Vývoj veřejných rozpočtů v České republice

Transkript

1 Provozně ekonomická fakulta Mendelova univerzita v Brně Vývoj veřejných rozpočtů v České republice Diplomová práce Vedoucí práce: Ing. Jan Ostřížek Jméno a příjmení autora Bc. Petr Svoboda Brno 2010

2 zadání

3 Rád bych na tomto místě poděkoval Ing. Janu Ostřížkovi za odborné vedení a cenné rady, které mi poskytl při zpracování diplomové práce. Rovněž bych chtěl poděkovat Ing. Dušanu Čertkovi z odboru 11/112 Ministerstva financí za poskytnutí důležitých informací týkajících se Státních závěrečných účtů státního rozpočtu České republiky.

4 Prohlašuji, že jsem tuto práci vyřešil samostatně s použitím literatury a zdrojů, které uvádím v seznamu. V Brně dne 24. května 2010

5 Abstrakt Předkládaná diplomová práce se zabývá vývojem veřejných rozpočtů, konkrétně zkoumá státní rozpočet v České republice. Teoretická část pojednává o funkcích, principech a dalších souvislostech týkajících se veřejných financí a veřejných rozpočtů. V praktické části jsou všechny tyto oblasti aplikovány na státní rozpočet České republiky. Důraz je kladen na jeho výdajovou část, zejména na mandatorní výdaje. Cílem je podání návrhů a doporučení na zlepšení současné situace veřejných financí v České republice, které by vedly k jejich udržitelnosti. Klíčová slova: veřejné finance, státní rozpočet, mandatorní výdaje Abstract This diploma thesis aims to provide an insight into a development of communal budgets and has a special interest in the national budget of the Czech Republic. Theoretical part of the work discusses functions, principals and other issues related to the area of public finance and communal budgets. Practical section summarises all the areas discussed in theoretical part and applies them to the Czech national budget. The emphasis is put on the expenditure part, especially a mandatory expenditure. The goal is to put forward several suggestions and recommendations of how to improve the current situation of public finance in the Czech Republic which should lead to budget deficit sustainability. Key words: public finance, national budget, mandatory expenditure

6 Obsah 1 ÚVOD CÍL A METODIKA PRÁCE...11 TEORETICKÁ ČÁST PRÁCE VEŘEJNÉ FINANCE Principy veřejných financí Funkce veřejných financí VEŘEJNÉ ROZPOČTY Rozdělení veřejných rozpočtů Fiskální federalismus Příjmová část veřejných rozpočtů Výdajová část veřejných rozpočtů ROZPOČTOVÁ VS. FISKÁLNÍ POLITIKA STÁTU, FISKÁLNÍ PRAVIDLA...41 VLASTNÍ PRÁCE VÝVOJ STÁTNÍHO ROZPOČTU V ČESKÉ REPUBLICE Vývoj klíčových ukazatelů ovlivňujících stav veřejných financí Vývoj výdajů státního rozpočtu ČR Vývoj schválených a skutečných výdajů státního rozpočtu ČR Vývoj výdajů státního rozpočtu ČR dle závaznosti Vývoj výdajů státního rozpočtu ČR dle kapitol Analýza hlavních problematických oblastí státního rozpočtu ČR Rozpočtová kapitola č. 313 Ministerstvo práce a sociálních věcí Rozpočtová kapitola č. 398 Všeobecná pokladní správa USKUTEČNĚNÉ REFORMY VEŘEJNÝCH FINANCÍ Reforma veřejných financí Reforma veřejných financí KOMPARACE VEŘEJNÝCH FINANCÍ V ČR S VYBRANÝMI STÁTY OECD Rakousko Slovensko...83

7 9 NÁVRH VLASTNÍCH OPATŘENÍ KE STABILIZACI VEŘEJNÝCH FINANCÍ V ČR Dávky důchodového pojištění Opatření ve státní správě Další možná opatření Komparace dopadu navržených opatření s nulovou variantou DISKUZE ZÁVĚR SEZNAM POUŽITÝCH ZDROJŮ Literární zdroje Zákony a předpisy Internetové zdroje PŘÍLOHY...116

8 1 Úvod Veřejné finance hrají podstatnou roli v hospodaření každého státu. Představují prostředek, kterým vláda ovlivňuje chod ekonomiky. Jsou rovněž vyjádřením velikosti takzvaného veřejného sektoru, jeho struktury a poměru k sektoru soukromému. Problematika veřejných financí je dlouhodobě předmětem mnoha odborných článků, studií a publikací. V současnosti, zejména díky blížícímu se termínu voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, jsou veřejné finance velmi aktuálním tématem. Každá politická strana se ve svém volebním programu zabývá kvalitou a kvantitou veřejných statků, jež jsou prostřednictvím veřejných financí zabezpečovány. Veřejné finance, na rozdíl od ostatních běžných finančních transakcí, fungují na specifických principech. Jsou typické svojí nenávratností, nedobrovolností a neekvivalencí. Dané vlastnosti pociťuje každý z nás. Na jedné straně totiž veřejné finance představují výši daní, které musíme odvádět, na straně druhé pod ně spadají sociální dávky, které od státu dostáváme. Veřejné finance tedy ovlivňují naše každodenní příjmy a výdaje a jejich prostřednictvím tak dochází k rozhodování o naší budoucí spotřebě. Samotné veřejné finance jsou ovlivňovány celou řadou faktorů. Odvíjí se zejména od celkové výkonnosti ekonomiky, která je vyjádřena úrovní hrubého domácího produktu, zaměstnanosti a inflace, vyrovnaností platební bilance a dalšími významnými ukazateli. Podstatné jsou rovněž demografické faktory jako velikost populace či změny v její věkové a sociální struktuře. Důležitá je také situace na trhu práce, protože počty nezaměstnaných korespondují s výší vyplacených podpor, provedených rekvalifikací a dalších forem subvencí. Veřejné finance jsou rovněž významně ovlivňovány úrovní hrubého domácího produktu. Jeho velikost totiž významně koresponduje s objemem vládních transferů do ekonomiky. Z důvodu srovnání vývoje veřejného sektoru i pro mezinárodní srovnání se sleduje také podíl veřejných financí na celkovém HDP (ukazatel podílu veřejných výdajů na veřejný sektor k hrubému domácímu produktu). Ten v posledních letech ve většině 8

9 vyspělých zemí i v České republice nepřetržitě narůstá. V současnosti se v České republice pohybuje kolem 45 %. Veřejné finance jsou spravovány vládou a jejími orgány prostřednictvím soustavy veřejných rozpočtů. Tu tvoří státní rozpočet, rozpočty krajů a obcí a ostatní veřejné rozpočty. Nejdůležitějším prvkem je státní rozpočet, protože se podílí na většině příjmů a výdajů celé rozpočtové soustavy. Je významným přispěvatelem do rozpočtů na nižších vládních úrovních. Důležitosti státního rozpočtu odpovídá i proces jeho sestavování a schvalování. Veškeré práce s tímto spojené podléhají složitým procedurám. Je nutné při nich vhodně naplánovat jak cílené potřeby, tak i zdroje jejich financování, tedy správně stanovit veškeré rozpočtové výdaje i příjmy. Současně musí být důsledně dodržovány rozpočtové zásady a rozpočtová skladba. V České republice má státní rozpočet podobu zákona a je sestavován na rozpočtové období, které se shoduje s kalendářním rokem. Za jeho plnění odpovídá ministerstvo financí. Prostřednictvím veřejných rozpočtů je financováno široké spektrum nejrůznějších aktivit. Nejdůležitější výdajové položky tvoří vládní nákupy zboží a služeb pro zajištění potřeb organizací ve veřejném sektoru. Dále to jsou peněžní prostředky na financování běžných i kapitálových potřeb státem zřízených veřejnoprávních neziskových organizací, prostředky na poskytování nejrůznějších dotací a peněžní transfery pro obyvatelstvo. Prostřednictvím transferů vyplácí stát svým občanům starobní důchody a dávky státní sociální podpory. Tyto výdaje představují velkou část mandatorních výdajů, jejichž vyplácení je stanovené zákonem. Veřejné rozpočty však mají i svoji příjmovou stránku, která je zdrojem prostředků pro financování výše uvedených výdajů. Mezi nejvýznamnější veřejné příjmy patří běžné příjmy daňové povahy, zejména pak sdílené daně jako daně z příjmů a DPH. Do státní pokladny plynou rovněž příjmy z prodeje nemovitého majetku, cenných papírů a majetkových podílů. Současná situace veřejných financí v České republice není příliš lichotivá. Stát již několik let hospodaří s deficitem státního rozpočtu, což je zapříčiněno zejména trvalým nárůstem veřejných výdajů. K významným teoriím, které tento trend zdůvodňují, patří 9

10 například Wagnerův zákon, Peacockova a Wisemanova analýza, či teorie státu blahobytu. Největší problém českých veřejných financí představují dlouhodobě mandatorní výdaje, jejichž objem a podíl na celkových výdajích státního rozpočtu každoročně narůstá. Dalším nebezpečím pro tuzemské veřejné finance jsou mimorozpočtové fondy. Jelikož disponují jistou nezávislostí na veřejných rozpočtech a struktura jejich financování je velmi komplikovaná, může být celkové hospodaření s jejich majetkem mnohdy neprůhledné. V minulosti došlo k velkým výkyvům na příjmové a hlavně výdajové stránce českého státního rozpočtu, což se negativně podepsalo na celkové úrovni veřejných financí. Po vstupu země do Evropské unie je však nutné dodržovat fiskální pravidla a disciplínu. Zpočátku našeho členství v EU se zdálo, že s plněním Konvergenčních kritérií nebudeme mít zásadní problémy, nynější stav je ale přinejmenším alarmující. Otázkou tedy zůstává, jak na tom bude naše země v budoucnu, zejména s přihlédnutím k plánovanému přijetí společné měny Euro. V minulosti již bylo provedeno několik reforem veřejných financí (např. v letech týkající se důchodového systému a oblasti zdravotnictví, či v období zabývající se daňovým systémem, apod.) s cílem jejich nápravy, většina však byla téměř neúčinná. Nepodařilo se zvrátit trvale nepříznivý vývoj a to ani prostřednictvím snížení veřejných výdajů, ani zvýšením veřejných příjmů. I z toho lze usoudit, že v otázce veřejných financí neplatí žádný univerzální návod, jak postupovat. Existují totiž protichůdné cíle a různé priority napříč politickým spektrem i mezi občany samotnými. 10

11 2 Cíl a metodika práce Práce se zaměřuje na vývoj veřejných rozpočtů v České republice. Detailně zkoumá vývoj státního rozpočtu České republiky v horizontu posledního desetiletí. Hlavním cílem je navržení dílčích opatření, která by vedla ke zlepšení současné situace a předcházela by skutečné reformě veřejných financí v zemi. Daná opatření budou implementována a pomocí vytvořeného modelu státního rozpočtu dojde ke zhodnocení jejich efektivity v porovnání s nulovou variantou. Hodnotícími kritérii budou výše deficitu veřejných financí a vývoj jednotlivých kapitol státního rozpočtu. Dílčí cíle spočívají v analýze současného stavu státního rozpočtu České republiky. Budou identifikovány jeho hlavní problematické oblasti a oblasti s nejvyšším podílem výdajů, se zaměřením na výdaje mandatorní. Práce si rovněž klade za cíl zhodnocení závažnosti růstu objemu mandatorních výdajů státního rozpočtu. Bude rovněž zkoumána úloha soustavy mimorozpočtových fondů v českých veřejných financích. K dalším cílům práce patří zhodnocení dopadu aktuální reformy veřejných financí na veřejné rozpočty. Analýza vývoje veřejných rozpočtů České republiky bude vztažena k ekonomickému a demografickému vývoji v zemi. Rovněž bude provedena komparace aktuální situace v tuzemsku s vybranými státy, kde již reforma veřejných financí proběhla. Daná komparace bude provedena na úrovni podílů jednotlivých výdajových položek na celém rozpočtu a na hrubém domácím produktu. Práce je rozdělena na dvě části. Při jejím vypracování autor vycházel zejména ze studia odborné literatury. Čerpal z odborných textů a publikací a také z ostatních zdrojů jako jsou zákony, vyhlášky, či informace dostupné na internetu. V teoretické části práce jsou uvedena základní teoretická východiska problematiky veřejných financí včetně popisu jejich hlavních cílů, principů a funkcí. Následně je detailně popsána a rozdělena soustava veřejných rozpočtů v České republice včetně uvedení do problematiky fiskálního federalismu. Práce rovněž obsahuje analýzu příjmových a výdajových částí veřejných rozpočtů, zejména jeho nejdůležitější části státního rozpočtu. Důraz je kladen hlavně na 11

12 veřejné výdaje, protože zpravidla představují větší část veřejných rozpočtů nežli veřejné příjmy a jsou tedy pro jejich vývoj stěžejní. Výdaje jsou definovány a rozčleněny z různých hledisek, jsou také uvedeny hlavní výdajové položky státního rozpočtu a rozpočtů municipalit. Součástí práce je rovněž identifikace fiskální politiky, prostřednictvím které provádí vláda správu rozpočtové soustavy a základních fiskálních pravidel, které přitom využívá. Jsou zde uvedeny i klíčové aspekty, jimiž se fiskální politika odlišuje od politiky rozpočtové. Praktická část práce se již zabývá aktuálním vývojem oblasti veřejných rozpočtů v České republice. Zdrojem informací jsou zejména údaje z Ministerstva financí České republiky a Českého statistického úřadu. V první fázi je uveden vývoj státního rozpočtu České republiky za posledních deset let včetně vývoje klíčových ekonomických a dalších ukazatelů, které ovlivňují stav veřejných financí (např. HDP, nezaměstnanost, inflace, demografický vývoj apod.). Závislost vlivu jednotlivých ukazatelů na vývoji veřejných financí je ověřena pomocí regresní analýzy. Dále je popsána dynamika a souvislosti vývoje výdajové části státního rozpočtu České republiky a jejích jednotlivých rozpočtových kapitol. Rovněž jsou identifikovány a analyzovány problémové oblasti státního rozpočtu. Další část práce se věnuje analýze hlavních reforem veřejných financí uskutečněných na území České republiky v horizontu posledního desetiletí. Následně je provedena komparace struktury a podoby státního rozpočtu České republiky s vybranými zeměmi (např. Rakousko, Slovensko a další). Důraz je kladen na veřejné rozpočty unitárních států s obdobným stupněm fiskální decentralizace tak, jak to odpovídá povaze České republiky. Jsou sledovány zejména nejdůležitější výdajové položky státních rozpočtů a klíčové ukazatele veřejných financí. Výsledky těchto srovnání, společně s výsledky části práce hodnotící reformy veřejných financí, jsou využity při formulaci konkrétních doporučení pro veřejné finance v České republice. Cílem je navrhnout taková dílčí opatření, která povedou k jejich krátkodobé udržitelnosti. Jedná se o přechodné kroky předcházející skutečné komplexní reformě veřejných financí v zemi. Daná 12

13 doporučení jsou následně kvantifikována a je zhodnocen jejich dopad a přínos v porovnání s nulovou variantou. Rovněž je odhadnuta jejich politická průchodnost pomocí konfrontace s volebními programy hlavních politických stran v zemi. V závěru práce jsou formulovaná doporučení porovnána se stanovisky odborných textů a studií (např. OECD apod.). 13

14 Teoretická část práce 3 Veřejné finance Pod pojmem veřejné finance si lze představit praktickou činnost veřejné správy, která spočívá v realizaci veřejných politik. Označujeme jím také teoretickou disciplínu patřící mezi finanční vědy. Každopádně jsou veřejné finance dnes hojně diskutovaným tématem v běžném životě lidí a často se s nimi můžeme setkat také v médiích. Názory na veřejné finance se však velmi liší. Někdo v nich může vidět příležitost v podobě financování všeobecně prospěšných investic, zajišťování služeb pro občany, či vyplácení sociálních dávek. Jiný je pak chápe jako prostředek, kterým je ospravedlňováno krácení důchodů. Ostatní se mohou omezit na vnímání veřejných financí jako pouhého ekvivalentu k veřejným rozpočtům tedy zdůvodnění státních příjmů a výdajů. Také autoři odborné literatury se k tomuto pojmu staví rozdílně. Velmi obecně definuje veřejné finance GRUBER (2007, str. 3) jako: studii funkce vlády v ekonomice. V encyklopedickém slovníku ekonomie pak popisuje COLE (1991, str. 204) veřejné finance jako: rozbor používání rozpočtového procesu k realizaci alokačních, redistribučních a stabilizačních funkcí moderního státu. Fiskálními nástroji, prostřednictvím kterých vlády naplňují tyto funkce, jsou pravomoci ve zdaňování, výdajích a výpůjčkách. Každý z těchto nástrojů pak může mít dopad na tři funkční cíle, přičemž záleží na jejich teoretickém rozsahu působení a ekonomických efektech. Daná pojetí zdůrazňují používání veřejných financí jako nástroje k naplňování základních funkcí státu. Uvádí rovněž, že nabývají různých forem a jejich výsledné efekty a dopady mohou být velmi rozmanité. Vedle těchto velmi širokých a obecných definic se v literatuře objevují i mnohem konkrétnější vymezení. Například podle HAMERNÍKOVÉ (2004, str. 18) jsou: veřejné finance pojmem, sloužícím k označení specifických finančních vztahů a operací, probíhajících v rámci ekonomického systému mezi orgány a institucemi veřejné správy na jedné straně 14

15 a ostatními subjekty na straně druhé (tj. občany, domácnostmi, firmami, neziskovými organizacemi apod.) Tento pohled tedy vyzdvihuje funkci státu jako poskytovatele veřejných prostředků a služeb pro subjekty, které spadají pod jeho území. Podstatné je, že se jedná o procesy, ve kterých vždy na jedné straně figuruje stát. Fungování daného mechanismu lze demonstrovat například na zabezpečování veřejných statků či financování transferů pro obyvatelstvo. Pojem veřejné finance lze podle jiné publikace chápat hned z několika rozdílných pohledů: Veřejné finance jsou peněžní vztahy, vznikající při získávání, rozdělování, přerozdělování a užití peněz, Veřejné finance jsou jedním z nástrojů veřejné politiky, kde jako subjekt vyskytuje veřejná správa, Veřejné finance slouží k uspokojování potřeb obyvatelstva na úrovni státu, regionů a municipalit a zabezpečují veřejné statky a naplňují tak veřejný zájem. (PAŘÍZKOVÁ, 2008, str. 27) Na veřejné finance však můžeme nahlížet i z makroekonomického hlediska. Jsou totiž nedílnou součástí tržní ekonomiky. Fungují jako nástroj, prostřednictvím kterého může stát zásadně ovlivňovat procesy odehrávající se na trhu. Projevuje se to například velkými státními investicemi, subvencemi do vybraných oblastí hospodářství nebo naopak uvalenými sankcemi, zákazy či rozsáhlými pokutami. Toto demonstruje LIŠKA (2004, str. 479) když uvádí, že: moderní stát jako společenská instituce plní celou řadu funkcí. Aby plnění těchto funkcí mohl stát vůbec zabezpečovat, musí disponovat vlastními finančními prostředky. Tyto prostředky označujeme jako veřejné finance. K veřejným financím můžeme rovněž zaujmout dva základní postoje normativní a pozitivní. Při normativním je zdůrazňována zejména jejich společenská potřebnost, která je odvozena z předpokladu ekonomické nutnosti existence veřejného sektoru. Pozitivní 15

16 pojetí chápe veřejné finance jako možného původce vládních selhání. Ta se mohou následně projevit nesprávnými alokačními, redistribučními či stabilizačními opatřeními vlády. Výsledkem je pak neadekvátní hospodářská politika státu. Podle DVOŘÁKA (2008, str. 8) se normativní přístup opírá o poznatky teorie tržního selhání a vyvozuje z nich základní fiskální funkce alokační, redistribuční a stabilizační. Každá z těchto funkcí vyjadřuje jiné důvody pro existenci systému veřejných financí, jiné zdůvodnění veřejných výdajů. Pozitivní pohled na veřejné finance se opírá o poznatky teorie veřejné volby, která je významným příspěvkem ke kritickému pohledu na vládní zásahy obecně a samozřejmě i ve fiskální oblasti. Pro účely této práce se jeví jako vhodnější normativní přístup k veřejným financím, protože nabízí řešení zásadního problému ekonomiky, kterým je tržní selhání. Činí tak prostřednictvím základních fiskálních funkcí. Z výše uvedených definic však vyplývá, že existuje široká škála pohledů na veřejné finance. Žádný z nich ale nelze označit za správný ani chybný. Vychází totiž z rozdílného postavení jejich hodnotitele. Každý je posuzuje velmi subjektivně na základě toho, jak jej samotného ovlivňují. Je ale nutné uvědomit si, že ač chceme nebo ne, všichni jsme součástí státu a veřejné finance se nás tedy nutně dotýkají. Jednoduchým příkladem může být výše daní odváděných státu, nebo naopak objem důchodů, který poskytuje stát na oplátku nám. Částečně jejich výši můžeme ovlivnit nepřímo prostřednictvím institutů veřejné volby a veřejné kontroly. Tyto způsoby jsou však značně omezené a komplikované. Zejména veřejná volba, jež nabízí východisko řešení mnoha případů, skýtá mnoho obtíží a komplikací. Představuje totiž zdlouhavý proces, který je specifický různými paradoxy a principy. Rovněž samotné veřejné finance se v mnohém liší od ostatních finančních vztahů. 16

17 3.1 Principy veřejných financí V oblasti veřejných financí neplatí pravidla uplatňována v rámci běžných obchodních, úvěrových nebo pojistných transakcí. U nich je obvyklý takzvaný princip něco za něco, kdy za svoje prostředky obdrží jejich účastníci adekvátní objem zboží či služeb. Naproti tomu u veřejných financí se vyskytují specifické vztahy a operace, pro něž jsou dle LAJTKEPOVÉ (2007b, str. 15) dominantní následující principy: Princip nenávratnosti spočívá v tom, že při nezaplacení zákonem stanovené platby (např. daně či poplatku) nevzniká nárok na její vrácení či proplacení. Princip neekvivalence vychází z toho, že při vzniku konkrétního vztahu v rámci veřejných financí není znám účel platby a rovněž není zaručeno, že případné přijaté plnění formou veřejných výdajů bude ekvivalentní k výši jeho platby. Princip nedobrovolnosti spočívá v tom, že zdroje příjmů veřejných financí jsou uzákoněny legislativní cestou a lze je tedy od jednotlivých subjektů vybírat donucením. Tento fakt je velmi důležitý pro pochopení podstaty procesů, které se v oblasti veřejných financí odehrávají. Všechny výše zmíněné principy totiž jednotlivci (či firmy nebo jiné subjekty) pociťují téměř každodenně. Jde o to, že musejí přispívat do rozpočtů státních nebo místních autorit aniž by jim bylo zaručeno, že obdrží na oplátku odpovídající objem veřejných statků či služeb. O principu ekvivalence si tedy mohou nechat jen zdát. Ba co víc - pokud by se chtěli stanoveným povinnostem vyhnout, stát může použít svých donucovacích pravomocí a v rámci zákonů tyto subjekty k nedobrovolnému přispívání donutit. Jejich jedinou možností, jak alespoň trochu ovlivnit strukturu veřejných příjmů či výdajů, je vyjádření svých preferencí skrze politický proces. Ten však podléhá silnému časovému zpoždění a stejně nemůže dotyčným subjektům zaručit, že jeho prostřednictvím dojde ke splnění jejich požadavků. 17

18 3.2 Funkce veřejných financí V návaznosti na definování pojmu veřejné finance a vymezení jejich základních principů, je nutné uvést, v čem spočívají jejich hlavní funkce. Hlavním motivem je zde snaha korigovat tržní selhání pomocí fiskálních nástrojů vlády. Veřejné finance tedy fungují jako nástroj veřejných politik k realizaci jejich cílů. LIŠKA (2004, str. 480) uvádí, že k základním funkcím státu v ekonomické oblasti náleží alokační funkce, redistribuční funkce a stabilizační funkce. Jmenované funkce jsou zároveň funkcemi veřejných financí. Podobně se k vymezení těchto třech základních funkcí staví i VYBÍHAL (2001, str. 10), ten je popisuje následovně: z povahy zájmů a úkolů spadajících do okruhu kompetencí veřejných financí postupně vyplynuly základní funkce veřejných financí jako věcně-logický projev jejich vstupu do ekonomiky. Patří mezi ně funkce alokační, (re)distribuční a stabilizační. Při alokační funkci vláda zasahuje do ekonomiky s cílem ovlivnit umístění jejích zdrojů. Činí tak buď přímo formou koupě statků jako jsou obrana čí vzdělání, nebo nepřímo prostřednictvím daní a subvencí, které podporují určité činnosti a tlumí jiné. (STIGLITZ, 2000, str. 20) Zásadní roli při této funkci veřejných financí hraje efektivita. Úkol státu zde spočívá zejména v poskytování veřejných statků a rozhodování o jejich struktuře. Na vládě tedy je, aby stanovila v ekonomice optimální poměr mezi statky soukromými a veřejnými. Musí rovněž zajistit, aby byly veřejné statky nějak financovány. Nejčastější způsob krytí spočívá ve vynucených a nenávratných platbách od obyvatelstva - např. pomocí výběru daní. Redistribuční funkce je odvozena z nutnosti snížit nerovnoměrnost rozdělení důchodů a bohatství ve společnosti. Tuto funkci lze realizovat na výdajové (transferové platby) i na příjmové (progresivní daňový systém) straně. V každé společnosti existují jedinci, kteří z takového rozdělení profitují, ale i ti, jež na ně doplácejí. Velikost těchto skupin a jejich složení se mění v závislosti na výsledku každoročního rozpočtového boje. Schvalování státního rozpočtu je tedy komplikované a konfliktní proto, že se při něm občané cítí tímto způsobem poškození. (DVOŘÁK, 2008, str. 8) 18

19 Tato funkce souvisí zejména s otázkou přerozdělování. Cílem je provést takovou redistribuci příjmů a statků, která bude optimální a spravedlivá. Jako základní mechanismus, kterým stát koriguje veřejné finance, zde funguje státní rozpočet. Většina opatření pak směřuje do oblasti sociální péče. Jako příklady lze uvést rodinné přídavky, finanční výpomoci sociálně slabším skupinám obyvatelstva, podpory v nezaměstnanosti a jiné. Stabilizační funkce spočívá v používání rozpočtové politiky jako prostředku vedoucímu k zajištění vysoké zaměstnanosti, rozumné míry stability cenové hladiny a ekonomického růstu. Je rovněž nutné brát ohled na obchodní a platební bilanci. (MUSGRAVE, R., MUSGRAVEOVÁ, P., 1994, str. 6) Základním kritériem při daném využívání veřejných financí je stabilita ekonomiky. Dosahování žádoucího stavu daných ekonomických ukazatelů je do značné míry determinováno tržními silami. Roli státu však ani zde nelze zanedbávat. Státní zásahy jsou nutné, měly by být ale přiměřené a správné. Špatné státní intervence do ekonomiky totiž mohou způsobit její destabilizaci. LIŠKA (2004, str. 480) k problematice funkcí veřejných financí dále uvádí, že: zatímco první dvě funkce veřejných financí jsou de facto součástí mikroekonomické politiky vlády, jež je zacílena na strukturální charakteristiky ekonomiky, třetí funkce je svou podstatou výrazně makroekonomická. Stabilizační funkce veřejných financí je naplňována v rámci tzv. fiskální politiky, tedy politiky využívající především státní rozpočet a jeho příjmy, resp. výdaje k ovlivňování celkové výkonnosti tržní ekonomiky. 19

20 Všechny tři základní funkce veřejných financí jsou velmi důležité. Pro účely této práce je stěžejní stabilizační funkce, která je realizována prostřednictvím fiskální politiky a jejích nástrojů. Snahou veřejných financí je dosáhnout optimálního stavu ekonomiky v tržních podmínkách. Překážku mohou představovat takzvaná tržní selhání. Stát proti nim může zasáhnout výše zmíněnými funkcemi. Prostřednictvím veřejné správy a realizací fiskálních opatření tedy lze zmírnit, či úplně odstranit působení těchto škodlivých vlivů. Vztahy mezi zmíněnými fiskálními funkcemi však nejsou zcela neutrální. Prováděním jedné z nich totiž může docházet k oslabení jiné. Skloubení zvolených cílů by tedy mělo proběhnout na základě jasného stanovení priorit. Zvoleným prioritám by pak měla odpovídat prováděná opatření státu. Činitelé v oblasti hospodářské politiky rovněž musí brát v úvahu aktuální ekonomickou situaci potřeby a preference ekonomických subjektů jsou totiž v různých fázích vývoje hospodářského cyklu značně odlišné. Kromě základních funkcí veřejných financí (alokační, stabilizační a redistribuční), nelze opomenout ještě jejich další funkce, mezi které se řadí: kontrolní funkce, regulační funkce, stimulační funkce. Kontrolní funkce veřejných financí je nástrojem aktivního působení finančních vztahů na ekonomické procesy. Lze ji chápat jako požadavek na kontrolu všech příjmů a výdajů. Ty by měly být uplatňovány v souladu s veřejnými zájmy takovým způsobem, aby byly vyprodukované příjmy zároveň nástrojem, který prověřuje hospodárnost výdajů. Regulační funkce je uplatňována zejména v období nerovnovážného ekonomického vývoje. Působením příjmů a výdajů státního rozpočtu se podílí na tlumení nežádoucích účinků takového vývoje na výrobu, nezaměstnanost a ceny. Tímto napomáhá čelit inflaci a tudíž posouvat ekonomický systém blíže ke stavu rovnováhy. Stimulační funkce veřejných financí se uplatňovala především u státního rozpočtu v období direktivního centrálního řízení. Finanční vztahy týkající se rozpočtu byly využívány ke stimulaci tam, kde se rozpočtové příjmy a výdaje stávaly nástrojem hmotné 20

21 zainteresovanosti. Takto byly jednotlivé subjekty z ekonomického prostředí motivovány k úspoře rozpočtových výdajů nebo na překračování rozpočtových příjmů. (VYBÍHAL, 2001, str. 13) Výše zmíněné funkce veřejných financí jsou svojí povahou a specifičností spíše doplňkové ke třem základním. Jako nejdůležitější se jeví funkce kontrolní, která vychází zejména ze souladu s veřejnými zájmy a napomáhá ke zvýšení celkové transparentnosti veřejných financí. Regulační funkce se projevuje, pokud je v nerovnováze ekonomický vývoj, stimulační je dnes vnímána spíše jako přežitek. Úvodní kapitola této diplomové práce se zabývala veřejnými financemi. Kromě definování tohoto pojmu a popsání různých pohledů na něj, byly uvedeny základní principy, na kterých jsou veřejné finance založeny. Závěrečná část pak byla věnována popisu funkcí, které veřejné finance zastávají. V téměř každém odstavci textu se objevil pojem rozpočet, což značí jeho důležitost v této oblasti. Následující kapitola práce se proto bude zabývat veřejnými rozpočty, jejich rozdělením a popisu současného stavu. Stěžejní část bude věnována státnímu rozpočtu, který hraje v rozpočtové soustavě klíčovou roli. 4 Veřejné rozpočty Veřejné finance jsou spravovány prostřednictvím veřejných rozpočtů. Pod pojmem veřejný rozpočet si lze představit širokou škálu finančních vztahů, které zahrnují různé druhy rozpočtů od největšího (státního) až po ty nejmenší. Patří sem tedy také rozpočty jednotlivých krajů a obcí, či rozpočty neziskových a dalších státem zřízených organizací. LAJTKEPOVÁ (2007a, str. 16) uvádí, že: veřejný rozpočet je obecné označení rozpočtu bez ohledu na to, na jaké vládní úrovni se sestavuje. Pro každou vládní úroveň je veřejný rozpočet nástrojem zabezpečení jejích cílů a úkolů. Pokud se zabýváme veřejnými financemi, sledujeme vlastně finanční hospodaření všech státních orgánů dohromady. Toto hospodaření se pak realizuje podle takzvané rozpočtové soustavy. Podle PAVLÁSKA (2009, str. 194) rozpočtová soustava představuje: soustavu veřejných rozpočtů a rozpočtových vztahů existujících mezi nimi a soustavu rozpočtových 21

22 (finančních) orgánů a institucí, které zabezpečují tvorbu, rozdělování, užití veřejných rozpočtů a kontrolují jejich plnění. Toto pojetí je zaměřeno na funkci rozpočtů jako takových a vzájemnou vazbu mezi jeho jednotlivými úrovněmi. Zdůrazněno je především množství funkcí, které daná soustava vykonává. Rozpočtovou soustavu je rovněž možné vnímat v několika různých rovinách: Primární úroveň rozpočtovou soustavou se rozumí soustava orgánů a institucí, které se starají o tvorbu, rozdělování a kontrolu hospodaření veřejných peněžních fondů, tzn. rozpočtů a účelových fondů, Sekundární úroveň za rozpočtovou soustavu se navíc považuje struktura peněžních fondů a vztahů mezi nimi, Terciální úroveň za rozpočtovou soustavu se označuje i soubor institucí a orgánů, peněžních fondů, jejich vzájemných vztahů a pravidel fungování. (TOMÁŠKOVÁ, 2006, str. 24) Tato práce se zabývá především sekundární úrovní rozpočtové soustavy, konkrétně strukturou jednotlivých rozpočtů a vztahů mezi nimi. Relevantních institucí a orgánů se dotýká pouze okrajově. Uspořádání vztahů uvnitř veřejné rozpočtové soustavy závisí kromě tradic a historických zkušenosti, zejména na legislativních normách. V České republice patří mezi nejdůležitější rozpočtové právní normy rozpočtová pravidla, rozpočtové zásady a rozpočtová skladba. VYBÍHAL (2001, str. 19) definuje rozpočtová pravidla jako: soubor právních předpisů, kterými jsou řízeny a spravovány veřejné finance. Jsou to především zákony, které upravují daňové a jiné rozpočtové určení, pravidla přesunů mezi rozpočtovými kapitolami, způsob nakládání s finančními prostředky veřejných rozpočtů a předpisy obsahující sankce za porušení rozpočtových pravidel. Nosnými právními předpisy v tomto směru jsou především: zákon o státním rozpočtu, zákon o rozpočtových pravidlech (rozpočtová pravidla státního rozpočtu), 22

23 zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, zákon o rozpočtovém určení daní, zákon o majetku České republiky, zákon o krajích (krajské zřízení), zákon o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky do majetku krajů, zákon o hlavním městě Praze a zákon o obcích (obecní zřízení). Rozpočtovými zásadami se rozumí požadavky na konstrukci státního rozpočtu. V České republice se v rozpočtovém hospodaření uplatňují následující zásady: každoročního sestavování a schvalování rozpočtu, reálnosti a pravdivosti rozpočtu, úplnosti a jednotnosti rozpočtu, dlouhodobé vyrovnanosti rozpočtu, publicity, účelovosti a zásada efektivnosti a hospodárnosti. (PEKOVÁ, 2005b, str. 222) Rozpočtovou skladbu upravuje vyhláška Ministerstva financí č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě. Umožňuje analyzovat příjmy a výdaje za celou rozpočtovou soustavu pomocí využití třídění z hlediska: odpovědnostního-kapitolního, druhového, odvětvového a konsolidačního. Efektivnost fungování veřejné rozpočtové soustavy ovlivňuje zejména způsob nakládání s veřejnými výdaji a kompetence při vybírání veřejných příjmů a soběstačnosti jednotlivých stupňů (prvků) veřejné rozpočtové soustavy. Největší váhu a význam má pro veřejnou rozpočtovou soustavu rozpočet centrální vlády (u nás státní rozpočet), neboť se od něj většinou odvíjejí přerozdělovací vztahy směrem k nižším stupňům státní správy či území samosprávy a k jejich rozpočtům (regionálním, místním apod.). (HAMERNÍKOVÁ, 2000, str. 57) Důležitosti státního rozpočtu odpovídá rovněž proces jeho sestavování, který je každoročně předmětem velkých politických debat. Rozpočtový proces se v ČR řídí především zákonem č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech, ale také jednacím řádem Poslanecké sněmovny, která jej projednává ve třech čteních. 23

24 Rozpočtový proces se skládá z následujících fází: Příprava rozpočtové prognózy (v ČR střednědobého výhledu), Návrh rozpočtu, Projednání rozpočtu v příslušných orgánech, Schválení rozpočtu, Sestavení tzv. platebního kalendáře (řízení cash flow v oblasti veřejných prostředků), Úpravy rozpočtu (rozpočtová opatření), Kontrola plnění rozpočtu, Závěrečný účet. (ČERVENKA, 2009, s. 38) Stejně jako veřejné finance, i veřejné rozpočty zastávají celou řadu funkcí. Kromě tří základních (alokační, redistribuční a stabilizační), plní i jiné. Řadí se k nim: funkce autorizační protože úroveň příjmů a výdajů schválená zákonodárným orgánem je závazná, musí být při realizaci rozpočtu respektována mocí výkonnou, funkce kontrolní a řídící rozpočet je základem pro vnitřní řízení jednotlivých institucí (ministerstev, odborů atd.) a současně umožňuje jejich sledování a kontrolu (např. vládou, parlamentem, zastupitelstvem nebo veřejností), funkce informační rozpočet podává vyčerpávající přehled toho, co chce vláda nebo samospráva udělat v příštím roce a současně poskytuje informace pro všechny ostatní funkce, které rozpočet plní. (HAMERNÍKOVÁ, 2007, str. 178) Z výše zmíněných funkcí jsou důležité kontrolní a informační funkce, jelikož umožňují sledování a kontrolu veřejných rozpočtů jak odbornou tak i širokou veřejností a přispívají tak ke zprůhlednění nakládání s veřejnými financemi. Využívání funkcí veřejných rozpočtů závisí na úrovni daného rozpočtu. Je jasné, že například rozpočet obce nemůže plnit stabilizační funkci ve stejné míře jako rozpočet 24

25 státní. Stejně tak nemůže rozpočet kraje vyčerpávajícím způsobem zastávat funkci redistribuční. Je ale nutné uvědomit si, že všechny výše uvedené funkce spolu souvisejí a navzájem se ovlivňují. 4.1 Rozdělení veřejných rozpočtů Do soustavy veřejných rozpočtů obecně zahrnujeme: Nadnárodní rozpočet v případě existence nadnárodních seskupení (např. EU), Ústřední rozpočet v zemi federální rozpočet, státní rozpočet, a to podle státoprávního uspořádání v dané zemi, Rozpočty územní samosprávy podle jejího členění, tzn. rozpočty obcí a rozpočty vyšších stupňů územní samosprávy, Rozpočty veřejných podniků a veřejnoprávních neziskových organizací ve veřejném sektoru. (PEKOVÁ, 2005a, str. 92) Tato práce se zabývá zejména státním rozpočtem České republiky, protože je nejdůležitějším prvkem rozpočtové soustavy v zemi a prochází skrze něj většina příjmů a výdajů. Rozpočty jednotlivých článků územní samosprávy se dotýká pouze okrajově. V České republice je soustava veřejných rozpočtů tvořena rozpočty centrální vlády a rozpočty místními. Mezi rozpočty centrální vlády patří státní rozpočet, včetně Národního fondu a Fond privatizace, šest státních fondů, privatizační fondy a zdravotní pojišťovny. Místní rozpočty jsou tvořeny rozpočty krajů (14), rozpočty obcí (cca 6250) a od poloviny roku 2006 rozpočty regionálních rad regionů (8). (HAMERNÍKOVÁ, 2007, str. 178) Rozdělení soustavy veřejných rozpočtů v ČR je uvedeno v následujícím schématu č

26 Schéma č. 1: Rozpočtová soustava ČR Zdroj: HAMERNÍKOVÁ, B., MAAYTOVÁ, A. 2007, s. 179 Z daného schématu vyplývá, že soustava veřejných rozpočtů v České republice se člení na dva základní oddíly veřejné rozpočty a mimorozpočtové fondy. Obě tyto hlavní skupiny se dále dělí na centralizované a decentralizované části. Jak je již výše několikrát zmíněno, nejdůležitější roli v celé soustavě hraje státní rozpočet. Z něj se pak odvíjí rozpočty krajů, obcí, regionálních rad regionů a rozpočty organizačních složek a příspěvkových organizací. Regulaci státního rozpočtu je věnován samostatný zákon, rozpočty obcí a krajů upravuje společný zákon č. 250/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. V daném zákoně jsou stanovena pravidla finančního hospodaření územních samosprávných celků, proces tvorby rozpočtů, rozpočtové příjmy a výdaje a další důležité skutečnosti. 26

27 Nedílnou součástí veřejné rozpočtové soustavy jsou mimorozpočtové fondy, které slouží především k lepšímu zacílení státních výdajů. Mají široký záběr a zaměřují se na různé oblasti ekonomiky. Jejich funkce spočívá v zajištění dlouhodobé stability účelově vybraných veřejných výdajů s přímou vazbou na veřejné příjmy. Hospodaření mimorozpočtových fondů je schvalováno společně se státním rozpočtem a je kontrolováno Parlamentem. Pro mimorozpočtové fondy je typická přísná vazba mezi určitými druhy příjmů a výdajů, což v praxi znamená vyčlenění určitých druhů příjmů pro konkrétní fondy a nemožnost jejich použití na financování jiných potřeb. Může tedy reálně hrozit, že v některém účelovém fondu finanční prostředky přebývají a v jiném naopak chybí. Fondové hospodaření má však i své přednosti. Jsou-li prostředky z mimorozpočtových fondů určeny k financování kapitálových potřeb v některých odvětvích veřejného sektoru, je jistota, že se zabezpečování potřeb nebude odsouvat. Mimorozpočtové fondy v takových případech do jisté míry suplují kapitálový rozpočet. (PEKOVÁ, 2005a, str. 110). V České republice hrají mimorozpočtové fondy důležitou roli. Mají totiž vliv na vývoj veřejných financí. Na jednu stranu je jejich nespornou výhodou, že při hospodaření s nimi nedochází k propadávání nevyužitých prostředků. Je totiž možné použít je na danou potřebu i v následujícím roce. Na druhou stranu je však nutné brát v úvahu omezení, která vyplývají z jejich přísné účelovosti. Ta totiž brání volnosti správních orgánů v rozhodování o používání finančních prostředků podle aktuálních potřeb. Přehled současných mimorozpočtových fondů je uveden v následujícím schématu č

28 Schéma č. 2: Rozdělení mimorozpočtových fondů v ČR Zdroj: HAMERNÍKOVÁ, B., MAAYTOVÁ, A. 2007, s. 180 V současnosti je v České republice zřízeno celkem 17 mimorozpočtových fondů, které jsou rozděleny do 5 základních skupin. Státní účelové fondy pokrývají rozmanité oblasti od zemědělství přes kinematografii a kulturu až po rozvoj bydlení a dopravní infrastrukturu. Státní fondy na podporu podnikání obsahují fondy sloužící k podpoře regionálního rozvoje, 3 státní banky a jiné agentury zaměřené na podnikání a obchod. Součástí státních privatizačních fondů je Pozemkový fond ČR. Státní svěřenecké fondy tvoří fondy zdravotního a sociálního pojištění. Mezi ostatní mimorozpočtové fondy se řadí Národní fond. 28

29 Výše uvedené informace se týkaly detailního popisu a rozdělení veřejných rozpočtů. Aby mohly správně fungovat a plnit všechny své funkce, musí mít mezi sebou vhodně přiřazeny příjmy a rozděleny kompetence. Optimalizací veškerých vztahů v rozpočtové soustavě se zabývá teorie fiskálního federalismu, které je věnována další část této práce Fiskální federalismus V drtivé většině současných států není výkon veřejné správy svěřen pouze do jediné (centrální) úrovně. Kromě ní existuje vždy minimálně alespoň jedna nižší (místní) větev, prostřednictvím které má vláda podrobnější informace o potřebách obyvatel daného území a může jim tak lépe přizpůsobit svoji činnost. A protože každá úroveň veřejné správy potřebuje ke svému hospodaření určité prostředky, platí stejné rozdělení i v rozpočtové soustavě. Je tedy jasné, že věcná decentralizace (tj. decentralizace kompetencí), musí být doprovázena alespoň částečnou decentralizací fiskální. Tento fakt je podstatou fiskálního federalismu. Důležitost věcné decentralizace zdůrazňuje i GRUBER (2007, str. 12), jenž uvádí že: klíčovým rysem vlád je stupeň centralizace napříč místními a národními vládami, což určuje míru výdajů, které jsou koncentrovány do jejich vyšších (národních) nebo nižších (místních) úrovní. Teorie fiskálního federalismu pak zkoumá: způsob tvorby, rozdělování a užití jednotlivých veřejných rozpočtů a účelových fondů, způsob optimálního přiřazení veřejných příjmů, do jednotlivých typů veřejných rozpočtů, finanční vztahy v rozpočtové soustavě, způsob využití funkcí veřejných financí. (PEKOVÁ 2005, s. 172) 29

30 Z uvedených předmětů zkoumání vyplývá, že základním úkolem fiskálního federalismu je nalezení optimálního nastavení veřejných rozpočtů a nastolení žádoucích finančních vztahů uvnitř celé této soustavy. Rovněž by jeho prostřednictvím mělo dojít ke zvýšení efektivity funkcí veřejných financí. Důležitost fiskálního federalismu zdůrazňuje PAŘÍZKOVÁ (2008, s. 29) podle které: problematika fiskálního federalismu patří k závažným otázkám fungování rozpočtových soustav. V důsledku nesprávného stanovení rozpočtových vztahů dochází k nárůstu ekonomických i správních nákladů. Teorie fiskálního federalismu rozeznává následující typy fiskálního federalismu: vertikální nejsou zde vazby mezi subjekty stejné vládní úrovně, dělí se na centralizované a decentralizované typy, horizontální respektuje princip solidarity mezi subjekty stejné vládní úrovně (horizontální transfery), kombinovaný je uplatňována různá míra přerozdělování, kde každá vládní úroveň dostává dotace od vyšší vládní úrovně a disponuje i vlastními příjmy, cílem je zmírnit neodůvodněné rozdíly mezi regiony. (ČERVENKA, 2009, str. 33) Ze všech výše uvedených informací, které se týkají fiskálního federalismu, jasně vyplývá jeho značný dopad na velikost příjmů a výdajů v soustavě veřejných rozpočtů. Pro účely této práce je stěžejní kombinovaný model, který rozděluje část příjmů do státního rozpočtu a část do rozpočtů jednotlivých prvků územní samosprávy. Tento model je uplatňován v České republice. Kromě rozdělení veřejných rozpočtů, uvedení jednotlivých orgánů, které je spravují, a vztahů, které se v celé této soustavě vyskytují, nelze opomenout popis dvou jejich hlavních částí. Další kapitoly této práce se tedy budou věnovat výčtu nejvýznamnějších příjmů a výdajů veřejných rozpočtů. 30

31 4.1.2 Příjmová část veřejných rozpočtů Aby mohly veřejné rozpočty plnit své funkce, potřebují disponovat určitými prostředky. Tyto prostředky se nazývají veřejné příjmy. Hlavním zdrojem veřejných příjmů jsou daně. Kromě daní však do státní pokladny směřují také prostředky z jiných pramenů. Mezi nejvýznamnější patří cla, poplatky, odvody, splátky, či sociální pojištění a jiné. PEKOVÁ (2005, str. 190) uvádí, že: veřejné příjmy jsou základním zdrojem krytí veřejných výdajů. Představují vztahy tvorby veřejných rozpočtů, případně i mimorozpočtových fondů v rozpočtové soustavě, a souvisejí především s nenávratným přerozdělováním hrubého domácího produktu. V případě politiky vyrovnaného rozpočtu jsou veřejné příjmy rozpočtovým omezením. Dle výše zmíněné definice představují veřejné příjmy hlavní zdroj financování veřejných výdajů. Podílejí se však také na tvorbě veřejných rozpočtů a přerozdělování prostředků napříč celou touto soustavou. Veřejné příjmy tedy plynou jak do rozpočtu státního, tak do rozpočtů krajů a obcí i do všech ostatních veřejných rozpočtů. Kromě rozdělení veřejných příjmů na všech úrovních rozpočtové soustavy, lze rovněž uplatnit rozdělení v rámci jejích jednotlivých částí. Je nutné uvést zejména členění aplikované na největší část - státní rozpočet. Zde se používá základní druhové členění příjmů, které rozlišuje čtyři druhy příjmů, a to daňové, nedaňové, kapitálové a přijaté dotace. V zákoně o státním rozpočtu (487/2009 sb.) je pak uplatňováno rozdělení příjmů dle jednotlivých kapitol. V současnosti čítá 41 kapitol, mezi které patří například Poslanecká sněmovna, Senát, Úřad vlády všechna ministerstva a další důležité státní úřady. Nejvýznamnějším zdrojem příjmů veřejných rozpočtů jsou příjmy daňové. Pro samotný pojem daň existuje značné množství definic. Pro účely této práce se hodí vymezení dle ŠIROKÉHO (2008, str. 9), který definuje daň jako: povinnou, zákonem předem stanovenou částku, kterou se odčerpává na nenávratném principu část nominálního důchodu ekonomickému subjektu. 31

32 U daní vyvstává všeobecně nutnost dodržovat základní principy efektivnosti a spravedlnosti. Podstatou spravedlnosti je rozdělení daňového zatížení mezi jednotlivé poplatníky tak, aby byly zohledněny jejich bohatství, důchody i celková platební schopnost. Pro efektivitu jsou pak stěžejní náklady na daňový systém, které by měly být co nejnižší. Funkce daní ovšem nespočívá pouze v obstarání příjmů do státního rozpočtu. Podle SCHILLERA (1991, str. 72): primární úloha daní spočívá v přesunu zdrojů (kupní síly) ze soukromého do veřejného sektoru. Prostřednictvím daného tvrzení lze jasně demonstrovat, že i daně jsou součástí veřejných financí plní totiž jejich základní funkce a přispívají k rovnoměrnějšímu rozdělení statků mezi veřejným a soukromým sektorem. Příjmy veřejných rozpočtů jsou rovněž podrobně definovány v relevantních legislativních normách do jednotlivých skupin jsou rozepsány zejména příjmy státního rozpočtu a příjmy územních samosprávných celků. V následujícím textu budou uvedeny jejich hlavní zdroje. Podle 6 zákona o rozpočtových pravidlech (č. 218/2000 Sb.) tvoří příjmy státního rozpočtu výnosy daní včetně příslušenství, pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti a pojistné na úrazové pojištění včetně penálí, příjmy z činnosti organizačních složek státu a odvody příspěvkových organizací, správní a soudní poplatky, příjmy z prodeje a pronájmu majetku České republiky, výnosy z majetkových účastí státu a další. Příjmy obcí a krajů v ČR jsou uvedeny v odstavcích 7 a 8 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (č. 250/2000 Sb.) a řadí se mezi ně příjmy z vlastního majetku a majetkových práv, příjmy z výsledků vlastní hospodářské činnosti, příjmy z hospodářské činnosti právnických osob založených (zřízených) obcí, resp. krajem, příjmy z vlastní správní činnosti včetně výkonů státní správy, výnosy z místních poplatků (u obcí), výnosy z daní, dotace ze státního rozpočtu a další. Přehled příjmů veřejných rozpočtů je uveden v následující tabulce č

33 Tabulka č. 1: Příjmy různých úrovní veřejných rozpočtů za rok 2007 Ukazatel Státní rozpočet Rozpočty obcí a krajů Celkové veřejné příjmy v milionech Kč Daňové příjmy celkem v % 87,8 % 50,4 % Daně z příjmů 21,4 % 27,1 % Daň z přidané hodnoty 16,4 % 18,4 % Další daňové příjmy 50 % 4,9 % Nedaňové příjmy 2,3 % 7,7 % Příjmy z nakládání s veřejným majetkem 0,4 % 3,8 % Příjmy z vlastní činnost (správní poplatky a odvody) 1,0 % 2,5 % Další nedaňové příjmy 0,9 % 1,4 % Kapitálové příjmy (prodeje majetku) 0,1 % 3,1 % Dotace 9,8 % 38,8 % Zdroj: MF ČR Státní závěrečný účet, vlastní zpracování Daňové příjmy jsou nejvýznamnější pro státní rozpočet v roce 2007 tvořily téměř 88 % veškerých příjmů. V rozpočtech obcí a krajů je tento podíl výrazně nižší. Odlišná situace je pak u dotací, které veřejné rozpočty získávají, a to např. od zahraničních vlád, mezinárodních organizací nebo institucí vládního sektoru. Státní rozpočet se na tyto druhy příjmů spoléhá jen z necelých 10 %, zatímco pro rozpočty municipální je to téměř 40 % jejich příjmů. Po obecném rozdělení veškerých veřejných rozpočtů na dvě hlavní části a definici příjmů, logicky následuje rozebrání veřejných výdajů. Ty budou v následující kapitole popsány a rozděleny z mnoha hledisek. Budou uvedeny jejich definice z odborné literatury, jejich druhy dle současných právních norem a členění podle různých kritérií. Závěr tohoto oddílu bude věnován situacím, kdy veřejné výdaje převýší příjmy a dojde tak ke vzniku schodku ve veřejných financích. Bude rovněž nastíněno, jak je možné daný deficit financovat. 33

34 4.1.3 Výdajová část veřejných rozpočtů Veřejné výdaje hrají v ekonomice každého státu velmi důležitou roli. Představují totiž nástroj financování veškerých činností vlády. Prostřednictvím veřejných výdajů jsou zajišťovány všechny cíle, které si vláda stanovila. Patří sem například výdaje na bezpečnost, obranu, vzdělání a kulturu, ale i na ekonomické a regulační činnosti státu. Podle JACKSONA a BROWNA (2003, str. 147): veřejné výdaje reflektují politické volby vlády. Jakmile vláda rozhodne, jaké statky a služby mají být zabezpečovány a v jaké kvantitě a kvalitě mají být produkovány, představují veřejné výdaje náklady na uskutečnění těchto plánů. Daná definice poukazuje na propojenost politické volby s veřejnými výdaji. Úloha vlády spočívá zejména v určení správného objemu a skladby veřejných statků. Veřejné výdaje jsou pak chápány jako částky, které se objevují v účtech veřejného sektoru a slouží k zajištění daných statků pro obyvatele. HAMERNÍKOVÁ (2007, str. 83) uvádí, že na veřejné výdaje lze nahlížet jako na: tok finančních prostředků, které jsou v rámci veřejné rozpočtové soustavy alokovány na realizaci fiskálních funkcí státu na principu nenávratnosti a neekvivalence. Zdrojem krytí veřejných výdajů jsou v rámci veřejných rozpočtů veřejné příjmy; případně může docházet k jejich dluhovému financování. Autorka definice zdůrazňuje rozmanitost veřejných výdajů a jejich provázanost s příjmy v rámci veřejných rozpočtů. Podstatná je jejich důležitost v ekonomice, zejména pak ve fiskální oblasti. Principy s nimi spojené vycházejí ze všeobecných principů, jež platí u veřejných financí. Podle PAVLÁSKA (2009, str. 202): Veřejné výdaje přestavují vztahy rozdělování a užití veřejných rozpočtů a mimorozpočtových fondů v rozpočtové soustavě. Jde převážně o nenávratné přerozdělování finančních prostředků z veřejných rozpočtů podle určitých zásad a pravidel. Při tom některé výdaje jsou právně upravené, což znamená, že je veřejné rozpočty musí zabezpečit. 34