případném začlenění problematiky tržních řádů do samostatné působnosti obcí a jiným případným legislativním iniciativám, ať už by byly vyvolány obcemi, Svazem měst a obcí nebo i dalšími orgány veřejné moci či jinými subjekty a směřovaly by k eventuální změně stávající právní úpravy. 14

15 Děkuji za pozornost 15