Diplomová práce. Příčiny schodku státního rozpočtu ČR (ekonomické a právní souvislosti) Štěpán Jirounek

Transkript

1 Právnická fakulta Masarykovy univerzity Katedra národního hospodářství Diplomová práce Příčiny schodku státního rozpočtu ČR (ekonomické a právní souvislosti) Štěpán Jirounek 2006 Prohlašuji, že jsem diplomovou práci zpracovala samostatně a jen s využitím pramenů uvedených v seznamu literatury, které ve všech případech řádně cituji v souladu s příslušnou směrnicí a citačními zvyklostmi

2 Obsah Obsah Úvod Státní rozpočet Státní rozpočet jako ekonomický nástroj Funkce státního rozpočtu Rozpočtový proces Rozpočtové zásady Obsah státního rozpočtu Obecné vymezení obsahu Příjmy státního rozpočtu Výdaje státního rozpočtu Vývoj bilance státního rozpočtu ČR Rok Rok Rok Rok Rok Rok Rok Rok Rok Rok Rok Rok

3 4 Deficit státního rozpočtu Pojem deficit Typologie rozpočtových deficitů Teoretické přístupy k deficitu Rozpočtový deficit (argumenty pro a proti) Příčiny schodku státního rozpočtu a jeho řešení Příčiny obecně Důsledky deficitu státního rozpočtu Způsoby řešení deficitu státního rozpočtu Konvergenční kritéria Příčiny schodku státního rozpočtu v ČR Obecné vymezení situace v ČR Konkrétní příčiny schodku státního rozpočtu Návrh možného řešení daného problému Právní úprava rozpočtových pravidel Obecná charakteristika rozpočtových norem Jednotlivé právní normy Právní úprava mandatorních výdajů. 78 Závěr Seznam použité literatury Resumé

4 Úvod Státní rozpočet je nejvýznamnějším veřejným rozpočtem, protože soustřeďuje největší část příjmů rozpočtové soustavy. Je nejdůležitějším finančním nástrojem využívaným ústřední vládou v hospodaření státu, k financováním státních netržních činností. Je nejvýznamnějším nástrojem stabilizační politiky státu. Vezmeme-li v úvahu všechny tyto charakteristické vlastnosti státního rozpočtu, není s podivem, že problematika deficitu státního rozpočtu a jeho ekonomicko-politické důsledky, byly a bezesporu jsou jednou z nejdiskutovanějších otázek jak samotné ekonomické teorie, tak i praktické hospodářské politiky. Se situací, kdy výdaje státu převyšují příjmy, se historie setkává již několik století. Původně se deficit objevoval pouze jako jev doprovázející války, mimořádné události či období výrazných hospodářských poklesů. Zatímco v prvních dvou třetinách 20. století byly rozpočtové schodky typické zejména pro rozvojové země, od poloviny sedmdesátých let 20. století se stávají trvalým jevem veřejných financí v naprosté většině vyspělých ekonomik včetně České republiky. Česká republika je jednou ze zemí, ve kterých se hospodaření ve veřejných financích dostalo do období chronické deficitnosti. Od poloviny 90. let 20. století se naše republika potýká s problémem deficitu státního rozpočtu, který nepřetržitě narůstá a tempo tohoto nárůstu se zrychluje zejména v posledních letech. V předkládané práci si kladu za cíl analýzu problému deficitu státního rozpočtu především z hlediska příčin vzniku deficitu a to jak z hlediska obecných, tak konkrétních příčin, které se největší měrou zasloužily o vznik a prohlubování deficitu státního rozpočtu v České republice. Cílem této práce je po teoretickém vymezení pojmů souvisejících s touto problematikou a objasnění vývoje bilance státního rozpočtu v České republice, zaměřit se na konkrétní příčiny deficitu státního rozpočtu s následnými návrhy na možná řešení daného problému. Práce je rozdělena do sedmi kapitol. První kapitola je věnována státnímu rozpočtu, a to konkrétně jeho obecné charakteristice, dále jeho funkcím, v nichž je ukryta jeho podstata a význam, vzniku a realizaci státního rozpočtu, který probíhá v několika fázích rozpočtového procesu a rozpočtovým zásadám, jako základním pravidlům, jimiž se rozpočtový proces řídí. Druhá kapitola je zaměřena na obsah státního rozpočtu, tedy na příjmovou a výdajovou stránku státního rozpočtu tak, jak ji vymezuje zákon č. 218/2000 Sb. o 4

5 rozpočtových pravidlech. Důraz je především kladen na nejdůležitější položky příjmové i výdajové části rozpočtu. Třetí kapitola popisuje vývoj bilance státního rozpočtu samostatné České republiky od jejího vzniku do současnosti. Podává přehled o vývoji rozpočtového hospodaření vlády se státním rozpočtem od vyrovnanosti až k chronické deficitnosti a snaží se poukázat na obecné příčiny tohoto jevu. Čtvrtá kapitola pojednává obecně o problému rozpočtového deficitu a jeho rozlišení na jednotlivé typy. V této kapitole jsou zahrnuty i teoretické přístupy k deficitu, jakož i jednotlivé názory obhajující nebo naopak odsuzující deficitní způsob hospodaření. Pátá kapitola se zaměřuje na jednotlivé příčiny schodku z obecnějšího hlediska a poukazuje na možné důsledky, které sebou deficit přináší. Uvádí jednotlivé možné způsoby řešení deficitního stavu, vyvolaného danými příčinami. Na závěr této kapitoly uvádím tzv. konvergenční kritérium (Kritérium deficitu vládního sektoru), jinými slovy uvádím situaci, v jaké se nachází Česká republika ve vztahu k evropské měnové unii, jejímž členem se chce stát. Šestá kapitola je zaměřena na problematiku příčin deficitu státního rozpočtu v České republice. Hlavní pozornost zde věnuji největšímu současnému problému státního rozpočtu, který se největší měrou zasluhuje o jeho deficitnost, a tím je problém neustálého narůstání mandatorních výdajů. Jsou zde uvedeny i další významné příčiny, které ovšem nepředstavují takovou hrozbu. V této kapitole se snažím rozebrat i možné řešení daného problému deficitu státního rozpočtu. Závěrečná sedmá kapitola je právním aspektem dané problematiky. Věnuje se obecné charakteristice rozpočtových právních norem a rozebírá jejich obsahovou stránku. Především je dána pozornost dvěma nejdůležitějším zákonům v rozebírané oblasti, jimiž jsou zákon č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech a zákon o státním rozpočtu na příslušný rok. Obsahem této kapitoly je i přehled mandatorních výdajů tak, jak je ukládají jednotlivé zákony. 5

6 1 Státní rozpočet 1.1 Státní rozpočet jako ekonomický nástroj Státní rozpočet je nejvýznamnější veřejný rozpočet. Jako takový představuje nejdůležitější součást rozpočtové soustavy, neboť vytváří rozhodující část finančních prostředků této soustavy 1. Z tohoto hlediska plní dominantní úlohu při rozdělování části hrubého národního produktu. Určováním toho, co a jak bude státním rozpočtem zabezpečováno, jak budou rozdělovány příjmy, ovlivňuje státní rozpočet celou ekonomiku a slouží jako nástroj její stabilizace a rozvoje. Státním rozpočtem rozumíme 2 : centralizovaný peněžní fond nejdůležitější fond rozpočtové soustavy, který je vytvářen, rozdělován a používán především s využitím nenávratného a neekvivalentního způsobu rozdělování, zabezpečující financování některých činností státu, bilance státu z hlediska účetního představuje státní rozpočet bilanci. Ta zahrnuje běžné (zpravidla každoročně se opakující) a kapitálové (spíše jednorázové) příjmy a výdaje. U státního rozpočtu jako bilance státu je důležité do jaké míry jsou výdaje pokryty příjmy. Rozpočet v pojetí účetní bilance musí být vždy vyrovnán. To není problém když očekávané příjmy státu dosahují stejné výše jako očekávané výdaje. S tímto se v praxi vlastně nesetkáme, neboť skutečná výše příjmů a výdajů nezávisí pouze na záměrech zákonodárců, ale i na ekonomických a politických faktorech, které nelze dopředu zcela přesně stanovit. V případě rozdílu tzv. rozpočtového salda mezi příjmy a výdaji mohou nastat dvě situace. Dojde-li k situaci, že příjmy nestačí na krytí výdajů (jsou menší než výdaje),příjmy rozpočtu se doplní (a bilance se dorovná) využitím rezerv z minulosti či využitím návratných finančních prostředků,v případě státního rozpočtu především příjmy z emise státních dluhopisů. Druhá situace nastane,jsou-li příjmy větší než výdaje.je-li tento stav na konci rozpočtového období,rozpočet se formálně vyrovná tím,že se přebytek převede do rezerv.z uvedeného vyplývá,že státní rozpočet může nabýt tří podob. - vyrovnaný, jsou-li příjmy rovny výdajům, tzn. P = V - přebytkový, jsou-li příjmy větší než výdaje, tzn. P > V 1 Peková, J. Veřejné finance Úvod do problematiky, 3. vydání, Praha: ASPI, 2005, str tamtéž str

7 - schodkový, jsou-li příjmy menší než výdaje, tzn. P < V základní finanční plán státu v podobě zákona tento plán je každoročně sestavován a poté schvalován parlamentem formou zákona na období jednoho roku. Zahrnuje předpokládané roční příjmy a výdaje. Zákon o státním rozpočtu na další rok musí být schválen do začátku rozpočtového období. Není-li Poslaneckou sněmovnou vysloven souhlas se zákonem o státním rozpočtu na příslušný rozpočtový rok před prvním dnem rozpočtového roku, řídí se rozpočtové hospodaření v době od prvního dne rozpočtového roku do nabytí účinnosti zákona o státním rozpočtu na tento rozpočtový rok (období tzv. rozpočtového provizoria) objemem příjmů a výdajů státního rozpočtu schváleného pro předchozí rozpočtový rok. Výdaje státního rozpočtu se uvolňují jednotlivým kapitolám státního rozpočtu do výše jedné dvanáctiny celkové roční částky v každém měsíci období rozpočtového provizoria rozhodnutím ministerstva 3. Nabytím formy zákona se stává závazným finančním plánem, který by měl být dodržován. Za plnění státního rozpočtu odpovídá vláda Poslanecké sněmovně. Vláda předkládá Poslanecké sněmovně po skončení pololetí zprávu, v níž hodnotí vývoj ekonomiky a plnění státního rozpočtu 4. Nastane-li v průběhu rozpočtového období potřeba změnit finanční plán, k čemuž dochází poměrně často, je nezbytné tyto změny nejdříve analyzovat a poté schválit ve formě zákona, aby se staly opět závaznými. V případě drobných změn může vláda, je-li k tomu zmocněna, tyto změny provést sama, musí však o těchto změnách průběžně informovat poslaneckou sněmovnu, tím je zajištěna průběžná kontrola státního rozpočtu. Po skončení rozpočtového období se sestavuje tzv. státní závěrečný účet, což je skutečná bilance příjmů a výdajů za minulý rok. Vypracováním státního závěrečného účtu je pověřeno ministerstvo financí v součinnosti se správci kapitol, územně samosprávnými celky a státními fondy. Po vypracování jej překládá vládě, které musí zdůvodnit odchylky v plnění státního rozpočtu. Vláda musí návrh státního závěrečného účtu předložit Poslanecké sněmovně a to nejpozději do 30. dubna roku následujícího po hodnoceném rozpočtovém roce. O použití přebytku nebo uhrazení schodku 3 Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů 4 Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů 7

8 státního rozpočtu vyplývajících ze závěrečného účtu rozhoduje Poslanecká sněmovna na návrh vlády 5. významný nástroj rozpočtové politiky státní rozpočet je nástrojem rozpočtové a stabilizační fiskální politiky státu, kdy stát záměrně využívá příjmy a výdaje státního rozpočtu stejně tak i rozpočtové saldo (přebytek nebo schodek státního rozpočtu) k ovlivňování chodu ekonomiky zejména hospodářského růstu a zaměstnanosti. nástroj řízení ve veřejném sektoru prostřednictvím financování jeho potřeb 1.2 Funkce státního rozpočtu Podstata a význam státního rozpočtu se projevuje v jeho funkcích. Většina odborné literatury uvádí tři základní funkce. Jedná se o alokační, redistribuční a stabilizační funkci 6. Můžeme však uvést i další funkce státního rozpočtu jako například regulační a kontrolní funkce. Všechny funkce státního rozpočtu je nutno posuzovat ve vzájemné jednotě. Alokační funkce státního rozpočtu (poskytování veřejných statků a služeb)spočívá ve shromažďování finančních prostředků na produkci různých veřejných statků, které stát poskytuje obyvatelstvu bezplatně nebo za nižší ceny, přičemž není důležité, jestli je výrobcem těchto statků stát nebo soukromý sektor. Výdaje na alokační činnosti představují 30 až 35% z celkových výdajů státního rozpočtu. Dlouhodobě alokační výdaje státního rozpočtu stagnují nebo klesají, neboť se postupně zvyšuje podíl subjektů na úhradě nákladů na veřejné statky. Zdrojem krytí těchto činností jsou především důchodové a spotřební daně. Redistribuční funkce státního rozpočtu (rozdělování důchodů a bohatství ve společnosti) zabezpečuje přerozdělení národního důchodu podle celospolečenských potřeb. Jejím cílem je zmírnit sociální a důchodové nerovnosti ve společnosti pomocí znovurozdělení důchodů a bohatství mezi subjekty. Stát může zmírnit nerovnosti nepřímo prostřednictvím daňových opatření, ke kterým patří nestejné zdanění různých příjmových vrstev (větší daňové zatížení bohatých a menší daňové zatížení chudých) a odlišné zdanění různých druhů zboží (větší zdanění zbytného a menší zdanění nezbytného zboží) nebo přímo pomocí sociálních transferů (dotace subjektům 5 Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů 6 Urban, J. Základy teorie národního hospodářství. Praha: Aspi Publishing, 2003, str

9 s nižšími příjmy). Výdaje na redistribuční činnosti představují 30 až 60% veškerých výdajů státního rozpočtu a jsou hrazeny z veřejných příjmů. Stabilizační funkce státního rozpočtu (udržení vysoké úrovně a plynulého chodu ekonomické aktivity) představuje využívání státního rozpočtu jako nástroje k zajištění některých cílů fiskální politiky, zejména snižování míry nezaměstnanosti, zajištění stability cenové hladiny, stimulace ekonomického růstu,zmírňování inflačních tlaků v ekonomice a v poslední době i snížení veřejného dluhu. Výdaje na stabilizační činnosti představují asi 10 až 20% z celkových výdajů státního rozpočtu. Regulační funkce státního rozpočtu se zaměřuje především na stabilizaci nerovnovážného vývoje ekonomiky prostřednictvím přímých zásahů do soukromého sektoru pomocí regulace mezd, cen a zaměstnanosti. Kontrolní funkce státního rozpočtu (aktivní působení finančních vztahů na ekonomické procesy) je projevem celospolečenského zájmu na kontrole příjmové a výdajové stránky státního rozpočtu. 1.3 Rozpočtový proces Rozpočtový proces lze definovat jako proces postupné konkretizace záměrů a cílů rozpočtové politiky vlády do podoby vládního návrhu státního rozpočtu na rozpočtové období, jeho schválení, plnění a následná kontrola. Tento proces můžeme rozdělit do několika etap. Sestavení návrhu příslušného rozpočtu jako finančního plánu Státní rozpočet jako základní finanční plán musí být závazný, aby byly stanoveny základní meze rozpočtového hospodaření. Závazným se stane tehdy, když nabude formy zákona. Jelikož je rozpočtové období dlouhé pouze dvanáct měsíců, je každý rok z pravidla půl roku před koncem rozpočtového období potřeba začít vypracovávat státní rozpočet nový, tak aby bylo možné tento návrh schválit v podobě zákona ještě před započetím nového rozpočtového období. Sestavení návrhu státního rozpočtu je nejsložitější etapa rozpočtového procesu. Návrh rozpočtu je třeba vypracovat jako reálný plán, který bude v daném období uskutečnitelný. Návrh zákona vypracovává ministerstvo financí České republiky v součinnosti se správci kapitol, územními samosprávnými celky a státními fondy. Ministerstvo řídí práce na vypracování návrhu zákona a všichni, kteří požadují prostředky ze státního rozpočtu nebo poskytnutí státní záruky, jsou povinni předložit 9

10 ministerstvu údaje potřebné pro vypracování návrhu zákona o státním rozpočtu v termínu, rozsahu a struktuře které stanoví ministerstvo vyhláškou 7. Při vypracování návrhu zákona se vychází ze střednědobého výhledu. Jde o nástroj, který je běžně užíván v zemích s vyspělou ekonomikou. U nás je využíván od přijetí zákona o rozpočtových pravidlech a je základem rozpočtové politiky na delší dobu. Střednědobý rozpočtový výhled se sestavuje na období 2 let následujících po roce, na který je předkládán státní rozpočet. Jeho součástí jsou očekávané příjmy a odhadované výdaje státního rozpočtu v jednotlivých letech, na které je rozpočtový výhled sestavován a to nejméně v rozsahu: celkové příjmy, celkové výdaje, přehled úvěrů, na něž jsou poskytnuty státní záruky a výdaje na vybrané programy reprodukce majetku. Střednědobý výhled vypracovává ministerstvo financí v součinnosti se správci kapitol, územními samosprávnými celky a státními fondy a předkládá jej vládě společně s návrhem státního rozpočtu. Vláda projednává návrh střednědobého výhledu současně s návrhem státního rozpočtu a schválený střednědobý výhled předkládá samostatně na vědomí poslanecké sněmovně současně s předložením návrhu zákona o státním rozpočtu 8. Při sestavování rozpočtu se používá třídění příjmů a výdajů podle rozpočtové skladby. Jedná se o systematické, jednotné, přehledné a závazné třídění rozpočtových příjmů a výdajů a to podle několika hledisek 9. - hledisko kapitolní vyjadřuje okruh působnosti a odpovědnosti subjektu nebo organizační složky, v nichž se realizuje peněžní operace. Obsah kapitol stanoví zákon. Kapitoly většinou odpovídají názvu ústředního orgánu nebo jiné instituce, kterému jsou do správy svěřeny rozpočtové prostředky. Příjmy a výdaje státního rozpočtu, které mají všeobecný charakter a nepatří tak do okruhu působnosti určitého správce kapitoly, tvoří kapitolu Všeobecná pokladní správa. Výdaje státního rozpočtu spojené s obsluhou a umořováním státního dluhu, tvoří kapitolu Státní dluh. - hledisko druhové rozlišuje peněžní operace na příjmy, výdaje a financující operace. Dělí je na třídy, ty dále na seskupení položek, podseskupení položek a následně na jednotlivé položky. Financujícími operacemi se rozumějí veškerá přijetí prostředků, u kterých je při jejich přijetí známo, že musí být ve stanovený čas splaceny subjektům, které je poskytly, nebo také návratné poskytované prostředky charakteru 7 Vyhláška 131/2001 Sb. kterou se stanoví rozsah a struktura údajů pro vypracování návrhu zákona o státním rozpočtu a termíny jejich předkládání ve znění vyhlášky č. 324/2002 Sb. 8 Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů 9 Marková,H.:Rozpočtové právo, 1.vydání, Praha, C.H.Beck, 2001, str

11 poskytovaných půjček, nákupu akcií a dluhopisu, a příjmy z jejich splátek, jejichž účelem není podpora daného konkrétního subjektu, ale zhodnocení dočasně volných peněžních prostředků formou získaných úroků a dividend. - hledisko funkční (odvětvové) se používá u státního rozpočtu jen pro členění výdajů. Dělí výdaje na skupiny, ty dále na oddíly, pododdíly a následně na jednotlivé paragrafy. Schválení rozpočtu 10 Schválení rozpočtu je obtížnou a někdy i dlouhodobou procedurou, jejíž výsledkem je konečná podoba státního rozpočtu na nový rok ve formě zákona. Projednáváním a schvalováním státního rozpočtu je pověřena poslanecká sněmovna. Ta musí od vlády nejpozději tři měsíce před začátkem rozpočtového roku obdržet návrh zákona o státním rozpočtu. Předseda poslanecké sněmovny tento návrh postoupí k projednání rozpočtovému výboru. Samotné schvalování rozpočtu probíhá ve třech čteních. V prvním čtení se koná po uvedení navrhovatele a vystoupení zpravodaje rozpočtového výboru obecná rozprava o základních údajích návrhu, především o příjmech, výdajích, saldu a jeho vypořádání, jakož i o vztahu k rozpočtům územních samosprávných celků. Tyto údaje jsou buďto schváleny a nebo navrženy k přepracování. Přepracovaný návrh musí být znovu předložen ve stanovený termín. Jestliže poslanecká sněmovna základní údaje schválí, nelze je již měnit. Současně se sněmovna usnese na přikázání jednotlivých kapitol návrhu zákona výborům, ty je projednají a předloží svá usnesení ve lhůtě rozpočtovému výboru, který předloží své usnesení nebo oponentní zprávu k celkovému návrhu předsedovi sněmovny, který s touto zprávou musí obeznámit všechny poslance nejméně 24 hodin před začátkem druhého čtení. Ve druhém čtení přednáší ministr financí obsah rozpočtu a jeho zdůvodnění. Poté se o návrhu koná podrobná rozprava, v níž lze předkládat pozměňovací návrhy. V třetí čtení se již podávají pouze návrhy na opravu chyb nebo návrhy na opakování druhého čtení. Na závěr se hlasuje o pozměňovacích návrzích. Poté se sněmovna usnese, zda s návrhem zákona souhlasí nebo ne. Není-li souhlas dán, musí vypracován návrh nový. Konečné schválení se však musí uskutečnit před 1. lednem nového roku, jinak se hospodaří podle rozpočtového provizoria viz výše. 10 Marková,H.:Rozpočtové právo, 1.vydání, Praha, C.H.Beck, 2001, str

12 Plnění rozpočtu Plněním neboli hospodařením podle schváleného rozpočtu během rozpočtového období je třeba zajistit včasný a řádný přísun rozpočtových příjmů a uspokojování rozpočtových potřeb. Rozpočtové prostředky mohou být používány jen k účelům, pro které byly určeny a to na krytí nezbytných potřeb, na opatření zakládající se na právních předpisech a k zajištění nerušeného chodu orgánu či organizace a lze je čerpat jen do výše stanovené ve státním rozpočtu, v mezích závazných ukazatelů a v souladu s věcným plněním 11. Za plnění státního rozpočtu odpovídá ministerstvo financí, tedy orgán, který státní rozpočet navrhoval. Kontrola plnění státního rozpočtu Kontrola státního rozpočtu probíhá buďto v průběhu (kontrola průběžná) a nebo po skončení rozpočtového období (následná kontrola). Průběžná kontrola je zajištěna podáváním čtvrtletních zpráv poslanecké sněmovně. Hodnotí se v nich průběh rozpočtového hospodaření a výsledky. Další zprávy jsou již pololetní a hodnotí vývoj ekonomiky a plnění státního rozpočtu. K průběžné kontrole patří i hodnocení pokladního plnění státního rozpočtu, které vykonává ministerstvo financí a podává o něm zprávu vládě. Následná kontrola je zajištěna po konci rozpočtového období sestavením státního závěrečného účtu. Sestavením je pověřeno ministerstvo financí, které musí zdůvodnit odchylky v plnění státního rozpočtu. Státní závěrečný účet obsahuje údaje o výsledcích rozpočtového hospodaření minulého roku. Součástí státního závěrečného účtu jsou závěrečné účty kapitol zpracovávané a předkládané Poslanecké sněmovně samostatně jejich správci. Státní závěrečný účet je skutečnou bilancí příjmů a výdajů. Zahrnuje vztah mezi rozpočtovanými a skutečně dosaženými příjmy a mezi rozpočtovanými a skutečnými výdaji státního rozpočtu. Je zhodnocením toho, jak se podařilo splnit cíle vytyčené při přijímání státního rozpočtu 12. Tato výsledná bilance je opět projednávána a schvalována v zákonodárném sboru. Návrh státního závěrečného účtu včetně návrhu na použití přebytku nebo úhradu schodku podává vláda poslanecké sněmovně nejpozději do 30. dubna roku následujícího. Schválením státního závěrečného účtu dávají poslanci absolutorium vládě. Jedná se však již o schválení formální, neboť se schvaluje něco co už proběhlo. 11 Bakeš, M. a kol. Finanční právo. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2003, str Marková,H.:Rozpočtové právo, 1.vydání, Praha, C.H.Beck, 2001, str

13 1.4 Rozpočtové zásady V návaznosti na pojednání o rozpočtovém procesu státního rozpočtu je třeba se zmínit o obecných pravidlech, jimiž se rozpočtový proces řídí. Těmito obecnými pravidly se rozumí rozpočtové zásady. Rozpočtové zásady představují určitý systém poznatků, zkušeností, které se nahromadily v průběhu historického vývoje státního rozpočtu a rozpočtového procesu, kterými se vyjadřují a odráží určité zákonitosti skutečnosti 13. zásada každoročního sestavování a schvalování rozpočtu tato zásada je někdy také označována jako zásada časového použití finančních prostředků. Jde o označení té skutečnosti, rozpočtové prostředky se dají používat pouze v daném rozpočtovém roce, pro který byly schváleny. V této zásadě je obsažena i realizace požadavku přehlednosti, kontrolovatelnosti hospodaření vlády parlamentem. zásada stanovení pravidel pro období případného rozpočtového provizoria tato zásada úzce souvisí se zásadou každoročního sestavování rozpočtu. Hospodaření v období rozpočtového provizoria musí být podřízeno určitým pravidlům a ta musí být stanovena v právní normě, aby mohla být v případě potřeby použita. zásada reálnosti a pravdivosti rozpočtu tato zásada vyjadřuje snahu o zamezení zkreslování údajů v rozpočtu. Reálně sestavený rozpočet je jedním z předpokladů pro jeho následné plnění bez větších změn. zásada účelovosti vyjadřuje skutečnost, že prostředky rozpočtu mohou být použity jen k účelům, na které byly určeny, a to na krytí nezbytných potřeb, na opatření zakládající se na právních předpisech a k zajištění nerušeného chodu orgánu či organizace zásada úplnosti a jednotnosti rozpočtu předpokládá jeden rozpočet, který by zahrnoval všechny finanční vztahy ve státě. V praxi se tato zásada projevuje použitím rozpočtové skladby, která jednotně třídí příjmy a výdaje zásada dlouhodobé vyrovnanosti 13 Marková,H.:Rozpočtové právo, 1.vydání, Praha, C.H.Beck, 2001, str.25 13

14 tato zásada mimo jiné znamená, že je možné krátkodobě použít deficitní financování podle záměrů finanční politiky zásada finanční publicity vyjadřuje skutečnost, že rozpočet je projednáván veřejně, schvalován zastupitelskými sbory a poté i zveřejňován jako právní norma v podobě zákona zásada efektivnosti a hospodárnosti stanoví co nejekonomičtější použití rozpočtových prostředků. To znamená, že organizace která hospodaří s rozpočtovými prostředky, je povinna hospodařit tak, aby dosahovala maximálních příjmů a plnila úkoly hrazené ze státního rozpočtu co nejhospodárněji zásada přednosti výdajů před příjmy výdaje by se měly využívat k ekonomickému růstu, pro který je potřeba zajistit příslušné prostředky zásada omezení přesunů v rozpočtu a úhrady potřeb v rozpočtu nezajištěných přesuny v rámci rozpočtu je možné uplatňovat pouze na základě zákonného v určité míře a za přesně stanovených podmínek zmocnění, 14

15 2 Obsah státního rozpočtu 2.1 Obecné vymezení V nejobecnějším pojetí jsou obsahem státního rozpočtu veškeré příjmy a výdaje státního rozpočtu, jakož i vazby na ostatní rozpočty (rozpočty krajů, obcí, hlavního města Prahy), jimiž jsou finanční vztahy v podobě dotací, návratných finančních výpomocí či naopak odvodů. Obsahem státního rozpočtu jsou vždy očekávané příjmy a odhadované výdaje, současně i financující položky pro rozpočtový fiskální rok 14. Příjmy jsou vždy vyjádřením určitého očekávání založeného na ekonomických a právních normách, jehož realizace nemusí vždy odpovídat ekonomické prognóze. Vždy je potřeba vycházet z takového minima příjmů státu, které budou schopné zabezpečit nejnutnější potřeby státu. Příjmy můžeme dělit dle několika hledisek 15. Z hlediska nenávratnosti je dělíme na nenávratné a návratné příjmy a to podle toho, zda se tyto příjmy použijí s vědomím, že se v budoucnu nebudou muset vytvořit zdroje pro navrácení takto získaných příjmů (nenávratné daňové příjmy) a nebo naopak k vytvoření zdrojů, ze kterých se příjmy vrátí, bude muset dojít (návratné příjmy získané např. prodejem státních dluhopisů). Většina příjmů státního rozpočtu je nenávratného charakteru. Z hlediska časového je dělíme na příjmy běžné a kapitálové. Běžné příjmy jsou svým charakterem určeny k financování každoročně se opakujících výdajů. Tvoří největší skupinu veřejných příjmů. Běžné příjmy dále můžeme dělit na příjmy daňové a nedaňové. Kapitálové příjmy státního rozpočtu se každoročně neopakují, jsou spíše jednorázové a nedaňového charakteru. Z hlediska závaznosti se člení na obligatorní (nárokované, tzn. povinné ze zákona), jimiž jsou především daňové příjmy a fakultativní (zavedené rozhodnutím orgánu). Z hlediska plánování na plánované a neplánované (spíše nahodilé příjmy, se kterými lze v budoucnu jen obtížně počítat) Výdaje představují okruh potřeb, které je potřeba v daném rozpočtovém období uhradit. Jedná se nejčastěji o opakující se, nezbytné potřeby státu, ale také o zajištění dalších úkolů a cílů, kterých chce stát dosáhnout a musí je proto finančně zajistit. 14 Mrkývka, P. a kol. Finanční právo a finanční správa. Brno: Masarykova univerzita, 2004, str Peková, J. Veřejné finance Úvod do problematiky, 3. vydání, Praha: ASPI, 2005, str

16 Výdaje stejně jako příjmy můžeme dělit z několika hledisek, tyto hlediska se v podstatě shodují. Z hlediska návratnosti na nenávratné a návratné Z hlediska plánování na výdaje plánované a neplánované, přičemž mezi první z nich řadíme ty, které se dají poměrně přesně stanovit a mezi ty druhé výdaje nahodilého charakteru, které se vyskytnou v průběhu rozpočtového roku Z hlediska časového na výdaje běžné neinvestiční, ze kterých se financují běžné potřeby v příslušném roce (mzdy, platy, úroky, sociální dávky apod.) a výdaje kapitálové, které slouží k financování dlouhodobých, zejména investičních potřeb (nákup cenných papírů, splátky úvěrů a půjček apod.) Z hlediska závaznosti na obligatorní (tzv. mandatorní) výdaje, které jsou podloženy zákonnými úpravami a výdaje fakultativní. 2.2 Příjmy státního rozpočtu Mezi příjmy státního rozpočtu řadíme ty příjmy, které ve svém 6 uvádí Zákon o rozpočtových pravidlech 16, pokud zvláštní předpis nestanoví jinak. Těmito příjmy jsou 17 : a) výnosy daní včetně příslušenství daně jsou povinné, nenávratné, pravidelně se opakující platby, jejich výše vyplývá z příslušných právních norem. Soustavu daní v České republice tvoří daně přímé (daně z příjmu, z nemovitosti, dědická, darovací, silniční a daň z převodu nemovitosti) a daně nepřímé (spotřební daň a daň z přidané hodnoty). Výnosy z daní se dělí podle zákona o rozpočtovém určení daní 18 mezi státní rozpočet, rozpočty územních samosprávných celků a státní fondy. V celé výši je příjmem státního rozpočtu výnos z daně dědické, darovací, daně z převodu nemovitosti a většina spotřebních daní. Příjem z daně z přidané hodnoty a daně z příjmů fyzických a právnických osob se rozděluje mezi státní rozpočet a rozpočty územních samosprávných celků. 19 Daň z nemovitosti a daň silniční nejsou 16 Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů 17 Marková,H.:Rozpočtové právo, 1.vydání, Praha, C.H.Beck, 2001, str Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům, ve znění pozdějších předpisů 19 Vyhláška ministerstva financí č. 328/2005 o podílu jednotlivých obcí na stanovených procentních částech celostátního hrubého výnosu daně z přidané hodnoty a daní z příjmů 16

17 příjmem státního rozpočtu vůbec. Co je příslušenstvím daně stanoví v 58 zákon o správě daní a poplatků 20. Je jím penále, zvýšení daně, náklady daňového řízení, úroky a pokuty uložené podle tohoto nebo jiného daňového zákona. b) správní a soudní poplatky poplatky jsou většinou jednorázové platby, ekvivalentního charakteru. Jsou tedy vybírány za určité úkony jako proti plnění. Správní poplatky se vybírají za úkony spojené s činností správních orgánů a obcí při výkonu přenesené působnosti a jsou vymezeny v sazebníku správních poplatků. Mohou být jednak příjmem státního rozpočtu a jednak příjmem rozpočtu kraje či obce. Rozpočtové určení výnosu správních poplatků závisí na tom, který orgán státní správy je pověřen výkonem správního výkonu. Soudní poplatky jsou vždy příjmem státního rozpočtu a vybírají se za úkony, které v zájmu fyzických nebo právnických osob provádí soudy. c) pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti platby pojistného a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, včetně penále tvoří jeden z největších zdrojů příjmu státního rozpočtu. Povinnost platit pojistné a příspěvek je dána zvláštním zákonem a týká se jak zaměstnanců, tak osob samostatně výdělečně činných. Příjem z pojistného by měl hradit náklady státu na důchody, nemocenské dávky apod. Příspěvek na státní politiku zaměstnanosti by měl krýt výdaje spojené s rekvalifikací, vytvářením nových pracovních míst apod. d) cla zákon ZRP jako jeden z příjmů uvádí cla, respektive výnosy z podílu na clech, který je podle práva Evropských společenství ponechán členským státům na úhradu nákladů spojených s jejich výběrem a výnosy ze sankcí a úhrad exekučních nákladů v celním řízení. e) odvod zbývajícího zisku České národní banky Česká národní banka ze svých výnosů hradí nezbytné náklady na svoji činnost. Vytvořený zisk používá k doplňování rezervního fondu a dalších fondů vytvářených ze zisku a k ostatnímu použití v rozpočtové výši. Zbývající zisk odvádí do státního rozpočtu 21. f) příjmy z činnosti organizačních složek státu a odvody příspěvkových organizací 20 Zákon č. 337/1992 Sb. o Správě daní a poplatků ve znění pozdějších předpisů 21 Zákon č. 6/1993 Sb., o České národní bance 17

18 organizačními složkami státu jsou ministerstva a jiné správní úřady státu, Ústavní soud, soudy, státní zastupitelství a další instituce, o nichž to stanoví zvláštní předpis. Za příjmy se považují i příspěvky a dotace poskytnuté ze zahraničí organizačním složkám státu použité v běžném rozpočtovém roce. Za prostředky poskytnuté ze zahraničí se považují i prostředky poskytnuté České republice z rozpočtu Evropské unie a přijaté organizačními složkami státu z Národního fondu. Příspěvkovými organizacemi se rozumí organizace napojené na příslušný rozpočet finančními vztahy příspěvkem nebo odvodem. g) sankce za porušení rozpočtové kázně a výnos pokut přesné vymezení této problematiky je vymezeno v zákoně o Rozpočtových pravidlech, který stanoví co je porušením rozpočtové kázně a jaké sankce z toho plynou. h) příjmy z prodeje a pronájmu majetku České republiky jaký majetek patří do vlastnictví státu je přesně stanoveno zákonem. 22 Jedná-li se o majetek České republiky, se kterým hospodaří organizační složka státu, který je předmětem prodeje či pronájmu nebo jde-li o příjmy z prodeje nemovitého majetku České republiky, se kterým hospodaří příspěvkové organizace, patří tyto částky do příjmů státního rozpočtu. Pokud tyto složky dostanou nemovitý majetek darem nebo jej zdědí, ponechávají se jim prostředky získané jeho prodejem k vlastnímu užití. i) úhrady spojené s realizací státních záruk jestliže se stát zaručí za dlužníka formou státní záruky a z této záruky mu plynou určité výdaje, které hradí ze státního rozpočtu, pak úhrady spojené s realizací státní záruky, které stát získá, musí být příjmem státního rozpočtu. j) splátky návratných finančních výpomocí poskytnutých ze státního rozpočtu co se rozumí pod pojmem návratné finanční výpomoci stanoví Zákon o rozpočtových pravidlech 23. k) další příjmy stanovené tímto zákonem nebo zvláštním právním předpisem 22 Zákon č. 219/2000., o Majetku České republiky 23 Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů. Návratnou finanční výpomocí se rozumí prostředky státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu poskytnuté, nestanoví-li zvláštní zákon jinak,bezúročně právnickým nebo fyzickým osobám na stanovený účel, které je povinen jejich příjemce vrátit do státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu. 18

19 2.3 Výdaje státního rozpočtu Mezi výdaje státního rozpočtu podle 7 Zákona o rozpočtových pravidlech řadíme 24 : a) výdaje na činnost organizačních složek státu a příspěvky na provoz a dotace na financování programů a akcí příspěvkovým organizacím v jejich působnosti stát má povinnost zajišťovat činnost organizačních složek státu. Při realizaci této povinnosti mu samozřejmě vznikají určité výdaje. Stát rozsah těchto výdajů může regulovat (omezením rozsahu činnosti organizačních složek nebo snížením počtu zaměstnanců) a dosáhnout tak snížení výdajů. b) výdaje na dávky důchodového pojištění, dávky nemocenského pojištění, dávky státní sociální podpory, dávky sociální péče, ostatní sociální dávky, výdaje na podporu v nezaměstnanosti, podporu při rekvalifikaci a na aktivní politiku zaměstnanosti výdaje do této oblasti představují jednu z největších částí výdajů státního rozpočtu. Jde o výdaje, jejichž výše se odvozuje jak z nároků vyplývajících ze zvláštních zákonů, tak z počtu osob, kterých se tyto nároky týkají. Výše této skupiny výdajů je do značné míry předem dána a není možné tyto výdaje finančně nezabezpečit. Mandatorní výdaje, zejména v této oblasti, lze změnit jen změnou celkové sociální politiky státu a změnou právních norem upravujících nároky příslušných osob. c) peněžité vklady státu do akciových společností založení akciové společnosti (stát zakládá sám nebo se založení účastní), stejně tak i vkládání prostředků státu do akciových společností může být uskutečněno pouze s předchozím souhlasem vlády. d) vklady a příspěvky mezinárodním organizacím Česká republika je členem několika mezinárodních organizací. Jako člen mezinárodní organizace má určité povinnosti, mezi něž patří i placení členského příspěvku. Výdaje na příspěvky mohou být učiněny jen s předchozím souhlasem vlády. Do této skupiny výdajů se dají zařadit i výdaje související s plněním závazků k Evropským společenstvím. e) výdaje na realizaci státních záruk realizací státní záruky se rozumí zaplacení zaručené částky státem za dlužníka, jehož ručitelem stát byl, věřiteli dlužníka na základě ručitelské smlouvy, kterou stát s věřitelem ve prospěch dlužníka uzavřel, ručitelského 24 Marková, H. Rozpočtové právo. Praha: C. H. Beck, 2001, str

20 prohlášení nebo záruční listiny, které stát věřiteli ve prospěch dlužníka vystavil, nebo zákona, který státu ručitelskou povinnost ukládá. f) výdaje související s dluhovou službou Státní rozpočet republiky může ke krytí nezbytných potřeb použít jako zdroj prostředků z minulých let, popřípadě získaných úvěrem nebo prodejem státních cenných papírů. Použití těchto prostředků je možno uskutečnit jen se souhlasem Poslanecké sněmovny. g) financování reprodukce majetku v ZRP jsou uvedeny pojmy související s financováním programu reprodukce majetku, především formy účasti státního rozpočtu na tomto financování. Programy financování reprodukce majetku jsou vymezeny jako finanční nástroje řízení v systému účasti státního rozpočtu na těchto programech. V ZRP je úprava pouze rámcová, blíže je daná problematika upravena ve vyhlášce ministerstva financí 25. h) dotace a návratné finanční výpomoci dotací se rozumí peněžní prostředky státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu poskytnuté právnickým nebo fyzickým osobám na stanovený účel. Návratnou finanční výpomocí viz výše. Rozdíl mezi dotací a výpomocí spočívá v tom, že dotace jsou chápány jako nenávratně poskytnuté prostředky, zatímco u výpomoci (i když jde o bezúročné poskytnutí) se očekává její vrácení. Dotaci nebo finanční výpomoc může poskytnout pouze ústřední orgán státní správy, Akademie věd České republiky a Grantová agentura České republiky nebo ten, koho určí zvláštní zákon. Dotace a finanční výpomoci jsou poskytovány: územním samosprávným celkům na jinou než podnikatelskou činnost, právnickým a fyzickým osobám na podnikatelskou činnost, občanským sdružením a příspěvky politickým stranám, státním fondům, právnickým osobám, které jsou založeny nebo zřízeny k poskytování zdravotních, kulturních, vzdělávacích a sociálních služeb a k poskytování sociálně-právní ochrany dětí, a fyzickým osobám, které takové služby nebo sociálně-právní ochranu dětí poskytují, a to výhradně na tyto účely, 25 Vyhláška č. 40/2001 Sb., o účasti státního rozpočtu na financování programů reprodukce majetku 20

21 K této kapitole přikládám dvě tabulky, které jsou uvedeny níže. Tabulka č. 1 uvádí přehled nejdůležitějších příjmů a výdajů státního rozpočtu a jejich vývoj v posledních letech. Z tabulky je patrné, že příjmy státního rozpočtu jsou tvořeny z největší části daňovými příjmy, mezi nimiž nejdůležitější roli hraje pojistné na sociální zabezpečení a státní politiku zaměstnanosti. Hlavní složkou výdajů jsou transfery obyvatelstvu, které představují více než 30% celkových výdajů. Zajímavostí ve vývoji výdajů je fakt, který uvádí tabulka v řádku označeném jako Transfery veřejným rozpočtům územní úrovně. Zatímco v roce 1998 představovaly tyto výdaje pouze 4,5% z celkových výdajů, v roce 2004 již šlo o 12% z celkových výdajů. Tabulka č. 2 uvádí stručný přehled obsahu státního rozpočtu České republiky. Tabulka č. 1 Vývoj nejdůležitějších příjmů a výdajů státního rozpočtu v letech (v mld. Kč) Rok Příjmy celkem 537,41 567,41 586,21 626,22 704,97 699,67 769,207 Pojistné na soc. zab. a 203,91 210,89 222,18 242,32 258,51 272,37 293,303 příspěvek na státní politiku zaměstnanosti DPH 119,36 138,28 145,91 121,17 118,38 125,66 140,383 Výdaje celkem 566,74 596,91 632,27 693,92 750,68 808,70 862,891 Transfery obyvatelstvu 228,70 245,93 266,30 286,73 308,03 322, ,614 z toho: soc. dávky 201,09 237,11 255,07 273,30 292,24 305, ,255 Transfery veř. rozpočtům 24,94 27,55 30,28 52,81 68,41 111, ,009 územní úrovně Pramen: Státní závěrečné účty. Zatím poslední státní závěrečný účet byl schválen Poslaneckou sněmovnou parlamentu České republiky dne 9. února

22 Tabulka č. 2 Obsah státního rozpočtu České republiky 26 Příjmy Výdaje A) Běžné výdaje: - daňové - svěřené daně - sdílené daně (daň z příjmů, DPH) - cla - pojistné soc. zabezpečení a příspěvky na státní politiku zaměstnanosti - správní poplatky - nedaňové - příjmy z pronájmu majetku - od OS, PO a od podniků - odvody ČNB - přijaté úroky - přijaté sankce za porušení rozpočtové kázně - ostatní B) Kapitálové příjmy: - z prodeje nemovitého majetku - z prodeje akcií a majetkových podílů - příjmy z emise státních obligací - přijaté splátky z vládních úvěrů, půjček A) Běžné - neinvestiční výdaje: - alokační: - mzdy a platy - povinné pojistné za zaměstnance - materiálové - energie apod. - redistribuční: - transfery - dotace - neúčelové - účelové - OS, PO, občanským sdružením, obcím, krajům mimorozpočtovým fondům - úroky - platby do zahraničí - ostatní B) Kapitálové - investiční výdaje: - na hmotný a nehmotný majetek - nákup cenných papírů - poskytnuté účelové dotace OS, PO, obcím a krajům - investiční půjčky poskytnuté různým subjektům - splátky úvěrů, půjček C) Ostatní C) Ostatní Vysvětlivky: OS = organizační složka, PO = příspěvková organizace, ČNB = Česká národní banka 26 Peková, J. Veřejné finance Úvod do problematiky, 3. vydání, Praha: ASPI, 2005, str

23 3. Vývoj bilance státního rozpočtu České republiky Rok 1993 V tomto období je poprvé sestavován státní rozpočet samostatné republiky. Rok 1993 je tedy v rozpočtovém hospodaření určitým přelomem. Jeho příprava byla velice pečlivá tím spíše, že v předchozím roce došlo v české ekonomice k podstatným přeměnám k lepšímu, což bylo nutné podpořit. V roce 1993 pokračovaly tendence ekonomického oživení započatého v roce Strukturu příjmů a výdajů státního rozpočtu podmiňovala nová daňová soustava a zavedení pojistného sytému financování některých veřejných služeb pro obyvatelstvo. Příjmová stránka byla opřená o dominantní postavení daně z přidané hodnoty, daně z příjmů právnických osob a také pojistné na sociální zabezpečení a státní politiku zaměstnanosti. Na straně výdajů se zcela změnila struktura financování zdravotnictví, objevovaly se nové výdaje spojené s úhradou pojistného za zaměstnance rozpočtové sféry. I přesto že státní rozpočet byl navrhován jako vyrovnaný, byl výsledek rozpočtového hospodaření pozitivnější, neboť na konci roku byl vykázán mírný přebytek. Příjmy a výdaje byly naplánovány ve stejné výši 342,2 mld. Kč 27. Pozitivním rysem rozpočtového hospodaření byla zejména skutečnost, že přes rozsáhlost změn organizačních i systémových, které jsou vždy spojeny s řadou rizik, byly hlavní cíle státního rozpočtu splněny. Základem bylo překročení uvažovaných rozpočtových příjmů ve státním rozpočtu, které vytvořilo podmínky k řešení problémů v hospodářském a sociálním vývoji nad původně uvažovaný rámec a současně umožnilo vytvoření přebytku státního rozpočtu ve výši 1,1 mld. Kč 28. Rok 1994 V podstatě stabilní systémové podmínky, předpokládaný reálný hospodářský růst ekonomiky a nižší očekávaná míra inflace než v roce 1993, vytvořily lepší podmínky pro přípravu státního rozpočtu na rozpočtový rok 1994 ve srovnání s rokem předchozím. Při vypracování státního rozpočtu na rok 1994 se vycházelo z formulace střednědobé strategie rozpočtové politiky, jejímiž základními prvky bylo: - snižování podílů veřejných rozpočtů na hrubém domácím produktu 27 Zákon č. 10/1993 o státním rozpočtu České republiky na rok Návrh státního závěrečného účtu. Praha: Ministerstvo financí,

24 - snaha o postupné snižování daňového břemene a tím i daňové kvóty, tj. podílu daňových příjmů na hrubém domácím produktu - politika vyrovnaného státního rozpočtu a stabilizace státního dluhu Snaha postupně omezovat podíl vládních výdajů na hrubém domácím produktu je především spojena s problémem správné alokace rozpočtových výdajů v období, kdy dochází k jejich poklesu. Důležitým předpokladem pro dosažení tohoto cíle byla nutnost provést revizi rozpočtových výdajů. Díky tomuto snižování podílu výdajů veřejných rozpočtů na HDP mělo docházet i ke snižování daňového zatížení firem a také domácností. Je to tedy jeden z prostředků, který vede k podpoře těchto subjektů a přírůstový efekt z hlediska podnikových subjektů. Firmy tak tyto neztracené finanční prostředky mohou investovat do svých projektů. Již tato vláda považovala za nutné zabývat se otázkou vyrovnanosti státního rozpočtu. Je obecně známo, že zadluženost v těchto letech byla poměrně nízká a tak při zabývání se otázkou vyrovnanosti nebyla hlavním problémem výše zadluženosti, ale spíše to, že pokud jednou dojde ke schodkovému deficitu, tak se tohoto břemene bude naše republika jen těžko zbavovat. Vláda viděla problém především v tom, že jednou nastartovaný vývoj směrem ke schodkovému rozpočtu a navyšování státního dluhu má tendenci se reprodukovat a jeho zbrždění by si vyžádalo nemalé restriktivní zásahy ve výdajové politice. Tato obava se postupně začala naplňovat a vykrystalizovala na povrch v roce Samotný rozpočet příjmů se opíral o novelizované daňové zákony, o první zkušenosti s inkasem nových daní v roce 1993 a dával je do souvislosti s předpoklady ekonomického vývoje. Celkový objem příjmů státního rozpočtu se předpokládal ve výši téměř 381 mld. Kč., z čehož zhruba 355 mld. představovaly příjmy z daní a pojistného na sociální zabezpečení a přibližně 25 mld. představovaly příjmy nedaňové. Soustava příjmů se v roce 1994 opírala z více než 86% o čtyři nejvýznamnější prvky, kterými byly podle kvantitativního pořadí: - pojistné na sociální zabezpečení s rozpočtovým objemem 120 mld. Kč. - Daň z přidané hodnoty v objemu 94,9 mld. Kč. - Daň z příjmu právnických osob v objemu 72,9 mld. Kč - Spotřební daň s objemem 42 mld. Kč. Další významnou daňovou položkou ve státním rozpočtu bylo clo s rozpočtovým objemem téměř 15 mld. Kč. 24

25 Celkové výdaje státního rozpočtu se navrhovaly ve výši 381 mld. Kč. Rozpočet bal tedy opět navrhován jako vyrovnaný, ovšem díky dobrému působení nové daňové soustavy se podařilo dosáhnout stejně jako v roce předchozím přebytku, tentokráte ve výši 10,4 mld. Kč 29. Rok 1995 Ekonomika ČR zaznamenala v roce 1995 rychlý hospodářský růst, který byl větší než se počátkem roku ve většině domácích i zahraničních prognóz počítalo. V ostatních ukazatelích vývoj ekonomiky v zásadě nevybočil z tendencí makroekonomického rámce předpokládaného vládou pro tento rok. Státní rozpočet na rok 1995 byl schválen parlamentem České republiky dne zákonem 30, z jehož obsahu vyplýval objem příjmů i výdajů státního rozpočtu ve výši 411,7 mld. Kč. Rozpočtová politika v roce 1995 byla zaměřena především na stabilitu ekonomického prostředí, jejímž vyjádřením byl požadavek vyrovnanosti rozpočtového hospodaření. Dále měla přispět ke stimulaci hospodářského růstu, a to cestou postupného snižování daní na jedné straně a posilování výdajů na investice do infrastruktury na straně druhé. Nedílnou součástí této politiky byl i záměr zachování dlouhodobější stability financování místních rozpočtů a vytvoření stabilní relace v meziroční dynamice místních rozpočtů a státního rozpočtu. Základní páteří rozpočtové politiky tohoto roku byly následující principy: - snaha o pokračování poklesu podílů veřejných rozpočtů na HDP - pokračování ve snaze o snížení daňového břemene, zvláště pro podniky - snaha zaměřit se více na programy a výdaje, díky nimž dochází k rozvoji a podpoře infrastruktury a stimulaci hospodářského růstu - vytrvání v nastolené politice vyrovnanosti státního rozpočtu Příjmy státního rozpočtu byly rozpočtovány v objemu 411,7 mld. Kč. A vlastní výdaje ve výši 411,7 mld. Kč., což znamenalo, že byl státní rozpočet, stejně jako v letech předchozích, na rok 1995 sestavován jako vyrovnaný. Na konci roku se však ukázalo, že příjmy dosáhly výše 440 mld. Kč. a výdaje výše 432,8 mld. Kč., čímž vznikl přebytek státního rozpočtu ve výši 7,2 mld. Kč. Nejvíce se na tomto výsledku podepsaly doznívající efekty daňové soustavy a pokračující hospodářský růst Návrh státního závěrečného účtu. Praha: Ministerstvo financí, Zákon č. 268/1994 o státním rozpočtu České republiky na rok Návrh státního závěrečného účtu: Ministerstvo financí,

26 Rok 1996 Při tvorbě státního rozpočtu vycházela vláda ze střednědobé rozpočtové strategie, která se zaměřila na pokračování hospodářské politiky z let minulých. Snaha udržet a podpořit makroekonomickou rovnováhu (především míru nezaměstnanosti), ale také provedení řady dalších kroků spočívajících v udržení nastoleného trendu snižování vlivu státu v ekonomice a snižování státního dluhu se staly hlavními body této strategie. Vládou předložený návrh se především opíral o výše uvedené hlavní body rozpočtové strategie. Stejně jako v předchozích letech zde byla snaha o postupné snižování daňového břemene, tedy snížení podílu daňového výnosu na HDP. Jako závazek si vláda vytyčila snížení o 0,8%, čímž mělo dojít ke zvýšení disponibilních zdrojů podnikatelských subjektů a domácností. Dalším závazkem bylo výrazné posílení investičních výdajů až o 21%. Další body programu byly věnovány finanční podpoře oblastem, jenž vláda považovala za nejvíce prioritní (zvýšení investic do silniční a železniční dopravy, podpora školství, především vysokých škol, zvýšení výdajů na výzkum a vývoj a podpora politiky bydlení). Vzhledem k tomu, že se v poslední době začaly výrazně zvyšovat rozpočtové výdaje, bylo snahou vlády dosáhnout jejich omezení. Tato všechna opatření měla odpovídající měrou přispět k vytvoření hospodářského růstu. Výraznou pomocí pro státní rozpočet se staly opatření vlády k postupnému snižování státního aparátu, především poklesu počtu pracovníků zaměstnaných ve státní správě (omezení přebujelého byrokratického systému přetrvávajícího z dob komunistických). Vládou deklarované snížení státního dluhu mělo mít za následek snížení ze 163 mld. Kč, který byl zděděn po roce 1992 na 156 mld. Kč. Na rozdíl od roků nenavrhovala vláda pro rok 1996 použít zdrojů Fondu národního majetku k pokrytí nákladů dluhové služby. Stejně jako v předchozích obdobích byl i na rok 1996 předkládán návrh vyrovnaného státního rozpočtu, kde dosahovaly výše 497,6 mld. Kč., což bylo zvýšení o 12% oproti roku 1995 a výdaje v celkovém objemu 497,6 mld. Kč., což bylo zvýšení o 14,4% oproti předchozímu roku. Skutečnost ovšem byla taková, že na konci rozpočtového roku činily příjmy 482,8 mld. Kč. a výdaje 484,3 mld. Kč., tím vzniknul schodek ve výši 1,5 mld. Kč. Tento deficit byl uhrazen emisí státních dluhopisů v rozsahu Kč. se splatností 26