Příprava dalších kroků k lepší správě ekonomických záležitostí v eurozóně

Transkript

1 Příprava dalších kroků k lepší správě ekonomických záležitostí v eurozóně Analytická zpráva Jean-Claude Juncker a spoluautoři Donald Tusk, Jeroen Dijsselbloem a Mario Draghi Neformální zasedání Evropské rady 12. února 2015

2 Příprava dalších kroků k lepší správě ekonomických záležitostí v eurozóně Analytická zpráva Úvod Účastníci eurosummitu konaného dne 24. října 2014 se shodli na tom, že pro hladké fungování hospodářské a měnové unie má zásadní význam užší koordinace hospodářských politik. Vyzvali k pokračování v práci na vytváření konkrétních mechanismů pro intenzivnější koordinaci hospodářských politik, konvergenci a solidaritu a vyzvali předsedu Evropské komise, aby v úzké spolupráci s předsedou eurosummitu, předsedou Euroskupiny a prezidentem Evropské centrální banky připravili další kroky v zájmu lepší správy ekonomických záležitostí v eurozóně. Evropská rada na svém zasedání dne 18. prosince 2014 tento mandát potvrdila. V první řadě byli tito čtyři představitelé evropských orgánů ( čtyři předsedové ) požádáni, aby vypracovali analytickou zprávu jako podklad k diskusi na neformálním zasedání Evropské rady dne 12. února Zpráva hodnotí současný stav hospodářské a měnové unie (HMU). Upozorňuje na hlavní nedostatky rámce HMU, které odhalila krize, popisuje opatření dosud přijatá k jejich řešení a připravuje půdu pro diskusi o dalších krocích. Touto analytickou zprávou není dotčen konečný obsah zprávy čtyř předsedů, kterou mají vypracovat s ohledem na výsledek jednání hlav států nebo předsedů vlád dne 12. února a na další práci a konzultace před zasedáním Evropské rady v červnu tohoto roku. 1. Povaha hospodářské a měnové unie Euro je společná měna dnes již 19 členských států EU a více než 330 milionů občanů. Navzdory krizi je euro druhou nejdůležitější měnou na světě, jejíž podíl na světových měnových rezervách činí 24,4 % (18 % v roce 1999) po americkém dolaru s podílem 61,2 %. 59 zemí a území světa navázalo přímo či nepřímo svou měnu na euro. Euro je však víc než jen měna. Je to též politický projekt. Naše měnová unie vyžaduje, aby se členské státy jednou provždy vzdaly své dřívější národní měny a trvale sdílely suverenitu v měnových záležitostech s ostatními zeměmi eurozóny. Euro tak vytváří společný osud pro 19 členských států, které euro zavedly jako svou měnu. To od všech vyžaduje jak solidaritu v dobách krize, tak dodržování společně dohodnutých pravidel. Eurozóna má jedinečné institucionální uspořádání. Zatímco o měnové politice se rozhoduje společně na evropské úrovni, hospodářská a fiskální politika zůstávají do značné míry v kompetenci členských států. Při takovém nastavení se může zranitelnost jednoho členského státu přeměnit ve zranitelnost celé eurozóny. Ekonomický úspěch je proto společným zájmem všech členů. Měnová unie bude úspěšná pouze tehdy, pokud členství v ní bude v průběhu času přinášet větší výhody než nečlenství. Všechny členské státy proto musí přijmout odpovědnost a uvažovat o své hospodářské a fiskální politice jako o věci společného zájmu. Smlouvy stanoví jasný soubor cílů udržitelný růst podporující začlenění, cenovou stabilitu, zdravé veřejné finance a vysokou míru zaměstnanosti a rámec hospodářské a měnové unie stanoví soubor společných pravidel pro úzkou koordinaci těchto politik. Krize ukázala, že pokud se v uvedeném rámci 1

3 vyskytnou nedostatky nebo rámec není dostatečně uplatňován, integrita eurozóny jako celku je ohrožena a cílů stanovených ve smlouvách nelze dosáhnout. Z tohoto důvodu bylo zajištění plné slučitelnosti rámce HMU s požadavky sdílení společné měny v posledních letech hlavní výzvou a stále zůstává překážkou, kterou jsme ještě definitivně nepřekonali. 2. Ohlédnutí: různé příčiny krize Krize, která se začala v eurozóně projevovat od léta 2007 a nadále dopadá na hospodářský rozvoj několika členů eurozóny, měla řadu příčin a kořenů. Zatímco některé z nich jsou společné všem průmyslovým zemím, jiné postihly silněji právě eurozónu a prodloužily a zintenzivnily dopady krize. Na začátku se jednalo především o krizi finanční. Vznikla na americkém trhu s rizikovými hypotékami a rychle se šířila v celosvětově propojeném finančním systému až k evropským bankám a jiným finančním institucím, zejména v zemích eurozóny, kde příznivé podmínky prvních deseti let existence eura vedly ke vzniku bubliny na finančním a realitním trhu. Charakteristickým rysem, který má pro eurozónu zvláštní význam, byla negativní cyklická zpětná vazba mezi dluhy bank a zadlužením států: když se banky, které nabyly takového významu pro systém, že nebylo možné je nechat zkrachovat, dostaly do finančních obtíží a požádaly o pomoc stát, mohla být stabilita bankovního systému zajištěna jen na úkor veřejných financí dotyčných zemí a za cenu vyšší finanční roztříštěnosti (viz graf č. 1). Proto v těchto zemích krize bank rychle přerostla v krizi veřejných financí, což mělo přímý dopad na reálnou ekonomiku. Graf č. 1 Graf č. 1 Úrokové sazby bank Úvěry podnikům, sazby v % p.a. Výnosy desetiletých ze státních dluhopisů (v %, měsíční průměr) členůeurozóny Zdroj: ECB, Reuters, propočty útvarů ECB 2

4 Dluh Neformální zasedání Evropské rady, 12. února 2015 Následně se tedy z krize stala krize státního dluhu. V prvním desetiletí existence eura nedošlo k udržitelnému snížení vládních dluhů a rozpočtových schodků pod úroveň referenční hodnoty 60 % a 3 % HDP, které vyžadovala Maastrichtská smlouva. Přestože by příznivé makroekonomické podmínky ve většině zemí umožnily silnější fiskální konsolidaci, podařilo se veřejný dluh v eurozóně, který v roce 1998 dosahoval 72,8 % HDP, snížit v průměru pouze na 66,2 % HDP v roce Schodky v eurozóně činily v období v průměru 1,9 % HDP, přičemž vrcholu dosáhly v roce 2003 na úrovni 3,1 % HDP. Společného cíle politiky pro státní rozpočet, který má být vyrovnaný nebo v přebytku (aby se mohlo snižovat veřejné zadlužení), nemohlo být dosaženo. Fiskální pravidla, jejichž účelem je omezit nadměrné schodky veřejných financí (tzv. Pakt o stabilitě a růstu), nebyla často dodržována a prováděna. Od roku 1997 byl s většinou zemí eurozóny (kromě Estonska a Lucemburska) jednou nebo i opakovaně zahájen postup při nadměrném schodku. V roce 2003 Rada kvalifikovanou většinou rozhodla o částečném pozastavení uplatnění pravidel paktu v případě postupu při nadměrném schodku vedeném s Německem a Francií. V roce 2005 byl pakt reformován způsobem, který je obecně vnímán jako zmírnění pravidel. Oba tyto kroky podkopaly jeho důvěryhodnost. Když se v eurozóně začala krize projevovat, reagovaly její členské státy důležitými stimulačními balíčky a injekcemi veřejných finančních prostředků do svých bankovních systémů, což bylo na jedné straně nezbytné k zajištění finanční stability a zmírnění dopadu krize, ale na druhé straně v mnoha zemích vedlo ke zvýšení veřejného dluhu a schodku vysoko nad úroveň maastrichtských referenčních hodnot. Schodky veřejných financí v eurozóně dosáhly vrcholu 6,2 % HDP v roce 2010, načež se je podařilo snížit na 2,6 % HDP v roce Naopak veřejný dluh i nadále v důsledku opatření přijatých během krize roste a v roce 2014 činil v eurozóně v průměru 94,3 % HDP, což významně převyšuje úroveň z období před krizí (viz graf č. 2). Graf č. 2 Dluhy a schodky v eurozóně , % HDP Konsolidace v posledních letech Krize Konsolidace před HMU První desetiletí HMU Schodek Zdroj: Evropská komise, ECB Krizi v eurozóně, vyvolanou celosvětovými finančními otřesy, lze označit též jako krizi konkurenceschopnosti. Několik problémových oblastí přitom existovalo již před ní. Evropa se až do 90. let minulého století částečně úspěšně snažila dohnat USA v produktivitě, ale časem se tento proces zastavil. Několik zemí eurozóny nevyužilo období hospodářského rozmachu k odstranění přetrvávajících rigidit na trhu s výrobky a trhu práce. 3

5 Vývoj míry nezaměstnanosti ( ) Vývoj míry nezaměstnanosti ( ) Neformální zasedání Evropské rady, 12. února 2015 Naproti tomu hluboce zakořeněné nedostatky neumožnily nabídce udržet krok s poptávkou. Významné nominální a reálné rigidity zároveň bránily účinné alokaci zdrojů, včetně mezi obchodovatelným a neobchodovatelným sektorem, a tím omezovaly fungování faktorů konkurenceschopnosti (viz graf č. 3). Graf č. 3: Rigidity na trhu s výrobky a trhu práce a vývoj míry nezaměstnanosti ( ) Na pozadí tohoto vývoje během prvního desetiletí existence eura výrazně vzrostly náklady práce (měřeno jako jednotkové náklady práce) v řadě zemí eurozóny, což vedlo ke zdražení jejich výrobků a snížení konkurenceschopnosti. Jejich platební bilance ve vztahu k ostatním zemím eurozóny, které udržely jednotkové náklady práce stabilní nebo je dokonce snížily, začaly vykazovat záporné saldo. Rigidity na trhu práce a trhu s výrobky (2008) Zdroj: Eurostat a OECD Pozn.: Rigidity na trhu práce a trhu s výrobky měřeny jako průměr ukazatelů OECD pro právní předpisy na ochranu zaměstnanců a regulaci trhu s výrobky. Graf č. 4: Vývoj jednotkových nákladů práce ( ) a míry nezaměstnanosti ( ) Vývoj jednotkových nákladů práce ( ) Zdroj: Eurostat Pozn.: Údaje za země eurozóny, které se staly členy HMU před rokem 2002; pro míru nezaměstnanosti jsou použity zářijové údaje. Tato situace přinesla zvýšení míry nezaměstnanosti během krize (viz graf č. 4). Kromě toho relativně příznivé podmínky financování v prvních letech po zavedení eura vedly k nevhodné alokaci zdrojů financování do méně produktivních forem investic, jako jsou nemovitosti, a k většímu riskování a zadlužování mnoha soukromých i veřejných subjektů. Když v eurozóně nastala krize a trhy přehodnotily rizikový a růstový potenciál jednotlivých zemí, ztráta konkurenceschopnosti začala být viditelná a vedla k odlivu zdrojů financování, které jsou pro investice nezbytné. To dále posílilo dopad krize v těchto zemích. I když několik zúčastněných stran na evropské úrovni varovalo před tímto vývojem, rámec pro správu ekonomických záležitostí v té době neřešil systematické zjišťování a nápravu nerovnováhy, a tudíž nemohl zabránit jejímu zvětšování. V neposlední řadě je možné krizi považovat také za krizi trhů, pokud jde o jejich schopnost správně ocenit riziko země. Zatímco Maastrichtská smlouva byla založena na předpokladu, že hlavním faktorem předcházení rozdílnému vývoji ekonomik eurozóny a jejich fiskální situace je tržní disciplína a že signalizační úlohu plní rostoucí úrokové sazby státních dluhopisů, realita v eurozóně v letech 1999 až 2008 byla jiná. Investoři namísto toho považovali eurozónu za jeden celek a nebrali v úvahu rozdílná hospodářská a finanční rizika. Krize tyto rozdíly odhalila. Následné přehodnocení rizik pak vedlo k tomu, že úrokové sazby dluhopisů některých zemí eurozóny byly mnohem vyšší než sazby dluhopisů některých rozvojových zemí (viz graf č. 1). Tento vývoj událostí ukázal, že existuje významný rozdíl mezi cíli a skutečným plněním rámce HMU stanoveného v období před krizí a rovněž že společně dohodnuté politiky nejsou dlouhodobě dodržovány a prováděny. 4

6 3. Opatření přijatá od roku 2010 s cílem posílit odolnost hospodářské a měnové unie Krize odhalila, že významné strukturální nedostatky a rigidity a neudržitelné fiskální a hospodářské politiky v některých členských státech mohou oslabit hospodářský rozvoj eurozóny jako celku, a tím ohrozit přínosy členství v HMU. Poukázala také na závažné slabiny správního rámce, který nebyl schopen tomuto vývoji zabránit. Na úrovni eurozóny byly od roku 2010 přijaty důležité reformy, jejichž cílem je tyto nedostatky řešit a odstranit: Byl zřízen Evropský mechanismus stability (ESM) jako nástroj stálého krizového mechanismu, který nebyl před krizí k dispozici. Byla založena bankovní unie s tím, že ECB se ujala úlohy jednotného mechanismu dohledu a od 1. listopadu 2014 vykonává přímý dohled nad všemi významnými bankami v eurozóně. Jednotný mechanismus pro řešení krizí a nová pravidla rekapitalizace z vnitřních zdrojů stanovená směrnicí EU o ozdravných postupech a řešení krize bank nyní poskytují rámec pro řádné řešení krize bank a pro sdílení zátěže mezi akcionáři a věřiteli. Tato opatření doplněná zřízením Jednotného fondu pro řešení krizí významně přispěla k omezení nežádoucího provázání veřejných financí a bank a k ochraně vkladatelů (vedle harmonizovaných vnitrostátních systémů pojištění vkladů). Byl zaveden nový postup při makroekonomické nerovnováze, jehož účelem je včas odhalit vznik makroekonomické zranitelnosti a poskytnout nástroje k její nápravě. Reforma Paktu o stabilitě a růstu v letech 2011/2013 a dohoda o rozpočtovém paktu posílily fiskální rámec s cílem předcházet vytváření značných fiskálních nerovnováh v budoucnosti. Sledování vývoje výdajů je nyní v rámci preventivní složky paktu důležitějším prvkem a postupy v rámci preventivní a nápravné složky byly posíleny v neposlední řadě novými, včasnějšími a progresivními sankcemi. Mezi hlavní poučení z krize patří to, že je třeba zavést numerickou doporučenou hodnotu pro dluh, která by přispívala ke sbližování směrem ke zdravé míře zadlužení, a to pod maastrichtskou referenční hodnotou 60 % HDP. Zavedení hlasování obrácenou kvalifikovanou většinou pro rozhodnutí Rady v rámci postupu při nadměrném schodku má za cíl zvýšit automatizaci postupů. V roce 2011 byly posíleny pravomoci Eurostatu, pokud jde o statistické údaje používané v rámci postupu při nadměrném schodku. Podle pozměněného nařízení je nyní Eurostat oprávněn zkoumat účetnictví veřejné správy členských států a provádět šetření na místě v dotčeném členském státě. Jedná se o důležitá opatření, která kdyby platila již před deseti lety, by pravděpodobně značně zlepšila výkonnost eurozóny jak před krizí, tak během ní. Nicméně tyto nové struktury budou účinné pouze tehdy, pokud budou provedeny v plném rozsahu na úrovni EU i na úrovni vnitrostátní. 5

7 Průměrný růst potenciálního produktu ( Neformální zasedání Evropské rady, 12. února Současná situace Ačkoli již započala významná korekce fiskální a hospodářské nerovnováhy, a to zejména v zemích využívajících finanční pomoc EU/MMF a v dalších zranitelných zemích eurozóny, trpké dědictví kumulovaných nerovnováh je nadále patrné: jen v několika málo letech prudce stoupla míra nezaměstnanosti a výrazně narostlo veřejné i soukromé zadlužení. Míra nezaměstnanosti v eurozóně se od roku 2009 pohybuje nad 10 %, přičemž v roce 2014 činila 11,6 % oproti 7,5 % v roce Nezaměstnanost mladých lidí v eurozóně dosahuje dokonce 23 % (nárůst z 16,6 % v roce 2007). Vysoká zadluženost a nezaměstnanost, jakož i stále velké překážky pro pružnost trhů omezují růstový potenciál zemí (viz graf č. 5). Vysoký dluh navíc obvykle mívá negativní vliv na růst (viz graf č. 6) a nízký růst spolu s nízkou inflací zemím dále ztěžují snížit dluh, a zvýšit tak odolnost a udržitelnost. Za této situace může být pro některé vysoce zadlužené země eurozóny, které vykazují nízké tempo růstu potenciálního produktu, rychlé snížení veřejného zadlužení obzvláště obtížné. Zvýšení odolnosti vůči šokům a vyšší potenciální růst vyžadují další opatření v podobě vnitrostátních strukturálních reforem. Podle mezinárodních ukazatelů flexibility na trhu s výrobky a trhu práce existují v zemích eurozóny stále výrazné rigidity, které je třeba řešit. Kromě toho musí vlády vytvořit prostředí, jež je příznivé pro podnikatele, kteří chtějí založit nový podnik, i pro již existující podniky, které chtějí růst. Mezinárodní ukazatele naznačují, že v eurozóně existuje značný prostor pro zlepšení. Při posuzování celkového postavení ve světě totiž eurozóna v současné době v průměru stojí daleko za Spojeným královstvím a USA. Graf č. 5: Reálný HDP na hlavu (průměrné tempo růstu) Zdroj: Evropská komise DE EA FR IE PT ES IT GR Graf č. 6: Průměrný potenciální růst a veřejný a soukromý dluh V žebříčku Světové banky, který hodnotí snadnost podnikání, se pouze jedna země eurozóny (Finsko) řadí mezi prvních deset a několik zemí není ani v první padesátce. Opatření ke zlepšení této situace nejsou pouze v nejlepším zájmu každého členského státu z důvodu silných vazeb mezi ekonomikami členských států, ale jsou také v zájmu eurozóny jako celku. Veřejný a soukromý dluh v % HDP Zdroj: Evropská komise, Eurostat Pozn.: Poslední údaje o veřejném a soukromém dluhu jsou z června 2014, odhady pro potenciální produkt za rok

8 5. Pohled do budoucna: směrem k prohloubené a skutečné hospodářské a měnové unii S ohledem na stávající slabé hospodářské prostředí v eurozóně jako celku a dosud neodstraněná problematická místa a rigidity v jednotlivých zemích je třeba postupně přejít ke konkrétním mechanismům pro intenzivnější koordinaci hospodářských politik, konvergenci a solidaritu. Tyto mechanismy by měly vycházet ze skutečné situace členských států eurozóny, pokud jde o ekonomiku, zaměstnanost a sociální oblast, z povahy vztahu vzájemné provázanosti těchto zemí a z jejich schopnosti postupné konvergence. V krátkodobém horizontu je důležité zavést jednotnou strategii postavenou na magickém trojúhelníku strukturálních reforem, investic a fiskální odpovědnosti a v této souvislosti přikročit k efektivnějším závazkům k provedení prorůstových strukturálních reforem v eurozóně. Politické závazky zemí eurozóny, ať již přijaté jednotlivě nebo společně, k provedení prorůstových strukturálních reforem nebyly uspokojivě splněny. V dobách krize jsou často přijímány rozhodné závazky, a když se celková hospodářská situace zlepší, závazky se oslabí. V tomto smyslu má stabilizující účinek jednotné měny určité kontraproduktivní účinky na ochotu vlád členských států odhodlaně zahájit a dokončit nezbytné strukturální reformy, i když by byly naléhavě zapotřebí. Aby bylo možné pokračovat ve strukturálních reformách, které musíme v celé eurozóně považovat za prioritu, je zapotřebí obnovit politický konsensus na nejvyšší politické úrovni. Kromě toho je nutné zlepšit fungování jednotného trhu, zejména v oblastech, které mají zásadní význam pro zvýšení přizpůsobivosti ekonomik eurozóny. V tomto ohledu je hlavním cílem zvýšení mobility pracovních sil. Dále je potřeba doplnit bankovní unii a diverzifikovat a rozšířit zdroje financování evropské ekonomiky. Za tím účelem musíme odstranit zbývající překážky bránící investicím a volnému pohybu kapitálu a integrace kapitálového trhu se musí stát politickou prioritou, přičemž je třeba zvážit otázky jako daně, úpadkové právo a právo obchodních společností. Dobře integrovaný finanční systém v EU navazující na unii kapitálových trhů může přispět k větší odolnosti měnové unie vůči otřesům tím, že poskytne soukromé sdílení rizik. Může též zvýšit účinnost při vytváření pracovních míst a podpoře růstu a investic. Pro posílení vyhlídek na růst jsou nezbytné další iniciativy k dokončení jednotného trhu, například v oblasti digitální ekonomiky a energetiky. Konkrétní pokrok v oněch dvou zásadních oblastech prorůstové strukturální reformy a prohloubení jednotného trhu přispěje k hladkému fungování hospodářské a měnové unie v krátkodobém horizontu (v příštích 18 měsících) za předpokladu, že se jim dostane silné politické podpory. Je však nezbytné, jak pro občany, tak pro trhy, vypracovat dlouhodobou strategii, jak by se měl vyvíjet rámec HMU, které oblasti je možné považovat za kompletní a kde je třeba pokračovat v činnosti, aby se posílila společná správa, jak to již bylo požadováno ve zprávě čtyř předsedů v roce 2012 a v návrhu Komise, jež zůstávají platné. Eurozóně se nepodařilo překonat dopady krize stejným způsobem jako USA, což může poukazovat na skutečnost, že neúplná měnová unie se přizpůsobuje mnohem pomaleji než systém s úplnějším institucionálním uspořádáním (viz graf č. 7). 7

9 Graf č. 7 Reálný HDP na hlavu Míra nezaměstnanosti Vývoj od ledna 2008 (v procentních bodech) Eurozóna Spojené státy Spojené státy Eurozóna Zdroj: Eurostat Tato analytická zpráva si proto klade za cíl zahájit diskusi, z které bude vycházet výhledová zpráva čtyř předsedů, do jejíž přípravy budou úzce zapojeny všechny členské státy 1 a jež by se mohla zabývat zejména těmito otázkami: Jak můžeme zajistit zdravou fiskální a hospodářskou situaci ve všech členských státech eurozóny? Jak by bylo možné zajistit lepší uplatňování a prosazování rámce pro ekonomickou a fiskální správu? Je stávající rámec pro správu bude-li plně proveden dostatečný k tomu, aby eurozóna byla v dlouhodobém horizontu odolná vůči otřesům a prosperovala? Do jaké míry může rámec HMU záviset především na pevných pravidlech a do jaké míry jsou rovněž zapotřebí silné společné instituce? Jaké nástroje jsou nezbytné v případech, kdy navzdory dohledu na základě správního rámce půjdou vnitrostátní politiky nežádoucí cestou? Je propojení fiskálního a finančního sektoru již dostatečně vyřešeno, aby se neopakovala negativní cyklická zpětná vazba mezi bankami a zadlužením států? Jak by se dalo podpořit soukromé sdílení rizika prostřednictvím finančních trhů v eurozóně, aby se zajistila lepší absorpce asymetrických šoků? Do jaké míry je současné sdílení suverenity postačující ke splnění požadavků hospodářského, finančního a fiskálního rámce společné měny? Je žádoucí ještě větší sdílení rizik ve fiskální oblasti? Jaké by byly podmínky? Za jakých podmínek a v jaké podobě by se dalo uvažovat o pevnější společné správě ve vztahu ke strukturálním reformám? Jak by mohla podpořit reálnou konvergenci? Jak lze nejlépe dosáhnout odpovědnosti a legitimnosti ve víceúrovňovém uspořádání, jakým je hospodářská a měnová unie? 1 Předseda Evropské komise uvedl, že má při přípravě zprávy v úmyslu zohlednit příspěvek předsedy Evropského parlamentu. 8