RADA EVROPSKÉ UNIE Brusel 11. září 2008 (12.09) (OR. en) 12832/08 Interinstitucionální spis: 2008/0165 (COD) ENV 539 CODEC 1080 PRŮVODNÍ POZNÁMKA Odesílatel: Jordi AYET PUIGARNAU, ředitel, za generální tajemnici Evropské komise Datum přijetí: 4. srpna 2008 Příjemce: Javier SOLANA, generální tajemník, vysoký představitel Předmět: Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů o definitivním ukončení výroby a spotřeby látek poškozujících ozonovou vrstvu Zlepšování právní úpravy na základě 20 let zkušeností Delegace naleznou v příloze dokument Komise KOM(2008) 505 Part I. Příloha: KOM(2008) 505 Part I 12832/08 rk DG I CS
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ V Bruselu dne 1.8.2008 KOM(2008) 505 v konečném znění 2008/0165 (COD) SDĚLENÍ KOMISE RADĚ, EVROPSKÉMU PARLAMENTU, HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ o definitivním ukončení výroby a spotřeby látek poškozujících ozonovou vrstvu Zlepšování právní úpravy na základě 20 let zkušeností PART 1 {KOM(2008) 2366 v konečném znění} {KOM(2008) 2367 v konečném znění} CS CS
SDĚLENÍ KOMISE RADĚ, EVROPSKÉMU PARLAMENTU, HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ o definitivním ukončení výroby a spotřeby látek poškozujících ozonovou vrstvu Zlepšování právní úpravy na základě 20 let zkušeností 1. ÚVOD Ozonová vrstva ve stratosféře chrání život na Zemi před škodlivým ultrafialovým slunečním zářením. Na počátku 80. let vědci zaznamenali značný úbytek koncentrace ozonu ve stratosféře nad Antarktidou, což vstoupilo do širokého povědomí pod názvem ozonová díra. V době své největší intenzity na jaře na konci 90. let byla ozonová díra nejvýraznější v okolí pólů, ačkoli ke značným úbytkům koncentrací ozonu došlo i na jiných místech. Zvýšená intenzita UV záření nepříznivě ovlivňuje lidské zdraví, například v podobě zvýšeného výskytu rakoviny kůže a šedého zákalu, a má škodlivý dopad na ekosystémy. Již v roce 1987 vlády schválily Montrealský protokol o látkách, které poškozují ozonovou vrstvu, čímž všichni signatáři podle stanoveného harmonogramu zahájili postupné ukončení výroby a spotřeby látek poškozujících ozonovou vrstvu (ODS). V roce 2007 oslavily smluvní strany (včetně Evropského společenství) dvacáté výročí Montrealského protokolu a vyzdvihly jeho význam jako jedné z nejúspěšnějších mezinárodních dohod v oblasti životního prostředí. Do této doby se všem 191 smluvním stranám protokolu podařilo oproti stanoveným výchozím hodnotám snížit spotřebu látek poškozujících ozonovou vrstvu o 95 % 1. Nejvýraznějšího snížení (99,2 %) dosáhly průmyslově vyspělé země, zatímco v rozvojových zemích bylo toto snížení o něco nižší (80 %) 2. Ve své poslední zprávě vydané v roce 2007 potvrdila skupina pro vědecká hodnocení (SAP), která byla zřízena v rámci Montrealského protokolu, že díky regulačním opatřením zavedeným protokolem pomalu dochází k obnově ozonové vrstvy třebaže o 10 až 15 později, než uváděly prognózy této skupiny v předchozí zprávě z roku 2002. Očekává se, že k obnově průměrných úrovní ozonu a úrovní ozonu nad Arktidou by mělo dojít do roku 2050, zatímco v případě ozonové díry nad Antarktidou by mělo dojít k obnově ozonové vrstvy mezi lety 2060 a 2075. Podle Programu OSN pro životní prostředí (UNEP) zabrání regulace zavedená v rámci Montrealského protokolu v celosvětovém měřítku vzniku milionů případů smrtelné rakoviny kůže a desítek milionů případů nezhoubné rakoviny kůže a šedého zákalu. Uvedená regulace navíc přispěje k zamezení emisí skleníkových plynů, které odpovídají více než 100 miliardám tun CO 2 vzniklým v letech 1990 až 2010. Do 1 2 Článek 1 Montrealského protokolu definuje spotřebu jako výrobu po přičtení dovozu a po odečtení vývozu regulovaných látek. Úspěšné snížení spotřeby daných látek v rozvojových zemích umožnil mnohostranný fond, z něhož byly doposud poskytnuty přibližně 2,4 miliardy USD na přenosy technologií a související projekty budování kapacit. Harmonogramy rozvojových zemí tradičně zaostávají za průmyslově vyspělými zeměmi o několik let. CS 2 CS
roku 2010 budou emise látek poškozujících ozonovou vrstvu představovat méně než 5 % celkového předpokládaného celosvětového množství emisí CO 2, zatímco v roce 1990 činil jejich podíl téměř 50 % 3. Ve své zprávě z roku 2007 varovala skupina pro vědecká hodnocení smluvní strany protokolu, že bez ohledu na dosažené úspěchy je nadále třeba zachovat obezřetnost, aby byl dodržován nově navržený harmonogram obnovy ozonové vrstvy, a to rovněž s přihlédnutím ke zbývajícím nejasnostem, zejména v oblasti dopadu změny klimatu. Klíčové úkoly, které ještě zbývá řešit, se týkají: Uvolňování emisí skladovaných látek poškozujících ozonovou vrstvu (ODS) / emisí skleníkových plynů (GHG) do atmosféry vzhledem k tomu, že se protokol dosud zaměřoval na zákaz výroby látek poškozujících ozonovou vrstvu, jsou značná množství těchto látek nadále ukládána nebo skladována ve výrobcích a zařízeních (např. v izolačních pěnách, chladivech a v klimatizaci). Podle odhadů budou tato globální skladovaná množství do roku 2015 představovat až 2 miliony tun látek s potenciálem poškozování ozonu (ODP) nebo 13,4 miliard tun ekvivalentu CO 2, a proto je zapotřebí přijmout další opatření. Použití látek poškozujících ozonovou vrstvu v rámci výjimky protokol stanoví určitý stupeň flexibility, pokud jde o používání regulovaných látek poškozujících ozonovou vrstvu, např. nejsou-li ještě k dispozici technicky nebo ekonomicky reálné alternativy nebo v případě některých aplikací, k nimž patří používání methylbromidu pro karanténní a předzásilkové aplikace nebo jako vstupní suroviny. Skupina pro vědecká hodnocení smluvní strany protokolu upozornila, že do roku 2015 je třeba tato použití v rámci výjimky výrazně snížit z jejich současné úrovně na přibližně 20 000 tun látek s potenciálem poškozování ozonu ročně, aby se obnova ozonové vrstvy neopozdila ještě o několik let. Nové látky poškozující ozonovou vrstvu z nových vědeckých důkazů vyplynulo, že potenciál poškozování ozonu některých chemických látek, které v současnosti nejsou regulovány protokolem, je podstatně vyšší, než se předpokládalo, zatímco uvádění těchto látek na trh rychle stoupá. Skupina pro vědecká hodnocení rovněž vyslovila vážné obavy v souvislosti s rychlejším nárůstem výroby hydrochlorfluoruhlovodíků (HCFC) do té doby, než v roce 2040 dojde v rozvojových zemích k úplnému ukončení jejich výroby a spotřeby. Smluvní strany protokolu však rychle zareagovaly a v roce 2007 okamžitě schválily úpravy protokolu s ohledem na harmonogramy zrychleného ukončení výroby a spotřeby HCFC s cílem dosáhnout v celosvětovém měřítku snížení látek s potenciálem poškozování ozonu až o 1 milion tun a v případě ekvivalentu CO 2 snížení o 18 miliard tun 4. 3 4 Takto výrazný podíl na změně klimatu je u látek poškozujících ozonovou vrstvu dán jejich velmi vysokým potenciálem globálního oteplování (GWP) (některé z těchto látek mají tento potenciál více než 14 000krát vyšší než CO 2 ). Viz rozhodnutí XIX/6 z devatenáctého zasedání smluvních stran protokolu (v Montrealu v roce 2007) o zrychlení ukončení výroby a spotřeby hydrochlorfluoruhlovodíků. Je třeba upozornit na to, že potenciální snížení emisí skleníkových plynů (GHG) závisí na omezení emisí ze současných alternativ (např. v chladivech) s poměrně vysokým potenciálem globálního oteplování (jako např. HFC) a/nebo na CS 3 CS
Tyto globální problémy (ačkoli se v plné míře netýkají EU) tvoří základ tohoto návrhu Komise a jeho příslušné analýzy. 2. SOUČASNÁ SITUACE V EU Nařízení (ES) č. 2037/2000 o látkách, které poškozují ozonovou vrstvu (dále jen nařízení ), je hlavním nástrojem Evropských společenství pro provádění Montrealského protokolu 5. Mezinárodní a evropské politické rámce, které jsou uvedené do souladu a navzájem se posilují, vykazují působivé výsledky, přičemž již téměř dosáhly definitivního ukončení spotřeby a výroby regulovaných látek poškozujících ozonovou vrstvu. Evropské společenství dosud ukončilo více než 99 % své základní spotřeby látek poškozujících ozonovou vrstvu. Do roku 2010 Evropské společenství svou spotřebu regulovaných látek poškozujících ozonovou vrstvu s výjimkou několika set tun látek s potenciálem poškozování ozonu ročně a v porovnání s výchozí úrovní 400 000 tun definitivně ukončí. Výroba látek poškozujících ozonovou vrstvu v ES pro použití regulovaná protokolem a nařízením má skončit do roku 2025 a v současnosti klesá tak, aby v roce 2010 dosáhla úrovně přibližně 4 000 tun látek s potenciálem poškozování ozonu ročně v porovnání s výchozí úrovní 700 000 tun. S ohledem na harmonogram zrychleného ukončení výroby a spotřeby HCFC, který smluvní strany protokolu přijaly v roce 2007, musí být nařízení znovu přepracováno, aby se ukončení výroby plánované podle nařízení pro rok 2025 posunulo do roku 2020. Vzhledem k nadcházejícímu ukončení používání nově vyrobených hydrochlorfluoruhlovodíků je třeba posílit opatření ke snížení rizika nezákonného použití látek poškozujících ozonovou vrstvu a obchodu s nimi. Množství skladovaných látek poškozujících ozonovou vrstvu v EU by v roce 2010 mohlo dosáhnout výše okolo 700 000 tun látek s potenciálem poškozování ozonu, tedy 5 miliard tun ekvivalentu CO 2, ačkoli současné odhady většinou bývají značně nejisté. Roční emise v období 2005 2015 by mohly dosáhnout až 24 000 tun látek s potenciálem poškozování ozonu ročně nebo až 170 milionů tun ekvivalentu CO 2. Prostřednictvím zákazů použití a ustanovení o recyklaci a zneškodňování obsažených v nařízení a zejména pomocí podobných ustanovení v rámcové směrnici EU o odpadech a ve směrnici o odpadních elektrických a elektronických zařízeních by se většina těchto emisí dala zachytit, přestože stávající míra recyklace odpadů a znovuzískávání je v EU považovaná za velmi nízkou. Emise z nových látek poškozujících ozonovou vrstvu v EU jsou v současnosti odhadovány na celkově méně než 300 tun látek s potenciálem poškozování ozonu ročně, avšak tendence je vzestupná. V EU byla kritická a základní použití látek poškozujících ozonovou vrstvu až na několik případů úplně zastavena, zatímco použití methylbromidu v rámci výjimky pro karanténní a předzásilkové aplikace mají zůstat stabilně na úrovni méně než 300 tun látek s potenciálem poškozování ozonu ročně. 5 zavedení alternativ s nízkým potenciálem globálního oteplování. Tyto úvahy týkající se změn klimatu byly zohledněny v rozhodnutích přijatých v této oblasti smluvními stranami protokolu. Nařízením se rovněž mění dřívější nařízení, která byla v platnosti téměř dvě desetiletí. CS 4 CS
Administrativní výdaje vznikající všem zúčastněným stranám při provádění nařízení v souladu s trvalým snižováním počtu rozhodnutí o výjimkách potřebných z důvodu neustálého vývoje technicky a ekonomicky reálných alternativ a jejich uvádění na trh významně poklesly. Průzkum zúčastněných stran provedený za účelem podpory tohoto návrhu potvrdil všeobecnou spokojenost s účinností a účelností stávajícího regulačního rámce, i když je obecně považován za složitý. 3. NA CESTĚ K LEPŠÍ PRÁVNÍ ÚPRAVĚ Závazky evropských orgánů v oblasti zlepšování právní úpravy spolu s dvacetiletými zkušenostmi EU s opatřeními na ochranu ozonové vrstvy představují vhodnou příležitost k přezkumu nařízení o látkách, které poškozují ozonovou vrstvu 6. Hlavními cíli této revize jsou: 1) zjednodušit a přepracovat nařízení (ES) č. 2037/2000 a zároveň v souladu se závazkem Komise v oblasti zlepšování právní úpravy snížit veškerou zbytečnou administrativní zátěž; 2) zajistit dodržování Montrealského protokolu ve znění jeho úprav z roku 2007 a 3) zajistit, že budou řešeny i budoucí úkoly uvedené výše, aby se včas zabezpečila obnova ozonové vrstvy a zabránilo se škodlivým dopadům na lidské zdraví a ekosystémy. V této souvislosti byly v rámci přezkumu nařízení a s tím souvisejícího posouzení dopadů na globální úrovni i na úrovni EU podrobně prodiskutovány a prověřeny různé možnosti zlepšení 7. Na tomto základě Komise navrhuje zjednodušit, zefektivnit a zlepšit nařízení na ochranu ozonové vrstvy a zároveň přijmout i na mezinárodní úrovni řadu opatření. 3.1. Revize existujících právních předpisů Při přezkumu bylo zjištěno velké množství příležitostí ke zjednodušení znění nařízení 8. Některé hlavní změny v tomto smyslu spočívají ve zrušení nyní již zastaralých ustanovení a souvisejících postupů pro základní a kritická použití látek poškozujících ozonovou vrstvu a ve zefektivnění podávání zpráv v případech, kde je to možné, při současném zohlednění povinností EU vyplývajících z protokolu. Přezkum rovněž sloužil k uvedení nařízení do souladu s nedávným rozhodnutím XIX/6 o zrychleném ukončení výroby a spotřeby HCFC, které přijaly smluvní strany protokolu v roce 2007. Datum ukončení výroby HCFC tak bude posunuto na začátek roku 2020. Komise rovněž navrhuje několik umírněných změn pro usnadnění obtížného úkolu prosazování, které se týkají zejména celních orgánů a mají sloužit předcházení nezákonnému obchodu s látkami poškozujícími ozonovou vrstvu v rámci EU a jejich používání. K těmto opatřením patří zavedení požadavků na označování a ukončení málo používaných výjimek, které ukládají malému počtu 6 7 8 Tento přezkum je součástí Legislativního a pracovního programu Komise (CLWP) na rok 2008 pod nadpisem Zjednodušení. Viz SEK(2008) xxx a SEK(2008) xxx. Možnosti nezměnění nařízení (zachování současného stavu) nebo dokonce jeho stažení byly důkladně zváženy, avšak zamítnuty, mimo jiné také proto, že by tak ES přestalo dodržovat Montrealský protokol, a nebyl by tak dosažen jeho cíl zjednodušení. CS 5 CS
subjektů značné administrativní náklady, které jsou neúměrné ve srovnání s rychle se snižujícími přínosy. Aby EU mohla vyřešit zbývající problémy, bylo zapotřebí vhodným způsobem posílit právní předpisy, což sice souviselo s omezenými náklady, ale zároveň často otevřelo možnosti k dalšímu administrativnímu zjednodušení. S cílem vyjasnit otázku skladovaných množství látek poškozujících ozonovou vrstvu Komise navrhuje zpřísnit ustanovení nařízení týkající se znovuzískávání a zneškodňování látek poškozujících ozonovou vrstvu obsažených ve výrobcích a zařízeních, čímž by vznikl přínos pro životní prostředí ve výši až 14 000 tun látek s potenciálem poškozování ozonu (112 milionů tun ekvivalentu CO 2 ). S cílem zabránit rozšiřování trhů, které by bylo třeba následně regulovat, Komise navrhuje uvést v nařízení seznam nových látek poškozujících ozonovou vrstvu a požadovat po výrobcích a dovozcích, aby podávali zprávy o objemech, s nimž obchodují. Dále Komise navrhuje snížit existující limit na použití methylbromidu pro karanténní a předzásilkové aplikace z 600 tun látek s potenciálem poškozování ozonu na stávající úroveň 200 tun a stanovit definitivní ukončení výroby a spotřeby pro rok 2015. Mezitím se dostupné technologie na znovuzískávání stanou povinnými, a to i v zájmu ochrany zdraví pracovníků. 3.2. Další opatření Kromě výše uvedených změn přijme Komise další opatření za účelem definitivního ukončení výroby a spotřeby látek poškozujících ozonovou vrstvu, a to i na mezinárodní úrovni. Návazná opatření se v první řadě zaměří na zlepšování a prosazování politického rámce o odpadech, zejména směrnice o odpadních elektrických a elektronických zařízeních, a na znovuzískávání látek poškozujících ozonovou vrstvu ve stavebních a demoličních odpadech. Tato opatření se rovněž zaměří na vytvoření vhodných pobídek s cílem významně zvýšit množství látek poškozujících ozonovou vrstvu obsažené ve výrobcích a zařízeních, které přichází v úvahu ke znovuzískávání, recyklaci a zneškodňování v EU 9. Tato opatření budou prováděna v úzké spolupráci s členskými státy a zúčastněnými stranami v oblasti látek, které poškozují ozonovou vrstvu, nakládání s odpady (zejména se stavebním a demoličním odpadem) a změny klimatu. Tato opatření by mohla případně přinést další přínosy pro životní prostředí ve výši až 80 000 tun látek s potenciálem poškozování ozonu nebo 640 milionů tun ekvivalentu CO 2. Komise bude zároveň na mezinárodní úrovni spolupracovat s členskými státy a dalšími smluvními stranami protokolu, a to i v rámci dvoustranných setkání, s cílem nadále snižovat zbývající použití a emise látek poškozujících ozonovou vrstvu a přimět všechny smluvní strany, aby v plné míře přijaly změny protokolu. V této souvislosti je zejména důležité zajistit, aby globální ukončení výroby a spotřeby HCFC vedlo k zavedení alternativ šetrných ke klimatu, vyřešení otázky skladování látek poškozujících ozonovou vrstvu v rozvojových zemích, snížení používání 9 Např. normy spojené s kompenzačními nebo depozitními systémy, financování zneškodňování z regionálních fondů apod. CS 6 CS
methylbromidu v karanténních a předzásilkových aplikacích a přiměřenému dohledu nad globálními kontrolami nových látek poškozujících ozonovou vrstvu a jejich případnému zpřísnění. Komise bude rovněž prostřednictvím cílených pracovních seminářů a výměny poznatků nadále podporovat přenos technologií a vědomostí. 4. OČEKÁVANÝ DOPAD Výsledný soubor opatření bude základem pro výrazně zjednodušený právní text, přičemž zároveň poskytne záruky pro konsolidaci a pokračování pokroku, jehož se v oblasti ukončení výroby a spotřeby látek poškozujících ozonovou vrstvu doposud dosáhlo. V návaznosti na tyto úspěchy a možnosti zjednodušení bude celkové snížení administrativních nákladů činit v období 2010 2020 téměř 3 miliony EUR, z čehož připadají přibližně 2 miliony EUR na průmysl, 0,7 milionu EUR na orgány členských států a zbývající částka na Evropskou komisi. Očekává se, že kumulativní dodatečný přímý hospodářský dopad za období 2010 2020 nepřesáhne 13 milionů EUR a bude se zejména týkat opatření na snížení použití methylbromidu pro karanténní a předzásilkové aplikace 10. Zjednodušení by mělo být přínosem zejména pro malé a střední podniky, které mají omezený přístup k odborným znalostem potřebným pro provádění nařízení. Nejvíce hmatatelné přínosy souboru opatření pro oblast životního prostředí se týkají politického opatření k činnostem v souvislosti s karanténními a předzásilkovými aplikacemi, jakož i znovuzískáváním a zneškodňováním skladovaných látek poškozujících ozonovou vrstvu. Tyto přínosy by mohly v období 2010 2012 vést k čistému zisku 16 000 tun látek s potenciálem poškozování ozonu nebo 112 milionů tun ekvivalentu CO 2 11. 5. ZÁVĚRY Ukázalo se, že nařízení je velice účinné a že přispívá k tomu, aby EU splňovala při ochraně ozonové vrstvy vedoucí úlohu. Navrhované možnosti politiky navazují na silné stránky stávajícího nařízení a odrážejí pevný závazek ke zjednodušování a zlepšování právní úpravy na základě řádné analýzy. Návrh nového nařízení zajistí, aby EU nadále dodržovala ustanovení Montrealského protokolu, a zároveň přispěje k tomu, aby se zamezilo vzniku zbytečných administrativních nákladů. Zároveň Evropské unii umožní nadále hrát vedoucí úlohu při řešení zbývajících problémů na globální úrovni včetně nezákonného obchodu, a tím také reagovat na obavy obchodníků s poctivým úmyslem a nevládních organizací. 10 11 Náklady by byly značně nižší, pokud by bylo vzato v úvahu pravděpodobné rozhodnutí o zrušení registrace methylbromidu ze zdravotních důvodů. Z hlediska potenciálu globálního oteplování to odpovídá přibližně 2 % emisí skleníkových plynů v roce 1990. Pouze pro srovnání: snížení odpovídá jedné desetině snížení, jehož je nezbytné dosáhnout pro splnění cíle na rok 2020 snížit emise skleníkových plynů o 20 % v rámci souboru opatření v oblasti energetiky a klimatu. CS 7 CS