AZYLOVÉ PRÁVO ES Pohled a role nevládních organizací

Transkript

1 AZYLOVÉ PRÁVO ES Pohled a role nevládních organizací Ivana JanÛ, Martin Rozumek

2 OBSAH: 7. V ZNAM OCHRANY LIDSK CH PRÁV V EU...34 P EDMLUVA ÚVOD DO PRÁVA EVROPSK CH SPOLEâENSTVÍ V VOJ SPOLEâNÉ AZYLOVÉ POLITIKY EU Spolupráce v období pfied pfiijetím Amsterodamské smlouvy Situace po Amsterdamu první fáze harmonizace Role ãlensk ch státû a orgánû ES/EU v procesu harmonizace Vize Konventu o budoucnosti Evropy LEGISLATIVNÍ PROCES P IJÍMÁNÍ LEGISLATIVY ES PO AMSTERDAMU Specifická procedura v pfiechodném období Spolurozhodování po pfiechodném období MOÎNOSTI NEVLÁDNÍCH ORGANIZACÍ P I LOBOVÁNÍ INSTITUCÍ EU V JEDNOTLIV CH FÁZÍCH LEGISLATIVNÍHO PROCESU Úloha nevládních organizací v jednotliv ch fázích vzniku a provádûní práva ES Specifika pûsobení nevládních organizací na azylovou politiku EU ÚVAHA NAD VZTAHEM PRÁVA LIDSK CH PRÁV, PRÁVA ES A ÚSTAVNÍHO PRÁVA âr Postavení a v znam mezinárodních smluv v ãeském právním fiádu Postavení a v znam mezinárodních smluv o lidsk ch právech v ãeském právním fiádu K nûkter m otázkám pfiednosti mezinárodních smluv v aplikaãní praxi azylového a cizineckého práva âeské republiky Postavení mezinárodních smluv o lidsk ch právech a vstup âeské republiky do EU NEJV ZNAMNùJ Í PRÁVNÍ P EDPISY P IJATÉ EVROPSKOU UNIÍ V OBLASTI AZYLU A MIGRACE...52 Smûrnice o minimálních standardech pro azylová fiízení (procedurální smûrnice) Smûrnice o minimálních standardech pro pfiijímání ÏadatelÛ o azyl Smûrnice o minimálních standardech pro urãování právní postavení uprchlíka a nebo jiné formy mezinárodní ochrany (kvalifikaãní smûrnice) Smûrnice o minimálních standardech pro poskytování doãasné ochrany Nafiízení EURODAC Nafiízení DUBLIN II. Smûrnice o právu na slouãení rodiny Smûrnice o právním postavení obãanû tfietích státû s dlouhodob m pobytem na území EU 5. V ZNAM EVROPSKÉHO PARLAMENTU A EVROPSKÉHO SOUDNÍHO DVORA P I P IJÍMÁNÍ A IMPLEMENTACI AZYLOVÉHO PRÁVA EU V znam Evropského parlamentu Role Evropského soudního dvora HODNOCENÍ HARMONIZACE AZYLOVÉHO ACQUIS...29

3 P EDMLUVA 1. ÚVOD DO PRÁVA EVROPSK CH SPOLEâENSTVÍ Tato publikace Organizace pro pomoc uprchlíkûm si klade za cíl seznámit ãtenáfie s v vojem práva Evropsk ch spoleãenství v oblasti justice a vnitfiních vûcí a zamûfiuje se na spoleãnou azylovou politiku EU s dûrazem na roli nevládních organizací v legislativním procesu v rámci Evropské unie. Autofii pfiedkládají obecn úvod do práva Evropsk ch spoleãenství a pfiibliïují v voj spoleãné azylové a migraãní politiky evropské patnáctky, nyní pûtadvacítky. V dal í ãásti rozebírají proces pfiijímání legislativy EU v oblasti justice a vnitfiních vûcí, upozoràují na moïnosti nevládních organizací pfii lobování institucí EU v jednotliv ch fázích legislativního procesu a koneãnû neopomíjí rostoucí v znam Evropského parlamentu a Evropského soudního dvora pfii pfiijímání a implementaci spoleãné azylové a migraãní úpravy práva Evropsk ch spoleãenství. Následuje kritické hodnocení pûtiletého období harmonizace evropského azylového acquis a zam lení se nad souãasn m v znamem ochrany lidsk ch práv v EU. Závûr publikace je vûnován vztahu ãeského právního fiádu k mezinárodním smlouvám na ochranu lidsk ch práv a svobod a právu Evropsk ch spoleãenství s pfiíklady nûkter ch sporn ch mezinárodnû právních aspektû aplikace azylového a cizineckého práva âeské republiky. Pfiíloha této publikace obsahuje nejv znamnûj í právní pfiedpisy pfiijaté Evropskou unií v oblasti azylu a migrace. Autorem kapitol ãíslo 1,2,3,5,6 a 7 je Ing. Ivana JanÛ, právník OPU v letech 2003 a Autorem kapitol ãíslo 4 a 8 je JUDr. Martin Rozumek, fieditel OPU. Vznik této publikace by nebyl moïn bez laskavé finanãní podpory Zastoupení Evropské komise v Praze a odborné podpory Dr. Maríe-Teresy Gil-Bazo z Refugee Studies Centre Univerzity v Oxfordu. Za tuto pomoc dûkujeme. Právo Evropsk ch spoleãenství je na tomto místû pojmem, kter zahrnuje komunitární právo Evropsk ch spoleãenství i unijní právo Evropské unie. 1 Teorie evropského práva, jeï je zastfie ující naukou pro oba právní systémy, mezi nimi pfiísnû rozli uje. Právo komunitární se vyznaãuje nadstátností a nadfiazeností. Nadstátnost v tomto pfiípadû znamená, Ïe ãlenské státy dobrovolnû pfienesly nûkterá svá suverénní práva na poli zákonodárné, v konné a soudní moci na nadnárodní orgán a zaloïily tak odpovídající pravomoc a pfiíslu nost Spoleãenství, jemuï byla pfiiznána i mezinárodnûprávní subjektivita a tedy schopnost vystupovat jako celek pod vlastním jménem za úãelem prosazování spoleãn ch zájmû. ES má tak zpûsobilost vytváfiet svûj autonomní právní fiád, kter má unikátní personální pûsobnost nejen na ãlenské státy a jejich orgány, ale také na fyzické a právnické osoby, a nachází svûj odraz ve vnitrostátních právních fiádech buì jako nástroj harmonizace (tj. sbliïování) norem nebo jako nástroj unifikace (sjednocování, tj. má bezprostfiední úãinek, je pfiímo aplikovateln ). Rozhodnutí orgánû Spoleãenství jsou pro ãlenské státy závazná. Právním aktûm ES je poskytnuta soudní ochrana na vnitrostátní i komunitární úrovni. 2 Nadfiazenost práva ES znamená povinnost vnitrostátního aplikujícího orgánu dát pfiednost normû práva ES pfied vnitrostátním pfiedpisem, kter by s ní byl v rozporu. Nadfiazenost a pfiím úãinek z oblasti svûfiené do rukou ES se t ká jak norem práva primárního, tak norem práva sekundárního. Unijní právo se naproti tomu odvozuje od Smlouvy o zaloïení Evropské unie z roku 1992 (tzv. Maastrichtská smlouva) a je právem mezivládní povahy tak, jak mu rozumí klasická nauka o mezinárodním právu vefiejném. Evropské unii byly pfiifiãeny sice ir í úkoly neï ES, nebyla jí v ak dosud pfiiznána právní subjektivita. Maastrichtská smlouva nesvûfiuje Evropské unii jako takové ani práva a povinnosti ani mezinárodnûprávní odpovûdnost. Evropská unie není ani mezinárodní organizací. V literatufie zûstává proto systém unijního práva v pozadí a pouïívá se pfiedev ím pojmu práva Evropsk ch spoleãenství nebo pojmu práva komunitárního (acquis communautaire) ãlenûného na primární a sekundární právo s v e uveden mi v luãn mi právními úãinky. Do primárního komunitárního práva potom b vají fiazeny smlouvy zakládající tfii Evropská spoleãenství, smlouvy, které je mûní (napfi. Smlouva z Nice ãi Amsterdamská smlouva), i samotná Smlouva o zaloïení EU. 3 Právo Evropsk ch spoleãenství vytváfií svébytn právní systém, kter nelze podfiadit pod obecné nebo partikulární mezinárodní právo. Právo Evropsk ch spoleãenství je nadnárodním právem ãlensk ch státû Evropské unie, a to v tûch spoleãn ch oblastech práva, které byly této nadnárodní entitû pfiedány ze svrchované vûle jednotliv ch ãlensk ch státû. Evropská unie je teorií práva s oblibou znázoràována modelem tfií pilífiû, kde první pilífi Martin Rozumek a Ivana JanÛ V Praze, 15. listopadu Srov. L. Tich, A. Arnold, P. Svoboda, J. Zemánek, R. Král: Evropské právo, 1. vydání, Praha, C.H. Beck 1999 s N. i ková: Formální základy evropského unijního práva lidsk ch práv. In: Právník ã. 6/2003, s V. T ã.: Základy práva Evropsk ch spoleãenství pro ekonomy, Linde, Praha, 1999, s

4 pfiedstavuje tfii Evropská spoleãenství, 4 druh pilífi spoleãnou zahraniãní a bezpeãnostní politiku a tfietí pilífi spolupráci v oblasti justice a vnitfiních vûcí. K prvému pilífii, neboli primárnímu právu Evropsk ch spoleãenství, se pfiifiazují pro svûj charakter smluv mezinárodního práva vefiejného také zmûny zakládacích smluv ES, tj. Jednotn evropsk akt z roku 1986, Smlouva o Evropské unii z roku 1992, Amsterodamská smlouva z roku 1997, Smlouva z Nice z roku 2001 a smlouvy o pfiistoupení nov ch ãlensk ch státû Evropské unie. Právû Amsterdamská smlouva je tím, Ïe pfienesla nûkteré oblasti justice a vnitfiních vûcí pod první pilífi, v znamná pro v voj azylové a migraãní legislativy EU. Tak se ãást tfietího pilífie práva EU, mj. vãetnû ãásti práva azylového a migraãního, stává souãástí komunitárního práva a orgány Evropské unie jsou oprávnûny k nim vydávat právní akty sekundárního práva, které jsou pro ãlenské státy EU právnû závazné a mohou mít bezprostfiední úãinky ve vnitrostátních právních fiádech. Sekundární právo musí b t v souladu s primárním právem, které je právem vy í právní síly. K sekundárnímu právu Evropsk ch spoleãenství patfií nafiízení (regulation), smûrnice (directive), rozhodnutí (decision), doporuãení (recommendation) a stanoviska (opinions). Nafiízení je obecnû závazn m právním aktem bezprostfiednû aplikovateln m v právu ãlensk ch státû. Nafiízení pfiímo zavazuje státní orgány a subjekty vnitrostátního práva ãlenského státu, musí b t proto dostateãnû konkrétní, aby z nûho bylo moïné vyãíst konkrétní práva a povinnosti i pro jednotlivce. Podmínkou pouïitelnosti nafiízení v ãlensk ch státech totiï není pfievedení obsahu normy do pramene vnitrostátního práva, napfi. provedení zákonem, jeï by je upfiesnilo. Nafiízení je nadfiazené normám vnitrostátního práva. Pokud by byl tedy vnitrostátní právní pfiedpis vydan pfied nafiízením v rozporu s ním, nepozbyl by sice automaticky platnosti pro rozpor s normou komunitárního práva, nebyl by v ak aplikovateln a státní orgány a soudy by tuto skuteãnost byly nuceny respektovat, jinak by do lo k poru ení závazkû plynoucích z ãlenství. Sporná je nadfiazenost práva ES ve vztahu k ústavnímu právu jednotliv ch ãlensk ch státû. (viz kap. 8). Zmocnûna k vydání nafiízení je Rada EU ve spolupráci s Evropsk m parlamentem. Rada EU mûïe svoji legislativní pravomoc delegovat na Evropskou komisi a v praxi vydává více nafiízení Evropská komise neï Rada EU. Smûrnice je rovnûï obecnû závazn m právní aktem, ale subjekty, jeï pfiímo zavazuje, jsou ãlenské státy a nikoli i fyzické a právnické osoby. Smûrnice zpravidla stanoví v sledek ãi rámcovou úpravu, která pak musí b t ãlensk m státem provedena v nûkteré formû vnitrostátního práva, pfiiãemï stát stanoví konkrétní postupy k dosaïení úãelu vytyãeného Spoleãenstvím. Smûrnice mûïe ale také obsahovat velmi podrobnou úpravu, kterou lze pfiímo transformovat do nûkteré formy pramene vnitrostátního práva. Jak jiï bylo uvedeno, jsou smûrnice adresovány státûm, ale není vylouãeno, aby se subjekty vnitrostátního práva dovolaly oprávnûní zakotven ch ve smûrnici, jeï nebyla státem vãas, bezchybnû, úplnû nebo vûbec provedena. 5 Za zmínku jistû stojí, Ïe analogicky nelze postupovat pfii ukládání povinností fyzick m a právnick m osobám. Pokud tedy napfi. nebyla smûrnice státem provedena vûbec a nena la proto odraz 4 ESUO (Evropské spoleãenství uhlí a oceli z roku 1951), EHS (Evropské hospodáfiské spoleãenství z roku 1957) a EURATOM ( Evropské spoleãenství pro atomovou energii z roku 1957). 5 L. Mrázková: Bezprostfiední úãinek smûrnice EU, Právní rádce ãíslo 5/2003, str. 4. v zákonû nebo vyhlá ce, mûïe se kaïd jednotlivec pfiesto domáhat sv ch oprávnûní ze smûrnice plynoucích uï u vnitrostátního soudu, ale v Ïádném pfiípadû není moïné fyzické nebo právnické osobû uloïit povinnosti obsaïené v neprovedené smûrnici. Taková v hrada je jistû spravedlivá, ale mûïe vést k právním smyãkám, jeï lze rozuzlit pouze tím, Ïe ãlensk stát, kter zanedbal povinnost fiádnû transformovat smûrnici do vnitrostátního právního fiádu, bude muset poskytnout náhradu kody subjektûm, jeï utrpûly újmu v dûsledku jeho legislativní neãinnosti, nebude-li moïné zjednat nápravu jinak. 6 Smûrnice obvykle obsahuje lhûtu pro implementaci jejího obsahu do vnitrostátního práva státu. Smûrnice zahrnující otázky azylové a migraãní politiky EU stanoví zpravidla lhûtu k provedení v délce dvou let. Rozhodnutí je individuální právní akt, kter zavazuje jen konkrétní subjekty (ãlenské státy, fyzické nebo právnické osoby), kter m je adresován. Rozhodnutí svou povahou pfiipomíná správní akt a má individuální platnost. VÛãi zavázan m subjektûm má vlastnost pfiímého úãinku a aplikuje se bez zprostfiedkování právní normou nebo právním aktem vnitrostátní povahy. Doporuãení a stanoviska nejsou právnû závazná, adresátûm pouze pfiibliïují Ïádoucí chování. PfiestoÏe nemají právní sílu, neznamená to, Ïe by byla bez jakékoli právní relevance, neboè pfiedstavují velmi cenn zdroj informací pfii soudním v kladu norem komunitárního práva. K pramenûm práva Evropsk ch spoleãenství se fiadí také zvlá tní mezinárodní smlouvy uzavfiené mezi ES a jin m subjektem mezinárodního práva s v jimkou ãlenského státu EU. Smlouva o zaloïení ES (jde o pfiejmenovanou Smlouvu o zaloïení EHS) uvádí v ãlánku 300 oblasti, které mohou b t pfiedmûtem mezinárodních smluv uzavíran ch Spoleãenstvím jako celkem. 7 Pramenem práva ES jsou také obecné právní zásady Spoleãenství, ke kter m patfií mj. hodnovûrnost a spolehlivost vefiejné správy, otevfienost a prûhlednost vefiejné správy, kontrolovatelnost a odpovûdnost vefiejné správy nebo hospodárnost a úãinnost vefiejné správy. V znamn m pramenem práva ES je judikatura Evropského soudního dvora. Za prameny unijního práva b vají rovnûï povaïována rámcová rozhodnutí, rozhodnutí EU, spoleãné postoje a úmluvy. 8 6 C. Koenig A. Haratsch: Europarecht, 4. Auflage, Mohr Siebeck 2003, s Napfi. COM (2004) 92 final - návrh Evropské komise na rozhodnutí Rady EU o podpisu dohody mezi Evropsk m spoleãenstvím a Albánii o zpûtném pfiebírání osob pob vajících na území smluvních stran bez povolení k pobytu a návrh rozhodnutí o uzavfiení této smlouvy. 8 Viz. Mrázková: op.cit. pod. 5, s

5 2. V VOJ SPOLEâNÉ AZYLOVÉ A MIGRAâNÍ POLITIKY EU Azylová politika ãlensk ch státû Evropské unie tradiãnû náleïela do v luãné kompetence jednotliv ch ãlensk ch státû EU, které aï do poãátku 90. let neusilovaly o závazn spoleãn postup v pfiijímání a integraci uprchlíkû. DÛvodÛ nízké úrovnû spolupráce zemí Evropy v otázkách migrace a azylu byla fiada. Hospodáfisk rozkvût nedlouho po druhé svûtové válce zahrnoval potfiebu pfiijetí velkého mnoïství fieãeno terminologií dne ka obãanû tfietích zemí, ktefií pfiicházeli za prací a byli díky integraci na trh práce dobfie pfiijímáni a integrováni do spoleãností nov ch hostitelsk ch zemí. Poãty uprchlíkû ve smyslu Îenevské úmluvy, známé demokratizaãní pokusy jako byl rok 1968 v b valém âeskoslovensku, obecné rozdûlení svûta na západní a v chodní blok a povaha státních reïimû zemí v chodního bloku umoïàovali evropsk m státûm pfiijímajícím uprchlíky pomûrnû snadno rozhodovat o udûlení právního postavení uprchlíka. Novû pfiíchozím uprchlíkûm se zpravidla dostávalo vlídného pfiijetí ze strany nov ch spoluobãanû a také podpora bohat ch zemí Evropy, USA, Austrálie, Kanady aj. usnadnila integraci uprchlíkû. Omezené moïnosti spolupráce mezi jednotliv mi zemûmi starého kontinentu pfiispûly k tomu, Ïe jednotlivé ãlenské státy pfii vûdomí chybûjících procesních ustanovení Îenevské úmluvy vytvofiily nejednotné, ale efektivní systémy pfiijímání uprchlíkû na svá území. Prohlubující se integrace v rámci Evropsk ch spoleãenství, naplàující se idea jednotného nejen hospodáfiského prostoru, odstraàování vnitfiních hranic EU po pfiijetí Schengenské dohody a my lenka volného pohybu osob v rámci spoleãného evropského prostoru je jedním z dûvodû potfieby koordinace azylové a migraãní politiky. Dal ím dûvodem je rychle postupující integrace Evropské unie, která se od poãátku 90. let neb val m tempem roz ifiuje a zahrnuje celou fiadu zemí s rozdíln mi a ãasto vysok mi poãty uprchlíkû a cizincû, ktefií pob vají na jejich území. Migraãní realita se v raznû mûní od zaãátku 90. let minulého století. Pád Ïelezné opony, rozpad Sovûtského svazu a konflikty v samém srdci Evropy v b valé Jugoslávii v znamnû pfiispûly ke zv ení poãtu migrujících osob vãetnû uprchlíkû do Evropy a ke zmûnám v azylov ch a migraãních politikách evropsk ch státû. Globalizace je dal ím v znamn m faktorem ovlivàujícím migraci osob. S pfiib vajícími poãty cizincû a uprchlíkû, ktefií pfiicházejí do Evropské unie v dobû hospodáfiského poklesu v 90. letech minulého století, dochází pfiedev ím ke zmûnû postoje státû a vefiejnosti k otázkám migrace a azylu. Cizinci pfiestávají b t vítan mi nov mi spoluobãany, potfiebnost jejich pracovní síly klesá a státy se zaãínají bránit jejich pfiíchodu právními, politick mi i mechanick mi prostfiedky. Populaãní proudy cizincû pfiicházejících do Evropy jsou rûzné a zahrnují osoby migrující dobrovolnû, napfi. migrující pracovníky, studenty, dobrovolníky atp., a cizince donucené k odchodu ze zemû pûvodu pronásledováním, ozbrojen m konfliktem, pfiírodní katastrofou nebo tlakem organizovaného zloãinu. DÛvody k odchodu ze zemû pûvodu se ãasto kumulují i v konkrétních pfiípadech jednotliv ch osob pfiicházející do hostitelské spoleãnosti, jejichï lidská práva byla poru ována v zemi pûvodu, která navíc trpí chudobou. Obûtmi úsilí státû o prosazení svého práva kontroly vstupu, pobytu a vycestování cizích státních 8 pfiíslu níkû ze svého území b vají stále ãastûji ti nejpotfiebnûj í - uprchlíci pronásledovaní z dûvodû uveden ch Îenevskou konvencí. V závûsu za realitou Ïivota vznikají právní normy, které na tuto realitu s vût ím ãi men ím zpoïdûním reagují. Pfiedpisy vnitrostátního práva se stávají pfiísnûj ími a státy si uvûdomují, Ïe jednostranné kroky musejí b t doplnûny spoluprací na poli mezinárodního a evropského práva. Milníkem evropské spolupráce v azylové a migraãní politice byl rok 1999, kdy vstoupila v platnost Amsterodamská smlouva. Amsterodamská smlouva je mezinárodní smlouvou 15 státû Evropské unie, která vyjadfiuje vûli tûchto státû pfiedat urãité pfiesnû vymezené pravomoci v oblasti justice a vnitfiních vûcí z úrovnû národní na úroveà nadnárodní spadající do 1. pilífie Evropské unie Spolupráce v období pfied pfiijetím Amsterodamské smlouvy Rozvoj spoleãné azylové politiky je v kontextu evropské integrace pomûrnû nov m jevem, protoïe jeho potfieba se projevila teprve s vytvofiením jednotného trhu, zru ením vnitfiních hranic a zv enou migrací ÏadatelÛ o azyl, ekonomick ch migrantû a jin ch osob. Celá problematika byla a je determinována na jedné stranû ekonomickou nutností v souvislosti s vytváfiením vnitfiního trhu, na druhé stranû neménû v znamn m aspektem citlivosti celého tématu, jeï ãlenské státy tradiãnû povaïují jako jednu z otázek národní bezpeãnosti za v hradní doménu státní suverenity, které se jen velmi nerady vzdávají ve prospûch Spoleãenství. Diskuse na téma harmonizace azylového práva a koordinované migraãní politiky byly zahájeny v roce 1985, ve kterém byla podepsána Schengenská dohoda o zru ení vnitfiních hranic, posílení ochrany vnûj ích hranic a spolupráci v boji proti pfieshraniãnímu zloãinu, to v e s cílem umoïnit voln pohyb osob, zboïí, sluïeb a kapitálu na vnitfiním trhu. Od této doby se zaãaly konat pravidelné neformální konzultace, bûhem nichï se jednalo o problémech spoleãného zájmu a jejichï vyústûním byly nezávazné rezoluce a doporuãení, mj. také v oblasti azylu a migrace. Bûhem konzultací se v ak také pracovalo na pfiípravû mezinárodních úmluv, napfi. Dublinské konvence urãující stát odpovûdn za projednání Ïádosti o azyl, jeï vstoupila v platnost v roce 1997, a návrhu Konvence o pfiekraãování vnûj ích hranic. Jak jiï bylo v e uvedeno, problematika azylu a migrace spadala pod tfietí pilífi EU a v dobû mezi pfiijetím Maastrichtské a Amsterdamské smlouvy se spoleãná politika mohla utváfiet pouze ve formû klasick ch mezinárodních smluv a nikoli za pomoci integraãních nástrojû typu smûrnice a nafiízení. S pfiijímáním opatfiení umoïàujících voln pohyb osob v rámci jednotného trhu bylo nezbytné zamûfiit se rovnûï na posílení kontroly vnûj ích hranic, vãetnû vízové politiky a policejní a soudní spolupráce. Prohlubování svobody vnitfiního trhu a jeho vnûj í ochrany se nemohlo obejít bez harmonizace azylov ch a migraãních politik ãlensk ch státû, zvlá tû pokud jde o pfiijímání, pobyt a navracení pfiíslu níkû tfietích zemí. JiÏ od poãátku bylo jasné, Ïe ãlenské státy budou muset pfiikroãit k urãitému spoleãnému postupu, jinak nebudou schopny úãinnû ãelit zesílen m migraãním proudûm. V roce 1991 se proto zrodil pracovní program harmonizace migraãní a azylové politiky. 9

6 Velké nadûje se vkládaly do Maastrichtské smlouvy, jeï vstoupila v platnost v roce 1993 a jejíï souãástí bylo vytvofiení tzv. tfietího pilífie upravujícího spolupráci ve vûcech justice a vnitfiních záleïitostí. Tfietí pilífi pfiedpokládal formální mechanismus mezivládní spolupráce a jiné nástroje, s jejichï pomocí se mûlo dosáhnout v raznûj ího harmonizaãního posunu. Cel mechanismus v ak vedl pouze k pfiijetí nûkolika neúpln ch a nezávazn ch rezolucí s nevyjasnûn m postavením a ponûkud vágním obsahem, coï zcela jasnû ukazovalo na neochotu ãlensk ch státû zahrnout konkrétní kroky do vlastní právní úpravy, politiky a postupû. Vzhledem k dosavadnímu v voji byl Ïádoucí prûlom na nejvy í úrovni, aby se integraãní proces rozvinut Maastrichtskou smlouvou postrãil kupfiedu a koncepãnûji se pfiistoupilo k tfietímu pilífii a v jeho rámci k azylové a migraãní politice. Tento Ïádoucí prûlom nastal s pfiijetím Amsterdamské smlouvy, která pfiesunula problematiku azylu a migrace do prvního pilífie, policejní spolupráci ponechala v tfietím pilífii a v prvním pilífii zaloïila Spoleãn prostor svobody, bezpeãnosti a práva", do nûhoï má spadat i spoleãná evropská azylová politika. Zahrnutí azylové politiky do tohoto prostoru znamená pfielití z domény státní suverenity do rámce EU a vytvofiení jednotného systému zaloïeného na sdílen ch principech a cílech, kter si nutnû vyïádá i pfiehodnocení právních úprav a politik v ech ãlensk ch státû. V ãem se oãekával hmatateln pokrok? Pfiedev ím v právní závaznosti opatfiení pfiijat ch v rámci prvního pilífie, jeï mají obrovsk vliv na kaïdodenní aktivity ãlensk ch státû i na jejich vnitrostátní právní fiády, vãetnû zmûn v jejich samotném základu ustanoveních ústavního práva Situace po Amsterdamu první fáze harmonizace S Amsterdamskou smlouvou se tedy poloïky tfietího pilífie jako azylová politika, pfiekraãování vnûj ích hranic Unie pfiíslu níky tfietích státû, migraãní politika, právo vstupu a pobytu pro pfiíslu níky tfietích zemí a justiãní spolupráce v obãansk ch vûcech staly záleïitostí Spoleãenství a byly spolu s právní úpravou vízové povinnosti a jednotného vydávání víz vloïeny do nové Hlavy ãtvrté Smlouvy o zaloïení Evropského spoleãenství. Podle ãlánku 61 této smlouvy má b t postupnû vytvofien nadnárodní Prostor svobody, bezpeãnosti a práva a v souladu s tímto cílem mûla Rada v pfiechodném pûtiletém období poãínaje dnem, kdy Amsterdamská smlouva vstoupí v platnost, tzn. do 1. kvûtna 2004, pfiijmout potfiebná opatfiení. V návaznosti na Amsterdamskou smlouvu pfiijaly hlavy státû a vlád v Tampere v fiíjnu 1999 klíãové prvky budoucí spoleãné politiky v rûzn ch oblastech Prostoru svobody, bezpeãnosti a práva a v slovnû se shodly na nutnosti vypracování spoleãného evropského azylového systému" opírajícího se o Îenevskou konvenci o právním postavení uprchlíkû a o dal í relevantní lidsko právní instrumenty. V krat ím horizontu to znamená, Ïe je nutné stanovit normami sekundárního práva spoleãné standardy a principy (první fáze harmonizace), v del ím pak, Ïe komunitární právo pokryje rovnûï spoleãné azylové fiízení a jednotn status pro azylanty (druhá fáze harmonizace). Hlavy státû se v Tampere pfiipojily také k názoru, Ïe je tfieba rozvíjet i vnûj í politiku EU, jeï by se zamûfiila na otázky politického a lidsko právního rozvoje v konfliktních regionech a v zemích produkujících uprchlíky, a to jak po stránce zvy ování Ïivotní úrovnû a vytváfiení pracovních pfiíleïitostí, tak také v pfiedcházení konfliktûm, napomáhání obnovû ãi 10 zavádûní demokracie a prosazování lidsk ch práv, pfiedev ím práv men in, Ïen a dûtí. 9 Konkrétní stavební kameny spoleãné azylové politiky, migrace a ochrany práv pfiíslu níkû tfietích zemí pro první fázi harmonizace stanoví ãlánek 63 Smlouvy o zaloïení ES, tak jak byla zmûnûna Amsterdamskou smlouvou. Rada má pfii stanovování kritérií a postupû vycházet primárnû z Îenevské úmluvy o právním postavení uprchlíkû, Protokolu k této úmluvû a dal ích relevantních mezinárodních smluv. Tûmito stavebními kameny se rozumí: a) ve vûcech azylu a jin ch forem mezinárodní ochrany: 1. kritéria a mechanismy urãující, kter ãlensk stát nese odpovûdnost za projednání Ïádosti o azyl podané pfiíslu níkem tfietího (tj. neãlenského) státu, 2. minimální standardy pfiijetí ÏadatelÛ o azyl v ãlensk ch státech, 3. minimální standardy pro oznaãení pfiíslu níka tfietí zemû jako uprchlíka nebo jako osoby, která potfiebuje jinou formu mezinárodní ochrany, 4. minimální standardy fiízení v ãlensk ch státech o pfiiznání statutu uprchlíka nebo jeho odnûtí, 5. minimální standardy poskytování doãasné ochrany osobám ze tfietích zemí, které se nemohou vrátit do zemû pûvodu, a osobám, které potfiebují jinou formu mezinárodní ochrany, 6. vyrovnávání úsilí mezi ãlensk mi státy pfii pfiijímání uprchlíkû a pfiemístûn ch osob a nesení následkû plynoucích z pfiijímání tûchto osob zaloïení Evropského uprchlického fondu (rozhodnutí Rady 2000/596/EC), b) ve vûcech migraãní politiky: 7. opatfiení zvlá tû s ohledem na podmínky vstupu a pobytu (nafiízení 1030/2002/EC), sluãování rodin a opatfiení proti nelegální migraci a pobytu, vãetnû navracení (smûrnice 2002/90/EC), 8. opatfiení definující práva a podmínky, za nichï mohou pfiíslu níci tfietích státû s povolen m pobytem na území jednoho ãlenského státu pob vat na území ostatních ãlensk ch státû (smûrnice 2003/109/EC). Jak je vidût, spoleãn evropsk azylov systém vyïadoval pro zaãátek stanovení spoleãn ch standardû a operaãních strategií. âlensk m státûm byla pfiitom ponechána iroká diskrece pro fiízení vlastního azylového systému v souladu se zásadou subsidiarity. Prosazování spoleãné azylové politiky má proto ve vût inû formu smûrnic, jeï ukládají státûm dosáhnout urãit ch minimálních standardû ve stanoveném období, 9 Tampere European Council 15/16 October 1999, Presidency Conclusions. 11

7 av ak konkrétní zpûsob, jak m bude cílû smûrnic dosaïeno, je ponechán na vûli jednotliv ch státû. Konkrétními v stupy první fáze harmonizace je celá fiada aktû. MoÏná by nebylo od vûci uvést k tûm klíãov m ve vûcech azylu velmi struãnou charakteristiku 10 : systém Dublin II nafiízení 2003/343/EC: jedná se o nafiízení, které urãuje ãlensk stát odpovûdn za projednání Ïádosti o azyl. Úãelem aktu je na základû rûzn ch kritérií, jeï se uplatàují navzájem subsidiárnû, rovnomûrnû rozloïit mezi ãlensk mi státy uprchlické bfiemeno. Nafiízení se snaïí brát ohled na rodinné vazby a vycházet jim vstfiíc, na druhou stranu ãiní odpovûdn m za pfiijetí Ïadatele do fiízení stát, kter umoïnil bûïenci vstup na pûdu EU, procedurální smûrnice návrh COM(2002) 0326 final, : smûrnice upravuje minimální standardy v bûïném i zrychleném fiízení o udûlení azylu ãi jeho odnûtí, napfi. právo Ïadatele na informace o fiízení, pfiístup k právní pomoci, uskuteãnûní pohovoru a opravn prostfiedek. Naproti tomu obsahuje právnû ponûkud sporné koncepty bezpeãné zemû pûvodu, tfietí bezpeãné zemû a tfietí superbezpeãné zemû", jeï se zpravidla opírají o závazné seznamy zemí, ve kter ch by nemûlo docházet k perzekuci ve smyslu Îenevské úmluvy a k poru ování základních lidsk ch práv, a je proto moïné do nich Ïadatele navracet. V takov ch pfiípadech není vyïadováno individuální zkoumání závaïnosti pfiípadu. Bezpeãné zemû pûvodu neprodukují uprchlíky a tfietí bezpeãné zemû poskytují dostatek záruk, Ïe pfiijmou Ïadatele, se kter m jiï pfii ly do styku, a projednají fiádnû jeho Ïádost. Cílem smûrnice je vyãlenit z proudu imigrantû Ïadatele, ktefií pfiedkládají skuteãnû opodstatnûnou Ïádost o udûlení azylu. Ostatní Ïadatelé pak mají procházet pouze zkrácen m fiízením s omezen mi právními zárukami a ztíïen m procesním postavením, kvalifikaãní smûrnice smûrnice ã. 2004/83/EC: smûrnice stanoví kritéria, podle nichï se má posuzovat, zda je pfiíslu ník tfietí zemû hledající ochranu v EU uprchlíkem ãi vyïaduje jinou, subsidiární, formu ochrany, napfi. doãasnou ochranu. Osoby vyhledávající komplementární ochranu, napfi. utíkající pfied nebezpeãím muãení nebo nelidského zacházení, pfied obãanskou válkou, okupací ãi ze strachu o svobodu a bezpeãí, mají ov em uï í oprávnûní neï osoby pronásledované ve smyslu Îenevské úmluvy, která opravàuje k poïívání azylu, smûrnice o minimálních standardech pfiijetí 2003/9/EC: smûrnice obsahuje 10 Názvy aktû zde nejsou oficiální, ale po létech vyjednávání velmi dobfie zaïité. Celé znûní je k dispozici na stránkách Evropské komise pod uveden mi ãísly. Nûkteré texty uvádíme v poslední kapitole této publikace. âeské znûní v ech aktû dosud není k dispozici, a proto se uchylujeme k anglickému znûní. Je pfiirozené, Ïe vzhledem k rozmanitostem evropsk ch jazykû, se mohou jednotlivá znûní v angliãtinû, francouz tinû, nûmãinû, ãe tinû atd. rozcházet vinou nepfiesnosti pfiekladu ãi nepfienosnosti nûkter ch institutû. Pfiesto je v ech 25 jazykov ch verzí autentick ch a rovnocenn ch. PovaÏujeme proto za dûleïité upozornit na to, Ïe Ïádné znûní neplatí absolutnû a nemá pfiednost pfied jin m. Doporuãujeme proto srovnat více znûní a nespoléhat pouze na jediné. Pokud dojde ke sporu o skuteãn smysl, je tfieba hledat odpovûì v judikatufie Evropského soudního dvora, která ov em zatím není na tomto poli zrovna obsáhlá. 12 ustanovení o minimu zaji tûní, které by mûlo b t Ïadateli poskytnuto, zejména pokud jde o volnost pohybu, ubytování, stravu, kolní docházku, sociální pomoc a pfiístup na trh práce. Smûrnice zohledàuje osoby se zvlá tními potfiebami, napfi. nezletilé, smûrnice o slouãení rodiny smûrnice 2003/86/EC: tento dokument je sice systematicky fiazen pod opatfiení ve vûcech migrace, ale obsahuje rovnûï ustanovení vztahující se na uprchlíky. Smûrnice stanoví kritéria pfiípustnosti slouãení rodin, jejichï ãlenové se nacházejí v rûzn ch státech, a upravuje práva rodinn ch pfiíslu níkû osob legálnû se vyskytujících v EU. Na uprchlíky se vztahují pfiíznivûj í podmínky, zatímco osobám poïívající subsidiární ochranu práva ze smûrnice nepfiíslu ejí. Smûrnice se vztahuje pouze na nukleární rodinu, doãasná ochrana - smûrnice 2001/55/EC: doãasná ochrana se poskytuje osobám, jeï ve velkém mnoïství opou tûjí svou zemi v dûsledku trvalého násilí a masového poru ování lidsk ch práv, napfi. v pfiípadû agrese zvenãí ãi obãanské války. O skupinách osob, na nûï se doãasná ochrana vztahuje, rozhoduje Rada na návrh Komise. Doãasná ochrana se udûluje na rok a mûïe b t prodlouïena, nejdéle v ak na tfii roky. Cílem je poskytnutí doãasného útoãi tû ohroïen m skupinám, nepoãítá proto s hlub í integrací do hostitelské spoleãnosti, ãemuï odpovídá i ménû bohat rozsah oprávnûní pro tyto skupiny. V souãasné dobû se nacházíme v období pfiechodu mezi první a druhou fází harmonizace. Rada Evropské unie jiï rámcovû nastínila na svém zasedání v Haagu dne 4. a 5. listopadu 2004 tzv. Tampere II. program resp. Haagsk program plánû pro druhou fázi harmonizace azylového acquis. 11 Evropská komise prûbûïnû sleduje a hodnotí, nakolik úspû ná byla transpozice smûrnic do vnitrostátních právních fiádû. Komise také vytipovává jednak oblasti vhodné pro dal í legislativní ãinnost za úãelem vytvofiení jediné procedury, jeï by najednou vyfie ila v echny poïadavky na ochranu, které by v pfiípadû konkrétní osoby pfiicházely v úvahu, a dále oblasti, ve kter ch plnû postaãuje harmonizace formou sdílení toho, ãemu Komise fiíká best practice Role ãlensk ch státû a orgánû ES/EU v procesu harmonizace Ten, kdo udává smûr harmonizace, jsou samozfiejmû ãlenské státy a pfiedev ím stát pfiedsedající Radû EU, kter si na dobu svého pfiedsednictví klade urãité cíle. Zda se tedy Spoleãn prostor svobody, bezpeãí a práva bude náleïitû rozvíjet, závisí na prioritách pfiedsednictví. Amsterdamská smlouva ov em posílila roli Evropské komise a Evropského parlamentu, které tak mohly systematiãtûji pfiispívat k procesu harmonizace azylové politiky a zabezpeãovat jeho kontinuitu. Role obou institucí se tak jiï nemusela omezovat pouze 11 Presidency Conclusions - Brussels, 4/5 November 2004, The Hague Programme, Strenghtening Freedom, Security and Justice in the European Union, ã / Commission Communication COM(2004)503 of 8 th July 2004 on More Efficient Common European Asylum System. 13

8 na sice respektovaná, ov em nezávazná stanoviska a doporuãení bez následného odrazu v opatfieních Rady ministrû. Stojí za zmínku, Ïe pozice Evropské komise byla pfiedtím posílena Maastrichtskou smlouvou o iniciativu ve vytváfiení unijních politik, v oblasti azylu v ak pouze v omezené mífie, neboè zmocnûní Komise se dotknulo pouze návrhû na doãasnou ochranu a zvefiejàování komuniké volajících po komplexnûj ím pfiístupu k problematice uprchlictví. Pravomoc Parlamentu se zase roz ífiila na vydávání komentáfiû a nástrojû, jeï ov em vyïadovaly pfiijetí Radou ministrû. Se vstupem Amsterdamské smlouvy v platnost v roce 1999 se role Evropské komise zásadnû zmûnila, neboè byla povûfiena vytvofiením návrhu legislativních opatfiení ve vûcech azylu. Komise mohla postupovat ve spolupráci s ãlensk mi státy. âlenské státy zase mohly pfiedloïit vlastní návrh, pokud s návrhem Komise nesouhlasily, ãímï se ov em pozice Komise na tomto poli oslabila. Parlament si naproti tomu podrïel konzultativní funkci s tou zmûnou, Ïe mu Rada EU pfiedkládala pfied pfiijetím své legislativní návrhy a Parlament k nim podával návrhy zmûn, které sice nebyly závazné, ale pfiesto nebylo moïné Parlament ve spolupráci obejít. Tím se ov em moïnost dal ího roz ífiení pravomocí Evropského parlamentu zdaleka neuzavfiela a dal í posílení jeho role je pfiedmûtem pokraãujících diskusí Vize Konventu o budoucnosti Evropy âlánek II-18 Právo na azyl Právo na azyl je zaruãeno pfii dodrïování Îenevské úmluvy ze dne 28. ãervence 1951 a Protokolu ze dne 31. ledna 1967 t kajícího se právního postavení uprchlíkû a v souladu s Ústavou. âlánek II-19 Ochrana v pfiípadû vystûhování, vyho tûní nebo vydání 1. Hromadné vyho tûní je zakázáno. 2. Nikdo nesmí b t vystûhován, vyho tûn ani vydán do státu, v nûmï mu hrozí váïné nebezpeãí, Ïe by mohl b t vystaven trestu smrti, muãení nebo jinému nelidskému ãi poniïujícímu zacházení anebo trestu. S ohledem na ztroskotání summitu v Nice, pokud jde o plnou reformu evropsk ch institucí, rozhodla Rada v Laekenu o svolání Konventu o budoucnosti Evropské unie s cílem navrhnout Ústavní smlouvu EU. Návrh Ústavní smlouvy pfiiznává Unii mezinárodnûprávní subjektivitu, takïe bude schopna zastupovat ãlenské státy a jednat jejich jménem. Návrh obsahuje obecn ãlánek II-18: Právo na azyl, kter má slouïit jako právní základ budoucí harmonizace nad rámec Amsterdamské agendy, jeï je ãasovû omezena do roku 2004 (první fáze harmonizace). âlánek odkazuje na Îenevskou úmluvu stejnû jako na potfiebu rozvíjet komplementární formy ochrany, o nichï Îenevská úmluva nemluví. 14 Jedná se o vûbec první právnû závazné ustanovení pfiiznávající právo na azyl, i kdyï je jeho znûní ponûkud vágní a ponechává irok prostor pro interpretaci. Na základû tohoto ãlánku by Komise mohla rozvíjet druhou fázi harmonizace, napfi. zavést ve v ech ãlensk ch státech jednotné azylové fiízení, schémata rozmísèování v EU atd. Azyl a migraci upravuje âást III, Hlava III, Kapitola IV, Oddíl 2, jeï mluví o Prostoru svobody, bezpeãnosti a práva. Oproti dosavadní úpravû v Hlavû IV Smlouvy o zaloïení ES pfiedstavuje pfiedkládané znûní ir í právní podklad pro jednání EU na tomto poli. Podle ãlánku III-167 si EU do budoucna vytyãuje vybudování spoleãné politiky azylu, migrace a doãasné ochrany nad rámec minimálních standardû. Ve srovnání se souãasn m stavem, kdy se hovofií pouze o sdílení uprchlického bfiemene, se tak oãekává pfiijetí spoleãného jednotného systému zahrnujícího jednotn azyl, jednotn status subsidiární ochrany, jednotn systém doãasné ochrany, jednotné procedury a jednotná kritéria a svobodu pohybu pro pfiíslu níky tfietích státû s legálním statutem v EU. Cílem jsou opatfiení s vy í úrovní ochrany, otázkou v ak je, zda opravdu povedou k lep í politice a co se konkrétnû myslí termínem spoleãn. Dal í ustanovení apeluje na sdílení uprchlického bfiemene a solidaritu mezi ãlensk mi státy, a to jako na obecn princip evropského azylového práva, tedy nejen z pohledu finanãních dûsledkû a dopadû masového pfiílivu osob. Legislativní akty by mûly b t v Radû schvalovány kvalifikovanou vût inou a podléhat spolurozhodování v Parlamentu. âlánek III Unie vyvíjí spoleãnou politiku t kající se azylu a doãasné ochrany s cílem poskytnout vhodn status kaïdému státnímu pfiíslu níku tfietí zemû, kter potfiebuje mezinárofní ochranu, a zajistit dodrïování zásady neodepfiení vstupu. Tato politika musí b t v souladu s Îenevskou úmluvou ze dne 28. ãervence 1951 a Protokolem ze dne 31. ledna 1967 o právním postavení uprchlíkû a s ostatními pfiíslu n mi smlouvami. 2. K tomuto úãelu evropsk zákon nebo rámcov zákon stanoví opatfiení t kající se spoleãného evropského azylového systému, kter obsahuje: a) jednotn azylov status pro státní pfiíslu níky tfietích zemí platn v celé unii, b) jednotn status doplàkové ochrany pro státní pfiíslu níky tfietích zemí, ktefií potfiebují mezinárodní ochranu, aniï by získali evropsk azyl, c) spoleãn reïim doãasné ochrany vysídlen ch osob v pfiípadû hromadného pfiíchodu, d) spoleãn postup pro udûlování a odnímání jednotného azylového statutu nebo statutu doplàkové ochrany, e) kritéria a mechanismy pro urãení ãlenského státu odpovûdného za projednání Ïádosti o azyl nebo doplàkovou ochranu, f) normy t kající se podmínek pro pfiijímání ÏadatelÛ o azyl nebo o doplàkovou ochranu, g) partnerství a spolupráci se tfietími zemûmi pro fiízení tokû osob Ïádajících o azyl nebo o doplàkovou ãi doãasnou ochranu. 3. (...) 15

9 Od spoleãné migraãní politiky si Konvent slibuje úãinné zvládání migraãních proudû, spravedlivé zacházení a pfiedcházení nelegální migraci. Pfiedpokládá se stanovení podmínek vstupu a pobytu, svobody pohybu, integrace do spoleãnosti, ale také repatriace, readmise a boje proti obchodování s lidmi, zvlá tû Ïenami a dûtmi. Imigraãní politika by v ak mûla nadále zûstat odpovûdností ãlensk ch státû a harmonizace by nemûla pfiekraãovat rámec pfiedpokládan ãlánkem 63 Amsterdamské smlouvy, viz v e body 7 a 8. V jimkou má b t boj proti obchodování s lidmi. V rámci boje proti nelegální migraci by Unie v budoucnu mohla uzavírat dohody se tfietími státy. âlenské státy si podrïí rozhodování o tom, jak objem pracujících cizincû pfiijmou na své území. Legislativní proces by mûl rovnûï podléhat spolurozhodovací procedufie a vût inovému hlasování, k ãemuï by mûlo dojít s v jimkou otázky fiízení legální migrace jiï v roce âlánek III Unie vyvíjí spoleãnou pfiistûhovaleckou politiku, jejímï cílem je ve v ech etapách zajistit úãinné fiízení migraãních vln, nestranné zacházení pro pfiíslu níky tfietích zemí, ktefií mají v ãlensk ch státech oprávnûn pobyt, jakoï i prevenci a zesílen boj proti nedovolenému pfiistûhovalectví a obchodování s lidmi. 2. Za tímto úãelem stanoví evropsk zákon nebo rámcov zákon opatfiení v následujících oblastech: a) podmínky vstupu a pobytu a pravidla, podle nichï ãlenské státy udûlují dlouhodobá víza a povolení k pobytu, vãetnû tûch, která jsou udûlována za úãelem sluãování rodin, b) vymezení práv státních pfiíslu níkû tfietích zemí, ktefií oprávnûnû pob vají v nûkterém ãlenském státû, vãetnû podmínek upravujících svobodu pohybovat se a pob vat v ostatních ãlensk ch státech, c) nedovolené pfiistûhovalectví a nedovolen pobyt vãetnû vykázání a vracení osob s neoprávnûn m pobytem, d) boj proti obchodování s lidmi, pfiedev ím s Ïenami a dûtmi. Dal ím aspektem jsou partnerství s tfietími státy, pro která pfiedstavuje návrh právní základ. Jednání by tedy jiï neprobíhala na bilaterální ãi multilaterální bázi. Do této sféry patfií sporné návrhy tranzitních center a sbûrn ch stfiedisek na vnûj í hranici EU. Nedílnou souãástí návrhu ústavy je právnû závazná Charta základních práv EU, zakotvující ochranu lidsk ch práv, právo na azyl, zákaz nelidského zacházení, muãení a trestu smrti a ctûní stûïejní zásady uprchlického práva non-refoulement. Jedná se o velmi v znamn posun, neboè podobn právnû závazn dokument na pûdû Unie jako celku dosud chybûl právû v souvislosti s tím, Ïe právní subjektivitou jsou vybavena pouze Evropská spoleãenství, jeï v ak mají pfiedev ím hospodáfisk a ekonomick charakter a tato politická problematika do jejich zábûru pfiímo nespadá. Unii jako ífieji chápanému politickému uskupení naproti tomu právní subjektivita chybí a stranami lidskoprávních úmluv zastfie en ch Radou Evropy jsou prozatím jen jednotlivé ãleské státy Evropské unie. V budoucnosti se pfiedpokládá pfiistoupení Evropské unie k Úmluvû o ochranû lidsk ch práv a základních svobod z roku 1951, coï by byl krok pozitivním smûrem vzhledem k mnoïství nepfiíli jasn ch odkazú na Úmluvu na fiadû míst souãasn ch pramenú práva Evropsk ch spoleãenství. 3. LEGISLATIVNÍ PROCES P IJÍMÁNÍ LEGISLATIVY ES PO AMSTERDAMU V následujícím textu bude fieã o dvou podobách schvalování evropské azylové legislativy. Konkrétní podoba schvalovacího fiízení má zásadní vliv na postavení jednotliv ch orgánû Spoleãenství v celém procesu, zejména na pozici Evropského parlamentu a rozhodovací sílu Rady Specifická procedura v pfiechodném období Konkrétní podoba vytváfiení spoleãné politiky podle Hlavy IV Smlouvy o zaloïení ES ve znûní zmûn podle Amsterdamské smlouvy v prûbûhu pûtiletého pfiechodného období, tedy do 1. kvûtna 2004, byla specifická. Podle ãlánku 67 Smlouvy o zaloïení ES ve znûní Amsterdamské smlouvy vypadala následovnû: Komise zpracovala návrhy (buì samostatnû nebo ve spolupráci s ãlensk mi státy) a pfiedloïila je Radû ke schválení. Právo iniciace mûla tedy jak Komise, tak ãlenské státy. Schvalování pfiedcházela konzultace s Parlamentem. Rada, tj. vlády ãlensk ch státû, pak vyjednávala za zavfien mi dvefimi, bez úãasti Evropského parlamentu a národních parlamentû, které tak na projednávání nemûly pfiím vliv (s v jimkou holandského parlamentu, kter má díky holandské ústavû jako jedin úãinnou kontrolu nad stanovisky, jeï jeho vláda prosazuje). Souhlas v Radû musel b t vysloven jednomyslnû, stanovisko Evropského parlamentu pfiitom nemuselo b t respektováno. Princip jednomyslnosti a témûfi absolutní moci ministrû vnitra ãi spravedlnosti zasedajících v Radû se ukázal b t velmi nepraktick a jednostrann, neboè vedl k uzavírání nevhodn ch kompromisû prosazen ch z úhlu pohledu obav státû o národní bezpeãnost a boje proti nelegální migraci, jejichï obûtmi se potom stávají obûti poru ování lidsk ch práv ve svûtû - uprchlíci. V pfiípadû azylového acquis do lo ãasto ke sklouznutí k nejrestriktivnûj í uplatàované politice, neboè vlády jsou zpravidla ochotné se shodnout pouze na minimálních standardech na úkor po v ech stránkách propracované úpravy poskytující bûïencûm adekvátní ochranu. Specifick legislativní proces podle Amsterdamské smlouvy v pfiechodném období: Právo zákonodárné iniciativy má jak Evropská komise, tak jednotlivé ãlenské státy Rada ministrû pfiijímá legislativní opatfiení jednomyslnû, nikoli kvalifikovanou vût inou Evropsk parlament má pouze konzultaãní funkci Pouze národní soudy v poslední instanci jsou oprávnûny obrátit se na Evropsk soudní dvûr s pfiedbûïnou otázkou, pokud to uznají za nutné Právními normami sekundárního práva jsou smûrnice, nafiízení a rozhodnutí Evropská legislativa, stejnû jako rozhodnutí Evropského soudního dvora, je pro ãlenské státy závazná a má pfiednost pfied vnitrostátními právními fiády, vãetnû ústav 16 17

10 3.2. Spolurozhodování po pfiechodném období Po 1. kvûtnu 2004 se situace mûla zásadnû zmûnit, protoïe cel proces se mûl pfiesunout do tradiãního rámce tvorby legislativy ES podle ãlánku 251 Smlouvy o zaloïení ES. Jedná se o nadmíru komplikované fiízení, které se mûïe skládat aï z osmi fází. Hlavním rysem procedury podle ãlánku 251 je spolurozhodování Rady spoleãnû s Parlamentem. Pozice Evropského parlamentu se tím nikoli nepodstatnû posiluje, neboè Parlament mûïe vetovat pfiedloïen návrh a Rada ho v Ïádném pfiípadû nemûïe pfiehlasovat, jako je tomu u jin ch druhû legislativního procesu, napfi. v otázkách hospodáfiské a mûnové unie. Právo iniciativy má v hradnû Komise, nikoli uï i ãlenské státy. Komise je v ak povinna zkoumat kaïdou Ïádost ãlenského státu o pfiedloïení návrhu Radû. Rada rozhoduje kvalifikovanou vût inou a spoleãnû s Parlamentem. V první fázi tedy pfiedkládá Komise návrh Radû i Parlamentu. V druhé fázi probíhá v Parlamentu první ãtení, po kterém vydá Parlament stanovisko a pfiípadnû navrhne zmûny. Ve tfietí fázi probíhá první ãtení v Radû. V pfiípadû, Ïe Parlament nenavrhnul Ïádné zmûny, nebo Rada s navrïen mi zmûnami souhlasí, pfiijme Rada pfiedlohu kvalifikovanou vût inou a fiízení konãí vydáním nafiízení ãi smûrnice. Pokud ov em Rada souhlas nevydá, podá Parlamentu spoleãn postoj. V takovém pfiípadû vstupuje proces do ãtvrté fáze, jíï je druhé ãtení v Parlamentu. Ke schválení pfiedlohy v souladu s postojem Rady, uzavfiení legislativního procesu a vydání aktu dojde tehdy, pokud Parlament tento postoj v slovnû schválí nebo se k nûmu do tfií mûsícû nijak nevyjádfií. V pfiípadû nesouhlasu s postojem Rady mûïe Parlament shodit cel návrh ze stolu, ãímï legislativní proces zcela ztroskotá, anebo mûïe navrhnout zmûny. Návrhem dal ích zmûn proces vstupuje do páté fáze, ve které Komise zaujímá k návrhu zmûn pfiedloïen ch Parlamentem stanovisko. Stanovisko Komise pak putuje ke druhému ãtení v Radû ( está fáze). Rada mûïe vûãi stanovisku Komise zaujmout odmítav postoj, musí se v ak vyjádfiit jednomyslnû. Akt se bude povaïovat za pfiijat, pokud Rada schválí kvalifikovanou vût inou v echny zmûny navrïené Parlamentem. V opaãném pfiípadû bude zahájena sedmá fáze bude svolán dohodovací v bor Parlamentu a Rady, kter bude mít est t dnû na to, aby se sjednotil na spoleãného návrhu, a to za pomoci Komise. Pokud se tak nestane, cel proces ztroskotá. Dojde-li v bor ke spoleãnému fie ení, bude jeho návrh pfiedloïen Radû a Parlamentu ke tfietímu ãtení. Toto pfiedstavuje poslední, osmou fázi. K pfiijetí aktu je zapotfiebí kvalifikované vût iny v Radû a zároveà absolutní vût iny v Parlamentu. smûrnice a nafiízení, body 1 aï 5). V takovém pfiípadû by dal í návrhy byly projednávány ve spolurozhodovací procedufie podle ãlánku 251, o návrzích pfiedloïen ch pfied 1. kvûtnem 2004 by se ov em rozhodovalo je tû podle specifické procedury pfiechodného období. Podle prohlá ení Rady ze summitu v Nice se spolurozhodování s kvalifikovanou vût inou zavede v migraãních vûcech teprve tehdy, aï dojde ke shodû, pokud jde o rozsah uïití opatfiení vztahujících se na pfiekraãování vnûj ích hranic. Dosavadní v voj v ak umoïàuje dva moïné v klady. Co bylo jiï formálnû pfiijato, je Dublin II, kvalifikaãní smûrnice, smûrnice o doãasné ochranû a smûrnice o pfiijetí. Pokud jde o procedurální smûrnici, dospûla Rada pouze k politické dohodû a formální pfiijetí pfiedpisu se oãekává do konce roku Komise si situaci vykládá tak, Ïe podmínky splnûny byly, a ona proto mûïe pfiedkládat návrhy a jejich úpravy, kvalifikovaná vût ina bude staãit a spolurozhodovací procedura je nutná. Druh v klad je toho názoru, Ïe podmínky splnûny nebyly a státy mají do dvou let podat zprávu o implementaci nástrojû. Rada mûïe znovu otevfiít uzavfiená témata a ustupovat od dfiívûj ích závûrû, pfiiãemï nebude moïné jí v tom zabránit ani ji napadnout u Evropského soudního dvora. Rada se k vûci zatím nevyjádfiila, ale mûïe tvrdit, Ïe dokud nebyla pfiijata procedurální smûrnice, platí stará procedura. Proto by Komise pfii znovuotevírání musela ãekat na schválení procedurální smûrnice. Spolurozhodovací procedura podle ãlánku 251 Smlouvy o zaloïení ES: V hradní právo zákonodárné iniciativy má Evropská komise Rada ministrû rozhoduje spolu s Evropsk m parlamentem K pfiijetí rozhodnutí v Radû ministrû postaãuje kvalifikovaná vût ina Spolurozhodovací procedura tak je, jak se zdá, dosud v nedohlednu, pfiesnûji fieãeno nelze její nástup oãekávat pfied pfiijetím procedurální smûrnice, coï mûïe trvat i tfii roky. Parlament se vûcí nebude zab vat dfiíve neï v ãervnu 2005 a je nutné poãítat s tím, Ïe jeho projednávání se táhnou mûsíce. Teprve poté bude moci Komise otevfiít existující smûrnice, zejména jí jde o kvalifikaãní smûrnici. Právní základ spolurozhodovací procedury pfiedstavuje ãlánek 67 Smlouvy o zaloïení ES a smlouva z Nice. Jak je vidût, není tato procedura právû pfiehledná a o nic jednodu í se nezdají ani procesy, které mají pfiedcházet pfiechodu na spolurozhodování Rady a Parlamentu. Nejdfiív má totiï Rada po konzultaci s Parlamentem jednomyslnû rozhodnout o rozsahu pozmûnûní pfiedpisû upravujících pfiíslu nost Evropského soudního dvora. Stejnou procedurou má Rada dále pfiijmout rozhodnutí, podle kterého by se na oblasti pokryté Hlavou IV pouïil právû v e popsan spolurozhodovací proces s kvalifikovanou vût inou. Smlouva z Nice stanovila podmínku, Ïe legislativní proces se zmûní, pokud budou do 1. kvûtna 2004 pfiijata základní kritéria a postupy ve vûcech azylu (viz v e popsané 18 19

11 4. MOÎNOSTI NEVLÁDNÍCH ORGANIZACÍ P I LOBOVÁNÍ INSTITUCÍ EU V JEDNOTLIV CH FÁZÍCH LEGISLATIVNÍHO PROCESU Role nevládních organizací v ovlivàování obsahu pramenû práva Evropsk ch spoleãenství nemusí b t zanedbatelná. ada nevládních organizací se v rûzn ch oblastech svého pûsobení dobfie etablovala zejména v Bruselu. Jejich pozice a moïnosti se obecnû nijak neli í od moïností jin ch nátlakov ch skupin, které se snaïí podobu pfiedpisû práva EU pfiizpûsobit sv m individuálním nebo vefiejn m zájmûm. Lobování, jin mi slovy ovlivàování institucí prostfiednictvím jednotliv ch vlivn ch osob, které mají ve sv ch rukou vefiejnou moc mûnit politiku v urãité oblasti, není ve své podstatû aktivitou nijak záhadnou, obtíïnou nebo snad negativní. âasto opakovaná slova o nutnosti budování dlouhodobého vztahu s tûmi správn mi vlivn mi lidmi v Bruselu nebo trasburku jsou pravdivá jen do urãité míry a jsou ãasto uvádûna jako zdûvodnûní nevyhnutelnosti vyuïití sluïeb lobystick ch profesionálû, kter ch se pohybuje v ulicích Bruselu nûkdy aï pfiespfiíli. Jejich v hodou pfiitom není nic jiného neï to, Ïe disponují znalostí rozhodovacích procesû v EU a mají v lep ím pfiípadû vybudován obvykle umnû nafouknut vztah s nûkter mi úfiedníky Evropské komise. Struktura nadnárodních" unijních institucí v ak do jisté míry pfiipomíná strukturu národního státu a platí proto, Ïe s takfika kaïd mi nov mi volbami získávají vliv noví zástupci ãlensk ch státû v institucích EU, coï neplatí pouze v pfiípadû soudních orgánû EU a ãasto v pfiípadû nikoli nejvy ích úfiednick ch postû Evropské komise. Není proto nutné obávat se vstupu do velmi specifické spoleãnosti úfiedníkû Evropské unie prakticky v kteroukoli dobu nebo na takov pokus zcela rezignovat. Vznik pfiedpisû práva Evropsk ch spoleãenství je moïné pfiirovnat k legislativnímu procesu bûïnému v demokratick ch státech. Vláda, neboli moc exekutivní, v institucionální struktufie EU Evropská komise, nejen vykonává stanovenou politiku, ale disponuje pravomocí pfiedkládat návrhy obecnû závazn ch právních pfiedpisû a dohlíïí nad jejich implementací obãany, v EU zpravidla ãlensk mi státy. V ãele vlády stojí ministersk pfiedseda, pfiedseda Evropské komise, se sv mi ministry, komisafii, ktefií se na nejvy ích místech obklopují sobû blízk mi lidmi. Parlament, neboli moc zákonodárná, v institucionální struktufie EU Evropsk parlament zasedající neekonomicky stfiídavû v Bruselu i trasburku, schvaluje návrhy pfiedpisû, tfiebaïe v mnoha oblastech spoleãné politiky EU je jeho pravomoc podstatnû omezena. Pfiíkladem budiï politika v oblasti azylu resp. justice a vnitfiních vûcí. Nejv znamnûj ím rozdílem je rozhodující pravomoc koneãného schválení unijních pfiedpisû Radou Evropské unie, která je tvofiena zodpovûdn mi ministry jednotliv ch ãlensk ch státû. V zrcadle národního státu je tato role do jisté míry podobná roli prezidenta v politickém systému prezidentského typu, napfi. ve Francii. Rada Evropské unie má mnoïství odborn ch v borû, ve kter ch zasedají zástupci ministerstev ãlensk ch státû zodpovûdní za urãitou oblast národní politiky pfienesené do pravomoci Evropské unie. Rada Evropské unie s oblibou pfiená í z praktick ch dûvodû svoje 20 pravomoci na Evropskou komisi, jejíï role je tak v nûkter ch ménû v znamn ch odvûtvích posílena. Rada Evropské unie pfiitom urãuje smûfiování unijní politiky v zásadních otázkách spoleãného zájmu a stanoví Evropské komisi rámec pro její vlastní zákonodárnou iniciativu. Pfiesto b vají napfi. v oblasti azylové a migraãní politiky návrhy Evropské komise Radou zcela zásadnû pozmûnûny, a to i k nelibosti úfiedníkû Evropské komise samotné. Z uvedeného vypl vá, Ïe politika a pfiedpisy EU jsou produktem zástupcû jednotliv ch ãlensk ch státû EU buì v roli zákonodárné, anebo v roli skuteãnû rozhodující tj. v rámci Rady Evropské unie a Evropského parlamentu. Proces ovlivàování pfiedpisû EU proto do znaãné míry zahrnuje zejména pûsobení na vlivné pfiedstavitele v konné moci v jednotliv ch ãlensk ch státech EU, samozfiejmû s vût ím úãinkem u pfiedstavitelû tûch státû, které mají nejvût í vliv na smûfiování politiky Evropské unie. Nicménû motorem Evropské unie je Evropská komise a pfiípadná náv tûva ãeského nebo tfieba estonského úfiedníka pûsobícího v Komisi patrnû nebude rozhodující, ale mûïe pfiispût k pochopení rozhodovacích procesû v rámci Evropské komise a v lep ím pfiípadû ovlivnit podobu návrhu pfiedpisu nebo v chodisek publikovan ch Evropskou komisí napfi. v podobû sdûlení (Communication). Vhodné je pûsobení na Evropskou komisi v dobû pfied vznikem návrhu pfiedpisu práva ES nebo potom v dobû monitorování dodrïování poïadavku pfiedpisu v legislativû a praxi existující v jednotliv ch ãlensk ch státech EU. Nejvût í nadûji na úspûch má potom pûsobení tzv. síèov ch organizací, které jsou schopny oslovit jako zástupce v konné moci v Bruselu a hlavních mûstech ãlensk ch státû, tak zástupce moci zákonodárné Úloha nevládních organizací v jednotliv ch fázích vzniku a provádûní práva ES PÛsobení nevládních organizací na podobu a provádûní pfiedpisû práva ES je velmi v znamné. Obãané ãlensk ch státû EU mají sklony povaïovat unijní politiku a pfiedpisy za pfiíli vzdálené a abstraktní a nevûnují jim proto patfiiãnou pozornost. Mohou pak b t pfiekvapeni, Ïe tyto pfiedpisy nepfiíjemnû ovlivàují jejich Ïivot a práci v oblastech, v nichï ãlenské státy pfienesly svoji pravomoc na instituce Evropské unie. Nevládní organizace se tak mohou státem v razn m hlasem urãité skupiny spoleãnosti, jehoï síla se násobí, je-li tento hlas koordinován s organizacemi pûsobícími v téïe oblasti ve v rozhodujících státech Evropské unie. Zásadní je proto budování síèov ch organizací a struktur, které jsou schopny pfiená et názory na nevládní úroveà evropskou a které jsou schopny koordinovat spoleãné akce pfiedcházející rozhodujícím hlasováním v legislativním procesu práva Evropsk ch spoleãenství. Správné naãasování lobystick ch aktivit je proto klíãové. V rovinû vzniku unijního pfiedpisu je nutno s urãit m pfiedstihem kopírovat fáze legislativního procesu. Je proto vhodné komunikovat vlastní v hrady a stanoviska jak zástupcûm odpovûdn ch ministerstev, tak zástupcûm Evropské komise. Na národní úrovni je zpravidla ve struktufie Zastoupení Evropské komise v zemi pracovník, kter se zab vá urãitou oblastí svûfienou do pravomoci EU a ten by mûl podnûty nevládních organizací pfiijímat, diskutovat se zástupci státní a nestátní sféry a zasílat úfiedníkûm 21

12 odpovûdného fieditelství (Directorate General - DG) do Bruselu. Pokud byla Evropskému parlamentu svûfiena pravomoc spolurozhodovat o textu pfiedpisu, je dûleïité mít vybudován vztah s poslanci, ktefií mohou svou vahou v pfiíslu né poslanecké frakci Evropského parlamentu dosáhnout podpory ostatních kolegû. V oblasti azylu byl Evropsk parlament aï do dne ní doby pouze oprávnûn vydat nezávazné stanovisko, nicménû pfiedpokládá se posílení jeho pravomoci v podobû spolurozhodování. V Evropském parlamentu se fiada poslancû zab vá otázkou lidsk ch práv a napfiíklad poslanecká frakce zelen ch nebo liberálních stran mûïe v budoucnosti hrát v znamnou pozitivní roli v oblasti justice a vnitfiních vûcí. Nejúãinnûj í pochopitelnû mûïe b t pûsobení na zástupce pfiíslu n ch ministerstev, ktefií pûsobí v fiadû v borû, podv borû nebo komisí Rady Evropské unie. V rovinû transpozice pfiedpisu práva Evropsk ch spoleãenství se pûsobení nevládních organizací realizuje takfika v hradnû u smûrnic, protoïe nafiízení jsou pfiímo závazné bez nutnosti úpravy národního právního fiádu. Zejména nové ãlenské státy EU ãasto cítí potfiebu upravit své národní právní pfiedpisy tak, aby byla práva a povinnosti plynoucí z nafiízení plnû reflektována v zákonech dané zemû. To není nezbytnû nutné, ale spí e vhodné vzhledem k tomu, Ïe správní a soudní orgány mívají problémy s aplikací zcela nové masy práva ES ãasto nedostupného v rodném jazyce a interpretovaného rozhodnutími Evropského soudního dvora. Smûrnice mívají ãasto dvouletou lhûtu ke svému provedení do národního práva. V pfiípadû transpozice smûrnic se úloha nevládních organizací realizuje na národní legislativní úrovni, a to zejména v definování vhodné míry zpûsobu, jak m bude konkrétní poïadavek smûrnice naplnûn. V rovinû implementace pfiedpisû práva ES v znam nevládních organizací opût roste a není tak zásadnû podmínûn souãasn m pûsobením nevládních organizací v jin ch ãlensk ch státech EU. Monitorování implementace pfiedpisû práva ES je jedním z úkolû Evropské komise. Ta jednak dohlíïí na plnûní závazkû jednotliv mi ãlensk mi státy EU a disponuje k tomu v znamnou pravomocí zahájit se státem etfiení, které mûïe vyústit ve velmi citeln i opakovan finanãní postih vûãi státu, kter pfiedpis práva ES nerespektuje. Evropská komise také vyhodnocuje v obecné rovinû dopady pûsobení práva ES a formuluje návrhy na jeho dal í úpravu s cílem zajistit efektivní provádûní politiky EU v souladu se zásadou subsidiarity. Úloha nevládních organizací v této rovinû provádûní práva Evropsk ch spoleãenství je jen stûïí zastupitelná. Jsou to ãasto právû nevládní organizace, které nabízejí pohled na problém z jiného úhlu nebo upozoràují na nedostatky v implementaci práva ES jednotliv mi ãlensk mi státy. Nevládní organizace by také mûly upozoràovat na negativní dopady implementace práva ES, které mohou vyústit v poru ení jin ch závazn ch norem unijního práva nebo napfi. norem mezinárodního práva lidsk ch práv, kter mi jsou Evropská unie a její jednotlivé ãlenské státy vázány. Ignorace nevládních organizací v rovinû vzniku a transpozice pfiedpisu práva ES, která je tak typická pro v nûkter ch pfiípadech arogantní a krátkozraké úfiedníky ministerstev jednotliv ch ãlensk ch státû EU, je proto chybou, která mûïe mít negativní dopady nejen na obyvatele daného státu, ale také na jednotlivé ãlenské státy samotné. V implementaãní rovinû hraje v znamnou roli Evropsk soudní dvûr spolu se Soudem první instance, kter rozhoduje spory o v kladu a provádûní norem práva Evropsk ch 22 spoleãenství. Vzhledem k prohlubující se integraci Evropské unie o nové oblasti jako je napfi. azylová a migraãní politika, k pfiedpokládanému schválení Ústavní smlouvy EU vãetnû Charty základních práv a svobod v EU a vzhledem k oãekávanému pfiistoupení Evropsk ch spoleãenství k Evropské úmluvû o lidsk ch právech a základních svobodách, lze oãekávat nárûst poãtu sporû projednávan ch Evropsk m soudním dvorem vãetnû sporû v záleïitostech dot kajících se iroce formulovan ch lidsk ch práv a základních svobod obyvatel Evropské unie Specifika pûsobení nevládních organizací na azylovou politiku EU Situace nevládních organizací zab vajících se problematikou uprchlictví je v otázce ovlivàování unijních pfiedpisû neobvyklá. Nevládní organizace mohou na jedné stranû spolupracovat s partnersk mi organizacemi v Evropû, které jsou sdruïeny v Evropské radû pro uprchlíky a exulanty (ECRE). âlenské organizace ECRE mají moïnost úãastnit se aktivit lobystické platformy v ECRE nazvané ECRAN (ECRE Advocacy Network), která jiï fiadu let pûsobí v Bruselu a koordinuje spoleãné aktivity jak v dobû projednávání nov ch pfiedpisû EU, tak ve fázi transpoziãní a implementaãní. Obzvlá tû cenn je pravideln pfiísun aktuálních informací o projednávan ch otázkách azylové a migraãní politiky EU. Na druhé stranû jiï obecnû rozhodující role v konn ch orgánû EU, zejména Rady EU, je v oblasti azylu a migrace posílena tak v raznû, Ïe se právem hovofií o deficitu demokracie v procesu tvorby asylum acquis. Témûfi ve kerá pravomoc je nyní svûfiena do rukou pfiedstavitelû ministerstev vnitra nebo spravedlnosti, jejichï posedlost bojem proti terorismu a nelegální migraci je z textu schválen ch pfiedpisû spoleãného azylového systému EU aï pfiíli ãitelná. Vstfiícnost poslancû Evropského parlamentu, s níï se zástupci ãlensk ch organizací ECRANu setkávají, tak nemá valného v znamu a role Evropského soudního dvora v oblasti azylu a migrace byla rovnûï ãlensk mi státy EU zcela marginalizována. Jako ne Èastná se ukázala b t dohodnutá podmínka jednomyslného rozhodování v Radû, která vedla k tomu, Ïe jednotlivé ãlenské státy byly schopny prosadit velkou vût inu nûkdy aï kuriózních restriktivních opatfiení s cílem odstra it v echny migranty a uprchlíky od cesty do zemí Evropské unie pfiípadnû je motivovat k v bûru sousedního ãlenského státu jako cíle své cesty za bezpeãím. Tento stav by se mûl ve druhé fázi harmonizace azylové a migraãní politiky EU zmûnit, protoïe po schválení procedurální smûrnice, by se mûlo rozhodování v oblasti azylu a migrace stát rozhodováním na základû kvalifikované vût iny a spolurozhodující role Evropského parlamentu. 13 Naznaãen posun se, pfies na jiném místû této knihy uvedená rozporná v kladová stanoviska, oãekává jiï v roce Srov. Presidency Conclusions - Brussels, 4/5 November 2004, The Hague Programme, Strenghtening Freedom, Security and Justice in the European Union, ã /04. 23

13 5. V ZNAM EVROPSKÉHO SOUDNÍHO DVORA P I P IJÍMÁNÍ A IMPLEMENTACI EVROPSKÉHO AZYLOVÉHO PRÁVA 5.1. V znam Evropského parlamentu Evropsk parlament mûïe rûzn mi formami spolupûsobit pfii tvorbû práva Spoleãenství. V této souvislosti rozeznává evropské právo obecnû nûkolik druhû legislativního procesu. Prvním z nich je proces sly ení, pfii kterém Parlament vydává k legislativním návrhûm spoleãné stanovisko. V nûkter ch pfiípadech si Rada musí stanovisko Parlamentu vyïádat obligatornû, v jin ch podle svého uváïení, ale rozvinula se praxe, Ïe si Rada stanovisko vyïádá vïdy. Stanovisko Parlamentu ov em není závazné a Rada se jím proto nemusí fiídit. O nûco pevnûj í pozici má Parlament v procedufie spolupráce, kdy Parlament opût vydává stanovisko, kter m se ale Rada nemusí fiídit teprve tehdy, pokud Parlament jednomyslnû pfiehlasuje. Ani jedna z tûchto dvou procedur se v ak v souãasné dobû net ká tvorby norem acquis v oblasti azylu a migrace. V kapitole tfietí v ak byly popsány jiné procedury, jeï se pfiímo t kají vydávání azylov ch a migraãních smûrnic a nafiízení. První z nich byla procedura specifická pouze pro Hlavu IV Smlouvy o zaloïení ES, jeï do jisté míry pfiipomíná proceduru sly ení, protoïe Parlamentu pfiiznává pouze konzultaãní funkci bez moïnosti zablokovat návrh, s kter m nesouhlasí. Druhá procedura, spolurozhodování Rady a Parlamentu, v znamnû pozici Parlamentu posiluje, neboè mu dává moïnost jednak pfiedkládat vlastní návrhy zmûn k pfiedlohám a dále mu umoïàuje vetovat bez dal ího návrh, s nímï se neztotoïàuje. Amsterdamská smlouva v raznû posílila postavení Parlamentu právû tím, Ïe poãítala s roz ífiením jeho pravomocí v souvislosti se zavedením spolurozhodovací procedury v oblasti azylové a migraãní politiky po uplynutí pûtiletého pfiechodného období. Jistû lze namítat, Ïe Parlament ani po zmûnách zakládacích smluv nezískal zákonodárnou iniciativu, jiï si podrïela v prvé fiadû Komise. Nelze ov em zapomínat, Ïe mûïe nezávaznû poïádat Komisi, aby pfiedloïila návrhy k otázkám, které dle jeho názoru vyïadují vypracování komunitárního aktu. Dále lze zcela opodstatnûnû namítat, Ïe i pfies roz ífiení pravomocí Parlamentu dominuje pfii tvorbû legislativy stále Rada, jeï hájí pfiedev ím národní zájmy. To se zvlá È v oblasti azylu a migrace v raznû projevuje, neboè státy tuto problematiku vnímají znaãnû citlivû jako otázku národní bezpeãnosti a vnitfiní stability, a mají proto tendenci tlaãit na pfiijímání co nejpfiísnûj ích opatfiení vûãi osobám pfiicházejícím ze zemí mimo Evropskou unii. O to intenzivnûj í snahy by mûl proto Parlament vyvíjet na poli, jeï je mu k manévrování vymezeno. A protoïe je Parlament nejotevfienûj í vûãi názorûm zvenãí, je vhodné zásobovat ho dostatkem podkladû a argumentû, má-li b t bûïencûm poskytnut co nejpfiijatelnûj í standard pfiijetí a ochrany Role Evropského soudního dvora Vytvofiil-li se právní systém pfiekraãující meze jediného státu, bylo nutné vytvofiit rovnûï nezávislou soudní instituci, která by dohlíïela na zákonnost poãínání orgánû Spoleãenství i ãlensk ch státû, stejnû jako na dodrïování norem evropsk m právem stanoven ch. 14 Za tímto úãelem byl vytvofien Evropsk soudní dvûr a pozdûji jako jemu podfiízen orgán Soud první instance. Úkolem obou soudû je dohled nad dodrïováním komunitárního práva a fie ení otázek v kladu zakládacích smluv. Zatímco se ale DvÛr zab vá podnûty orgánû ES a ãlensk ch státû, na Soud první instance se mohou obracet jednotlivci, tedy fyzické a právnické osoby. K zabezpeãení tûchto úkolû zakotvuje Smlouva o zaloïení ES nûkolik druhû fiízení, jeï lze pfied Evropsk m soudním dvorem vést. V fiízení o poru ení zakládacích smluv mûïe podat Evropská komise nebo nûkter ãlensk stát Ïalobu na jin ãlensk stát, poru il-li tento nûkter závazek komunitárního práva. V pfiípadû Ïaloby na neplatnost se pfiezkoumává zákonnost jednání orgánû Spoleãenství, zejména jimi vydan ch aktû. Vyslovení neplatnosti pak zpûsobí neplatnost celé napadené normy, popfi. pouze nezákonného ustanovení, nepozbude-li norma jako celek vyslovením neplatnosti ustanovení smyslu. Îalobu mûïe podat nûkter ãlensk stát, Rada EU, Evropská komise, Evropsk parlament ãi Evropská centrální banka, ale také fyzické a právnické osoby. Fyzické a právnické osoby ov em vystupují pfii napadání aktû obecné povahy jako tzv. neprivilegovaní Ïalobci, tzn. musejí prokázat zájem na vûci, jímï se rozumí individuální a bezprostfiední dotãení, coï jejich pozici pochopitelnû znaãnû ztûïuje. 15 Na okraj poznamenáváme, Ïe Evropsk soudní dvûr v tuto chvíli projednává Ïalobu Parlamentu proti Radû kvûli smûrnici o sluãování rodin. Dal í moïnou Ïalobou je Ïaloba na neãinnost, pfii které se musejí Evropsk parlament, Rada, Komise nebo Evropská centrální banka zodpovídat z toho, Ïe nevydaly právní akt, aãkoli k tomu byly smluvnû zavázány. Îalobnû legitimovány jsou v echny orgány ES a ãlenské státy a za urãit ch okolností také jednotlivci. V pfiípadû, Ïe nûjak subjekt utrpí újmu ze strany orgánû Spoleãenství a jejich úfiedníkû, mûïe podat Ïalobu na náhradu kody opfienou o mimosmluvní odpovûdnost Evropského spoleãenství. Zcela zvlá tním druhem fiízení je fiízení o pfiedbûïné otázce podle ãlánku 234 Smlouvy o zaloïení ES, ve kterém DvÛr odpovídá na otázky k v kladu norem primárního a sekundárního práva i obecn ch zásad právních a evropského zvykového práva. Nepfiípustné jsou naopak dotazy na sluãitelnost vnitrostátních právních aktû s komunitárním právem a na platnost norem primárního práva ãi dotazy hypotetické a obecné. Dotaz je oprávnûn pfiedloïit kter koli národní soud, kter si není jist v kladem ãi platností nûkteré normy a zodpovûzení této otázky povaïuje za klíãové pro v sledek 14 Vedle níïe popsan ch druhû fiázení nelze samozfiejmû zapomínat na moïnost prosazování práv jednotlivcem pfied národním soudem. Za v ech okolností moïné je to v ak pouze u norem s pfiím m úãinkem, tj. norem jednoznaãn ch a dostateãnû konkrétních, jeï pfiímo zakládají práva a povinnosti jednotlivcû, nevyïadují Ïádn dal í akt implementace do vnitrostátního práva, nejsou spojeny s Ïádnou podmínkou a neponechávají aplikujícím orgánûm prostor pro uváïení. Vedle toho je pfiípustné podat podnût Evroské komisi, pokud ãlensk stát neplní povinnosti plynoucí ze ãlenství. 15 Srov. rozhodnutí Evropského soudního dvora ve vûci Orfanopoulos v. SRN ze dne

14 jím projednávané vûci. 16 Soud je pfiitom povinen pfiedloïit pfiedbûïnou otázku vïdy, pokud je soudem v poslední instanci, povaïuje aplikovanou sekundární normu za neúãinnou nebo má v úmyslu zru it nebo nepouïít vnitrostátní právní akt provádûjící acquis. Jednotlivec v tomto druhu fiízení nemá pfiím vliv na to, zda národní soud pfiedbûïnou otázku poloïí. Z logiky vûci vypl vá, Ïe národní soud ve vûci nerozhodne, dokud nebude prejudiciální fiízení uzavfieno, a usnesení Dvora je závazné, a to nejen pro konkrétní pfiípad, ale i pro v echny obdobné. Jak je zfiejmé, je tento druh fiízení velmi v znamn, je hlavním zdrojem judikatury o základních právech a svobodách ve Spoleãenství, neboè pfiispívá ke sjednocování pouïití v kladu a norem evropského práva, zabraàuje tvorbû národní judikatury v rozporu s ním a dále pfiispívá k odstranûní protiprávních aktû. âlánek 68 Smlouvy o zaloïení ES obsahuje ponûkud odli nou úpravu ve vztahu k Hlavû IV. Oprávnûní k pfiedloïení pfiedbûïné otázky mají národní soudy jen v poslední instanci. Jinak mûïe otázku v kladu Hlavy IV a z ní vycházejícího sekundárního práva podat Rada, Komise nebo ãlensk stát. Po 1. kvûtnu 2004 má Rada EU, po vyjádfiení Evropského parlamentu, jednomyslnû rozhodnout o rozsahu úpravy pfiedpisû o pfiíslu nosti Dvora. âlánek âlánek 234 se pouïije na tuto hlavu za následujících okolností a podmínek: jestliïe v urãité vûci, která je pfiedmûtem fiízení zahájeného u soudu ãlenského státu, jehoï rozhodnutí jiï nemûïe b t napadeno opravn mi prostfiedky podle vnitrostátního práva, vyvstane otázka v kladu této hlavy nebo platnosti a v kladu aktû vydan ch orgány Spoleãenství na základû této hlavy, poïádá tento soud Soudní dvûr o rozhodnutí o této otázce, jestliïe je povaïuje za nutné k vydání svého rozsudku. 2. ( ) 3. Rada, Komise nebo ãlensk stát mohou poïádat Soudní dvûr o rozhodnutí ve vûci v kladu této hlavy a aktû vydan ch orgány Spoleãenství na základû této hlavy. Rozhodnutí, které Soudní dvûr na tuto Ïádost vydá, se nevztahují na rozsudky soudû ãlensk ch státû, které nabyly právní moci. âlánek 234 Soudní dvûr má pravomoc rozhodovat o pfiedbûïn ch otázkách t kajících se: a) v kladu této smlouvy, b) platnosti a v kladu aktû pfiijat ch orgány Spoleãenství a ECB, c) v kladu statutû subjektû zfiízen ch aktem Rady, pokud tak tyto statuty stanoví. Vyvstane-li taková otázka pfied soudem ãlenského státu, mûïe tento soud, povaïuje-li rozhodnutí o této otázce za nezbytné k vynesení svého rozsudku, poïádat Soudní dvûr o rozhodnutí o této otázce. Vyvstane-li taková otázka pfii jednání pfied soudem ãlenského státu, jehoï rozhodnutí nelze napadnout opravn mi prostfiedky podle vnitrostátního práva, je tento soud povinen obrátit se na Soudní dvûr. 16 C. Koenig A. Haratsch: Europarecht, 4. Auflage, Mohr Siebeck 2003, s Na rozdíl od Evropského soudu pro lidská práva se tedy Evropsk soudní dvûr nezab vá pfiímo dodrïováním lidsk ch práv a není ani nejvy í odvolací instancí ve vûcech azylu. Pfiesto v ak jeho ãinnost nejde mimo oblast lidsk ch práv, neboè dle jeho judikovaného názoru patfií ochrana lidsk ch práv k základním zásadám komunitárního práva, je právním základem jeho systému a mûfiítkem posuzování legality norem. To povy uje lidská práva do postavení právnû závazn ch pravidel, jejichï poru ení znamená pfienesenû poru ení komunitárního práva. Tím, Ïe jsou lidská práva zahrnuta do rámce komunitárního práva, spadá jejich ochrana do pravomocí Evropského soudního dvora, aãkoli má diametrálnû odli nou povahu od ochrany poskytované Evropsk m soudem pro lidská práva a obdobn mi subjekty. Judikatura Evropského soudního dvora je ve vûci lidsk ch práv prozatím skromná a nesrovnatelná s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva ve trasburku. Navíc je správnû poukazováno na tzv. demokratick deficit tvorby evropského práva, 17 ponûvadï jeho vznik je prozatím ovládán v konn mi orgány Spoleãenství, tj. Radou EU a Evropskou komisí. ObtíÏe v prosazení lidsk ch práv v rámci sekundárního práva ES jsou zfiejmé a jejich úãinná ochrana Evropsk m soudním dvorem zejména v nov ch oblastech integrace (justice a vnitfiní vûci) je zatím nedostateãná. 18 Pfiíkladem budiï Smûrnice Rady EU o právu na slouãení rodiny, která v úvodu textu proklamuje soulad s mezinárodními závazky na ochranu lidsk ch práv, ale v samotn ch ustanoveních je v rozporu s ãlánkem 8 Evropské úmluvy o ochranû lidsk ch práva a základních svobod. 19 V budoucnosti lze oãekávat, Ïe se DvÛr a Soud první instance budou intenzivnûji zab vat pfiípady azylu ãi navracení. Na jedné stranû se na nû budou obracet národní soudy nejvy í instance s pfiedbûïnou otázkou na v klad a legalitu acquis. Na druhé stranû to budou jednotlivci, ktefií se budou v konkrétních pfiípadech cítit kráceni na sv ch subjektivních právech a vyãerpají v echny opravné prostfiedky, s nimiï poãítá vnitrostátní právní fiád k nápravû kfiivd zpûsoben ch protiprávností norem acquis. Pro vzdálenûj í budoucnost bude zajímav i fakt, Ïe se Charta základních práv EU práv stane v rámci Ústavní smlouvy EU právnû závazn m dokumentem a základní práva a svobody samy o sobû pov í z pouh ch právních zásad a vodítek na pfiímé prameny práva. V tomto smûru bude zajímavé sledovat, jak bude DvÛr vykládat právo na azyl a zásadu non-refoulement zakotvené v návrhu Charty. A jak zapadá do celé problematiky soustava lidsko právních úmluv zastfie ená Radou Evropy a chránûná Evropsk m soudem pro lidská práva? Pozoruhodné je, Ïe Evropsk soud pro lidská práva se nemusí a v podstatû ani nemûïe zab vat komunitárním právem, protoïe Evropská unie ani Evropská spoleãenství nejsou stranou Evropské úmluvy o lidsk ch právech a základních svobodách ani ostatních úmluv. Signatáfii jsou 17 M. Tomá ek: Mechanismy resistence národního ústavního práva vûãi právu evropskému, Právník, ã. 11/2003, s A. Albors-Llorens: Changes in the Jurisdiction of the European Court of Justice under the Treaty of Amsterdam, Common Market Law Review, 35, Kluwer Law International, 1998, s M. Rozumek, P. Vrátná: Právo cizince na rodinn Ïivot, OPU, 2003, s. 65, kde se uvádûjí podmínky stanovené smûrnicí pro realizaci práva na slouãení rodiny, které jdou zjevnû nad rámec judikatury Evropského soudu pro lidská práva. 27

15 pouze jednotlivé ãlenské státy. Soud v ak mûïe na ãlensk ch státech vyïadovat, aby pfii implementaci komunitárního práva smûrnic respektovaly své závazky plynoucí z mezinárodních smluv. Na to ostatnû apeluje i Maastrichtská smlouva v ãlánku 6, kde fiíká: Unie je zaloïena na zásadách svobody, demokracie, dodrïování lidsk ch práv a základních svobod a právního státu, zásadách, které jsou spoleãné ãlensk m státûm." A dále: Unie ctí základní práva zaruãená Evropskou úmluvou o ochranû lidsk ch práv a základních svobod podepsanou v ímû dne 4. listopadu 1950 a ta, jeï vypl vají z ústavních tradic spoleãn ch ãlensk m státûm, jako obecné zásady práva Spoleãenství HODNOCENÍ HARMONIZACE AZYLOVÉHO ACQUIS Evropská komise hodnotí první fázi harmonizace vcelku pozitivnû, 21 neboè byla vytvofiena pûda pro budování spoleãné politiky azylu a migrace. Dle názoru Komise zaruãuje cel systém pfiijat ch opatfiení rovné zacházení s pfiíslu níky tfietích zemí legálnû pob vajících v EU a zaji Èuje alespoà minimální úroveà ochrany a procedurálních záruk ve v ech ãlensk ch státech. Také ve vût inû oblastí justice a vnitfiních vûcí bylo dosaïeno podstatného pokroku a Komisi se podafiilo pfiedloïit v termínu vût inu návrhû, které byly vytyãeny summitem v Tampere. Na druhou stranu Komise pfiiznává, Ïe navzdory rezolutnímu postoji prezentovanému v Tampere nebylo vïdy jednoduché dosáhnout na evropské úrovni dohody na pfiijetí jist ch choulostiv ch opatfiení, jeï se vztahují k politikám spoãívajícím v samotném jádru národní suverenity. Jak Komise uvádí, na vinû jsou ãásteãnû právní a institucionální pfiekáïky uloïené stávajícími smlouvami, kde jednomyslnost zûstává pravidlem. Vedlo toho chybûla k naplnûní pûvodních ambicí politická vûle. âlenské státy projevily znaãnou neochotu spolupracovat v novém evropském rámci. Pfies deklarovanou strategickou prioritu Prostoru svobody, bezpeãnosti a spravedlnosti vedla zákonodárná iniciativa sdílená s ãlensk mi státy nezfiídka k tomu, Ïe národní zájmy dostaly pfiednost pfied prioritami Tampere. âasto kritizována byla rovnûï omezená role Evropského parlamentu jako subjektu podílejícího se na legislativním procesu, a to s ohledem na transparentnost rozhodovacího systému. Komise sama uznala, Ïe bylo nutné pfiistoupit jen k postupné harmonizaci a Ïe akce Unie nemohou b t úãinné, pokud nebudou v ãlensk ch státech za títûné politickou vûlí zajistit jejich realizaci. V hodnoceních Amnesty International 22 a ECRE 23 uï se ale tak pozitivní ladûní neobjevuje. Pfiíslib ochrany vyfiãen na summitu v Tampere vyvolal nadûji, Ïe se zlep í ochrana osob utíkajících pfied pronásledováním. Na summit navázala pûtiletá tûïká vyjednávání, která ov em nebyla vedena v duchu Tampere a jeho ambiciózních pfiedstav, ale byla naopak raïena snahou vût iny ãlensk ch státû udrïet na svém území co nejniï í poãty ÏadatelÛ o azyl a obavou vlád ze zneuïívání azylového systému ze strany migrantû. To v e navíc v obecnû stále více nepfiátelském klimatu vûãi uprchlíkûm a pfiistûhovalcûm. Státy neprojevily mnoho smyslu pro solidaritu ani dostatek politické vûle ke kompromisním krokûm a sledovaly své úzké národní zájmy na úkor bûïencû a budování spravedlivého a úãinného evropského ochranného systému. Systém se tak nestal souborem avizovan ch nejlep ích praktik, ale naopak tûch nejhor ích. V sledn m efektem je proto minimální pfiidaná hodnota pro Spoleãenství, pfiijaté normy jsou vyloïenû pro pikované odkazy na vnitrostátní pfiedpisy, a to i v nûkter ch 20 Na toto téma viz. dále v textu Communication from the Commission to the Council and the European Parliament COM(2004) 4002 final. 22 Threatening refugee protection: Amnesty International s Overall Assessment of the Tampere Asylum Agenda, June May July Broken Promises Forgotten Principles: An ECRE Evaluation of the Development of EU Minimum Standards for Refugee Protection, Tampere Brussels

16 z nejchoulostivûj ích bodû. Pfiijatá legislativa sice obsahuje adekvátní minimální standardy fiízení, jeï mohou ÏadatelÛm zajistit spravedlivé a úãinné azylové fiízení, ale mnoho aspektû tûchto standardû je ponecháno diskreci státû a u dal ích jsou povoleny nepfiijatelné derogace v rozporu s mezinárodním uprchlick m právem a lidsk mi právy, pfiedev ím s Îenevskou úmluvou o postavení uprchlíkû a Evropskou úmluvou o lidsk ch právech a základních svobodách. Povolené derogace a velkorys prostor k diskreãním opatfiením bez stanovení jak chkoli vodítek pro jednání státû znemoïní, aby byl ve v ech státech nastaven shodn pfiístup ke spravedlivému fiízení a srovnateln standard ochrany. Harmonizace není vinou ãetn ch derogací dotaïená a souãasná úprava proto nevede ke sladûní národních azylov ch systémû a srovnatelnosti standardû, které jednotliví ãlenové poskytují. Tím, Ïe nûkteré státy poskytují pfiíznivûj í podmínky neï jiné, se pfiirozenû stávají Ïádanou destinací a dochází k sekundárnímu pohybu migrantû v rámci EU. 24 Jedná se napfiíklad o ustanovení t kající se sluãování rodin a ochrany práv dítûte. Na jednu stranu je velmi pfiínosné, Ïe smûrnice o pfiijetí napfi. ukládá nechávat dvojãata pohromadû a pátrat po ostatních ãlenech rodiny, na druhou stranu je tu smûrnice o slouãení rodiny, jeï poru uje právo na ochranu rodiny a respektování rodinného Ïivota a práv dítûte, napfi. stanovením nejvy ího a nejniï ího vûku manïela, podrobování dûtí nad 12 let vûku testu integrace a vylouãení dûtí nad 15 let vûbec ze spojení s rodinou ãi upfiení rodinn ch práv osobám poïívajícím subsidiární ochranu. Jak jiï bylo uvedeno, smûrnice o slouãení rodiny byla napadena u Evropského soudního dvora. ZneklidÀující je rovnûï úroveà pfiijetí, které se ÏadatelÛm v prûbûhu pfiijímací fáze dostane. Îadatelé, ktefií nepoïádají o azyl bez zbyteãného odkladu po pfiíjezdu, nebudou mít pfiístup k základní sociální pomoci a zdravotní péãi. kolní docházka se realizuje spí e v uprchlick ch táborech neï v bûïn ch kolách s místními dûtmi. Omezit ÏadatelÛm lze pfiístup na trh práce, kde jsou upfiednostàováni obãané EU, EHS a rezidenti z tfietích zemí, a do integraãních programû. To v e velmi ztûïuje pfiekonat bariéry, sïít se s prostfiedím hostitelské spoleãnosti, integrovat se do ní a stát se sobûstaãn m v pfiípadû pfiiznání statutu uprchlíka. Nerovné postavení azylantû a osob poïívajících doãasnou ochranu je jen tûïko pochopitelné, neboè tyto osoby unikly neménû závaïn m hrozbám, napfi. trestu smrti, muãení, nelidskému nebo poniïujícímu zacházení nebo obecnému násilí. âlenské státy mohou samy rozhodnout, zda se smûrnice o pfiijetí bude vztahovat i na Ïadatele o doãasnou ochranu. Osoby poïívající nikoliv azyl, ale pouze subsidiární ochranu proto mohou mít silnû okle tûná práva. Zatímco azylanti mají stejné právo na poskytnutí sociální pomoci a zdravotní péãe jako obãané EU, osobám pod subsidiární ochranou mûïe b t vyhrazena pouze nejnutnûj í úroveà, core benefits. Striktnû omezen mûïe 24 Jak jiï bylo fieãeno, stanoví evropská legislativa v této oblasti povût inû minimální standardy, jeï jsou státy povinny dodrïet. V nûkter ch zemích se tak úroveà ochrany a pfiijetí jistû zv í. Na druhou stranu jsou tu státy s rozvinutou azylovou politikou, které nabízejí vy í standard, a v této souvislosti vzniká jisté nebezpeãí, Ïe budou mít tendenci své standardy sníïit, aby se nevystavily sekundárnímu pohybu. Na tomto místû je tfieba pfiipomenout, Ïe normy acquis v Ïádném pfiípadû takovou harmonizaci smûrem dolû neukládají a Komisí stejnû jako nevládními organizacemi bylo opakovanû zdûrazàováno, Ïe vlády mají chápat opatfiení EU jako minimální laèku, pod niï nelze klesnout, ale lze ji kdykoli zv it. 30 b t dále pfiístup na trh práce, do integraãních programû a k dal ímu vzdûlání. Limitována jsou práva na slouãení rodiny. Silné v hrady se objevily také vûãi poskytnutí doãasné ochrany nanejv e na tfii roky bez perspektivy setrvání v hostitelské zemi. Dal ím jasn m pfiíkladem vlivu národních agend na harmonizaãní proces je smûrnice o azylovém fiízení. Po letech urputn ch vyjednávání se smûrnice stala jen katalogem národních praktik, dovolující ãlensk m státûm podrïet si vnitrostátní pfiedpisy, jeï do znaãné míry opou tûjí jiï platné uprchlické právo a lidská práva. Pozitivními prvky jsou, Ïe rozhodnutí o udûlení azylu musejí b t ãinûna na individuální bázi, objektivnû a nestrannû, musejí b t vydávána písemnû, obsahovat popis skutkového a právního stavu a pouãení o opravn ch prostfiedcích. Rozhodující osoba musí b t odborníkem na azylové a uprchlické právo vybaven m aktuálními a pfiesn mi informacemi. Naproti tomu obsahuje smûrnice fiadu povolen ch exempcí a derogací, jeï umoïàují rozhodujícím státûm neposkytovat základní práva v fiízení, jako tfieba pfiístup k bezplatné právní pomoci, poskytnutí kvalifikovaného a nestranného tlumoãníka, nahrazení komunikace v matefiském jazyce jazykem srozumiteln m, osobní pohovor, odkladn úãinek odvolání a v neposlední fiadû moïnosti zaji tûní cizincû. Nedostatek odpovídajících právních záruk v fiízení je o to více zneklidàující, Ïe mûïe anulovat pozitivní prvky v jin ch nástrojích jako napfi. v kvalifikaãní smûrnici. Kvalifikaãní smûrnice je pfiitom kladnû hodnocena, protoïe odráïí fiádn v klad Îenevské úmluvy s ohledem na pronásledování nestátními subjekty. Navíc tím, Ïe smûrnice ukládá státûm povinnost poskytnout subsidiární ochranu osobám, které potfiebují ochranu, ale nekvalifikují se na uprchlickou ochranu, pfiekraãuje meze mezinárodního práva. Tyto kladné prvky budou mít v praxi ov em mal dopad, neboè státûm je dána moïnost uskuteãàovat zrychlená fiízení a zabránit pfiístupu do standardního fiízení za úãelem urãení uprchlického statutu, popfi. vûbec zabránit vstupu na území EU. Vyzdvihovaná solidarita pfii zvládání uprchlického bfiemene se také zfiejmû mine úãinkem a povede k pfietûïování nûkter ch zemí. Hlavní odpovûdnost podle systému Dublin II ponesou totiï ãlenské státy sousedící s tfietími zemûmi, mezi nûï patfií i nové ãlenské státy. Hrozba zaplavení Ïadateli vede ãlenské státy logicky k zostfiení kontroly vstupu na území. Kromû toho nafiízení nefie í situaci, kdy Ïadatele nebude chtít pfiijmout do procedury Ïádn stát. Mnohá ustanovení, napfi. ta o bezpeãné zemi pûvodu, tfietí bezpeãné zemi, tfietí superbezpeãné zemi, vnitfiní ochranû a odvoláních bez odkladného úãinku postrádají potfiebné záruky, Ïe nikdo, kdo hledá azyl, nebude poslán nûkam, kde bude vystaven pronásledování, smrti, muãení ãi poniïujícímu zacházení. Pokud ãlenské státy potfiebné záruky samy nezavedou (napfi. individuální posuzování pfiípadû readmise), mohou se dopustit poru ení principu non-refoulement plynoucího z mezinárodnûprávních závazkû jako Îenevské úmluvy, Evropské úmluvy o lidsk ch právech, Úmluvy proti muãení, ale také z Charty základních práv EU. Vytlaãování ÏadatelÛ o azyl na základû konceptu tfietí bezpeãné zemû totiï mûïe mít za následek fietûzení readmise a vést k produkci uprchlíkû in orbit ãi k jejich pfiesunutí do zemí, které neposkytují dostateãné záruky jak v uprchlickém právu, tak v oblasti lidsk ch práv a vystavují bûïence nebezpeãí Ïivota a svobody. Odpovûdnost za uprchlíky se tak nesdílí, n brï pfiesouvá, 31

17 a to ãasto na zemû, které lze jen za pouïití právní fikce povaïovat za bezpeãné pro uprchlíky v EU. 25 Neménû závaïné dûsledky pak samozfiejmû mûïe mít i pfiedpoklad, Ïe zemû pûvodu je bezpeãná ãi v ní existují bezpeãné vnitfiní lokality, kam mûïe uprchlík pfiesídlit, pokud nebudou naãrtnuta nûjaká vodítka, kdy vracet a kdy nikoli a s jak mi riziky je tfieba poãítat. S tímto problémem se spojuje i nevhodnû nastavená koordinace vnitfiní a vnûj í politiky EU, která klade pfiíli velk dûraz na boj s nelegální migrací namísto potírání pfiíãin pohybu migrantû a zlep ení ochrany uprchlíkû v tfietích zemích. ZpfiísÀováním kontrol na vnûj ích hranicích, zavedením víz pro vyjmenované zemû, mezi nûï patfií i Afghánistán, Súdán, Irák a Somálsko, brání EU bûïencûm ve v konu jejich práv na vyhledání ochrany v Evropû, kterou jim paradoxnû sama garantuje. K tomu se pfiidává soustava readmisních dohod s tfietími zemûmi, jeï umoïàují neindividualizované navracení ÏadatelÛ i do státû se znaãn m demokratick m deficitem a chybûjícími zárukami poskytování ochrany bûïencûm. Pfies jisté, av ak nedostateãné moïnosti osvobození od povinnosti pfiedloïit vízum reálnû znemoïàuje vût inû bûïencû legální vstup na své území. Vedle toho vytlaãuje tato politika i ostatní migranty za hranice EU, aniï by se snaïila fie it fiádnû pfiíãiny zv ené migrace a mûla dlouhodob pfiínos. aspektem je povinnost státu poskytnout bûïencûm v urãit ch pfiípadech subsidiární ochranu a uznání nestátních aktérû za subjekty zpûsobilé pronásledování ve smyslu Îenevské úmluvy. Táhlá jednání rovnûï zapfiíãinila zjevnou únavu vyjednavaãû a závaïnû podryla odhodlání vlád dospût sv m závazkûm k harmonizaãnímu procesu. Naopak v poslední dobû projevily nejvlivnûj í ãlenské státy zv en zájem o mezivládní spolupráci, ãímï dále sniïují ance na dosaïení vût ích v sledkû na úrovni EU. Pfiitom diskuse na mezivládní úrovni jsou ãasto a oprávnûnû kritizovány pro nedostatek transparentnosti a celkovû restriktivní pfiístup. Alarmující je, Ïe si vlády otevfienû pohrávají s my lenkou, Ïe poru í své pûvodní závazky z Amsterdamu a hodí cel koncept spoleãného evropského azylového systému, kter by uãinil Evropsk prostor svobodn m, bezpeãn m a spravedliv m, pfies palubu. Ustanovení pod úrovní minimálních standardû poskytovan ch ãlensk mi státy Koncept tfietí superbezpeãné zemû" Koncept pouïití konceptu tfietí bezpeãné zemû" na státy mimo EU Omezení pohybu a sociální pomoci pfii opoïdûném podání Ïádosti o azyl Rozsah dûvodû pro zahájení zrychleného fiízení Absence odkladného úãinku pfii podání opravného prostfiedku UmoÏnûní odloïení rozhodnutí o udûlení azylu osobû poïívající subsidiární ochranu aï na tfii roky UmoÏnûní omezit pfiístup na trh práce Koncept bezpeãné zemû pûvodu" PouÏití konceptu tfietí bezpeãné zemû bez individuálního posouzení bezpeãnosti zemû pro konkrétní osobu PodtrÏeno seãteno pfiijala EU balíãek právních norem, kter nezaruãí, Ïe se ÏadatelÛm dostane úãinné ochrany nûkde v Evropû. Pfiijaté normy nebudou schopny se vypofiádat s potfiebou zemí podûlit se o odpovûdnost a tûïko sblíïí národní azylové praktiky, jeï pfiinesou prospûch jak ÏadatelÛm o azyl, tak samotn m hostitelsk m státûm. Uplynul ch pût let je v tomto smûru proto zklamáním. Pfiesto v ak obsahují pfiijaté smûrnice a nafiízení i pozitivní zmûny. Pokrokem jsou pfiímé odkazy na Îenevskou úmluvu a uznání platnosti tohoto dokumentu pro EU jako celek, stejnû jako odvolávání se na Evropskou úmluvu o lidsk ch právech a základních svobodách. Dal ím pozitivním 25 V období od ledna do fiíjna 2004 udûlila Slovenská republika azyl pouh m dvûma Ïadatelúm o azyl, pfiestoïe více neï osob za Slovensku ve stejném ãasovém období o azyl poïádalo a podstatná ãást Ïadatelú o azyl z tohoto poãtu byli uprchlíci z âeãenska. Úfiad Vysokého komisafie OSN ve svém stanovisku z fiíjna 2004 pfiitom doporuãuje státúm, aby kterémukoli Ïadateli o azyl pfiicházejícímu z âeãenska byl udûlen azyl nebo jináforma mezinárodní ochrany,a to dokonce na prima facie základû. Portugalsko v období od ledna do listopadu 2004 neudûlilo azyl ani jedné osobû

18 7. V ZNAM OCHRANY LIDSK CH PRÁV V ES/EU ES vzniklo jako ekonomické spoleãenství a nemûlo za cíl poskytovat programovû ochranu lidsk m právûm v klasickém pojetí. Je proto jistû zajímavé sledovat, jak si problematika lidsk ch práv na la cestu do soustavy ryze hospodáfiského uskupení dlouho pfiedtím, neï se z ES zaãal vyvíjet subjekt s politicko-právní agendou. Zakládací smlouvy neobsahují ani po doplnûních Ïádn katalog lidsk ch práv a tato práva se v nich objevují ojedinûle a roztfií tûnû s tím, jak se projevovala nutnost je zakotvit pfiedev ím s ohledem na hladké fungování vnitfiního trhu, konkrétnû napfiíklad v pfiípadû zákazu diskriminace, bez kterého by byl voln pohyb osob nemysliteln. Na druhou stranu v ak ústavy jednotliv ch ãlensk ch státû zaruãovaly ochranu základních práv a svobod. Konkrétní opatfiení orgánû Spoleãenství se tak potenciálnû dostávala pfii prosazování spoleãn ch politik do rozporu právû s tûmito ústavnû zaruãen mi právy a ãlenské státy se proto ocitaly mezi dvûma ml nsk mi kameny zájmy Spoleãenství a povinnostmi plynoucími ze ãlenství kontra závazky vûãi vlastním obãanûm pramenící z ústavy. Pokud by v takové situaci mûlo b t komunitární právo povaïováno za nadfiazené ústavnímu právu, znamenalo by to popfiení primátu lidskoprávní dimenze v právu a nepfiijateln krok zpût v právním v voji. K tomuto závûru dospûl také Evropsk soudní dvûr. Nejdfiíve sice judikoval, Ïe jeho úkolem není pfiezkoumávání souladu acquis s vnitrostátními pfiedpisy, vãetnû tûch ústavních, coï v dûsledku znamenalo, Ïe se necítil povolán ani ke zkoumání sluãitelnosti komunitárních pfiedpisû se základními právy a svobodami, jeï jsou zpravidla integrální souãástí národních ústav. Ukázalo se v ak, Ïe národní ústavní soudy odmítaly pfiijmout v takovém pfiípadû nadfiazenost komunitárního práva právu ústavnímu a zpochybàovaly i monopol Dvora na v klad evropského práva. Aby si Evropsk soudní dvûr a komunitární právo udrïely respekt a jejich autorita se nerozmûlnila, musel DvÛr pfiistoupit k zásadní zmûnû v kladu. V následujících rozsudcích pak potvrdil, Ïe lidská práva jsou souãástí obecn ch zásad práva ES a jako taková musejí b t Dvorem chránûna tím, Ïe komunitární právo bude vykládáno jim odpovídajícím zpûsobem. I dal ími rozhodnutími se DvÛr jasnû vyslovil pro tezi, Ïe jeho úkolem je poskytovat ochranu lidsk m právûm a za tím úãelem pfiezkoumávat zákonnost evropské legislativy. Pfiesto si v ak vyhradil, Ïe se nadále necítí povinen dohlíïet na soulad evropského práva s vnitrostátními pfiedpisy a neãiní tak dodnes. 26 A která základní práva jsou tûmi obecn mi zásadami? Jako vodítko DvÛr oznaãil ústavní tradice spoleãné evropsk m demokraciím a Evropskou úmluvu o lidsk ch právech a základních svobodách, stejnû jako dal í lidskoprávní úmluvy. V pozdûj í judikatufie DvÛr oznaãil mezinárodní úmluvy na ochranu lidsk ch práv dokonce za pfiím pramen evropského práva. V slovnû se pak pfiihlásil k povinnosti dohlíïet na dodrïování základních práv a svobod pfii své ãinnosti a na ãlenské státy vztáhnul povinnost 26 Srov. pfiípady Stauder, Nold, Rutili, Internationale Handelsgesellschaft, Hauer a Wachauf. 34 dodrïovat lidská práva pfii provádûní acquis. 27 ZároveÀ se v ak vyjádfiil takto: Ukazuje se jako oprávnûné stanovit pro tato práva urãitá omezení, která jsou ospravedlnitelná celkov mi cíli sledovan mi Spoleãenstvími, která slouïí obecnému zájmu, pokud pfiitom práva nejsou dotãena ve své podstatû. 28 K závûru Dvora se posléze pfiipojily spoleãn m politick m prohlá ením 29 i orgány ES, kdyï se pfiihlásily k ochranû lidsk ch práv a jejich dodrïování pfii v konu sv ch pravomocí a pfii plnûní cílû ES. Prohlá ení v ak nemûlo ale právní závaznost. Prvním kodifikovan m odkazem na ochranu lidsk ch práv byla aï preambule Jednotného evropského aktu z roku 1986, kde se uvádí, Ïe zástupci smluvních stran jsou odhodláni spoleãnû podporovat demokracii zakládající se na základních právech pfiiznan ch v ústavách a v zákonech ãlensk ch státû, v (Evropské) Úmluvû o ochranû lidsk ch práv a základních svobod a v Evropské sociální chartû, zejména na svobodû, rovnosti a sociální spravedlnosti. Maastrichtská smlouva v návaznosti na dfiívûj í judikaturu Evropského soudního dvora obsahuje samostatn ãlánek k ochranû lidsk ch práv (dnes je to po malém doplnûní Amsterdamskou smlouvou ãlánek 6). Amsterdamská smlouva pak pfiipojila dal í ustanovení, napfi. ãlánek 136 zakotvující sociální práva podle Evropské sociální charty a Charty ES základních sociálních práv pracovníkû z roku 1989 nebo ãlánek 309 ve spojení s ãlánkem 7 Smlouvy o zaloïení EU, podle kter ch mûïe Rada jako sankci za závaïné a trvalé poru ování zásad podle ãlánku 6 Smlouvy o zaloïení EU ãlensk m státem pozastavit urãitá práva. âlánek 6 Smlouvy o zaloïení EU 1. Unie je zaloïena na zásadách svobody, demokracie, dodrïování lidsk ch práv a základních svobod a právního státu, zásadách, které jsou spoleãné ãlensk m státûm. 2. Unie ctí základní práva zaruãená Evrospkou úmluvou o ochranû lidsk ch práv a základních svobod podepsanou v ímû dne 4. Listopadu 1950 a ta, jeï vypl vají z ústavních tradic spoleãn ch ãlensk m státûm, jako obecné zásady práva Spoleãenství. ( ) Na summitu v Nice v roce 2000 byla jako politick dokument vyhlá ena Charta základních práv EU, jeï mûla potvrdit, EU uï není jen hospodáfisk m uskupením, ale také spoleãenstvím urãit ch hodnot. Teprve poté v Laekenu v roce 2001 byl odstartován proces tvorby Ústavní smlouvy EU, jeï by obsahovala právnû závaznou listinu práv a svobod tak, jak jí rozumûjí národní ústavy. 27 V. Strom íková: Zmûny v systému ochrany základních práv v Evropû. In: Právník ã. 6/2004,s V pozdûj í judikatufie (pfiípad Hauer) pak DvÛr oznaãil mezinárodní úmluvy na ochranu lidskách práv dokonce za pfiím pramen evropského práva. 28 Viz. pfiípad Nold. 29 Joint Declaration by the European Parliament, the Council and the Commission, Official Journal 1977 C103/1. 35

19 Charta pfiedstavuje jeden komplexní katalog, kter zpfiehledàuje a systematizuje masu práv roztrou en ch v ustanoveních zakládacích smluv, odkazech na mezinárodní smlouvy a judikatufie Dvora. Obsahovû tedy nic nového nepfiiná í. Její pûsobnost se vztahuje jak na orgány Unie pfii zachování principu subsidiarity, tak na ãlenské státy, na ty ov em v hradnû pfii provádûní práva Unie. Pro ryze vnitrostátní jednání bez vazby na komunitární právo je Charta irelevantní. Charta v slovnû uvádí, Ïe nezakládá nové úkoly ani pfiíslu nosti Spoleãenství nebo Unie ani nemûní ty stanovené zakládacími smlouvami. Tím se ãlenské státy brání proti roz ifiování kompetencí EU, jeï problematika lidsk ch práv pfiesahuje. Podobné obavy jsou ov em zbyteãné, neboè nad rámec zakládacích smluv není roz ífiení pravomocí orgánû EU moïné. Ustanovení lze chápat jako povinnost orgánû EU drïet se úkolû, jejichï plnûní jim bylo svûfieno, a nepodnikat opatfiení, jeï by la mimo nû. Pokud jde o práva, kter m chybí odraz v pravomocích Evropské unie, budou v podstatû spát, neboè budou jednotlivci na komunitární úrovni nevymahatelná. Vztah k Evropské úmluvû o ochranû lidsk ch práv a základních svobod fie í ãlánky 52 a 53. Práva kryjící se v obou dokumentech musejí b t vykládána shodnû co do rozsahu a smyslu podle Evropské úmluvy a nelze je vykládat jako omezení nebo naru ení Úmluvy. ÚroveÀ ochrany práv na komunitární rovinû musí b t minimálnû stejná jako ochrana poskytovaná Úmluvou. VÏdy bude proto nutné nejdfiíve studovat rozsah a omezení v rámci Evropské úmluvy, a to pravdûpodobnû vãetnû judikatury Evropského soudu pro lidská práva, která udrïuje jiï pfiece jen více neï 50 let star text Úmluvy aktuální. V klad v souladu s judikaturou je zjevnû nanejv Ïádoucí, i kdyï ãlánek odkazuje jen na samotn text Úmluvy. Této logice svûdãí rovnûï vysvûtlující poznámky tvûrcû Charty. 30 âlánek 52 Rozsah zaruãen ch práv 1. KaÏdé omezení v uplatàování práv a svobod uznan ch touto Chartou musí b t stanoveno zákonem a musí respektovat podstatu tûchto práv a svobod. V souladu se zásadou pfiimûfienosti lze omezení uplatnit jen tehdy, jsou-li nezbytná a pokud jsou v obecném zájmu uznaném Unií nebo reagují na potfiebu chránit práva a svobody druh ch. 2. Práva uznaná touto Chartou, která se opírají o smlouvy zakládající Evropská spoleãenství nebo o Smlouvu o Evropské unii, musí b t uplatàována za podmínek a v mezích stanoven ch tûmito smlouvami. 3. Pokud tato Charta obsahuje práva odpovídající právûm zaruãen m Úmluvou o ochranû lidsk ch práv a základních svobod, je smysl a rozsah tûchto práv stejn jako smysl a rozsah práv stanoven ch touto úmluvou. Toto ustanovení nebrání, aby právo Unie poskytovalo ir í ochranu. âlánek 53 Rozsah ochrany Îádné ustanovení této Charty nesmí b t vykládáno jako omezení nebo po kození lidsk ch práv a základních svobod uznan ch v pfiíslu n ch oblastech právem Unie, mezinárodním právem a mezinárodními úmluvami, na nichï se podílí Unie, Spoleãenství nebo v echny ãlenské státy, a to vãetnû Evropské úmluvy o ochranû lidsk ch práv a základních svobod a ústav ãlensk ch státû. Charta neobsahuje Ïádn mechanismus k zaji tûní základních práv a ani nemûní nic na dosavadních pravomocích Evropského soudního dvora. Stávající mechanismy k dovolání se subjektivních oprávnûní zakotvují zakládací smlouvy ES, jeï v tomto ohledu nedoznaly Ïádné zmûny. Problémem existujícího systému je znaãnû omezen prostor, kter mají fyzické a právnické osoby k vymáhání sv ch práv soudní cestou (viz pfiedchozí text). Pfiínos Charty pro jednotlivce se tak bohuïel relativizuje. Teoreticky by se mohla nabízet jiná cesta ochrany práv, a to prostfiednictvím Evropského soudu pro lidská práva. Není ov em bez zádrhelû. V souãasné dobû stíïnosti pfiímo proti orgánûm ES pfiípustné nejsou, protoïe Spoleãenství nejsou stranou Evropské úmluvy a Evropsk soud pro lidská práva proto není pro jejich projednávání pfiíslu n. 31 Soud se proto prozatím spokojil s konstatováním, Ïe pfienos pravomocí státem na supranacionální subjekt, jak je tomu v ES, je moïn, ale nezbavuje stát automaticky odpovûdnosti za protiprávní jednání. Pfii provádûní 30 V. Strom íková: Zmûny v systému ochrany základních práv v Evropû. In: Právník, ã. 6/2004, s Diskutuje se o pfiístupu ES/EU k Evropské úmluvû o ochranû lidsk ch práv a základních svobod, ale jedná se o sporné téma, pfiedev ím politicky. Pfiistoupení by si vyïádalo do jisté míry zmûnu zakládacích smluv ES, aniï by bylo nutné mûnit úkoly ES/EU. Evropsk soudní dvûr by se nepodfiizoval Evropskému soudu pro lidská práva a i nadále by mûl monopol na v klad komunitárního práva. Evropsk soud pro lidská práva by k nûmu byl patrnû ve vztahu speciality a soustfiedil by se pouze na lidskoprávní oblast. V hodou pfiistoupení by byla pro jednotlivce vy í ochranu ve vztahu k orgánûm ES/EU, neboè by mûli moïnost podat stíïnost k vnûj í nezávislé instituci na poru ení lidsk ch práv, tak jako to mohou ãinit proti aktûm státních orgánû. Instituce ES/EU by se ocitly v kontrolním systému Rady Evropy a bylo by moïné jim pfiiãítat odpovûdnost za tvorbu a aplikaci acquis. Dal ím pfiínosem by byl harmonick rozvoj judikatur obou soudních tûles. 37

20 komunitárního práva musí proto kaïd ãlensk stát jednotlivû dbát na dodrïování základních práv a svobod tak, jak mu to ukládají jeho mezinárodnûprávní závazky. 32 V e uvedené lze shrnout takto: Právnû závazn katalog lidsk ch práv na úrovni acquis do doby pfiijetí návrhu smlouvy Evropské ústavy chybí. Pro ochranu základních práv v EU je klíãová judikatura Evropského soudního dvora, jeï prohlásila ústavní tradice spoleãné ãlensk m státûm a mezinárodní úmluvy o lidsk ch právech za prameny obecn ch zásad práva ES. Pokud jde o psané záruky práv, pfievaïuje metoda odkazû namísto pfiímého zakotvení práv. Orgány ES pfiitom nejsou tûmito prameny právnû vázány, svou zavázanost konstatovaly pouze v rovinû politické. Evropsk soudní dvûr je jako jedin oprávnûn stanovit, která základní práva bude povaïovat za obecné zásady právní. Ve sv ch rozhodnutích DvÛr základní práva a svobody dûslednû reflektuje s velk m respektem k Evropské úmluvû o ochranû lidsk ch práv a základních svobod a související judikatufie Evropského soudu pro lidská práva. 8. ÚVAHA NAD VZTAHEM PRÁVA LIDSK CH PRÁV, PRÁVA ES A ÚSTAVNÍHO PRÁVA âr 8.1. Postavení a v znam mezinárodních smluv v ãeském právním fiádu Pomûr mezinárodního a vnitrostátního práva v právním fiádu âeské republiky prochází na poãátku nového tisíciletí zajímav m v vojem. Euronovela Ústavy âeské republiky 33 nepfiinesla jen zdánlivé oslabení v sostného postavení mezinárodních smluv o lidsk ch právech, 34 ale zejména sjednotila a vyjasnila postavení mezinárodních smluv splàujících podmínky novelizovaného ãlánku 10 Ústavy. Parlament âeské republiky v úsilí o úpravu právního fiádu vzhledem k pfiipravovaném vstupu âeské republiky do Evropské unie po dlouhé dobû jednoznaãnû a zfietelnû pfiihlásil k monistickému pojetí vztahu mezinárodního a vnitrostátního práva. 35 S úãinností od 1. ãervna 2002 se mezinárodní smlouvy spadající do pûsobnosti ãlánku 10 Ústavy âr stávají souãástí právního fiádu. Stanoví-li mezinárodní smlouva nûco jiného neï zákon, pouïije se mezinárodní smlouva. Touto novelou Ústavy âr se normy mezinárodního práva dostávají do práva vnitrostátního a pouïijí se vïdy bez nutnosti pfienosu obsahu normy do nûkteré formy práva vnitrostátního. Podmínkou pfiímé vnitrostátní pouïitelnosti normy mezinárodního práva je, aby toho byla tato norma schopná a zpûsobilá. 36 Takovou self-executing normou je pravidlo chování, které stanoví fyzick m a právnick m osobám práva a povinnosti jasnû a urãitû, aby bylo moïné poïadavek normy naplnit. Pravidlo chování stanovené normou mezinárodního práva musí b t také vykládáno podle pravidel mezinárodního práva - v pfiípadû práva smluvního za pouïití v kladov ch pravidel uveden ch ve VídeÀské úmluvû o smluvním právu. 37 Hypotéza normy ústavního zakotvení mezinárodních smluv v ãlánku 10 Ústavy upou tí od nepraktického a nepfiehledného rozli ování mezinárodních smluv o lidsk ch právech a základních svobodách a smluv ostatních. Prosté konstatování, Ïe kvalifikované mezinárodní smlouvy jsou souãástí právního fiádu a pouïijí se v pfiípadû konfliktu s normami práva vnitrostátního, je dostateãnû jasné a srozumitelné adresátûm práv a povinností vypl vajících z mezinárodních smluv. Podmínkami, které musí mezinárodní smlouvy splàovat, aby se staly souãástí právního fiádu, jsou ratifikace smlouvy, souhlas Parlamentu k ratifikaci mezinárodní smlouvy, její vyhlá ení a závaznost mezinárodní smlouvy pro âeskou republiku Srov. pfiípady Cantoni, Matthews Ústavní zákon ã. 395/2001 Sb. ze dne 18.fiíjna 2001, kter m se mûní ústavní zákon âeské národní rady ã. 1/1993 Sb., Ústava âeské republiky, ve znûní pozdûj ích pfiedpisû. 34 âlánek 10 Ústavy âeské republiky pfied euronovelou stanovil: Ratifikované a vyhlá ené mezinárodní smlouvy o lidsk ch právech a základních svobodách, jimiï je âeská republika vázána, jsou bezprostfiednû závazné a mají pfiednost pfied zákonem." 35 J. Malenovsk : Postavení mezinárodních smluv o lidsk ch právech v ãeském právním fiádu po 1. ãervnu 2002, Právník, ã. 9/2002, s J. Malenovsk : Pomûr mezinárodního a vnitrostátního práva obecnû a v ãeském právu zvlá tû, nakladatelství Doplnûk, Brno, 2000, s Srov. ãlánky VídeÀské úmluvy o smluvním právu vyhlá ené pod ãíslem 15/1988 Sb. 38 J. Malenovsk : Mezinárodní právo vefiejné a pomûr k vnitrostátnímu právu, zvlá tû právu ãeskému, 4. opravené a doplnûné vydání, Masarykova univerzita a nakladatelství Doplnûk, Brno, 2004, s