červenec 2006 Novela zákona o azylu č. 165/2006 Sb. Pavel Čižinský Poradna pro občanství, občanská a lidská práva Od 1. září 2006 vstoupí v účinnost další významná změna české legislativy, která se týká cizinců: novela zákona o azylu č. 165/2006 Sb. 1 Jak už to v českém cizineckém právu v posledních letech bývá, je i tato velká novela spojena s implementací evropského práva, tentokrát jde o směrnici Rady č. 2004/83/ES o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušnicí třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany, tzv. kvalifikační směrnice. Tato směrnice má být implementována členskými státy EU do 10. října 2006; ČR tedy toto datum pohodlně stíhá. Doplňková ochrana Zásadní změnou, kterou tato novela do českého práva přináší, je zavedení určité dvoukolejnosti mezinárodní ochrany poskytované Evropskou unií. Vedle dosavadního, na Ženevské Úmluvě o právním postavení uprchlíků z roku 1951 se zakládajícího institutu azylu, zavádí zákon i tzv. doplňkovou ochranu (směrnice mluví o subsidiární či podpůrné ochraně). Toto nově (alespoň pro české právo) zřízené právní postavení je určeno pro osoby, u nichž nejsou dány důvody azylové (azylové důvody by měly být humanitárně nejvážnějšími skutečnostmi, které vytváří potřebu ochrany určité osoby v cizím státě), které nicméně přesto potřebují pomoc cizího státu a které se tedy nemohou navrátit do své země. Porovnáme-li důvody azylové s důvody doplňkové ochrany, vidíme následující: Druh mezinárodní ochrany: Důvody udělení: AZYL 1. pronásledování za uplatňování politických práv a svobod 2. odůvodněný strach z pronásledování z důvodu rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité sociální skupině nebo pro zastávání určitých politických názorů ve státě cizince 3. humanitární důvod ( 14 nespecifikuje další podrobnosti) DOPLŇKOVÁ OCHRANA důvodné obavy vedoucí k přesvědčení, že pokud by byl cizinec vrácen do své země, hrozilo by mu reálné nebezpečí vážné újmy + cizinec nemůže nebo není ochoten z důvodu takového nebezpečí využít ochrany svého státu Vážnou újmou je: a) trest smrti nebo poprava, b) mučení nebo nelidské či ponižující zacházení nebo trestání 1 V Poslanecké sněmovně projednávaná jako sněmovní tisk č. 1233
Na jak dlouho se uděluje: Napořád, průkaz povolení k pobytu azylanta se vydává na 5 let c) vážné a individuální ohrožení života z důvodu svévolného násilí v situacích mezinárodního nebo vnitřního ozbrojeného konfliktu, d) vycestování cizince by bylo v rozporu s mezinárodními závazky České republiky. Na dobu potřebnou, nejméně na 1 rok Hlavním rozdílem doplňkové ochrany oproti azylu je nediskriminačnost pronásledování, kvůli kterému se udílí. Azyl totiž se udílí jen těm, kteří jsou pronásledováni z určitých důvodů (těch důvodů je 5:rasa, náboženství, národnost, příslušnost k určité sociální skupině a zastávání určitých politických názorů), přičemž tyto důvody jsou diskriminační. Diskrminačnost pronásledování znamená, že pronásledování ve státě se tedy netýká všech lidí, ale pouze těch, které vykazují dotyčnou vlastnost, na jejímž základě se diskriminuje (jsou např. určité národnosti nebo členy určité politické strany). Od pádu komunismu odmítaly vyspělé země dávat azyl cizincům, kteří přišli ze zemí, v nichž bylo pronásledování všeobecné nebo nediskriminační (perzekuce postihovala všechny obyvatele bez rozdílu anebo postihovala jen část obyvatel, ale tato část nesplňovala žádný z výše uvedených pěti diskriminačních důvodů). Vyspělé západní státy tedy interpretovaly Ženevskou úmluvu tak, že se vztahuje pouze na případy diskriminačního pronásledování a ostatním cizincům (tedy velké většině žadatelů o azyl) azyl neudílely. Současně ovšem nebylo možné - z humanitárních a někdy též politických důvodů většinu těchto odmítnutých žadatelů o azyl deportovat zpět do jejich zemí původu a západní státy tedy ponechávaly odmítnuté žadatele na svém území na základě dočasných a méně výhodných povolení k pobytu (např. strpění pobytu). Evropská unie se nyní v souvislosti s budováním společného azylového systému rozhodla, že zharmonizuje i tyto pod-azylové doplňkové typy humanitárních pobytových titulů. Dosavadní stav v ČR Doplňková ochrana má tedy lepším způsobem pokrýt situaci těch cizinců, kterým v jejich zemi hrozí újma, ovšem ne na diskriminačním základě, tedy nikoli pro jejich příslušnost k jedné z pěti azylově relevantních skupin. Půjde zejména o ohrožení života kvůli ozbrojenému konfliktu. V České republice byla dosud tato situace ošetřena jen tak, že tyto důvody byly tzv. překážkou vycestování, tedy cizinec nemohl být deportován, popř. vůbec vyhoštěn a naopak měl nárok, aby mu policie udělila vízum za účelem strpění ( 32 cizineckého zákona). Institut strpění fungoval ovšem v ČR velmi špatně: - vízum udílela policie, a to okresní oddělení cizinecké policie, která měla velmi přísná a zformalizovaná kriteria pro udělování těchto víz - nebylo možno se odvolat a už vůbec ne podat žalobu proti rozhodnutí policie u soudu - právní postavení spojené se strpěním bylo zpočátku velmi slabé až postupně se zlepšovalo (např. až v roce 2004 začala existovat možnost být zaměstnán, podnikat však ne). Hlavním problémem strpění bylo, že bylo udělováno jen velmi málo, a tak většině osob, které by jej potřebovaly, uděleno nebylo a tito cizinci pak spadli do ilegality. Přitom je možno zmínit především poslední z výše uvedených důvodů pro udělení doplňkové ochrany, tedy hrozbu, že vycestováním cizince by byl porušen závazek z mezinárodní smlouvy. Česká republika má mnoho mezinárodních závazků, mnoho z nich je z oblasti 2
lidsko-právní, ovšem v této souvislosti je nejdůležitější ustanovení čl. 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod o respektu k soukromému a rodinnému životu. Na soukromý a rodinný život má nárok i každý cizinec a zcela ho nelze pominout ani v případě např. nelegálních cizinců. I v minulosti tedy bylo možno žádat o povolení k pobytu (strpění) z toho důvodu, že cizinec zde měl vytvořeno rodinné či pracovní zázemí, že ČR pro něj již začala představovat domov, že ztratil kontakty ke své zemi původu, a že tedy vycestování by bylo nepřiměřeným zásahem do jeho soukromého a rodinného života. Žádat ovšem bylo většinou vše, co šlo: policie vízum na strpění udílela velmi málo, a to i v případech, kdy cizinec nebyl vyhoštěn právě kvůli nepřiměřenosti takového rozhodnutí z hlediska jeho soukromého života. Řada cizinců tedy končila v situaci, kdy sice nebyli vyhoštěni, ovšem nebyl jim ani povolen pobyt, měli stále právní povinnost vycestovat, ale stát tuto povinnost nemohl vykonat zůstávali tedy natrvalo v jakémsi právním vakuu, v určité ne zcela perfektní ilegalitě, což neumožňuje život v moderní společnosti. Doplňková ochrana praktické novinky Doplňková ochrana tedy nepřináší nic zásadně nového, co by v našem právním řádu dosud jasně nebylo. Přesto obsahuje řadu dílčích změn a zlepšení oproti dosavadnímu institutu strpění: - o žádostech bude rozhodovat Ministerstvo vnitra, ne už policie. Lze doufat, že praxe bude o něco benevolentnější, že se více uplatní právo a právníci a už ne jen interní směrnice - o doplňkovou ochranu budou moci žádat i ti cizinci, kteří jsou vyhoštěni (ti o strpění žádat nemohli) - z 179 cizineckého zákona zmizí ustanovení, že vízum se neudělí, pokud cizinec může vycestovat do jiného státu, tedy jiného státu než toho, ve kterém by mu hrozila vážná újma - Rozhodnutí budou přezkoumávaná soudem - Osoby požívající doplňkové ochrany budou mít v podstatě stejná práva jako azylant, tedy srovnatelná s trvalým pobytem - Po 5 letech pobytu na doplňkovou ochranu budou mít tito cizinci nárok na trvalý pobyt dle cizineckého zákona Bude tedy záležitostí praxe Ministerstva vnitra, konkrétně jeho odboru azylového a migračního, zda-li tato novela přispěje k tomu, aby se legalita stala méně exkluzivní a ilegalita méně inkluzivní. 2 Ministerstvo vnitra si tím každopádně na sebe přeneslo nástroj, kterým by za předpokladu dostatečně pružné a zodpovědné interpretace bylo možno řešit většinu těžkých individuálních pobytověprávních situací, do kterých cizinci v ČR pravidelně upadávají. Toto ustanovení by se mohlo stát i nástrojem regularizačním, tedy nástrojem legalizujícím pobyt cizincům pobývajícím v ČR ilegálně, pokud jejich ilegální pobyt již vytvořil situaci, za které by vycestování bylo nepřiměřeným zásahem do jejich soukromého a rodinného života. Prohloubení nepřehlednosti práva Nepominutelným aspektem novely je skutečnost, že do dosavadního nepřehledného větvoví různých druhů pobytu cizinců v ČR přibude od 1.září 2006 další pobytová škatulka. Ačkoli odborník vidí smysl každého z mnoha typů pobytu, přesto je možné a dle mého názoru i nutné se ptát, zda-li je opravdu nezbytné, aby české cizinecké právo mělo např. takové množství humanitárních pobytů: 2 Citát: Daniel Topinka, proneseno na jednání na MV ČR dne 1.3.2006. 3
- institut strpění (vízum nad 90 dnů a povolení k dlouhodobému pobytu, které na sebe navazují) - povolení k dlouhodobému pobytu za účelem ochrany - dočasná ochrana - doplňková ochrana - azyl včetně azylu z humanitárních důvodů - trvalý pobyt z humanitárních důvodů nebo z důvodů hodných zvláštního zřetele - humanitární důvody, které činí z cizince rodinného příslušníka občana EU nebo rodinného příslušníka cizince pobývajícího dlouhodobě v ČR. To vše v situaci, kdy v ČR dle některých renomovaných odhadů pobývá většina cizinců ilegálně, přičemž pro velkou část z nich je důvodem jejich ilegality skutečnost, že reálně nedosáhnou ani na jeden z těchto pobytů. Porovnáme-li kriteria pro přiznání výše uvedených pobytových statutů, získáme následující tabulku: Druh pobytu Kritéria Ustanovení v českém právu Strpění dle cizineckého zákona Strpění dle azylového zákona Institut ochrany Dočasná ochrana 1. Cizinci brání ve vycestování překážka na jeho vůli nezávislá 2. Cizinec je svědkem nebo poškozeným v trestním řízení a jeho účast na řízení je nezbytná 3. Cizinec, který podal určitou žádost o pobyt Žadatel o azyl podal proti rozhodnutí soudu ve věci azylu kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu 1. Cizinec je pravděpodobnou obětí trestného činu obchodování s lidmi 2. Pro cizince bylo organizováno nebo umožněno nedovolené překročení státní hranice a jeho svědectví je významné pro odhalení pachatele nebo organizované skupiny 1. + 2. Oboje za předpokladu spolupráce cizince s policií Opuštění svého domovského státu z důvodu: 1. zbrojeného konfliktu, občanské války nebo stálého násilí, 2. živelní pohromy, nebo 3. soustavného nebo hromadného porušování 33 cizineckého zákona 78b zákona o azylu 42e cizineckého zákona Zákon č. 221/2003 Sb. Ustanovení v evropském či mezinárodním právu - - Směrnice 2004/81/ES Směrnice 2001/55/ES 4
základních lidských práv a svobod, anebo soustavného nebo hromadného pronásledování z národnostních nebo náboženských důvodů. Doplňková ochrana Vše za předpokladu, že takovou situaci vyhlásí vláda ČR nebo Rada EU. důvodné obavy vedoucí k přesvědčení, že pokud by byl cizinec vrácen do své země, hrozilo by mu reálné nebezpečí vážné újmy + nemůže nebo není ochoten z důvodu takového nebezpečí využít ochrany svého státu Zákon o azylu Směrnice č. 2004/83/ES Azyl Trvalý pobyt z humanitárních důvodů Humanitární kritéria činící z cizince rodinného příslušníka občana EU Vážnou újmou je: a) trest smrti nebo poprava, b) mučení nebo nelidské či ponižující zacházení nebo trestání c) vážné a individuální ohrožení života z důvodu svévolného násilí v situacích mezinárodního nebo vnitřního ozbrojeného konfliktu, d) vycestování cizince by bylo v rozporu s mezinárodními závazky České republiky. 1. pronásledování za uplatňování politických práv a svobod 2. odůvodněný strach z pronásledování z důvodu rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité sociální skupině nebo pro zastávání určitých politických názorů 3. humanitární důvod (bez bližší specifikace) Důvody humanitární a důvody hodné zvláštního zřetele 1.přímý příbuzný, který z důvodů dlouhodobě nepříznivého zdravotního stavu není schopen vykonávat Zákon o azylu 66-15a cizineckého zákona Úmluva o právním postavení uprchlíků + Směrnice č. 204/83/ES Směrnice 2004/38/ES 5
Humanitární kritéria činící z cizince rodinného příslušníka cizince ze třetích zemí soustavnou výdělečnou činnost 2. cizinec, který se o sebe ze zdravotních důvodů nedokáže sám postarat bez osobní péče občana EU 1.Osamělý cizinec starší 65 let 2.Cizinec, který se o sebe nedokáže ze zdravotních důvodů sám postarat. 42a Směrnice 2003/86/ES Jak vyplývá z tabulky, zakládá se velká většina humanitárních institutů na konkrétních normách evropského práva nebo práva mezinárodního, a všechny mají svůj hluboký, ba nepominutelný smysl. Zmeť humanitárních institutů tedy v českém cizineckém právu vznikla implementacemi norem evropského práva. Na druhou stranu nelze pustit zcela ze zřetele potřebu přehlednosti a srozumitelnosti právních norem a zvažovat, zda-li by normy evropského práva nebylo možné implementovat méně otrockým vytvářením stále nových do sebe uzavřených legislativních jednotek a naopak více jednotlivé instituty vzájemně provazovat. Současně je nutné brát ohled i na jistou zažitost určitých pojmů, neboť i přes krátkou a dle mého názoru legislativně nepříliš úspěšnou dobu fungování moderního českého cizineckého a azylového práva přešly určité pojmy, termíny a instituty do povědomí relativně široké skupiny cizinců a s cizinci pracujících osob a některé si vydobyly i určité postavení mezi českou veřejností. Jedná se zejména o institut trvalého pobytu a o institut žadatelství o azyl. Pojem trvalý pobyt se letos konečně vrátil do cizineckého zákona poté, co v letech 2000 až 2006 cizinecký zákon zcela nesmyslně stanovil, že trvale se v ČR pobývá nikoli na základě povolení k trvalému pobytu, nýbrž na základě povolení k pobytu 3 ; tato terminologická změna působila zcela spolehlivě chaos při vyplňování formulářů žádostí o pobyt a zvyšovala tak zcela zbytečně anebo naopak záměrně? dezorientaci cizinců i cizineckých policistů v už tak nesmírně byrokratické mašinérii povolování pobytu. Druhý důležitý a celkem ustálený pojem, totiž žadatel o azyl, se od 1. září z azylového zákona ztratí a přijde a nahradí jej žadatel o udělení mezinárodní ochrany. Tato změna je dle mého názoru velmi nešťastná. Kromě konkrétních finančních nákladů spojených se změnou terminologie (nové průkazy dosavadním žadatelům o azyl, změny různých programových dokumentů, snad i přejmenovávání určitých institucí) může tato změna vést i k dalšímu snížení povědomí veřejnosti o cizincích, neboť jeden z mála pojmově pevných bodů se ztratí. Změna může vést i ke konkrétním problémům právním, neboť změna žadatel o azyl žadatel o mezinárodní ochranu nebyla promítnuta do všech zákonů (např. do zákona č. 209/1997 Sb. o poskytnutí peněžité pomoci obětem trestných činů), takže je zaděláno nejen na možné problémy výkladové, ale především na problémy při uplatňování zákonů. Za ani ne 16letou historii českého azylového práva tak již existuje třetí název tohoto institutu jako celku: žadatel o přiznání postavení uprchlíka (1991 až 1999), žadatel o udělení azylu (2000 až 2006) a žadatel o udělení mezinárodní ochrany. Právní podstata azylu se přitom nikterak nezměnila. Tato extrémní nestabilita pojmů v českém cizineckém a azylovém právu může byť opomíjena být jednou z příčin celkového špatného fungování systému. Snížení jistoty statutu azylu 3 Cizinecký zákon nyní již naštěstí hovoří o povolení k trvalému pobytu, nicméně doklad o tomto trvalém pobytu se i nadále bude jmenovat průkaz o povolení k pobytu ( 78 cizineckého zákona). 6
Za další, možná i významnější negativum novely nutno mít fakt, že se rozšířily bezpečnostní důvody, na základě kterých má stát právo neudělit nebo odejmout azyl i té osobě, která azylové důvody splňuje. Bezpečnostní důvody neudělení azylu Bezpečností důvody odnětí azylu dle Úmluvy o právním postavení uprchlíků Existují vážné důvody se domnívat, že cizinec se dopustil a) zločinu proti míru, válečného zločinu nebo zločinu proti lidskosti, ve smyslu mezinárodních dokumentů obsahujících ustanovení o těchto zločinech; b) vážného nepolitického zločinu mimo zemi svého azylu dříve, než jí bylo povoleno se tam usadit jako uprchlík; c) činů, které jsou v rozporu se zásadami a cíli Spojených národů případy odůvodněné státní bezpečností a veřejným pořádkem (čl. 32) Dle zákona o azylu v dosavadním znění je důvodné podezření, že cizinec, který podal žádost o udělení azylu a) se dopustil trestného činu proti míru, válečného trestného činu nebo trestného činu proti lidskosti ve smyslu mezinárodních dokumentů obsahujících ustanovení o těchto trestných činech, b) se dopustil před podáním žádosti o udělení azylu vážného nepolitického trestného činu mimo území, nebo c) je vinen činy, které jsou v rozporu se zásadami a cíli Organizace spojených národů. Získání azylu podvodem Nové důvody dle této novely U azylu: cizinec podněcuje k výše uvedeným činům nebo se jich účastní U dočasné ochrany ještě dále tyto důvody: Cizinec spáchal zvlášť závažný trestný čin nebo představuje nebezpečí pro bezpečnost státu. anebo cizinec prchá ze svého státu před trestním stíháním, jde-li o trestný čin, za nějž lze uložit trest odnětí svobody. U azylu: azylant a) se dopustil jednání, pro které mu azyl neměl být udělen b) nebezpečí pro bezpečnost státu c) odsouzení pro zvlášť trestný čin a tudíž nebezpečí pro bezpečnost státu U doplňkové ochrany jsou obdobné důvody Oproti stavu před novelou tedy stát významně posílil své pravomoci k uplatňování výhrad bezpečnosti a veřejného pořádku vůči azylantům. Souvisí to zřejmě s celosvětovým zintenzivňováním tzv. boje proti terorismu, v jehož rámci západní země často řeší problém cizinců, kteří užívají právo svobody projevu takovým způsobem, že se jejich jednání 7
pohybuje mezi vysvětlováním teroristických činů, jejich schvalováním a podněcováním k nim. Zřejmě proto nyní jak český zákon o azylu v 15 odst. 2, tak i implementovaná kvalifikační směrnice v čl. 12 výslovně zmiňují podněcování a jinou účast na zločinech tam vyjmenovaných jako důvod vylučující udělení azylu. Ohledně osob, na které se tyto bezpečností důvody budou vztahovat a kterým by ovšem hrozilo, že budou muset vycestovat do země, v níž by jim hrozilo mučení či jiné nelidské zacházení, se bude dle 179 cizineckého zákona postupovat následovně: tento cizinec dostane 2 měsíce na to, aby si našel útočiště v jiném státě a pokud doloží, že přijetí jiném státě nezískal, bude mít nárok na získání víza za účelem strpění. Závěr Novela č. 165/2006 Sb. je přinejmenším formálně - významným předělem v azylovém ale i cizineckém právu České republiky, neboť text zákona se významně rozšířil. Text zákona ovšem není vše a stejně významná nebo ještě významnější je aplikační praxe příslušných státních orgánů. Na jednání dotyčných státních úředníků bude skutečný význam novely záviset především. Vliv dalších aktérů, jako např. správních soudů a Evropské unie, bude pravděpodobně přinejmenším v krátkodobém horizontu malý. Na druhou stranu právě tato novela vnáší do českého azylového práva jasnou kompetenci Evropské unie a tím i Evropského soudního dvora v Lucemburku. České azylové právo tak může poprvé zažít přezkum a posouzení od nadnárodního soudu. Doufejme, že eventuální vliv soudnictví Evropské unie se ponese v duchu těch lepších humanitárních tradic evropského kontinentu. 8