Poskytování informací o činnosti obcí (5. a 6. června 2008) I. Filosofická východiska práva na informace ve veřejné správě Právo na přístup k informacím o činnosti veřejné správy a povinnost orgánů veřejné správy poskytnout přístup k těmto informacím je explicitně vyjádřena v Rezoluci a Doporučení Poradního shromáždění Rady Evropy č. 428/1970 z 23. 1. 1970 o masmédiích a lidských právech. Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. R/81/19 z 25. 11. 1981 o přístupu k informacím veřejných orgánů obsahuje ve své příloze následující principy: - každá osoba má právo obdržet informace uchovávané státními orgány, - informace nemají být odmítnuty, i když žadatel nemůže prokázat oprávněný zájem, - přístup k informacím má být uplatňován na principu rovnosti, - informace mají být poskytnuty v přiměřené lhůtě, - příslušný orgán musí sdělit důvody odmítnutí žádosti o informace, - zamítnutí žádosti musí být přezkoumatelné, - přístup k informacím se nevztahuje na zákonodárné a soudní orgány. Mezinárodní pakt o občanských a politických právech (vyhláška č. 120/1976 Sb.) Čl. 19 odst. 2 a 3 - Každý má právo na svobodu projevu; toto právo zahrnuje svobodu vyhledávat, přijímat a rozšiřovat informace a myšlenky všeho druhu, bez ohledu na hranice, ať ústně, písemně nebo tiskem, prostřednictvím umění nebo jakýmikoli jinými prostředky podle vlastní volby. Užívání těchto práv s sebou nese zvláštní povinnosti a odpovědnost. Může proto podléhat určitým omezením, avšak tato omezení budou pouze taková, jaká stanoví zákon a jež jsou nutná k respektování práv nebo pověsti jiných; k ochraně národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku nebo veřejného zdraví nebo morálky. Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod (sdělení č. 209/1992 Sb.) - Čl.10 - Svoboda projevu: Toto právo zahrnuje svobodu zastávat názory a přijímat a rozšiřovat informace nebo myšlenky bez zasahování státních orgánů a bez ohledu na hranice. Tento článek nebrání státům, aby vyžadovaly udělování povolení rozhlasovým, televizním nebo filmovým společnostem. Výkon těchto svobod, protože zahrnuje i povinnosti i odpovědnost, může podléhat takovým formalitám, podmínkám, omezením nebo sankcím, které stanoví zákon a které jsou nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, územní celistvosti nebo veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky, ochrany pověsti nebo práv jiných, zabránění úniku důvěrných informací nebo zachování autority a nestrannosti soudní moci.. Princip publicity veřejné správy a) Princip otevřenosti Princip otevřenosti vyjadřuje skutečnost, že veřejná správa je k dispozici pro vnější svět, tvořený zejména adresáty veřejné správy. V tomto ohledu je zdůrazňován význam jednoduchého a spravedlivého přístupu k informacím, který je jedním z nejdůležitějších nástrojů k praktickému naplňování principu otevřenosti a k vytvoření tzv. otevřené vlády. b) Princip transparentnosti Pokud má být zajištěna pravdivost obrazu veřejné správy, zpřístupněného na základě principu otevřenosti, musí zároveň fungovat princip politické transparentnosti. Jenom prostřednictvím tomuto principu může být rozpoznán skutečný obraz veřejné správy. Termín politická transparentnost je zde používán ve smyslu kvality veřejné správy a možnosti prohlédnout procesy uvnitř veřejné správy, stejně jako odhalit její případnou nečinnost. Jenom ve výjimečných a současně legitimních případech mohou být určité záležitosti považovány za tajné či důvěrné. V případě ustanovení, která omezují právo na informace (formální omezení práva), je žádoucí jejich kodifikace zejména pro snadnou interpretaci práva a pro lepší orientaci v právním řádu. V materiální rovině se povinný subjekt musí vždy vyrovnat s požadavkem na šetření podstaty a smyslu základních práv či svobod a rozhodnout, zda skutečně jde o omezení nezbytné v demokratickém státě. Rovněž v teorii je určení rovnováhy mezi utajením a zpřístupněním informací dosti nelehkou záležitostí a často diskutovaným problémem.
II. Právně teoretická východiska Právo na informace, resp. právo na svobodný přístup k informacím ve veřejné správě, patří v demokratických státech k ústavně zaručeným politickým právům. Ústava České republiky (ústavní zákon č. 1/1993 Sb.) se ve svých ustanoveních nezmiňuje o informační povinnosti subjektů veřejné správy vůbec, ovšem podle Čl. 3 Ústavy je součástí ústavního pořádku České republiky Listina základních práv a svobod (Usnesení předsednictva ČNR o vyhlášení LISTINY ZÁKLADNÍCH PRÁV A SVOBOD jako součásti ústavního pořádku České republiky publikováno pod č. 2/1993 Sb. dále jen Listina ), která v Čl. 17 zakotvuje svobodu projevu a právo na informace. Právo na informace je v Listině systematicky zařazeno mezi práva politická, tedy jako prostředek účasti na politickém životě státu. Zaručuje je stát. Právo na informace však nelze chápat jako neomezené právo člověka na uspokojení osobní zvědavosti či zvídavosti. Je to právo na informaci v politickém slova smyslu, chápanou velmi široce, tj. takovou, kterou člověk žijící ve státě potřebuje k tomu, aby v prakticky dosažitelné míře znal, co se děje na veřejnosti v jeho okolí. Právu na informace odpovídá obecná povinnost, aby nikdo, koho k tomu neopravňuje zákon, a nad míru, ve které ho k tomu opravňuje zákon, nikomu v podání informace nebránil. 1 Toto právo lze omezit pouze zákonem a za předpokladu, že jde o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti (Čl. 17 odst. 4 Listiny). Omezení práva na přístup k informacím nemůže být opodstatněno jinými, než zákonnými důvody. Tento požadavek vyplývá rovněž z obecně uznávaných principů ústavního práva - je uplatňována zásada, že pokud pouze část požadovaných dokumentů patří do výjimek z práva na přístup k informacím, část zbývající má být vždy veřejná, tzn. má být po splnění právními předpisy předpokládaných náležitostí zpřístupněna. Podle Čl. 17 odst. 5 Listiny jsou orgány územní samosprávy povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení tohoto ustanovení má potom stanovit zákon. O tom, jak posoudit tuto přiměřenost způsobu informování, však Listina sama mlčí. Obecná zákonná úprava je obsažena v zákoně č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákona č. 101/2000 Sb., zákona č. 159/2000 Sb., zákona č. 39/2001 Sb., zákona č. 413/2005 Sb., zákona č. 61/2006 Sb., zákona č. 110/2007 Sb., zákona č. 32/2008 Sb. (dále jen InfZ ). Tento zákon je obecnou právní normou a stanoví základní podmínky, za nichž jsou poskytovány informace povinnými subjekty. InfZ se vztahuje na všechny informace, s výjimkou těch informací, jejichž poskytování komplexně upravuje zvláštní předpis. Přístup veřejnosti a sdělovacích prostředků k informacím je upraven i dalšími (zvláštními) právními předpisy, stěžejními jsou: 1. zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, 2. zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), 3. zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád, 4. zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, 5. zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů. Při posuzování právního režimu jednotlivých žádostí o informace je nezbytné sledovat, o jakou informaci je žádáno ( 4 odst. 5 InfZ) a co je se podáním žádosti sleduje ( 4 odst. 4 InfZ). Přitom je třeba mít na zřeteli, co je předmětem jednotlivých právních úprav, jejichž aplikovatelnost přichází v úvahu (o vztahu obecné a zvláštní právní úpravy lze hovořit pouze při shodě předmětu obou právních úprav). 1 III. ÚS 156/02 2
III. Praktické otázky Obce jsou podle InfZ nejpočetnějšími povinnými subjekty. Z toho logicky plyne, že se aplikace zákona v každodenním životě setkává s celou řadou úskalí, o tom vypovídají i následující otázky z poslední doby: Kdo má povinnost poskytovat informace? Povinným subjektem podle InfZ jsou územní samosprávné celky a jejich orgány, tzn. přímo obce (město, městys) reprezentovaná(é) zastupitelstvem, radou, starostou, obecní úřad (městský úřad, úřad městyse), obecní policie, která je dle 1 odst. 1 zákona č. 553/1991 Sb. orgánem obce zřizovaným (a zrušovaným) obecně závaznou vyhláškou. Informace v samostatné působnosti může podávat i nadále obecní úřad, a to v případě, že tím plní úkoly, které mu uložilo zastupitelstvo obce nebo rada obce ( 109 odst. 3 písm. a) bod 1 zákona o obcích). V případě, že nebude obecní úřad takto úkolován a nevyhradí li si tuto povinnost zastupitelstvo obce, poskytuje informace v samostatné působnosti rada obce ( 102 odst. 3 zákona o obcích). Nejjednodušším řešením se tedy jeví, aby rada obce v rámci změny organizačního řádu, pověřila poskytováním informací obecní úřad ( 102 odst. 2 písm. o) zákona o obcích). Co se týče poskytování informací v přenesené působnosti bude obecně rozhodovat obecní úřad, ovšem je možné, aby v rámci přenesené působnosti rozhodovala rada obce, pokud tak stanoví zákon ( 99 odst.1 zákona o obcích). Dalším takovým případem může být rozhodování zvláštních orgánů obce zřizovaných starostou obce za podmínek stanovených 106 odst. 1 zákona o obcích. Takovým orgánem je např. přestupková či povodňová komise. Kdy se poskytují informace v samostatné působnosti a kdy v působnosti přenesené? Základní výkladové pravidlo o tom, co je přenesená a co samostatná působnost, nalezneme v 8 obecního zřízení - pokud zvláštní zákon upravuje působnost obcí a nestanoví, že jde o přenesenou působnost obce, platí, že jde vždy o samostatnou působnost. Podle 20 odst. 6 InfZ informace, které se týkají přenesené působnosti územního samosprávného celku, (ne)poskytují orgány územního samosprávného celku v přenesené působnosti. Pokud se požadované informace týkající samostatné působnosti, (ne)poskytují se v samostatné působnosti. Dostaneme žádost o informaci, co s ní dělat? Na prvním místě se posuzuje, v jakém režimu žádost bude vyřizována, pokud povinný subjekt dojde k závěru, že v režimu InfZ, posoudí náležitosti žádosti podle 14 odst. 2 InfZ a postupuje podle 14 odst. 5 InfZ. Nebráni-li nic poskytnutí požadované informace, povinný subjekt informaci poskytne bezodkladně, nejpozději však do 15 dnů ode dne přijetí žádosti ( 14 odst. 5 písm. d) InfZ). Pokud povinný odkazuje na zveřejněnou informaci, musí tak učinit nejpozději do 7 dnů ode dne doručení žádosti ( 14 odst. 5 písm. c) InfZ). Jak se označují písemnosti při rozhodování o neposkytnutí požadované informace? Pro označování písemností je rozhodná skutečnost, zda povinný subjekt (ne)poskytuje informace v samostatné či v přenesené působnosti. I pro InfZ se označování písemností řídí pravidly dle 111 obecního zřízení: - Všechny písemnosti vyhotovené orgánem obce v samostatné působnosti obce se v záhlaví označují uvedením slova obec ( město, městys ) a názvem obce, městyse nebo města s uvedením orgánu, který písemnost vyhotovil. - Všechny písemnosti vyhotovené orgánem obce v přenesené působnosti orgánů obce, s výjimkou nařízení obce, se v záhlaví označují slovy Obecní úřad ( Městský úřad, Úřad městyse ) s uvedením názvu obce, městyse nebo města. - Vypracovávají-li písemnosti odbory obecního (městského) úřadu nebo úřadu městyse, uvede se pod záhlavím též název odboru, který písemnost vyhotovil. Stanoví-li zvláštní zákon jiné označení odboru, uvede se toto označení. 3
- Vypracovávají-li písemnosti zvláštní orgány, uvede se v záhlaví obec ( město, městys ), název obce (města, městyse) a pod ním název zvláštního orgánu, který písemnost vyhotovil. Dostaneme stížnost, co s ní dělat? Na prvním místě je autoremedura 16a InfZ, tzn. že povinný subjekt zcela sám stížnosti vyhoví a poskytne požadovanou informaci nebo předloží žadateli konečnou licenční nabídku nebo vydá rozhodnutí o odmítnutí žádosti. Pokud tak povinný subjekt neučiní, musí stížnost i se spisovým materiálem předložit nadřízenému orgánu, a to ve lhůtě do 7 dnů ode dne, kdy povinnému subjektu stížnost došla. Jaký je vztah InfZ ke správnímu řádu? Pokud InfZ nestanoví jinak, použijí se při postupu podle InfZ pro rozhodnutí o odmítnutí žádosti ustanovení správního řádu (tj. pouze pro rozhodnutí = náležitosti, neplatí pro celé řízení!!!); dále se při postupu podle tohoto zákona použijí ustanovení správního řádu o základních zásadách činnosti správních orgánů, ustanovení o ochraně před nečinností a ustanovení 178; v ostatním se správní řád nepoužije ( 20 odst. 4 InfZ). Co udělat s odvoláním žadatele? Povinný subjekt je povinen předložit odvolání žadatele spolu se spisovým materiálem nadřízenému orgánu, a to bezodkladně nejpozději do 15 dnů ode dne doručení odvolání ( 16 odst. 2 InfZ). Kdo je odvolacím orgánem? Odvolacím orgánem obce bude v samostatné i přenesené působnosti vždy krajský úřad. Vyplývá to z ustanovení 16 odst. 2 InfZ a následně z 178 odst. 2 správního řádu, podle něhož se nadřízeným správním orgánem orgánu obce rozumí krajský úřad. Povinnost mlčenlivosti versus informační povinnost Mlčenlivost jako právní institut se vztahuje na jednotlivé pracovníky jako fyzické osoby, nikoliv na povinný subjekt jako celek. Mlčenlivost zaměstnanců obce (např. kontrolních pracovníků) není překážkou poskytování informací povinným subjektem. Povinnost mlčelivosti zaměstnanců se proto sama o sobě nemůže stát důvodem odepření informace povinným subjektem. Mlčenlivost podle 11 odst. 3 InfZ se vztahuje na informace získané od třetích osob, tzn. na informace, které s plněním úkolů povinného subjektu nesouvisí, ale které měl povinný subjekt možnost zjistit. Poskytování informací, které přímo s plněním úkolu souvisí, za něž je třeba považovat informace, které při plnění úkolů povinného subjektu vznikly (např. kontrolní závěry, uložená opatření k nápravě), však z naznačeného důvodu uložit nelze. Zveřejňování žádostí spolu s odpověďmi na úřední desce Podle 5 odst. 3 InfZ, musí povinný subjekt do 15 dnů od poskytnutí informací na žádost tyto informace zveřejnit způsobem umožňujícím dálkový přístup. O informacích, poskytnutých v jiné než elektronické podobě, nebo mimořádně rozsáhlých elektronicky poskytnutých informacích postačí zveřejnit doprovodnou informaci vyjadřující jejich obsah. S ohledem na výše uvedené lze doporučit zveřejňování (anonymizovaných) žádostí o informace a poskytnutých informací na internetu. Podle 5 odst. 7 InfZ mohou povinné subjekty zveřejňovat i další informace dalšími vhodnými způsoby, takže anonymizované žádosti a poskytnuté informace o činnosti obce (nebo jejich zkrácené podoby) lze zveřejnit i jinak, než jak bylo uvedeno výše. Může povinný subjekt bez dalšího odložit žádost, která bylo podána elektronickou cestou bez (zaručeného) elektronického podpisu? Poskytování informací je založeno na zásadě neformálnosti. Podle 13 odst. 1 InfZ lze žádost o informaci podat ústně či písemně. Písemná forma je zachována, je-li žádost podaná prostřednictvím sítě nebo služby elektronických komunikacích. InfZ nestanoví žádná pravidla na požadavek certifikace 4
elektronických komunikacích, proto i když žadatel nedoloží elektronický podpis, musí se povinný subjekt žádostí v souladu s InfZ zabývat. 5
IV. Vybraná judikatura Vztah InfZ a zákona o obcích Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, není zvláštním zákonem (lex specialis) vůči zákonu č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, který by obci stanovil povinnost zveřejňovat zápisy ze zasedání zastupitelstva ve smyslu 11 odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (povinnost zveřejňovat informace na základě zvláštního zákona v předem stanovených pravidelných obdobích až do nejbližšího následujícího období), a nezakládá tedy možnost omezit právo na informace s poukazem na 97 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (povinnost obce informovat občany o činnosti orgánů obce). (Rozhodnutí NSS 6 As 79/2006 58) Vnitřní předpisy Předpis, který vymezuje působnost jednotlivých složek a pracovníků správního orgánu ve správním řízení, nelze považovat za výlučně vnitřní pokyn nebo personální předpis povinného subjektu dle 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Výkon veřejné správy je vždy činností orgánů veřejné moci navenek, ve vztahu k veřejnosti, k níž patří zejména rozhodování o právech a povinnostech osob. Je tudíž třeba, aby tato činnost byla prováděna transparentním způsobem a pod přiměřenou kontrolou veřejnosti. (Rozhodnutí MS v Praze 10 Ca 196/2004) Materiály z jednání rady obce a zastupitelstva obce I. Neveřejnost schůze rady obce ani právo člena zastupitelstva obce nahlížet do zápisu ze schůze rady obce ( 101 odst. 1 a 3 zákona č. 128/2000 Sb., obecního zřízení) neomezují samy o sobě právo na informace (čl. 17 odst. 1 Listiny základních práv a svobod) ohledně skutečností obsažených v takovém zápisu. II. Povinný subjekt poskytující informace ze zápisu ze schůze rady obce jiné osobě než členu zastupitelstva obce je povinen zajistit zákonem stanovenou ochranu práv a svobod jiných osob způsoby předvídanými v 12 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím; to ovšem neplatí, pokud občan obce požaduje informace z usnesení rady, k nimž má podle 16 odst. 2 písm. e) zákona č. 128/2000 Sb., obecního zřízení, zaručen přímý přístup formou nahlédnutí a pořízení výpisů. (Rozhodnutí NSS 6 As 40/2004) Přezkoumatelnost částečného nevyhovění žádosti Nevyhoví-li povinný subjekt částečně žádosti o poskytnutí informací, musí se o tom vyslovit výrokem rozhodnutí ( 15 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím). Toto omezení musí být také odůvodněno. Pokud je částečné nevyhovění žádosti o poskytnutí informace uvedeno jen v odůvodnění a výrok rozhodnutí se zabývá jen částečným vyhověním žádosti, je takové rozhodnutí pro vady řízení nepřezkoumatelné jak pro nesrozumitelnost (spočívající v rozporuplnosti), tak i pro nedostatek důvodů [ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., 15 odst. 1 a 2 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, 34 odst. 5 správního řádu]. V případě, že uvedená pochybení nebyla napravena cestou rozkladu, je nepřezkoumatelné i rozhodnutí o rozkladu. (Rozhodnutí NSS 5 A 5/2002) Pojem informace Při výkladu pojmu informace ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, jenž je realizací čl. 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, je nutné zvolit takový postup, který ve svých důsledcích fakticky nezužuje rozsah ústavně zaručených práv, jinak by se orgán aplikující právo dostal do rozporu jednak s obecnou zásadou výkladu ve prospěch základních práv a svobod a jednak s příkazem šetření smyslu práv a nezneužívání 6
možných omezení (čl. 4 odst. 4 Listiny). Úhradu podle 17 odst. 1 zák. č. 106/1999 Sb. lze tedy vyžadovat pouze za náklady spojené s vyhledáním informací přímo požadovaných žadatelem, nikoli za náklady vzniklé toliko zjišťováním, zda požadovaná informace bude vůbec poskytnuta. (Rozhodnutí NSS 5 A 119/2001) Projektová dokumentace ve stavebním řízení I. Žádost o nahlížení do projektové dokumentace ( 133 stavebního zákona) se neřídí režimem zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ale podléhá předpisům stavebního práva. II. Právo na svobodný přístup k informacím nelze užít ani subsidiárně, nebyl-li žadatel účastníkem řízení, v němž byla projektová dokumentace předložena. (Rozhodnutí KS České Budějovice 10 Ca 332/2001-42) 7