Veřejná politika. I n o v a c e a m o d e r n i z a c e v ý u k y a z v y š o v á n í o d b o r n ý c h k o m p e t e n c í. D u š a n H a l á s e k

Rozměr: px
Začít zobrazení ze stránky:

Download "Veřejná politika. I n o v a c e a m o d e r n i z a c e v ý u k y a z v y š o v á n í o d b o r n ý c h k o m p e t e n c í. D u š a n H a l á s e k"

Transkript

1 E S F p r o j e k t O P v z d ě l á v á n í p r o k o n k u r e n c e s c h o p n o s t I n o v a c e a m o d e r n i z a c e v ý u k y a z v y š o v á n í o d b o r n ý c h k o m p e t e n c í D u š a n H a l á s e k Veřejná politika O p a v a

2 O b e c n á c h a r a k t e r i s t i k a p r á c e Tento studijní materiál vznikl v rámci projektu Inovace a modernizace výuky a zvyšování odborných kompetencí, který je spolufinancován Evropským sociálním fondem (ESF) a státním rozpočtem České republiky. Registrační číslo projektu: Oblast podpory: Datum zahájení realizace projektu: CZ.1.07/2.2.00/ Datum ukončení realizace projektu: Vysokoškolské vzdělávání Název: VEŘEJNÁ POLITIKA Autor: prof. Ing. et Ing. Dušan Halásek, CSc. Vydání: první, 2011 Jazyková korekce: autor studijní opory Počet stran: 176 Dušan Halásek Slezská univerzita v Opavě, Fakulta veřejných politik v Opavě

3 Obsah 1 Úvodem Rychlý náhled studijního materiálu Veřejná politika jako vědní disciplína i jako společenská praxe Pojem politika v historickém kontextu Politický proces Rozlišení politického procesu Politický proces a jeho fáze Pojem veřejná politika Vymezení veřejné politiky jako uplatňování veřejného zájmu Teoretická východiska veřejné politiky Veřejná politika jako společenská praxe Veřejný zájem jako cíl veřejné politiky Co je to veřejný zájem? Charakteristické znaky veřejného zájmu Cíle a kritéria Politické strany významní aktéři veřejné politiky Proces uplatňování veřejných zájmů Vymezení problému Úvod Analýza problému Definování problému Nástroje veřejné politiky Využití teorie organizace ve veřejné politice Soukromé a veřejné organizace Srovnání charakteristik obou sfér jako východisko pro veřejnou politiku Využití teorie byrokracie ve veřejné politice Příklady typologie byrokracie Byrokracie a společenská praxe Využití teorie elity ve veřejné politice Využití teorie práva ve veřejné politice Současné metody hodnocení kvality právního řádu Veřejněpolitické dokumenty (VPD) Legislativní veřejněpolitické dokumenty Strategické veřejněpolitické dokumenty Výzkumné veřejněpolitické dokumenty Deklarativní a advokační veřejněpolitické dokumenty Etika a morálka ve veřejné politice Všeobecně /176

4 7.2 Etika, morálka, aplikace a erudice Další specifičtější modely veřejné politiky Druhy a utváření hodnot Implementace veřejné politiky Pojetí implementace Teoretické modely implementace Aktéři implementace Veřejné politiky lokální, regionální, národní a globální Lokální veřejné politika Kohezní (regionální) veřejná politika Národní veřejná politika Evropská veřejná politika Světová (globální) veřejné politika Přehled společných veřejných politik EU Společná zemědělská politika Historický úvod Vývoj reforem SZP Původní cíle SZP Aktéři politiky Kontrolní orgány Financování Nástroje SZP Společná obchodní politika EU Historie Společné obchodní politiky EU Ekonomický potenciál EU Zásady Společné obchodní politiky Nástroje Společné obchodní politiky Aktéři Společné obchodní politiky Nástroje obchodní politiky v České republice Společná dopravní politika Historický exkurs Další cíle a nástroje politiky Nástroje evropské dopravní politiky Závěr Společná zahraniční a bezpečnostní politika Historie Společné zahraniční a bezpečnostní politiky Cíle společné zahraniční a bezpečnostní politiky Aktéři Společné zahraniční a bezpečnostní politiky Nástroje Společné zahraniční a bezpečnostní politiky Agenda (financování SZBP) Společný rozpočet EU Rozpočtová politika a rozpočet EU Rozpočtové zásady Schvalování rozpočtu Příjmy a výdaje Rozpočtu EU Finanční perspektiva /176

5 11 Vybrané veřejné komunitární politiky ČR a EU Sociální politika EU Historie sociální politiky Cíle Sociální politiky Aktéři sociální politiky Nástroje sociální politiky Agenda (finanční krytí) Politika životního prostředí Historický exkurz do vývoje politiky ochrany životního prostředí uvnitř EU Principy a cíle ochrany životního prostředí v EU Aktéři politiky životního prostředí Nástroje politiky ochrany životního prostředí Financování Průmyslová politika Historie Legislativa Nástroje Průmysl versus životní prostředí Cíle Financování Aktéři politiky Energetická politika Historický exkurz Dílčí kroky k vytvoření společné energetické politiky Implementace evropské legislativy do české energetiky Cíle a nástroje v energetické politice EU Energetická politika ČR Financování Objekty a subjekty energetické politiky Inovační a technologická politika Historický exkurs Cíle ČR a EU Aktéři politiky Nástroje politiky a financování Regionální a kohezní politika Cíle kohezní (regionální) politiky Institucionální zabezpečení aktéři regionální politiky Nástroje a finanční rámce kohezní (regionální) politiky EU Finanční zdroje Kontrola kohezní politiky Národní orgán pro koordinaci Závěr Použitá literatura a zdroje /176

6 1 Úvodem Téměř půl století historie uplatňování veřejné politiky ve vyspělých zemích a její bouřlivý rozvoj nastolil potřebu vyučovat i na českých vysokých školách tento společenskovědní obor. Veřejná politika, svým širokým záběrem, je disciplínou orientující se na poznatky z řady vědních disciplín, a proto je text studijní opory rozdělen na část teoretickou a část aplikační (praktickou). V teoretické části je pozornost věnována vymezení veřejné politiky jako disciplíny navazující na pojetí veřejného zájmu, jako cíle veřejné politiky, politický proces a jeho fáze, vymezení problémy politiky, nástroje a postupy řešení vč. morálních a etických hledisek. Tato část je uzavřena kapitolou o implementaci veřejné politiky vč. jejich aktérů a vybraných modelů. V druhé aplikační - části jsou charakterizovány politiky lokální, regionální, národní, globální a podán popis několika společných i komunitárních (sdílených) politik EU a jejich současná aplikace v ČR. Opora je určena studentům vysokých škol, zajímajících se o veřejnou politiku. 6/176

7 2 Rychlý náhled studijního materiálu Předkládaný studijní materiál je věnován problematice (popis dané problematiky) Cíle studijního materiálu: Po prostudování studijního materiály Budete umět: Získáte: definovat veřejnou politiku, veřejný zájem, nástroje veřejné politiky vč. etických a morálních hledisek. přehled o teoretických východiscích veřejné politiky, informace o současných politikách EU ve vztahu k ČR. Budete schopni: rozlišit různé veřejné politiky, jejich tvorbu i implementaci do praxe. Průvodcem studiem: Nejprve se seznámíte v kapitolách (3 až 8) s teoretickými východisky, která umožňují analyzovat veřejné zájmy jako cíle veřejných politik a stanovit organizační i právněpolitické nástroje k jejich realizaci, jakož i s postupy implementace. V dalších kapitolách (9-11) je podán přehled o vybraných současných konkrétních politikách EU a jejich průmětu do podmínek ČR. 7/176

8 3 Veřejná politika jako vědní disciplína i jako společenská praxe RYCHLÝ NÁHLED KAPITOLY Pojem politika a politický proces v historickém kontextu Pojem veřejná politika Vymezení veřejné politiky jako uplatňování veřejného zájmu Teoretická východiska veřejné politiky Veřejná politika jako společenská praxe CÍLE KAPITOLY Po prostudování této kapitoly Budete umět: posoudit úlohy a smysl veřejné politiky ve společnosti, objasnit strukturu pojmu politika a přístupy k definování pojmu politika, Získáte: kvalitní základ o základních znacích mezi politikou a veřejnou politikou, získáte povědomí o úloze občanů (občanské společnosti) při participaci na prosazování veřejných zájmů do veřejných politik, Budete schopni: definovat oblasti zájmu veřejné politiky, její členění a uplatňovaná kritéria, charakterizovat význam veřejné politiky pro společenskou praxi. KLÍČOVÁ SLOVA KAPITOLY Politika, polis, faktory chování, politický proces, veřejná politika, veřejná správa, kvalita správy. PRŮVODCEM STUDIEM KAPITOLY Vymezení veřejné politiky jako vědní discipliny má zájemcům nastínit rozlišení, jež umožňuje pochopit rozdíly i provázanost mezi politikou a veřejnou politikou. 3.1 Pojem politika v historickém kontextu Různě by asi definovali pojem politiky občané například v 17. století nebo političtí aktéři až po Francouzské revoluci, příslušník středních vrstev, nebo rolník. Jinak podnikatel, jinak dělník atd. 8/176

9 Pohled na politiku je tedy do jisté míry reflexí vlastní situace jednotlivce, jeho vlastní společenské role ve všech jejích podobách 1 a jedná se o: oblast primární: sociální postavení a zkušenosti, vzdělání a kvalifikace, oblast sekundární: tradice náboženské, národní, převzaté etické normy a podobně, oblast terciární: lidská individualita, rozdílnost talentu, temperamentu, zvídavosti, lhostejnosti, emocionality a podobně. Jen tak je také vysvětlitelné, že ne všichni dělníci volí stejnou dělnickou stranu, či ne všichni katolíci jinou, tím směrem orientovanou politickou stranu. Vedle této individuální reflexe své společenské role přichází při ovlivnění jednotlivcova názoru na politiku také kolektivní ovlivnění. Výjimečně, ve vyhrocených situacích, může pohled jedince ovlivnit masová hysterie, fanatismus různého druhu, kdy vlivy všech ostatních faktorů jsou - na čas zatlačeny do pozadí. Slovo politika je odvozeno od pojmu polis, což bylo označení obce, hradiště, městského státu v antickém Řecku. Ne každé osídlení se mohlo nazývat polis. Jen takové, které bylo obranyschopné, zorganizované, samostatné. Ne každý měl v polis možnost rozhodování: vyloučeni byli vždy otroci, deklasovaní jedinci, mnohdy ženy. S pojmy polis nebo politen (občané) a potažmo politika bylo od počátku spojováno organizované spolužití určitého počtu lidí, jistá suverenita. Polis byla kdysi také komplexní jednotkou: bydlení, práce, kultura, náboženství, vše se odehrávalo v polis i tato komplexita zájmů a témat byla kdysi politice vlastní. Teprve se vznikem větších celků - měst, států a říší byla původní komplexita rozbita. První částí politiky jsou tedy dozajista myšlení, názory, politické ideje. Je to samo o sobě již politikou? Nikoli. Mohou být třeba i geniální úvahy o novém uspořádání společnosti samy sobě politikou? Nemohou. Politikou se stávají jedincovy názory až tehdy, osloví-li jimi vědomě také ostatní. Tedy nikoli všechny názory, ideje, byť motivovány sociální realitou, musí a mohou být součástí politiky, nýbrž jen ty ideje, které mají nadindividuální obsah, kolektivní dopad. Politika je jednotou motivů, cílů a metod. Politické motivy řešené nepoliticky či zneužívané individuálně se ale nestávají politikou. Můžeme sestavit následující přehled faktorů a jejich rozdělení na politické a nepolitické. 1 Ač má v dnešním světě téměř každý dennodenně s politikou co dělat, těžko hledá odpověď na to, co to politika vlastně je. Položíte-li v kterékoli zemi skupině průměrných občanů podobnou otázku, dostanete spíše krajní než věcné odpovědi. Buď superlativy: politika je nejdůležitější společenská činnost, zajištění práva a pořádku, tvorba všeobecných společenských pravidel, intelektuálové občas dodají instrument osvobození člověka. Nebo odpovědi krajně negativní: svinstvo, manipulace s lidmi, špína, práce pro tvrdé lokty a silné žaludky, ulejvárna, žvanírna. Těch negativních bývá obvykle více než pozitivních, podle dané situace. (V Česku v současné době asi převažují u mladých lidí definice kladné, u starších generací možná záporné. Před časem tomu bylo pravděpodobně jinak.) 9/176

10 Tabulka č. 3.1: Politické a nepolitické faktory chování Faktory Nepolitické Politické motivy stres, nenávist, závist, frustrace, apod. Nadindividuální zájmy cíle odreagování se, msta, poškození protivníka, apod. Změn objekt. situace (nové normy, zákony, prac. smlouvy, platy a mnoho dalších) metody nadávky, intriky, inzultace, vandalismus, indiv. teror bojkot, stávka, protest, demo, občanská neposlušnost, povstání, ozbroj. obrana Pramen: Halásek, D.; Zezulová, L. (2004). Druhou, stejně důležitou součástí politiky je praktické jednání, činnost, politické procesy. Politickými se stávají jedincovy myšlenky až ve chvíli, kdy se s nimi obrátí na druhé, když se seznámí i s jejich názory, mnohé možná převezme; tedy ve chvíli, kdy začne hledat spojence, kdy se začne utvářet vnitřní názorový konsensus s názory jiných, a kdy spolu s ostatními začne na základě svých názorů vyjednávat. Politika je vždy jen kolektivní činností. Ale ani obě tyto části politiky nám ještě nepodávají úplnou odpověď na otázku po její struktuře. K politice patří nejen politické ideje a politické procesy. Její třetí částí jsou i politické instituce. Jen myšlenka a činnost odehrávající se ve správně zvolené době a odpovídající instituci má možnost stát se politickou. Člověk se obvykle se svou iniciativou obrací na ty, jež mu stojí nejblíže. U národů na nižším stupni vývoje to dlouho byla, a dílem ještě je, jen rodina či kmen později širší jazyková či národnostní pospolitost nebo pracovní obor. Některé z těchto přirozeně vznikajících skupin byly, a někde možná ještě jsou, buď samy určitou politickou institucí (např. kmen) pro skutečné soudobé politické instituce, vznikající v jejich jménu a nad nimi, jako např. odbory, politické strany, stát Politické skupiny, které se stávají politickými institucemi, mohou být: zájmové organizace různého druhu, odbory, politické strany, volební seskupení, do jisté míry církve, určitě stát, mezistátní aliance a podobně. Politika je tedy pojem proměnlivý a rozporný, jsou to jak myšlenkové impulsy a reagování lidí na životní podmínky, tak i programová a organizační činnost orientovaná na praktický úspěch, činnost odbývající se v určitých, pro politické účely zřízených institucích. Politika existuje pouze jako jednota všech tří zmíněných faktorů, tj. jako jednota ideové a politické činnosti v rámci institucí odpovídajících době. 10/176

11 3.2 Politický proces Rozlišení politického procesu Slovo politika, včetně slovního spojení s adjektivem veřejná, obsahuje v češtině jistou dvojznačnost a možnost nedorozumění či iluze. Dvojznačnost slova spočívá v tom, že kromě rozhodování politických autorit a tvorby jejich strategie zahrnuje vždy také jistou politickou aktivitu, činnost nebo jednání. Cílevědomé politické jednání má více či méně rozvinuté procedury, nástroje, postupy i praktické triky a tyto jsou vázány vždy na konkrétní politické aktéry. Termín politika tedy na jedné straně obsahuje význam, který Anglosasové nazývají politics a na druhé straně má význam, který v angličtině označuje slovo policy. Politics označuje oblast nebo politický systém (například sociální zabezpečení, bytová politika, rodinná politika), v němž vstupují do kontaktů, vztahů a konfliktů různé programy politické činnosti. Je to obor lidské činnosti, v němž se střetávají jednotlivci nebo skupiny, z nichž každá má například své sociálně politické programy, své cíle, zájmy a někdy i svou filozofii. Policy znamená program činnosti nebo samo jednání jednotlivce, skupiny či vlády. Je to metoda činnosti nebo činnost, která se vztahuje k určitému problému nebo souhrnu problémů nějaké pospolitosti. Nebezpečí iluzornosti užívání slova politika spočívá v tom, že záměna uvedených významů vytváří iluzi a mystifikaci, že politik či jiná autorita veřejného života může takříkajíc automaticky, samozřejmě realizovat svá rozhodnutí a nemusí si klást otázky, zda-li jeho politické aktivity vedou k plánovanému cíli. Rozlišení uvedených dvou významů politiky je nutné proto, že předmětné oblasti spolu reálně úzce souvisejí. Konkrétním politickým programům a činnostem hrozí neustálé nebezpečí, že se střetnou s aktivitami jiných politických aktérů. Různé politické programy nejsou nutně ve shodě. Tato vazba platí i naopak. Nepodaří-li se realizovat konkrétní politické programy, pak hrozí nebezpečí, že přestane existovat i politický systém pospolitosti či nějaká jeho oblast. Realizovatelné vládnoucí politické programy tedy vyžadují uznání a podporu i těch politických aktérů, kteří jsou v dané situaci ovládaní a podřízení. Uvedené souvislosti platí také pro oblast veřejné politiky. V procesech veřejné politiky se rozhodování o cílech a jejich změnách prostupuje s jednáním, které má tyto cíle realizovat. Veřejná politika je specifická cílevědomá lidská činnost, která se při své tvorbě i realizaci podstatně opírá o veřejné akceptování, veřejný zájem. Víme již, že propojení rozhodování s kolektivní činností charakterizuje proces tvorby a realizace veřejné politiky. Jde zejména o to, že: Sítě pozic, na kterých probíhají politická rozhodnutí, jsou často velmi komplexní povahy. Rozhodování, je-li včleněno do politických aktivit, se rozšiřuje v prostoru a čase za hranice iniciátorů tvorby politických programů. Konkrétní politiku zpravidla necharakterizuje jedno rozhodnutí. Jde o série rozhodnutí, 11/176

12 které dávají více či méně jasný obraz o tom, co daná politika znamená. Politika zaznamenává proměny v čase. Včerejší stav ideových východisek, cílů a principů realizace není stejný jako dnes. Svou roli může hrát změna rozložení sil, které určují orientaci politických programů stejně jako zpětné vazby z realizace prvních rozhodnutí. Toto konstatování neznamená, že se veřejná politika neustále strukturálně (kvalitativně) proměňuje. Utváření politického programu je dynamický proces, který zahrnuje jak kvantitativní pohyb, tak kvalitativní změny. Dynamický a proměnlivý charakter politického procesu vede ke stavu, kdy většina tvůrců politických programů se setkává s těžkostmi při stanovení ukončení programu nebo jinými slovy při určení úspěšnosti politiky. S předchozím bodem souvisí empirické konstatování, že politický proces probíhá i v situaci, kdy konkrétní politická rozhodnutí absentují. Součástí tohoto procesu jsou i aktivity, které probíhají bez aktuálních rozhodnutí tvůrců politických programů. Podle některých autorů se tak pravidelně děje v situacích, kdy politické aktivity jsou zaměřené na udržení současného stavu. Status quo pokládají aktéři (politici, úředníci, sociální pracovníci, cílové skupiny) za legitimní a vykazují resistenci ke změnám v existující alokaci hodnot. Analýza aktivit probíhajících bez explicitních politických rozhodnutí je nezbytnou součástí studia dynamiky politického procesu. V rámci politického procesu je možné nalézt empirické evidence aktivit, které probíhají proti nebo nad rámec legitimních rozhodnutí, zejména v rámci státních veřejných a sociálních programů lze pozorovat činnosti, které nejsou sankcionovány rozhodnutím formálních autorit. Tyto činnosti lze objevit zejména, když zaměříme pozornost na politické aktéry nižší organizační úrovně tzv. street-level bureaucracy. Politický proces v sobě zahrnuje jednak veřejně akceptovaná rozhodnutí a jednak cílevědomou aktivitu směřující k jejich realizaci. Racionalita a smysluplnost politického jednání má dvojí zaměření: musí být současně legitimní a funkční. Politický proces lze rozdělit na politiku (policy) a správu (public administration). Zatímco politika a politikové se mají zabývat tvorbou legitimních rozhodnutí o řešení nových či aktuálních veřejných problémů, veřejná správa by měla představovat soubor technologicky funkčních a efektivních aktivit sloužících k řešení standardních situací. Potůček uvádí, že:. rozdíl mezi veřejnou politikou a veřejnou správou jako praktickými činnostmi lze charakterizovat tak, že veřejná správa zahrnuje zaběhnuté, rutinně se opakující činnosti v rámci předem daných regulativů, zatímco veřejná politika je tvorbou čehosi nového, překračující stávající praxi uplatňování veřejného zájmu. (Potůček, 2005) Naznačený vztah mezi politikou a správou má racionální jádro. Spočívá jednak v tom, že politika (veřejná politika) a správa se ustavily jako samostatné vědní disciplíny, které mají odlišný pojmový a metodický aparát, který jiným způsobem reguluje odborně vzdělané politiky a správní úředníky. Další důvod rozlišení mnozí autoři spatřují v samotné praxi, v níž 12/176

13 oba typy činností legitimizují spíše rozdílné institucionální hodnoty a normy. Jestliže základním principem tvorby politických rozhodnutí je ustavování společného konsensu veřejně přijímaných řešení, pak pro správního úředníka má principiální důležitost efektivní a technologicky přesný výkon daných úkolů a postupů Politický proces a jeho fáze Oddělování politických rozhodnutí od provádění veřejných a sociálních programů vedlo k vytvoření modelů různých stupňů politického procesu nebo modelů politického cyklu. Celá řada autorů se shoduje v názoru, že model stupňů či cyklu politického procesu je nutno brát jen jako heuristický nástroj, který vytváří umělý obraz o realitě. Skutečný politický proces je daleko více komplikovaný, není tvořen z jednotlivých etap, fází nebo cyklů. Jednotlivé politické procesy se vzájemně prostupují, probíhají souběžně a v různých směrech závislosti na sobě. Parsons uvádí, že: idea rozdělování tvorby politických programů (na jednotlivé fáze) velmi zveličuje racionální podstatu politického procesu a dává falešný obraz o tom, že tento proces začíná ustavením politické agendy a končí implementací a evaluací. (Parsons, 1995) Lze hovořit o těchto třech pohledech na politický proces: A) Racionalistické hledisko Charakterizuje politický proces jako v podstatě probíhající shora-dolů a nebere na vědomí autonomní aktivity aktérů na nižších organizačních stupních a lokálních pozicích. Ignoruje reálný svět politiky v tom, že nezahrnuje různé úrovně moci a jejich interakce vzájemně propojených politických cyklů. Z těchto důvodů neposkytuje také dostatečné kauzální vysvětlení, jak se tvorba a realizace programu proměňuje od jednoho politického cyklu ke druhému. Členění jednotlivých etap politického procesu nebere v úvahu otázky rozložení moci a autority a nutnosti legitimity politických aktivit mezi veřejností, cílovými skupinami a dalšími aktéry. Toto sociální prostředí netvoří jednotný systematicky fungující celek. Je to obvykle komplexní konglomerát různých a rozporuplných vlivů, sociálních skupin a společenství, které vytvářejí podmínky pro řadu neočekávaných změn politického procesu. B) Institucionalistické hledisko Vychází z alternativní výchozí teze o politickém životě v moderní společnosti a klade důraz na roli společenských institucí. Představa svobodné směny individuálních zájmů a přání vychází z univerzálního a statického pojetí lidské přirozenosti. Podstatné vlastnosti člověka nejsou ovlivněny aktuálním politickým životem. Institucionální vize politiky naopak vnímá jedince, politického aktéra, jako závisle proměnnou na dané kultuře. Jako ve své podstatě flexibilní a sociálně konstruovanou bytost. Cílevědomé jednání člověka v politice je 13/176

14 zakotveno a zakořeněno v kulturních pravidlech a institucích, které jsou výsledkem společného konstituování minulých generací politických aktérů, trvající v čase a stále znovu opakovaně interpretované jedinci v životě společnosti. Jednání politiků, úředníků, občanů, odehrávající se podle těchto pravidel, je tedy kolektivně očekávatelné a akceptovatelné. Instituce a objektivní sociální struktury očekávaných pravidel chování podle této koncepce vytvářejí a legitimizují jednání politických aktérů. Nabízejí jim konzistentní a společensky přijatelná pravidla chování, koncepty reality a společenských problémů v ní, standardy měření a vnímání společenských a politických událostí, citové vazby mezi lidmi. Institucionální koncepce politického života tvoří alternativu k teorii racionální směny. Činí tak dvojím způsobem. Za prvé - zdůrazňuje roli institucionálních pravidel při definici racionální směny. Tvrdí, že racionální jednání aktérů politické směny závisí na subjektivním vnímání a pojetí alternativ a hodnocení jejich důsledků. Tyto významy a jejich subjektivní interpretace jsou však konstruovány v rámci společenských a politických institucí. Svoboda rozhodování a legitimita racionální volby jsou vnímány jako v podstatě institucionální pravidla, která byla vytvořena v předcházejícím kolektivním životě lidí. Za druhé - institucionalismus oslabuje roli individuálních svobodných kalkulací, přání a očekávání. Tyto kalkulace a očekávání jsou výsledkem kulturní identity jedince a jsou také do značné míry sociálně determinované. Stručně řečeno: na vlastní užitek zaměřené racionální kalkulace jedinců jsou nahlíženy jako jeden z mnoha systémů pravidel, který může být za určitých okolností sociálně legitimní. Selhání efektivnosti trhu v důsledku neúplnosti informací institucionální koncepce chápe jako sociálně a behaviorálně vytvořený stav. Obrazy nekonzistentních a rozporuplných preferencí a zájmů, stejně jako představa o neúplných informacích, jsou chápány jako uvnitř politických institucí vzniklý souhrn významů politického života. Na základě tohoto pojetí tržních transakcí, které jsou aktéry politického života vnímány jako nelegitimní a nedůvěryhodné, dochází k faktickému selhání svobodné racionální směny (například bojkot veřejných voleb politickými voliči). Institucionální ekonomie však nadále pracuje s modelem lidského jednání homo economicus. Nepřekračuje rámec světa, v němž se lidé pohybují v rámci svých individuálních zájmů. Racionalita je definována v pojmech efektivity dosažení těchto individuálních přání a preferencí při realizaci společných kontraktů a sociálních interakcí. Institucionální ekonomie však bere v úvahu skutečnost, že charakter těchto institucionálních pravidel může ovlivňovat efektivnost a tedy racionalitu společného řešení individuálních problémů. C) Systémový přístup k politickému procesu Tento přístup rozpracoval jako jeden z prvních David Easton (1965). Vychází z přesvědčení, že politické aktivity vytvářejí systém složený z procesů, které musejí být v rovnováze, má-li politický systém fungovat a přetrvávat v čase. Easton je přesvědčen, že tento systém existuje v prostředí, které obsahuje řadu jiných systémů (rodina, práce, vzdělání, ekologický systém atd.). 14/176

15 Autor se domnívá, že jedním z klíčových procesů politického systému jsou vstupy, které mají formy politických poptávek a podpor. Poptávku politického systému tvoří aktivity jedinců a skupin, které sledují rozhodování politických autorit o alokaci hodnot. Podpora sestává z takových aktivit, jako jsou volby, dodržování právních norem, placení daní atd. Tyto aktivity vstupují do černé skříňky tvorby politických rozhodnutí, která je v jazyce teorie systémů nazývána transformačními procesy. Jejich hlavní funkcí je tvorba výstupů systému. Politické výstupy potom autor odlišuje od výsledků, které chápe jako efekty politiky na občany. Tak jako v každém otevřeném systému, který má sebeřídící charakter, i v politice Easton identifikuje subsystém zpětné vazby. Zpětná vazba na základě kontrolních funkcí reguluje vztah mezi výstupy a budoucími vstupy do politického systému. Obrázek č. 3.1: Eastonův model politického systému Poptávka VSTUPY Podpora POLITICKÝ SYSTÉM Rozhodnutí VÝSTUPY Politická aktivita Zpětná vazba V Eastonově modelu se projevuje naplno síla i slabiny racionalistických přístupů. Provádí jasnou a přehlednou strukturaci značně komplexní skutečnosti a umožňuje tím analytické zaměření na jednotlivé vytýčené fáze politického procesu a subsystémy. Na druhé straně však mnozí autoři již krátce po publikování označili model za velmi zjednodušující a nepřesný. Jiné kritiky Eastonova modelu vycházejí spíše z pozic systémové teorie. Lze je chápat jako reakce na rozvoj teorie systémů. Jedna skupina kritiků upozorňuje, že původní model poněkud přehlíží význam transformačních procesů. Kritizují, že poněkud podceňuje význam tvorby politických rozhodnutí a detailně se věnuje jen analýze poptávky a podpory tvorby politických programů. Autoři navrhují různé způsoby rozkrytí černé skříňky rozhodování. Například: a) věnovat větší pozornost rozhodovací roli úředníků na centrální i lokální úrovni vlády nebo mezi jednotlivými resorty státní moci, b) věnovat větší pozornost řídícímu a kontrolnímu systému programu a v jeho rámci tvorbě zpětnovazebných informací. Na základě uvedených výhrad vzniká celá řada propracovanějších klasifikací politického procesu, které navrhují vzájemně podobná rozlišení fází politického programu, a stala se široce používaná: Jenkins: (1978) Hogwood a Gunn: (1984) 15/176

16 1. Iniciace 1. Rozhodování o rozhodnutí: ustavení agendy 2. Informace 2. Rozhodování jak rozhodnout: volba problému 3. Zvažování a analýza 3. Definice problému 4. Tvorba rozhodnutí 4. Identifikace alternativních řešení a povinností 5. Implementace 5. Stanovení cílů a priorit 6. Hodnocení 6. Hodnocení a výběr strategie 7. Ukončení programu 7. Implementace, monitorování a kontrola 8. Hodnocení programu 9. Dosažené úspěchy a ukončení programu I tyto modely tvoří verze racionalistické představy tvorby rozhodnutí a jejich realizace v politickém programu. Ve všech uvedených variantách je implementace chápána jako jedna relativně samostatná fáze politického procesu, oddělená od ostatních. 3.3 Pojem veřejná politika Veřejná politika je širší pojem než veřejná ekonomika. Veřejná politika úzce souvisí s vnímáním samotného pojmu veřejný. Může být obvykle širší jako výraz globálního či syntetického pohledu nebo užší, který bývá spojen s pohledem analytickým. V závislosti na šíři vnímání pojmu veřejný pak rozlišujeme dvě pojetí veřejné politiky: širší - analyzuje formování veřejného zájmu (součástí veřejné politiky je pak i bezpečnostní politika, zahraniční politika, sociální politika, populační politika atp.), užší - jen některý aspekt veřejné politiky, tj. politika životního prostředí, regionální politika, municipální politika, politika jednotlivých odvětví či organizací veřejného sektoru např. zdravotní politika, vzdělávací politika, kulturní politika atp. Šíře pojetí veřejné politiky může mít i následující členění: nejširší pojetí zahrnuje všechny složky výkonné věcné veřejné politiky, tj. např. zahraniční, bezpečnostní, vojenskou, hospodářskou, finanční, kulturní, školskou, regionální, ekologickou, sociální, dopravní, energetickou atd., středně rozsáhlé pojetí se soustřeďuje převážně na tzv. odvětví rozvoje člověka, tj. školství, zdravotnictví, kulturu, sociální péči, tělovýchovu a sport, nejužší pojetí je možno redukovat pouze na dílčí sociální oblast, i chápat v podstatě jako sociálně charitativní péči, nebo pouze na regionální oblast, kdy může jít i o zcela malé lokality. 16/176

17 Politika obecně znamená soubor metod, postupů, opatření a nástrojů k dosažení určitého cíle (např. rozvoje, útlumu, růstu, kvality, stabilizace). Lze použít tato čtyři hlediska k definici určité politiky a tedy i veřejné politiky: a) subjekty, objekty politiky, b) teoretická východiska a vědecké disciplíny, z nichž politika vychází, c) obsah, témata a oblasti zájmu politiky, d) cílová zaměření, tvorba a formulace cílů politiky ad a) Subjekty a objekty politiky Každou politiku realizují různé subjekty, které za ni nesou zodpovědnost. Patří sem: nadnárodní instituce a subjekty (EU, NATO, OSN atd.), stát a jeho orgány státní správy (ministerstva, úřady), obce a jiné samosprávné celky (samospráva), občané, rodiny, domácnosti, občanské iniciativy, politické strany, církve atd. Objektem politik je obvykle: jednotlivec, skupina lidí (zaměstnanci, důchodci), všichni obyvatelé země, obce, okresy, chráněná území, velké městské aglomerace, příhraniční oblasti - euroregiony apod. ad b) Teoretická východiska a vědecké disciplíny, z nichž politika vychází Těmito východisky a disciplínami jsou ekonomie, politické vědy, sociologie, teorie organizace, teorie společenského výběru, práva a správní vědy a mnohé další, pro veřejnou politiku již okrajovější. Politické vědy vypozorovaly následující rozlišení politiky: rozlišení aktivní x reaktivní politiky: aktivní (anticipuje možná ohrožení veřejného zájmu), reaktivní (reaguje, až když je ohrožen kolektivní zájem), rozlišení liberální x paternalistické politiky: liberální zasahuje až tam, kde individuální zájem ohrožuje uznaný veřejný zájem, paternalistická prosazuje uznaný veřejný zájem, často bez ohledu na možnou újmu individuálních zájmů. ad c) Obsah, témata a oblasti zájmu veřejné politiky 17/176

18 Hlavním tématem veřejné politiky je veřejný zájem. Je definován politicky a podporuje zajištění veřejných statků. O preferenci veřejných zájmů rozhoduje veřejná volba, která by měla být doprovázena nezbytnou veřejnou kontrolou. ad d) Cílová zaměření, tvorba a formulace cílů Tvorba a formulace cílů je vždy určitý druh rozhodování. Vyžaduje znalost a hodnocení reality řízení systému. Z toho vyplývá, že jde o značně konfliktní proces. Veřejná politika je syntetický pojem, do kterého při širším pojetí řadíme hospodářskou, zahraniční, obrannou, bezpečnostní, sociální, dopravní, regionální, ekologickou a další politiky, které pak chápeme jako podmnožiny veřejné politiky. 3.4 Vymezení veřejné politiky jako uplatňování veřejného zájmu Veřejná politika jako vědní disciplína je mladou a vyvíjející se oblastí. Společným jmenovatelem jsou termíny jako např. veřejný zájem, veřejné finance, veřejné statky a služby, veřejné právo. Veřejnou politiku lze vymezit jako disciplínu analyzující procesy formování a uplatňování veřejného zájmu institucemi veřejného sektoru. Vychází přitom z podnětů, které byly, jak jsme již zmínili, vypracovány na půdě ekonomie, politické vědy, sociologie, teorie organizace, teorie společenského výběru, práva a správní vědy. Je tedy vědní disciplínou průřezovou, přesahující svou orientací i metodami hranice tradičních sociálních věd. Kriterii uplatňujícími se ve veřejné politice jsou: fungování trhu, lidská důstojnost, spravedlnost v rozdělování statků, životní prostředí, poruchy správy governmentu, hlasovací právo. V centru pozornosti tradičních politických věd je spíše výkon politiky jako specializované, dělbou práce profesionalizované lidské činnosti, bezprostředně vázané na reprezentaci a střet diferencovaných zájmů a boj o moc. Veřejná politika naproti tomu neanalyzuje tolik obecné politické podmínky vzniku, existence a přežití takových sociálních útvarů. Zajímá se spíše o sociálně politický proces vedoucí k uspokojování konkrétních potřeb příslušníků těchto společenství, které nemůže být zprostředkováno výlučně soukromým sektorem. 18/176

19 Tabulka č. 3.2: Sémantický diferenciál Politické věda Ideologie Konflikt Odcizení moci Ovládání Reprezentace Krátkodobý horizont rozhodování Veřejná politika Technologie, metody, nástroje Konsensu Veřejná správa, služba Kooperace Uspokojení potřeby Dlouhodobý horizont rozhodování Pramen: Potůček (2005) Pojem veřejný zájem má nesporně popisnou sílu, má ale také silný hodnotový náboj. Veřejným zájmem může být to, co si v demokratické společnosti přeje většina. Nedotkli bychom se tím ale práv menšin? V každém případě jsou obec, instituce občanské společnosti a stát těmi institucemi, které nabízejí institucionální mechanismy pro vyjadřování, seskupování a koordinaci, případně i realizaci dílčích zájmů do podoby, v níž je už užitečné hovořit o zájmech veřejných. Významná je ovšem komplikace daná institucionálním zprostředkováním těchto veřejných zájmů: úřady a úředníci mají svoje zájmy, které vstupují do politického procesu identifikace a uspokojování toho, co se dotýká veřejného zájmu. Samotné vymezení toho, co je (resp. co má být) veřejným zájmem, je tedy živým, nikdy nekončícím sociálním a politickým procesem: v demokratické společnosti konformním s jistými pravidly, jak vést diskusi o tom, co veřejným zájmem je a co jím už není, jak se na takovém vymezení shodnout a jak veřejný zájem v praxi uplatňovat a chránit. Podrobně se budeme touto významnou kategorií veřejné politiky zabývat v pozdější kapitole. Nyní jen shrneme: Veřejný zájem je obecným zájmem společnosti, na kterém se tato společnost dohodla. Nemá nadhistorickou platnost. Nejde mu jen o to, co je zájmem většiny, ale i o to, co podporuje každého člena veřejnosti. Například potřebou společnosti je vzdělávat se, proto se vzdělanost stala veřejným zájmem. Na základě tohoto VZ vznikla veřejná vzdělávací politika, kterou tvoří Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, potvrzuje ji především parlament a na nejvyšším stupni vykonává MŠMT. Dále se na ní podílejí kraje, obce, samotné školy, odbory atd. Veřejný zájem každého státu je jako celek formulován v nejobecnějších dokumentech 19/176

20 (ústava, zákony, programy polit. stran). To má velký význam pro praktickou VP má obecně určené mantinely svého působení. Veřejné zájmy lze členit do segmentů (např. ekonomický, politický, kulturní, sociální ekologický) a tyto segmenty se stávají předmětem speciálních částí veřejné politiky (hospodářská, kulturní, sociální, ekologická, vzdělávací, dopravní atd.). Všechny segmenty veřejné politiky se dají shrnout do jedné obecné veřejné politiky. Wilensky Turner (1987) na pozadí srovnání osmi zemí empiricky testovali hypotézu, zda korporativní demokracie tj. společnosti, kde klasické mechanismy reprezentativní demokracie schopné reflektovat spíše plošně vyjádřené zájmy, zprostředkovávají vyjednávání mezi politickými partnery (tripartita, profesní a hospodářské komory, občanská sdružení apod.) jsou schopny lépe směřovat přes artikulované skupiny zájmů. Veřejné zájmy vymezili jako ekonomickou prosperitu, zaměstnanost a udržení úrovně příjmů, výsledek srovnání potvrdil platnost této hypotézy. Existují pochopitelně i konflikty různých veřejných zájmů. Z toho plynou i rozdíly v hodnotovém zakotvení různých veřejných politik, které se promítají i do teoretických modelů veřejných politik. 3.5 Teoretická východiska veřejné politiky Podle Potůčka (1999) pod veřejnou politikou rozumíme disciplínu, která vychází z ekonomie, politologie, práva, sociologie, antropologie, psychologie a dalších oborů. U východisek veřejné politiky lze vysledovat i některé vlastní, specifické vědecké discipliny, přesahující svou orientací a užívanými výkladovými rámci a výzkumnými metodami výše uvedené obecné vědní discipliny. Jde např. u sociální politiky o medicínu, psychologii, demografii, dále pak u veřejné politiky z užšího hlediska o ekologii, správní vědy, regionalistku a technické vědy, o teorii veřejné volby, teorii organizace, teorii byrokracie apod. Veřejná politika analyzuje problémy veřejných zájmů vážících se na život lidské společnosti. Věnuje se přitom zprostředkování procesů ve veřejném zájmu, tyto procesy zprostředkovává ve veřejném, občanském i soukromém sektoru tak, aby byly využitelné politickou praxí. V poslední době se ve vztahu k veřejné politice uplatňuje zejména přístup institucionální ekonomie, která je jako jediná schopná teoreticky vysvětlit rozdíly mezi ekonomikami jednotlivých států, a tím pádem i jejich veřejnými politikami. Vzhledem ke skutečnosti, že jde o teoretický směr, který je značně heterogenní, sledujeme ve veřejné politice v zásadě tyto dva směry: historický institucionalismus - v oblasti vztahu instituce a výkonnost, kde vycházíme z tradičního pojetí nové institucionální ekonomie a z poznání, že instituce obecně za něco mohou, komparativní institucionalismus - pracující s různými modely kapitalistické 20/176

21 ekonomiky jednak jako s deskripcí reality a jednak jako s prostředkem pro nalezení prostředků pro formulaci cílů hospodářské politiky (HP) v oblasti institucionální kvality (kvality institucí pro výkon správy) vztahující se k nutnosti změn (reformy institucí), naléhavosti změn a směrům přizpůsobení. Základním a určujícím východiskem je definování institucionálních charakteristik společenského života a jim odpovídajících hodnotících ukazatelů v oblastech politického prostředí (politická rizika a občanské svobody), ekonomického prostředí, legislativního rámce pro činnost ekonomických subjektů a charakteru vládnutí. První dvě oblasti mají historický, dlouhodobý charakter, a druhé dvě popisují současnou, reálnou situaci v podmínkách teorie i praxe veřejné politiky. Např. Amable se zabývá komparativní institucionální analýzou jako snahou o formulování teorie institucionálního doplnění. Kapitalistické systémy dělí podle vlivu na růst produkce a protlačování inovací na tržní, tržněkorporativní, integrativní a sociálně demokratické. Dochází k definování pěti typů současného kapitalismu: tržní ekonomiky, sociálně demokratické ekonomiky, ekonomiky asijského typu, evropské kontinentální ekonomiky a ekonomiky kapitalismu jižní Evropy. Pro zařazení do jednotlivých typů užívá pět oblastí srovnání: charakter trhů zboží, trh práce, finanční trhy, sociální systémy a systémy vzdělávání. Veřejná politika daného státu je vždy nutně ovlivněna náležitostí státu do toho kterého systému. Dalším faktorem, který výrazně ovlivňuje nejen tvorbu, ale zejména implementaci (realizaci) veřejné politiky, je kvalita správy. Světová banka vymezila kvalitu správy jako vzájemně propojený komplex tří klíčových hledisek, a to procesu výběru, kontroly a obměny vlády, dále schopnosti vlády efektivně formulovat a realizovat vhodné politiky a konečně respektu občanů a státu k institucím, které určují jejich vzájemné ekonomické a sociální vztahy. Na základě vymezení kvality správy jsou konstruovány agregované ukazatele pro její hodnocení, které provádí Světová banka v rámci projektu Governance Matters (GM) v pravidelných dvouletých intervalech od roku Při hodnocení jsou použity tři dvojice agregovaných ukazatelů. Každý ze šesti agregovaných ukazatelů nabývá normalizovaných hodnot v intervalu od -2,5 (nejhorší výsledek) do +2,5 (nejlepší výsledek): První dvojice ukazatelů kvality správy hodnotí kvalitu politického procesu a zahrnuje hlediska rozsahu demokracie a politické stability. Rozsah demokracie je posuzován podle základních charakteristik politického procesu (včetně vynutitelnosti zodpovědnosti orgánů veřejné moci), občanských svobod a politických práv a nezávislosti médií. Ukazatel politické stability, resp. politické nestability a násilí vyjadřuje pravděpodobnost destabilizace vládní moci či jejího svržení včetně hrozby terorismu. Druhá dvojice ukazatelů kvality správy hodnotí efektivnost vládních politik a zahrnuje hlediska výkonnosti vlády a regulační kvality. Výkonnost vlády je hodnocena podle předpokladů pro formulaci a realizaci odpovídajících politik. Tyto předpoklady zahrnují kvalitu poskytování veřejných služeb, kvalitu byrokracie, kompetentnost úředníků, nezávislost úřadů na politických tlacích a důvěryhodnost vlády při realizaci 21/176

22 proklamovaných politik. Regulační kvalita, resp. regulační břemeno hodnotí vlastní politiky z hlediska zásahů narušujících funkčnost trhů (regulace cen, neadekvátní bankovní dohled) a z hlediska nadměrné regulace v oblasti zahraničního obchodu a podnikání. Třetí dvojice ukazatelů kvality správy hodnotí kvalitu institucionálních interakcí, a to podle hledisek právního řádu a kontroly korupce. Kvalita právního řádu je hodnocena podle důvěry ve společenská pravidla a podle míry jejich respektování. Tento ukazatel vyjadřuje vnímání výskytu násilné i nenásilné kriminality, účinnost a předvídatelnost soudních rozhodnutí a vynutitelnost smluv. V souhrnu tedy charakterizuje schopnost rozvoje prostředí, v němž jsou ekonomické a sociální interakce založeny na spravedlivých a předvídatelných pravidlech. Poslední ukazatel měří vnímání korupce, definované jako využití veřejné moci k získání soukromého užitku. Přítomnost korupce je obvykle projevem nedostatečného respektu korumpujícího (soukromé osoby) a korumpovaného (obvykle úředníka) vůči stanoveným pravidlům. Obrázek č. 3.2: Ukazatelé kvality správy, 2005 (dle Žák, M. 2008) Pozn. GM1 demokracie, GM2 Politická stabilita, GM3 Efektivita vlády, GM4 Regulační zátěž, GM5 Právní řád, GM6 Kontrola korupce. 3.6 Veřejná politika jako společenská praxe Drama zrodu veřejné politiky jako společenské praxe se odehrává přímo před našima očima. Proč drama? Při přechodu od autoritářského režimu s centrálně plánovanou ekonomikou k demokratické společnosti s tržním hospodářstvím lze počítat s tím, že politické instituce je možno proměnit během šesti měsíců, ekonomické vztahy během šesti let a návyky, postoje, chování a hodnoty lidí během šedesáti let. Proto nemůžeme vystačit pouze s poznatky, které byly v teorii veřejné politiky nashromážděny během relativně pokojné evoluce soudobých kapitalistických společností. Jsme nuceni hledat i vlastní originální přístupy a řešení. Jednou z podivuhodných a ne zcela objasněných vlastností minulého režimu totiž bylo, že se mu podařilo dokonale rozostřit hranice mezi jednotlivými funkčními celky společenského organismu. Nebylo jasné, kde začínala a kde končila kompetence rodičů na jedné straně a státu na straně druhé ve výchově dětí, v různých politikách a nástrojích řízení se prolínala sociální a ekonomická kriteria. 22/176

23 Zvlášť názorným příkladem této mlhavosti světa reálného socialismu byla destrukce hranic mezi veřejným a soukromým. Soukromé vlastnictví bylo znárodňováno. Formálně státní vlastnictví se pak stávalo faktickou kořistí dosazených správců, později manažerů. Privátní sféra byla vydávána za legitimní předmět zájmu a v případě potřeby i sledování a intervence těch, kteří vládli. Záležitosti týkající se životních zájmů veřejnosti se zase probíraly za zavřenými dveřmi sekretariátů. Jeden z podstatných úkolů polistopadové politiky proto spočíval v obrození jednotlivých společenských institucí. Pohyb nastal zvláště v rekonstituci soukromého a veřejného sektoru. V prvních letech reformy šlo především o proměny vztahů ekonomických a politických. V ekonomice se rozběhly restituce, odstátnění a privatizace. Docházelo k pluralizaci subjektů nesoucích odpovědnost za danou politiku (nové politické strany), včetně vzniku neziskového sektoru. Došlo též k přechodu financování ze státního rozpočtu na fondové financování soustav povinného zdravotního a sociálního pojištění. Politická rozhodnutí, jejich průmět do zákonů a jejich realizace se odehrávaly v horizontu týdnů tam, kde bylo potřeba měsíců, a v horizontu měsíců tam, kde by jinak bylo třeba let. Obeznámenost domácích odborníků se složitou souvztažností veřejného a soukromého sektoru v podmínkách moderních demokracií s tržní ekonomikou nebyla dostatečná. Riziko přízemního politického pragmatismu, přijímání neadekvátních, věcně pochybných či skupinovými zájmy deformovaných ad hoc řešení bylo nepřiměřeně vysoké. Sociální teorie proto musí vyjasnit vztahy mezi soukromým a veřejným, specifikovat pole jejich uplatnění a vyložit vazby mezi nimi. Dále se musí sociální teorie vyrovnat s vývojovými tendencemi, kterými jsou: růst veřejného sektoru (jak v absolutním, tak v relativním vyjádření), výrazná diferenciace činností veřejným sektorem poskytovaných a růst váhy expertních znalostí při tvorbě a realizaci různě specializovaných činností souvisejících s uspokojováním veřejných zájmů. Veřejná politika jako společenská praxe potřebuje určité kriteriální zakotvení, které by usnadnilo komunikaci o tom, co ještě je a co už není veřejné blaho či veřejný zájem, které by dávalo smysl různým volbám, před kterými občané a politici stojí, a které by je orientovalo v rozhodovacích situacích, v nichž se ocitají. Veřejná politika má (jako všechny společenské vědy) několik možných definic a vysvětlení. Lze ji chápat jako vědní disciplínu i jako společenskou praxi. Politika obecně znamená soubor metod, postupů, opatření, organizací a nástrojů k dosažení určitého cíle. Ve VP je cílem uspokojení těch potřeb společnosti, které se shodují s veřejným zájmem, na němž se společnost předem dohodla. Poslední desetiletí minulého století přináší ve světovém měřítku nové vzory, platné i pro ekonomii a např. pod záštitou OSN je jednoznačně odmítán ekonomický rozvoj (vyjádřený např. růstem HDP) jako indikátor rozvoje lidské civilizace a definuje se cíl rozvoje jako zkvalitnění života masy lidí a poskytnutí všem lidským bytostem příležitost rozvíjet svůj potenciál, ve všech fázích životního běhu, skládající se z harmonických vztahů mezi lidmi, společností a přírodou, zajišťující plný rozkvět lidských pozitivních potenciálů, aniž by byla 23/176

24 přitom degradována, poškozována nebo ničena kultura a příroda Podle těchto úvah je pak rozvinutou zemí ta, která zaručuje akceptovatelné minimum bezpečnosti, blahobytu, identity a svobody každému jedinci. To by měl být cíl veřejné politiky. SHRNUTÍ KAPITOLY Každá veřejná politika by měla navazovat na příslušné vědní discipliny a vycházet z jejich poznatků a výsledků bádání. Jiný pojem je politický proces, který v sobě zahrnuje veřejně akceptovaná rozhodnutí a dále aktivitu směřující k jejich realizaci. Veřejná politika jako společenská praxe je úzce spojena s veřejnou správou a její kvalitou na všech územních úrovních. KONTROLNÍ OTÁZKY - Popište sémantický diferenciál mezi politologií a veřejnou politikou. - Jakou roli má veřejný zájem ve veřejné politice? ÚKOLY K ZAMYŠLENÍ Na vybraných veřejných politikách ČR (resp. regionů) rozlište, do jaké míry jde o politiku aktivní, resp. reaktivní. Své zamyšlení podrobněji zdůvodněte charakteristickými faktory, které převažují, a tím veřejné politiky rozlište. PRO ZÁJEMCE Potůček, M. a kol. Veřejná politika. Kap. 1 Přístupy k veřejné politice, str. 9 a d. 24/176

25 4 Veřejný zájem jako cíl veřejné politiky RYCHLÝ NÁHLED KAPITOLY Obsahem této kapitoly je podrobnější seznámení se s pojmem Veřejný zájem. Kapitola je členěna do čtyř částí: Co je veřejný zájem. Charakteristické znaky veřejného zájmu. Politické strany a veřejná politika. Proces uplatňování veřejných zájmů. CÍLE KAPITOLY Po prostudování této kapitoly Budete umět: Získáte: charakterizovat veřejný zájem a poznáte vztah mezi veřejným zájmem a politickými stranami, Přehled o uplatňování veřejného zájmu dle jeho čtyř fází, které spolu souvisí a budete umět rozlišit: identifikaci veřejného zájmu, formulaci a prezentaci veřejného zájmu, rozhodování o uznání veřejného zájmu, implementaci (realizaci) veřejného zájmu. Budete schopni: rozlišit jednotlivé znaky veřejného zájmu KLÍČOVÁ SLOVA KAPITOLY Veřejný zájem, politické strany, aktéři veřejné politiky. PRŮVODCEM STUDIEM KAPITOLY V této kapitole se dovíte, co je veřejným zájmem, jak se veřejný zájem liší od individuálního. Jakým způsobem vzniká, co jeho existenci podmiňuje a kde jsou veřejné zájmy každého státu oficiálně vyjádřeny. Dovíte se také, jak se veřejné zájmy realizují. 25/176

26 4.1 Co je to veřejný zájem? Veřejná politika je úzce spjata s veřejným zájmem. Je nástrojem jeho identifikace, jeho hodnocení, stanovení preferencí jeho výběru jako předmětu veřejné politiky, metod jeho řešení a naplnění aj. Pojem veřejný zájem je založen na existenci veřejném sektoru. Jeho předpokladem je též existence tržního hospodářství. V netržních systémech se zpravidla ani soukromý, ani veřejný zájem jasně nevydělují. Např. v našem reálném socialismu se veřejný zájem ztotožňoval se zájmem státu a komunistické strany a rozšiřoval se dokonce i na soukromý život člověka. Veřejný zájem je východiskem a jeho realizace kritériem účinnosti veřejné politiky. Je také orientačním vodítkem pro definování objektů působení veřejné politiky. Náš známý filozof Erazim Kohák podal ve stati Tragédie obecní pastviny (parafrázuje metaforu zobecnělou v anglosaském světě the tragedy of common ) princip vzniku veřejného zájmu. Kohák, (1994) uvádí: Představme si pastvinu, která je schopna uživit sto ovcí. Na té pastvině pase deset hospodářů po deseti ovcích Jenže každý se stará jen o své ovečky. Není si vědom pastviny jako celku. Tak přidá další ovečku. Tak myslí a to udělá každý z nich. Jenže sto deset ovcí pastvina neuživí Pastvinu vypasou a všechny zemřou hladem. Nikdo si to nepřál Tragédie obecní pastviny je nechtěný, nepředvídaný následek soukromých přání. Autor poukázal na možnosti řešení této tragédie: lze ji odvrátit, když: a) všichni vezmou v potaz potřeby společného dobra, b) silnější hospodáři vnutí ostatním svá omezení. První cesta je demokratická, druhá je diktát silnějších. Kohákův přiklad uvádí sice jen jeden z typů veřejného zájmu, ale vyjadřuje jeho podstatu. Demokracie představuje především pokus o přijetí osobní odpovědnosti za věci obecné. Lze si snadno představit, že takových situací se vyskytuje v našem společenském životě mnoho. Vláda i parlament musejí o podobných věcech uvažovat, kdykoli jednají o státním rozpočtu, o sociálním zabezpečení, o zdravotní péči, o bezpečnosti občanů a zejména o ekologických důsledcích ekonomických aktivit. I politické strany vyjadřují ve svých programech zájmy těch voličů, o jejichž hlasy usilují, a jejich poslanci navrhují zákony, podle nichž je možno tyto věci veřejného zájmu realizovat. Zájmové organizace, občanská sdružení i různé skupinové lobby žádají, aby ta či ona věc byla uznána a realizována jako obecný zájem společnosti či významné skupiny občanů. Jednoznačné definice veřejného zájmu se odvažuje málokdo. Je to samozřejmě obecný zájem společnosti, ale vztažený vždy k nějakému určitému objektu. Nemá nadhistorickou 26/176

27 platnost. Co je v jednom vztahu, časovém období, v určité kultuře veřejným zájmem, v jiné jím vůbec být nemusí. Někteří autoři soudí, že veřejný zájem je sumou individuálních zájmů, avšak jiní tvrdí, že obtíž tohoto přístupu závisí na zjištění rozdílu mezi osobním zájmem a tím, co je v jeho zájmu. Jde mu ne o to, co je zájmem většiny individuí, ale co podporuje každého člena veřejnosti. Je zřejmé, že veřejný zájem je novou kvalitou, která se týká společnosti, a to i v případě, když si to uvědomuje relativně méně lidí. Je to patrné zejména u skutečností, o kterých většina občanů nemá dost informací a znalostí. Lze namítnout, že navzdory tomu v praktické veřejné politice se politické strany a jejich vládní reprezentanti orientují přednostně na ty veřejné zájmy, které vyjadřuje podstatná část jednotlivců voličů. Tak je tomu zčásti tam, kde převažuje populismus ve styku politických stran s občany, v dlouhodobější perspektivě však i zde se v té či oné míře nakonec prosadí veřejné zájmy jako výraz reálných problémových situací. Samozřejmě za předpokladu, že se jedná o demokratický politický režim. V našem kursu veřejné politiky budeme vycházet z toho, že veřejný zájem je takový druh orientace politiky (a také občanů, jsou-li dostatečně informováni), který podporuje rozvoj společnosti a řešení jejich reálných problémů. Je v tomto smyslu v zájmu jednotlivců, kteří jsou členy veřejnosti. Může být za této situace také proti té části jednotlivců či skupin, která má zájmy protikladné. Veřejný zájem se tak často stává polem sociálního a politického vyjednávání, někdy i konfliktu. Zde pak vystupuje významná role veřejné politiky při zjišťování, prezentaci, uznávání priorit a volby adekvátních prostředků jejich realizace. 4.2 Charakteristické znaky veřejného zájmu Povahu a charakteristické znaky veřejného zájmu lze shrnout do těchto stručných bodů. 1. Veřejný zájem se týká zajištění a rozdělování veřejných statků (hmotných, služeb, kulturních hodnot aj.), které jsou individuálně nepřiřaditelné a spotřebuje, resp. užívá, je veřejnost jako celek nebo její jednotlivé části (obvyklým objektem veřejného zájmu bývá veřejný statek public goods, avšak, i jiné, neekonomické hodnoty, např. ideové, kulturní aj.). Pojem veřejný zájem tedy vyjadřuje: potřeby, jež se týkají větších společenských kategorií (skupin či celé společnosti), hodnoty, na jejichž uskutečnění společnost aspiruje (např. národní společenství, kulturní obec), obranu před ohrožením těchto potřeb a hodnot. 27/176

28 2. Veřejný zájem je aspirací subjektů společnosti (jednotlivců, skupin, organizací, politických stran, hnutí, vlády, parlamentu aj.) na ty hodnoty a potřeby společnosti, které považují za prioritní, preferenční. Tato subjektivní prezentace veřejného zájmu se do značné míry objektivizuje v pluralitním systému na základě vyjednávání, kompromisu a konsensu. Přesto však při poruchách demokracie nebo v autoritářských systémech může dojít k neadekvátnímu vyjádření veřejných zájmů, dokonce mohou být podsouvány (např. populistickou politikou) zájmy jednotlivců či úzkých skupin jako veřejné (např. časté u současných neonacionalistických hnutí). 3. Veřejný zájem je pravidelně složen ze segmentů: ekonomického, politického, kulturního, civilizačního, ekologického, zdravotního, sociálního. Jen v nejobecnějších dokumentech, např. v ústavě, v zákonech, v programech politických stran, je formulován jako celek. Má to velký význam pro praktickou veřejnou politiku. Tyto segmenty se stávají předmětem speciálních částí veřejné politiky, např. bezpečnostní, sociální, kulturní, ekologické, zdravotní aj. Tak se obecný veřejný zájem skládá do řady programů, např.: privatizace ve zdravotnictví, vytváření zdravotního pojištění, programu rozvoje veřejného zdraví. K vyladěné realizaci veřejného zájmu např. rozvoje národního zdraví je zapotřebí vysoké míry koordinace, což je funkcí veřejné politiky. Kdyby došlo např. k jednostrannému důrazu na jeden segment tohoto zájmu, na jeden jeho program (např. privatizace), a další program (např. rozvoj veřejného zdraví) by byl potlačen či redukován jako dnes, je ohrožena realizace celého veřejného zájmu o národní zdraví, konkrétně potlačením primární prevence, kterou uskutečňuje právě program veřejného zdraví. 4. Veřejný zájem je strukturovaný: co do času, místa, objektu i zdroje vzniku. Existují veřejné zájmy: krátkodobé (jsou definovatelné a zjistitelné na podkladě sociálních problémů, napětí, společenských poruch či funkčních potřeb společnosti a jejich podstatných částí, např. státu); dlouhodobé (jež jsou založeny spíše na hodnotách, o něž společnost usiluje a případném ohrožení těchto hodnot). Ty se na první pohled nejeví, musí být 28/176

29 výsledkem hlubší analýzy; střednědobé, které jsou směsí a prolínáním obou. Může se ovšem stát, že krátkodobý veřejný zájem, který má řešit nějaký sociální problém, se stává chronickým, tedy dlouhodobým proto, že nebyl včas účinně řešen a přerůstá ve veřejný zájem strategické povahy. Příklad: kriminalita a ohrožení bezpečnosti občanů v USA a zřejmě i u nás. 5. Předmětem veřejné politiky se stávají veřejné zájmy jen tehdy, jsou-li jako veřejné uznány. To znamená, že dostanou ve veřejné politice náležitou preferenci. Vzniká tu složitý vztah mezi tím, co se veřejně uznává, a tím, co zůstává latentním veřejným zájmem. Lidé jej vyjadřují např. ve výzkumech veřejného mínění, v iniciativách, kupř. ekologických. Proto má mimořádný význam analýza veřejných zájmů a podmínek jejich realizace (protože někdy nejsou odmítány jako takové, ale pouze jejich řešení se odkládá pro nedostatek prostředků apod.). Analýza by možná lépe ukázala, na co jsou a nejsou prostředky. 6. Veřejné zájmy nejsou jen záležitostí veřejných institucí, ale i jednotlivců. Jednotlivci nejsou jen soukromníky. Jako občané jsou společenskými činiteli a jako takoví mohou vyjadřovat i veřejné zájmy. Lze si teoreticky představit, že jeden občan může vyjádřit veřejný zájem podobá se to úloze vynálezce, který objevil něco, co slouží všem. Přesto však individuální hlasy o veřejném zájmu musí být brány obezřetně a analyzovány vědecky. Shrňme, že kategorizace veřejných zájmů podle oblastí, kterých se týkají, je také kritériem vydělení jednotlivých podřazených druhů veřejných politik. Zatímco obecná veřejná politika určuje celkovou koncepci státu, vlády, parlamentu v řešení veřejných záležitostí, např. koncepci odstátnění a privatizace, zájem v zahraničních vztazích apod., jednotlivé druhy veřejné politiky se zabývají např. veřejným zájmem ve: školství (školská politika), zdravotnictví (zdravotnická politika), sociální oblasti (sociální politika), obraně země (obranná politika), bezpečnosti občanů (bezpečnostní politika), hospodaření s veřejnými financemi (finanční politika), ekologii (ekologický politika), zemědělství (zemědělská politika). Tyto kategorie nejsou od sebe striktně odděleny velmi často lze některý veřejný zájem zabezpečovat jen koordinací několika oblastí politiky, např. problémy nezaměstnanosti, ekologie, zdravotnictví. Zde pak nastupuje koordinační role veřejné politiky a jejích decizních i výkonných orgánů. 29/176

30 4.3 Cíle a kritéria Cíle představují formálně a široce formulovaná prohlášení o tom, co bychom si přáli dosáhnout z dlouhodobého hlediska, zatímco dílčí cíle/podcíle/subcíle jsou již úžeji zaměřená a konkrétně formulovaná prohlášení o žádoucích konečných stavech, obvykle včetně uvedení časové dimenze a specifikované klientské populace. Jako měřítka k evaluaci cílů se používají kritéria, resp. evaluační kritéria. Jsou to specifická prohlášení o dimenzích podcílů, která budou užívána k evaluaci alternativních politik nebo programů. Mezi důležité dimenze podcílů patří například náklady, přínosy, efektivita, riziko, politická životnost, administrativní průchodnost, legálnost, nejistota, rovnost nebo načasování. Každé kritérium by mělo být spojeno s množstvím opatření. Opatření pak popisují jako konkrétní (i kvantitativní) operační definice kritéria. Opatření můžeme chápat také jako nástroje pro dosažení cílů. Cíle jsou předjímané (očekávané) stavy, v nichž je vyjádřen budoucí efekt veřejné politiky. Ve správně stanovených cílech jsou formulovány nejen budoucí očekávané efekty, ale i kritéria pro evaluaci. Proto je zapotřebí, aby cíle byly formulovány přesně. Patří k základním praktickým problémům při definování cílů problém jejich budoucí zhodnotitelnosti. Nedodržení tohoto požadavku je častou praktickou chybou, kterou lze odstranit tzv. dekomponováním (rozložením) cíle na snadněji vyhodnotitelné atributy (charakteristiky, podcíle). (Ochrana F., 2004) Kritéria jsou hodnotící/evaluativní standardy, které se používají k posouzení toho, jak dobré jsou výsledky zamýšlené politiky vzhledem ke každé z možných variant. Kritéria pomáhají posoudit, jak daleko ještě jsme od dosažení žádoucího cíle. Proto by měla být jasná, tak aby byla použitelná v kvantitativní analýze; konzistentní, tak aby mohla usmířit navzájem různé hodnoty a všeobecná, tak aby umožnila porovnat širokou škálu politických variant. (Mac Rae a Wilde, 1979) Volba kritérií je v kompetenci rozhodovacího subjektu veřejné politiky. Cíl (cíle) můžeme hodnotit buď podle jednoho kritéria (při jednokriteriálním rozhodování), nebo podle více kritérií (při vícekriteriálním rozhodování). Jestliže se kritéria liší svým významem, pak je vhodné stanovit jejich váhy. Tím nejdůležitějším evaluačním kritériem je skutečnost, že zamýšlený výsledek vyřeší politický problém přijatelným způsobem. To je ale pouze začátek. Každá aktivita ovlivní svět mnoha způsoby, zamýšlenými i nezamýšlenými. Každý z těchto způsobů/efektů či zamýšlených výsledků vyžaduje posouzení, zda a proč je považován za žádoucí. Vybraná sada evaluačních kritérií by takováto posouzení měla v sobě obsahovat. Tím základním, nejjednodušším a čistě formálním kritériem je tzv. primární kritérium. Podle tohoto kritéria má být hlavní cíl maximalizován nebo minimalizován. Pro každý problém v politice lze identifikovat relevantní kritéria ve čtyřech hlavních kategoriích: technická proveditelnost (příklady konkrétních kritérií: účinnost, relevance); ekonomické a finanční možnosti (např. efektivita, náklady a přínosy, náklady ušlé příležitosti, návratnost investic); 30/176

31 politická životnost (např. užitečnost, přijatelnost variant pro jednotlivé aktéry, vhodnost z hlediska jejich hodnot, přesvědčení a motivace z hlediska jejich potřeb, soulad se zákony, spravedlnost, rovnost v rozdělení nákladů a přínosů); administrativní operabilita (udržitelnost, autorita k implementaci politiky, institucionální propojenost v rámci hierarchie úřadu, schopnosti zaměstnanců, finanční kapacita, organizační podpora např. vhodné vybavení, podpůrné služby). 4.4 Politické strany významní aktéři veřejné politiky Zvláštní, možno říci, nejmocnější roli ve formulaci a prosazování veřejných zájmů mají z jejích aktérů v politické demokracii politické strany. Zvítězí-li ve volbách, vysílají své představitele na rozhodující pozice ve vládě a dostanou-li dostatečný počet hlasů, i do parlamentu. Představitelé politických stran tedy obsazují rozhodující místa ve státní veřejné politice. Vztah politických stran a státu však není pouze takto přímočarý. Obdobné je to i v regionální a municipální politice v územní samosprávě při volbě zastupitelstva kraje a obce. Již ideová východiska politických stran nám říkají, jak budou převážně přistupovat k řešení veřejných zájmů a k výběru problémů i hledisek, jež budou v nich preferovat. Je například zřejmé již podle ideového zaměření: konzervativní strany, že se bude protikladně lišit od levicových stran v pojetí soukromého vlastnictví a privatizace, liberální strana bude mít s ní totožný vztah k soukromému vlastnictví a převážně i ke státu, avšak bude poněkud odlišně přistupovat ke vztahu občanů a institucí, určité odstíny v koncepcích společnosti můžeme nalézt u stran křesťanských, což můžeme nyní sledovat ve stanoviscích k restituci církevního majetku u nás, dokonce i mezi stranami, jež se hlásí víceméně ke stejné ideové základně, spatřujeme diference, které nás mnohdy překvapují, jak tomu je kupř. mezi sociálně demokratickými, socialistickými a jinými levicovými stranami v západní Evropě a začíná být i v postkomunistických zemích. Lépe jsou tyto rozdíly patrné v programech politických stran. Programy, jež strany vypracovávají pro jistá období, zpravidla před volbami, již vyjadřují aplikaci ideových přístupů a kombinují je s aktuálními zájmy i s ohledem na své možnosti, svou specifickou politickou sílu, s ohledem na předpoklady koaliční spolupráce a zájmy svých členů a sociální či věkově populační nebo profesní skupiny, jež chtějí reprezentovat. Program politické strany je tedy jakýmsi indikačním znakem toho, co by politická strana dělala, kdyby mohla a někdy i chtěla. Zdá se však, že stejně významným indikačním znakem schopnosti politických strana 31/176

32 ovlivňovat veřejnou politiku je intenzita a kvalita účasti lidí na jejich činnosti. Pro vyjádření účasti lidí na veřejné politice lze rozlišit dvě skupiny participantů na činnosti politických stran s formálním členstvím. První skupinu tvoří voliči, kteří pouze pro stranu hlasují. Jsou zpravidla se stranou, kterou volí, méně spokojení. Druhou kategorii tvoří členové a funkcionáři strany. 4.5 Proces uplatňování veřejných zájmů Uplatňování veřejných zájmů ve veřejné politice se odehrává jako sled na sebe vázaných a zpětně podmiňovaných fází. Jde především o tyto fáze: a) Identifikace (zjišťování, určení, odhalení, poznání) veřejného zájmu. b) Formulace a prezentace veřejného zájmu. c) Rozhodování o uznání veřejného zájmu. d) Realizace (implementace) veřejného zájmu ve společenské praxi. Ad a) Identifikace Představuje zjištění společenského problému, napětí, rozvojové funkce společnosti, státu či důsledků negativních externalit trhu, jež ohrožují, brzdí společenský život či jsou nutné pro naplnění podstatných společenských hodnot. Na zjišťování existence veřejného zájmu se podílejí prakticky všichni aktéři veřejné politiky. Jejich informace zachycují představitelé veřejné politiky, zejména státních institucí a politických stran a do velké míry média hromadných sdělovacích prostředků. Zvláštní úlohu u latentních veřejných zájmů, které se neprojevují zřetelnými znaky nebo jsou nepřehledné, informačně nedostupné pro širší veřejnost, sehrává vědecká analýza. Může odkrýt podstatné rysy skrytých problémů a předvídat např. budoucí deficity společnosti, jako je neúměrné vyčerpání zdrojů, zdravotní sociální ohrožení, ekologické poruchy, bezpečnostní rizika aj. Shrneme-li naše poznatky, pak lze říci, že identifikace veřejných zájmů obsahuje tedy tyto nezbytné postupy: analýza situace společnosti, (společenské skupiny, či odvětví, včetně jejich kritických míst), monitorování a hodnocení sociálních problémů (jejich důsledků, příčin, podmínek, nositelů i poškozených aj.), 32/176

33 informační dialog a participace občanů a nezávislých organizací, medií, samospráv aj., zachycení, zhodnocení a využití zpětnovazebních informací i komparativních informací o řešení obdobného veřejného zájmu v minulosti či v jiných srovnatelných zemích v zahraničí. Ad b) Formulace a prezentace Pokud není veřejný zájem formulován, nemůže se stát předmětem vyjednávání a rozhodování ve veřejné politice. Formulace neznamená jen jeho pojmenování, které je pouze signálem. Formulace veřejného zájmu musí vystihovat základní hodnotu (hodnoty), jež má být naplněna, a určit, které potřeby, jejichž uspokojením se hodnota realizuje, jsou kriticky nedostatečně saturovány. Formulace se zpravidla zdůvodňuje souvislostmi vývoje společnosti, podstatných sociálních skupin, vazbou na základní cíle společnosti a státu. Součástí formulace může být i poukaz na zdroje a prostředky, jež by měly být použity k realizaci veřejného zájmu. Podstatné je, aby formulace veřejného zájmu byla adresována těm aktérům veřejné politiky, kteří mohou přispět hlavní měrou k jeho uplatnění. Formulovat veřejný zájem mohou jednotlivci i reprezentanti organizací, politických stran či státních institucí či pracovníci vědy a vysokých škol nebo skupiny občanů. V krajním případě je možné, že veřejný zájem zformulují a prezentují významné osobnosti (politici, vědci, umělci apod.). Může to být významné, protože podporují daný veřejný zájem svou autoritou a popularitou. Prezentaci veřejného zájmu obvykle následuje jeho formulace. Má mnoho forem od zveřejnění v programech politických stran, programových prohlášeních vlád, v projevech, v tisku, v odborných publikacích, někdy i v uměleckém díle, v televizních pořadech a zejména v politickém dialogu mezi aktéry veřejné politiky. Shrneme-li, pak formulace a prezentace veřejného zájmu tedy obsahuje: hodnotu a kritické potřeby, jež mají být naplněny, a sociální problémy, jež je nutno řešit, společensky situační a vývojové souvislosti a efekty řešení, případně zanedbání tohoto veřejného zájmu, adresáty prosazení veřejného zájmu a oblast veřejnosti či podstatnou její část, jíž na uplatnění veřejného zájmu především záleží, způsob a vhodný prostředek prezentace, zveřejnění, aby uvedl do pohybu aktéry veřejné politiky. Ad c) Uznávání veřejného zájmu Když formulace a prezentace veřejného zájmu vyvolá dialog a atmosféru nutnosti jednat ve veřejně politických institucích o problémech, které veřejný zájem obsahuje, začíná proces uznávání či odmítání, odložení apod. daného veřejného zájmu. 33/176

34 Má-li se stát veřejný zájem programovým cílem veřejné politiky, musí být rozhodovacími orgány (vládou, parlamentem) uznán jako společensky významný, aktuálně či perspektivně nutný a reálně řešitelný. Po vyjednávání mezi partnery (ministry, senátory, poslanci, případně zájmovými organizacemi, lobby, dialogu občany, avšak také zhodnocení nezávislých analýz situace a jejich souvislostí, možností zdrojů a prostředků veřejný zájem v určitém čase řešit, se přistupuje k jednání o uznání veřejného zájmu. Předmětem rozhodování o uznání veřejného zájmu jako programu veřejné politiky je zpravidla: volba priorit mezi různými veřejnými zájmy. Jestliže daný veřejný zájem dostane prioritu určitého stupně, je zpravidla zařazen jako cíl veřejné politiky určitého stupně naléhavosti, legislativní a normativní uznání veřejného zájmu (návrh zákona či novelizace zákona, podzákonných norem vyhlášek ministerstva apod.) se odehrává mezi vládou a v parlamentě. Konkretizace a realizace se uskutečňuje v dalších institucích veřejné politiky, které pro vládu a parlament vypracovávají vyhlášky, analýzy a mnohdy i novelizační návrhy. O uznání veřejného zájmu se může rozhodovat také v nestátních institucích, např. v regionálních, místních a jiných občanských samosprávách, zejména, jde-li o veřejné zájmy regionálního a místního dosahu. Dokonce se může stát, že některé nezávislé instituce veřejné politiky, např. politické strany (zpravidla nevládní, opoziční, ale někdy i část koaličních stran, viz US-DEU, KDU-ČSL u nás), odbory, profesní komory, občanská hnutí, minoritní hnutí (např. etnické, sociální, náboženské, kulturní), iniciativní zájmové organizace, např. ekologické, zdravotní, bezpečnostní, uznají jako veřejný zájem problém, který vláda ani parlament neuznaly. Pak je buď otázkou času a jejich vlivu, zda vládu a parlament k jeho uznání přimějí anebo bude pokračovat napětí, případně konflikt, který se rozhoduje politickou soutěží, např. volbami. Nezbytnou součástí uznání veřejného zájmu spolu s rozhodnutím reprezentace veřejné politiky je podpora veřejnosti. Shrneme-li, pak veřejná politika se neodehrává jen v jejích institucích, ale její podstatnou složkou je veřejnost, kterou tvoří většina občanů. Zajištění této podpory se vytváří již ve fázi prezentace veřejného zájmu. Tam je hlavní akcent položen na jeho význam, podmínky a efekty. Pro rozhodnutí reprezentantů veřejné politiky je důležité, aby veřejnost byla informována také o způsobu uplatnění veřejného zájmu, o zdrojích, které jsou k dispozici a které bude zapotřebí získat, o sociálních účincích, jež realizace veřejného zájmu bude mít pro celou veřejnost, a případně pro některé skupiny obyvatel, např. sociální podpora pro rodiny s malými dětmi apod. Získání podpory veřejnosti má klíčový význam pro participaci různých nevládních aktérů veřejné politiky, zejména občanů, na uplatnění veřejného zájmu v praxi. Ad d) Realizace (implementace) veřejného zájmu 34/176

35 Rozhodnutí o uznání veřejného zájmu a jeho vyjádření v zákonech, podzákonných normách a dalších závazných dokumentech je pro instituce veřejné politiky politickým rozhodnutím. Platí to zejména pro instituce státní správy, počínaje ministerstvy a konče přenesenou státní pravomocí v místních úřadech. Ty zabezpečují uplatnění veřejného zájmu především: vypracováním programů jeho realizace, včetně přípravy podzákonných norem (vyhlášek, pravidel, organizačních a administrativních opatření), analýzou a mobilizací zdrojů a prostředků jeho řešení, při čemž vstupují do kontaktu s dalšími partnery, aktéry veřejné politiky, např. kooperují s jinými ministerstvy, vědeckými institucemi, profesními organizacemi, odbory, představiteli samospráv, iniciativními občany aj., organizují a administrativně i informačně zabezpečují a průběžně vyhodnocují plnění opatření, jež uvádějí do praxe společnosti uplatnění daného veřejného zájmu, zabezpečují zpětnovazební komunikaci a informaci politických rozhodovatelů (vlády, parlamentu, prezidenta) a také veřejnosti, případně dalších aktérů veřejné politiky, hodnotí tyto informace a navrhují další opatření, naráží-li realizace veřejného zájmu na překážky či dosavadní postupy jeho uplatnění nebyly dostatečně účinné, také ostatní složky veřejné správy (např. samospráva) mohou postupovat podobným způsobem a participovat na uplatnění veřejného zájmu, nemají však k dispozici mocenské prostředky, proto zpravidla pracují metodami založenými na dobrovolné participaci občanů a nezávislých organizací. SHRNUTÍ KAPITOLY Tato kapitola již měla praktičtější charakter. Víte nyní, že veřejná politika je úzce spjata s veřejným zájmem, který je vyjádřením individuálních zájmů, pro než se např. rozhodne určitá (prostá, kvalifikovaná) většina voličů. Charakteristickými znaky veřejného zájmu jsou zejména: - silná vazba na rozdělování veřejných statků a služeb, - aspirace na hodnoty společnosti a potřeby občanů, které oni považují za prioritní, - je složen z různých segmentů, které pak obecný veřejný zájem rozkládají do prvků a dílčích veřejných politik (zdravotnictví, obrana, vzdělání, sociální apod.), - je strukturován v čase, - musí být veřejně uznán. Vliv na veřejnou politiku a i na její součást veřejný zájem mají m.j. i politické strany, které za tím účelem definují své politické programy. Uplatňování veřejných zájmů ve veřejné politice se odehrává jako sled na sebe vázaných a zpětně podmiňovaných fází veřejného zájmu, tj.: 35/176

36 - identifikace, - formulace a prezentace, - rozhodování a uznání, - implementace. KONTROLNÍ OTÁZKY - Popište postupy, které obsahuje identifikace veřejných zájmů. - Obdobně popište postupy, které obsahuje uznání veřejného zájmu. ÚKOLY K ZAMYŠLENÍ Zamyslete se nad segmentací veřejného zájmu. Jaký vliv má tato segmentace na koordinaci veřejných politik ČR různých segmentů? Demonstrujte tuto skutečnost na příkladech sociálního, zdravotního a ekonomického segmentu. PRO ZÁJEMCE Potůček, M. a kol. Veřejná politika. Kap. 2 Veřejná politika jako proces, str. 33 a d. 36/176

37 5 Vymezení problému RYCHLÝ NÁHLED KAPITOLY Obsahem této kapitoly je vymezení toho co je problém, co je třeba řešit. Jsou uvedeny typy diskuze problémů. CÍLE KAPITOLY Po prostudování této kapitoly Budete umět: Získáte: vymezit problém jako součást politické agendy. znalosti o základních znacích veřejněpolitických problémů. Budete schopni: KLÍČOVÁ SLOVA KAPITOLY rozlišit základní znaky, typy, dimenze problémů veřejné politiky. Problém ve veřejné politice, anatomie problému. PRŮVODCEM STUDIEM KAPITOLY V kapitole je pojednáno o analýze problému a definování problému. 5.1 Úvod Vymezení veřejněpolitického problému ( co je problém? ) označované někdy jako definování, strukturování či modelování problému je považováno nejen za úvodní, ale také za zcela klíčový krok v analýze a tvorbě veřejné politiky. Všechny metodologické práce nikdy neopomenou zdůraznit důležitost této otázky: Analytici politiky selhávají častěji proto, že řeší špatný problém, než proto, že zvolí špatné řešení (Dunn 1988: 720). Stejně jako v celé veřejné politice, i v otázce vymezení problému existují dva proudy. První proud chce poznat, jakým způsobem a proč se určitá problémová témata stávají nebo nestávají součástí politické agendy a jakým způsobem jsou definována a zarámována (např. Dery 1981, Stone 2002, Peters 2005). Tento proud lze označit jako analýzu problému. Druhý proud se pak věnuje metodám a metodologii, kterou lze při vymezení problému použít a lze jej označit jako normativní vymezování problému. První proud je analytický a jeho hlavní otázkou je, jakým způsobem různí aktéři vymezují veřejněpolitické problémy a proč právě takto. Druhý proud je normativní a jeho hlavní otázkou je, jakým způsobem a jakými metodami lze vymezovat veřejněpolitický problém. Oba tyto proudy je třeba chápat jako komplementární a vzájemně propojené. Co je a není problém? Existuje mnoho různých definic toho, co je a co není problém. Ty se liší nejen různými disciplínami, ale i uvnitř jednotlivých vědních disciplín. Duncker (1945) ve své klasické práci definoval problém jako situaci, ve které máme cíl, ale neznáme cestu k němu. 37/176

38 Klasická definice Kepnera a Tregoea (1981) vymezuje problém jako odchylku od očekávaného standardu fungování. Jiná, dnes již klasická definice tvrdí, že problém je rozpor mezi současným a požadovaným stavem, tedy mezi tím, kde jsme a kde bychom chtěli být. Společenským problémem je sociální stav, který značná část společnosti pokládá za narušení norem nebo za zásah do hodnot, jimž je přisuzován zvláštní význam. Za problémy se ve veřejné politice považují jen ty konstrukce rozporu mezi ideálem a skutečnou situací, které lze řešit prostřednictvím nástrojů veřejné politiky: Veřejněpolitické problémy (policy problems) jsou nerealizované potřeby, hodnoty či příležitosti pro zlepšení, které lze řešit prostřednictvím státních nebo veřejných institucí. Základní znaky veřejněpolitických problémů pak můžeme shrnout takto: Vzájemná provázanost. Problémy v jedné oblasti (energetika) velmi často ovlivňují problémy v oblasti jiné (zdravotní systém). Problémy nejsou nezávislé, ale vzájemně propojené části systému problémů (někdy označované jako messes). Tyto trsy problémů je často nemožné vyřešit rozdělením na menší části jen zřídkakdy mohou být tyto problémy řešeny osamoceně. Někdy je jednodušší řešit 10 provázaných problémů dohromady než pouze jeden z nich samostatně. Subjektivita. Podmínky a okolnosti, které vedou ke vzniku problémů, jsou definovány, klasifikovány, vysvětlovány a hodnoceny selektivně. Ačkoli v jistém smyslu jsou problémy objektivní (míra znečištění), tatáž data mohou být interpretována různým způsobem. Umělost. Problémy jsou produkty subjektivních soudů a nutnosti změnit určitý stav věcí. Jsou sociálně konstruovány a nemají samostatnou existenci, nezávislou na skupinách a aktérech, kteří je definují. To znamená, že společnost nemá nějaký objektivně správný stav. Dynamika. Existuje tolik řešení problému, jako je definic problému a vše je v permanentním pohybu. Mnohé problémy nejsou v podstatě nikdy vyřešeny. Podle Dunna (2004) existují ve veřejné politice tři typy problémů: dobře strukturované, středně dobře strukturované a špatně strukturované. Míra strukturovanosti je dána několika různými dimenzemi (viz tabulka 5.1). Tabulka č. 5.1: Typy problémů podle W. Dunna Dobře strukturované Středně dobře Špatně strukturované strukturované Rozhodovatel(é) jeden nebo několik jeden nebo několik mnoho Množství alternativ limitované limitované mnoho Hodnoty konsensus konsensus konflikt Výstupy jistota nebo riziko nejistota neznámé Pravděpodobnost možno stanovit nemožno stanovit nemožno stanovit Příklad sloučení několika škol šikana na školách nedostatečné znalosti v jednu organizační a uplatnění absolventů jednotku středních škol Zdroj: Dunn (2004) 38/176

39 5.2 Analýza problému Analýzy ukázaly, že pozornost věnovaná určitým problémům často nekoreluje s jejich skutečnou závažností. To, nakolik je problém součástí veřejněpolitické agendy (tj. nakolik se o něm diskutuje v souvislosti s jeho řešením v politice či masmédiích), závisí na mnoha dalších faktorech: na otevřenosti politiků vůči problému, moci a autoritě těch, kterých se problém týká, a také na aktuálnosti dalších problémů, soupeřících o pozornost. Kontroverze ovšem nevzniká jen kolem toho, jaké problémy považovat či nepovažovat za závažně, ale také jak má být vlastně daný problém chápán. Znečišťování životního prostředí, chudoba, imigrace a všechna další problematická témata mají mnoho různých aspektů, příčin a důsledků. Lze je tedy interpretovat a podávat naprosto odlišným způsobem. Tabulka č. 5.2: Anatomie problému dle Rocheforta a Cobba Dimenze problému Kauzalita problému Povaha problému závažnost počet případů (incidence) novost blízkost krize Charakteristika populace, které se problém týká Prostředky a cíle aktéra, který definuje problém Povaha řešení Zdroj: Rochefort a Cobb (1993: 62) Možnosti personální impersonální zamýšlená náhodná přisouzená vina nepřisouzená vina jednoduchá složitá stupně závažnosti rostoucí, stabilní či klesající bezprecedentní dobře známý osobně relevantní obecně společenský kritický nekritický naléhavý stav nenaléhavý stav bohatá chudá zasluhující si nezasluhující si známá cizí sympatická ohrožující instrumentální expresivní dostupné neexistující akceptovatelné nepřijatelné finančně dostupné finančně nedostupné Velmi důležitým aspektem je populace, které se problém bezprostředně týká. Jde o malou či velkou skupinu? Má se za to, že si za své postavení může skupina sama? Je tato skupina výrazně odlišná od hlavního proudu společnosti? Ukazuje se, že marginalizovaným či nějakým způsobem výrazně se odlišujícím skupinám (staří a chudí lidé, duševně nemocní, nakažení virem HIV atd.) je věnována menší pozornost než skupinám, které důvěrně známe. Souvisí s tím i oblíbenost dané skupiny: za jinak stejných okolností lidé, které máme rádi a shledáváme je atraktivními a příjemnými, dostávají více podpory a pomoci. To, kolik pozornosti problém získá, je do značné míry dáno i tím, jaké jsou možnosti jeho řešení. Problém, který nemá jasné možnosti řešení, postupně přestává být středem pozornosti, případně je reformulován. I v případech, kdy existuje známé a účinné řešení vzniká otázka, kolik prostředků by bylo potřeba vložit a zda by nebylo vhodné tyto prostředky investovat jiným způsobem. 39/176

40 Dimenzemi problému jsou: Řešitelnost Do jaké míry mohou být problémy skutečně trvale vyřešeny? Do jaké míry jde o aktivní či chronický problém? Komplexnost Do jaké míry je problém politicky komplexní (tj. existuje zde mnoho zájmů a aktérů)? Do jaké míry je programově komplexní (tj. do jaké míry jde o technický, laikům těžko srozumitelný problém)? Rozsah a závažnost Jaký je rozsah problému? Může být problém rozdělen do menších částí, anebo je řešitelný pouze prostřednictvím jednoho komplexního řešení? 2 Rozdělitelnost Jak a do jaké míry lze rozdělovat přínosy a náklady řešení problému? Do jaké míry jsou přínosy z řešení problému rozptýlené a vyžadují tedy kolektivní akci? Monetarizace Může být problém vyjádřen v peněžních jednotkách? Lze jej účinně řešit čistě prostřednictvím finančních investic a intervencí? 3 Rozsah aktivit a činností, které vedly ke vzniku problému Kolik různých aktivit přispívá či přispělo ke vzniku problému? Je třeba regulovat či kontrolovat pouze jedinou aktivitu, anebo aktivit mnoho? 4 Vzájemná závislost Je daný problém spojen pouze s jednou oblastí veřejné politiky (zdravotnictví, doprava atd.)? Je řešení daného problému v kompetenci jednoho, několika nebo mnoha ministerstev? Z hlediska veřejné politiky je velmi důležitá také jejich zralost. Některé problémy jsou již ve fázi, kdy je potřeba je začít okamžitě řešit. Některé problémy jsou naopak stále ještě v latentní fázi : samy o sobě nejsou považovány za závažný problém v současné době, ale je možno se oprávněně domnívat, že pokud nedojde ke změně současných trendů, mohou být v budoucnosti vnímány jako velmi závažné. Typickým příkladem tohoto typu problému je stárnutí populace a neudržitelnost současného systému pojištění ve stáří. Z těchto důvodů by se měli analytici veřejné politiky zabývat nejen aktuálními problémy, ale také předvídat možné problémy v budoucnosti. 5.3 Definování problému Definování problému vychází ze strukturace problému, tj. v ideálním případě probíhá až poté, co má analytik politiky před sebou jisté pole problémů a rozhoduje se, jak komplexní problém si stanoví a kde stanoví jeho hranice. Metaproblém je zpravidla příliš široký na to, 2 Již Paul Schulman (1980) argumentoval, že některé problémy jsou nevyhnutelně velkého rozsahu a vyžadují přístup všechno, nebo nic. Příkladem je vyslání člověka na Měsíc anebo vybudování přehrady. V těchto případech neexistuje žádné řešení napůl. Jiným příkladem může být globální oteplování. Lze argumentovat, že malé snížení emisí nic neřeší. Na straně druhé některé problémy konstruované jako komplexní (např. korupce) pravděpodobně mohou být docela dobře desagregovány do menších problémů, které jsou řešeny relativně nezávisle a inkrementálně (např. korupce vrcholných politiků, korupce v centrální veřejné správě atd.). 3 Jak Peters (2005: 363) trefně poznamenává, existuje pokušení dát peníze na problém a doufat, že to bude fungovat. Je přitom zřejmé, že mnoho (většina) problémů takto jednoduše vyřešena být nemůže. 4 Tento bod je velmi těsně spojen s množstvím aktérů. Jde o to, že z hlediska veřejné politiky je jednodušší regulovat např. jednu atomovou elektrárnu než tisíce či miliony domácností. 40/176

41 aby byl kognitivně zvládnutelný, natož aby byl řešitelný. Analytik politiky se jej tedy snaží lépe uchopit či specifikovat tím, že z něj vymezuje pouze určité aspekty a arbitrárně stanoví jeho hranice. Pro definování problému neexistují konkrétní metody, pouze obecná doporučení, kdy je z hlediska veřejné politiky (respektive policy analysis) problém správně definován. 5 Definice problému vždy obsahuje normativní stanoviska o tom, co je a není správné a akceptovatelné pro jednotlivé skupiny. Nároky na správné vymezení problému z hlediska veřejné politiky lze shrnout takto: Dotýká se života významného počtu příslušníků daného společenství, i když některých více anebo přímo a jiných méně anebo nepřímo. Je analyzovatelný. Je řešitelný veřejněpolitickými nástroji. Není ani příliš široký, ani příliš úzký některý problém (isme) obsahuje mnoho dílčích problémů, pak je třeba vymezit primární příčinu či problém. Nelze jej vyřešit snadno a rychle. Patton a Sawicki (1993: ) explicitně uvádějí typy problémů, které by neměly být z pohledu veřejné politiky považovány za problém. Vážné individuální problémy (např. nedostatečné znalosti populace o určité vzácné chorobě) nemusí být společenským problémem, pokud se to týká pouze určité úzké skupiny lidí. Společenským problémem se stává pouze tehdy, pokud se rozšíří na větší počet lidí v daném společenství anebo toto rozšíření hrozí v budoucnu. Také široce rozšířené problémy nemusí být vážnými a skutečnými problémy k řešení. Příkladem je dlouhá doba dojíždění do zaměstnání. Zkrátit čas dojíždění na polovinu by mohlo být velmi nákladné a přinést více negativ než pozitiv. Konečně ani relativní problémy nemusí být skutečnými veřejněpolitickými problémy k řešení. Zvýšení standardů (např. stanovení hranice chudoby jako poloviny průměrného příjmu) může vést k tomu, že vznikne relativní problém: Ačkoli v absolutním měřítku lidé netrpí hladem, nouzí apod., vzniká tady problém k řešení. To někdy vede k tomu, že ačkoli výkon a kvalita určité služby se stále zvyšuje a zvyšuje, standardy se zvyšují ještě rychleji, a tím vzniká pocit prohlubujícího se problému. Je tedy většinou lepší definovat problém jako nenaplněnou absolutní potřebu. Názor Pattona a Sawického, zjednodušeně shrnutý v tabulce č. 5.3, je pochopitelně velmi diskutabilní a určitě ne bezvýhradně přijímaný ostatními analytiky. Například i relativní problémy (jako je relativní chudoba) mohou oprávněně volat po veřejněpolitickém řešení. Tabulka č. 5.3: Problémy veřejné politiky Nepotřebuje veřejnou politiku Individuální problémy Rozšířené problémy Relativní problémy Zdroj: Patton a Sawicki (1993: ) Potřebuje veřejnou politiku Sociální problémy Vážné problémy Absolutní problémy 5 Můžeme říci, že každý obor má právo si stanovit, co z jeho pohledu lze a nelze považovat za problém. Například v literatuře o rozhodování lze najít striktnější vymezení problému než ve veřejné politice a má specifičtější nároky na to, co musí problém obsahovat, abychom jej mohli považovat za problém. 41/176

42 SHRNUTÍ KAPITOLY Kapitola se snaží stručně shrnout stav poznání v složité situaci odlišení co je a co není ve veřejné politice problém. KONTROLNÍ OTÁZKY Co je to dobře strukturovaný problém? Uveďte příklady špatně strukturovaného problému. ÚKOLY K ZAMYŠLENÍ Pokuste se seřadit pět nejaktuálnějších a nejzávažnějších problémů, které by se měly podle vašeho názoru okamžitě řešit. Poté, co je máte napsány, projděte denní tisk za posledních 14 dní a stanovte pořadí témat, jakým byla věnována největší pozornost. (Alternativně můžete použít monitoring tisku.) Jak se liší tyto dva seznamy? Proč? PRO ZÁJEMCE Veselý, A.; Nekola, M. ed. Analýza a tvorba veřejných politik. Kap. 8. Analýza a vymezení problému (str. 191 a d.) 42/176

43 6 Nástroje veřejné politiky RYCHLÝ NÁHLED KAPITOLY V kapitole je pojednáno o využití teorie práva, teorie organizace, teorie byrokracie a teorie elit při vymezování nástrojů veřejné politiky. CÍLE KAPITOLY Po prostudování této kapitoly Budete umět: Získáte: posuzovat funkce veřejných a soukromých organizací jako nástrojů politik, korigovat své názory a pohledy na byrokracii ve vztahu k politice a úředníkům, jako nezbytným aktérům veřejné politiky, rozlišovat mezi politickoprávními dokumenty. Přehled o kvalitě a obsahu nástrojů veřejné politiky, zejména organizacích, úřadech, elitách, legislativním procesu, souladu právních řádů různých zemí. Budete schopni: Rozlišovat mezi dokumenty veřejněpolitickými KLÍČOVÁ SLOVA KAPITOLY právně závaznými (legislativními) a strategickými, výzkumnými, deklarativními a advokačními, tj. právně nezávaznými. Byrokracie, moc, typologie byrokracie, úředníci, formální organizace, demokracie, elita, veřejné politické dokumenty, nástroje veřejné politiky. PRŮVODCEM STUDIEM KAPITOLY Vyjdeme-li z teze, že veřejná politika je souborem metod, postupů, nástrojů k dosažení cíle, jímž je veřejný zájem, pak nástroje veřejné politiky mají nezastupitelné místo v tomto učebním textu. Kapitola pojednává a) o nástrojích organizačních, které vycházejí: 43/176

44 - z teorie organizace, - z teorie byrokracie, - z teorie elit a b) o nástrojích právně-politických, které lze rozdělit na nástroje: - právně závazné (zákony, vyhlášky, směrnice a p.), - právně nezávazné (veřejné politické dokumenty) strategické, výzkumné, deklarativní a advokační. 6.1 Využití teorie organizace ve veřejné politice Rostoucí význam organizací v životě lidí i společnosti charakterizoval již před desetiletími Drucker (1927) takto: Za dvě stě let shledají historikové na 20. století něco podstatného, čemu jsme my nevěnovali skoro žádnou pozornost: vznik společnosti organizací, v níž se každý významný společenský úkol svěřuje nějaké velké organizaci. Pro nás současníky je často kterákoliv z těchto institucí vláda, korporace, univerzita nebo odborová organizace prostě organizace. Pro budoucího historika bude možná nejpůsobivějším faktem vznik nového, svérázného pluralismu, tzn. společnosti s rozmanitými organizacemi a dalekosáhlým rozdělením moci Teorie vymezuje organizace jako sociální jednotky, vědomě ustavené k plnění určitých cílů. Charakterizuje je: dělba práce, pravomoci a odpovědnosti, existence minimálně jednoho centra moci, možnost fluktuace zaměstnanců. Typickými prvky každé organizace jsou: výkonné funkční jednotky, zabezpečující základní funkce organizace v technickém slova smyslu (školy, policejní stanice, zdravotní ordinace, úřady práce apod.), řídící hierarchie, která koordinuje práci těchto elementárních funkčních jednotek, speciální formy kontroly řízení, služeb a programů, vrcholové řídící funkce (vztah k vnějšímu okolí, dlouhodobé plánování apod.). K hlavním tématům organizační teorie patří: poslání, manifestní i latentní cíle a funkce organizací, organizační struktury a režimy fungování, 44/176

45 formální a neformální skupiny a vztahy v organizaci, způsob rekrutace a funkční postup pracovníků, nehmotné a hmotné odměňování pracovníků, interakce a komunikace uvnitř organizace i navenek, vnitřní a vnější efektivita organizací, vztah organizací a jejich klientů. Pojem organizace je dosti mnohoznačný: 1. Obecně se termínem organizace označuje integrovaná skupina, vzniklá, přesněji řečeno utvořená, k realizaci nějakého cíle, záměru (např. politické organizace, masové organizace apod.). Pojem organizace je tu téměř ekvivalentní s pojmem účelového sdružení. 2. Termínu organizace se používá k označení jednoho ze základních typů skupin (podle jeho klasifikace), takových, které jsou určeny neosobní (resp. částečnou) vazbou, tedy abychom použili jiné terminologie skupin formálních nebo sekundárních. 3. Dále se termínem organizace rozumí jistý proces, součást nebo základ procesu řízení, soubor činností, které zajišťují plynulý chod v určité oblasti společenského života. Mluvíme o organizaci školství, ekonomiky apod. Jde o manipulování lidmi a prostředky, slaďování a usměrňování úsilí elementů dané oblasti, aby bylo dosaženo stanoveného cíle. Jde tu vždy o záměrnou činnost, mluvíme raději o organizátorské činnosti nebo organizování. 4. Kybernetika zavedla používání termínu organizace v dalším významu: označuje jím míru uspořádání soustavy, množství vzájemných závislostí jeho elementů, jeho řád, stav protikladný chaosu. Šlo-li v bodech 1. a 2. o skupinu, v bodě 3. o proces, jde nyní o kvalitu, vlastnosti systému. Mluvíme tedy raději o organizovanosti (uspořádanosti) systému. 5. Dále se používá termínu organizace k označení určité soustavy, systému. Jejími elementy jsou lidé, způsob jejich uspořádání v soustavu, jakož i prostředky, které mají k dispozici k vykonávání svých činností. Někdy se toto pojetí zužuje pouze na lidi a způsob jejich uspořádání a mluví se o čisté společenské soustavě, na rozdíl od soustavy smíšené. Tento význam se blíží pojetí uvedenému ad V užším slova smyslu se pak jako organizace označuje právě onen způsob uspořádání elementů, činností, hodnot, rolí to, co zajišťuje řád dané soustavy, systém prvků společenské vazby. Někdy se označuje termínem organizace tento řád sám, funkční systém integrující danou pospolitost v jednotný celek. Tedy pak vlastně splývá pojem organizace s pojmem struktura (což není účelné). 7. A nakonec ještě jedno upřesnění. Můžeme odlišit konkrétní organizaci konkrétní pospolitosti od organizace v abstraktním slova smyslu, chápané jako systém vztahových vzorců, formu, do níž je možno dosadit na místo proměnných, schéma, jehož je možno 45/176

46 použít na různé konkrétní soustavy. A zde je pravděpodobně nejvlastnější význam našeho termínu, významy ostatní vznikají z něho konkretizací. Nyní ještě jedno důležité rozlišení. V pojmu organizace nám souzní vlastně tři významné aspekty: a) Ten, k němuž jsme se výše uvedenou pojmovou analýzou dostali organizace jako způsob uspořádání elementů jisté soustavy. Z tohoto hlediska nezávisí možnost použití zmiňovaného termínu na tom, zda jde o jev vědomý nebo nevědomý, vzniklý spontánně nebo záměrně, uvědoměle, jako výsledek volního aktu, záměrné, cílevědomé činnosti. Pak můžeme mluvit např. o organizaci buněk v těle, o organizaci skupin atomů ve složitou molekulu, o organizaci krystalu apod. b) Současně nám ovšem v pojmu organizace souzní aspekt uvědomění, cílevědomosti, záměrnosti. Organizování je právě záměrný proces směřující k dosažení stanoveného cíle, organizace je výsledek této cílevědomé činnosti. Pak ovšem pojem organizace patří výlučně do oblasti lidské (přesněji společenské). Bylo by proto dobré, respektovat tento aspekt a termínu organizace užívat pouze ve smyslu společenské organizace jako záměrné činnosti a výtvorů vzniklých touto záměrnou činností. Mimo tuto oblast pak raději používat termínů jiných, v nichž vědomý a volní aspekt nesouzní. c) Konečně třetím aspektem je moment racionálnosti: nejde o jakékoli uspořádání elementů a činností, nýbrž právě o uspořádání racionální, založené na rozumové analýze potřeb a takovém uspořádání prvků a činností, které zajišťují na daném stupni znalostí optimální výkon funkcí, k jejichž plnění je organizace vytvořena. Také tento moment ovšem přísluší výlučně organizacím společenským. V přeneseném slova smyslu pak chápeme jako organizaci určitá seskupení lidí, která splňují jisté podmínky (a jsou konkretizací výše uvedených principů): a) Musí jít o trvalá seskupení (ať už v tom smyslu, že přesahují splnění jednoho úkolu nebo účast jednotlivých osob). b) Mají interpersonální charakter, vždy tu je vyměnitelnost členů jde spíše o soubor funkcí, pro něž se vybírají lidé, než naopak. c) Činnost organizace vyžaduje trvalé koordinace jednotlivých dílčích činností. Proto nutně vznikají instituce, které tuto kooperaci zajišťují, vydělují se zvláštní specializované činnosti spočívající v koordinování činnosti jiných lidí, neboli vzniká řídící funkce jako jeden z typických znaků organizace řídící funkci charakterizuje vykonávání vlivu na jiné osoby. d) Odsud pak pramení vznik hierarchie řízení, hierarchie funkcí, založené na hierarchii vlivů. Shrneme-li pak, o organizacích mluvíme tehdy, když máme co do činění s určitým trvalým uspořádáním funkcí, vzájemně spojených k realizaci cíle nebo souboru cílů určitého typu, a nezávislých na tom, kdo je aktuálně plní s takovým uspořádáním, v němž jsou vyděleny 46/176

47 speciální funkce koordinační, skládající hierarchii řízení Soukromé a veřejné organizace Jaký je rozdíl mezi veřejnou a soukromou sférou, mezi veřejným a soukromým sektorem? Tento rozdíl se projevuje jak v rozdílech mezi institucemi a jejich zájmy, tak v individuálních preferencích. Daností soukromého sektoru je, že se v něm jedinec nebo firma rozhodují sami za sebe, vedeni svými soukromými zájmy. Naproti tomu ve veřejném sektoru dochází k rozhodování, jehož se účastní a které ovlivňuje mnoho jedinců anebo institucí, a hlavně, kde se formuluje a realizuje veřejný zájem. Veřejný sektor lze přirovnat k domácnosti, kde se akumulují zdroje vytvořené jejími členy. Uvnitř domácnosti také dochází k rozhodování, jakým způsobem budou vytvořené zdroje užity. Politické instituce, vláda a byrokracie obývají veřejný sektor, zatímco různé tržní instituce se zabydlely v privátním sektoru. Jednotlivci, skupiny a elity často užívají kritéria veřejných zájmů k řešení problémů ve veřejném sektoru, zatímco soukromé zájmy převažují v soukromém sektoru. Běžně se předpokládá, že systém veřejných institucí přispívá k obecnému blahu. Veřejné instituce, pokud dobře fungují, jsou bezesporu stejně významné pro rozvoj státního společenství jako ekonomické zdroje. Problémem ovšem je, že není zcela jasné, jak mají veřejné instituce vypadat a fungovat, aby bylo možno říci, že fungují efektivně z administrativního či manažerského hlediska. Na příkladu základních principů fungování státní správy tak, jak je předpokládá klasická teoretická tradice, inklinující k pojímání státu jako nástroje prosazování veřejného dobra (charakterizovaná například jmény Platon, Hegel, Weber či Tinbergen), a těch přístupů k analýze státní správy, v nichž se odrážejí kritické reakce na tento klasický model (Buchanan, Olson a další) a které jsou inspirovány zejména teorií veřejné volby, 6 si osvětlíme šíři neshod v teoretické reflexi role a funkcí (resp. disfunkcí) státu. V zásadě jde o dvě polárně protikladné teoretické koncepce, omezující se v prvém případě na A) pozitivní a ve druhém na B) negativní předpoklady o principech fungování státu. (Potůček, 2005) A1. Stát je institucí směřující neúchylně k uspokojování veřejných zájmů. A2. Stát je dobře informovanou a kompetentní institucí. A3. Veřejní zaměstnanci se při výkonu svých povinností ve veřejném sektoru řídí závazky a odpovědností, které vyplývají z toho, že pracují pro veřejné blaho, a nezneužívají tudíž 6 Přesvědčeným zastáncem teoretické koncepce veřejné volby, spojené zvláště se jménem Jamese Buchanana, která jednoznačně interpretuje stát jako instituci reprezentující zájmy různých nátlakových skupin (přičemž stát zároveň předstírá neutralitu a zastupování zájmů všech), je i Václav Klaus. Klaus chápe stát jako nevolníka zájmových skupin; požadavek, aby plnil roli ochránce veřejných zájmů považuje za příliš ambiciózní (tedy eo ipso nesplnitelný) a tvrdí, že deklarované obecné zájmy slouží pouze jako zástěrka pro krytí skutečných, dílčích zájmů lobujících zájmových skupin (viz Potůček, 1999, str. 32). 47/176

48 svého postavení pro soukromé účely. A4. Úkoly veřejných institucí jsou stanovovány politiky, nicméně vykonávány nestrannými úředníky ve smyslu modelu racionálního řízení. A5. Správa je založena na písemné dokumentaci; úřad (úřednictvo) je srdcem moderní vlády. A6. Veřejné záležitosti jsou řešeny průběžně podle přijatých procedurálních pravidel. A7. Pravidla, podle nichž se řídí veřejná správa, mohou být technické či právní povahy. V obou případech je uplatňují profesionálně zdatní vykonavatelé. A8. Úkoly či funkce jsou rozděleny do funkčních subsystémů, z nichž každý má k dispozici autoritu a sankční mechanismy. A9. Centralizace je funkční. Úředníci a úkoly jsou hierarchicky uspořádány, se specifikací práva na kontrolu a na stížnost. A10. Veřejné prostředky plynou pouze tam, kde je to nutné pro uspokojení veřejného zájmu. B1. Stát užívá své politické moci k získávání bohatství náležejícího soukromým osobám. B2. Stát je prostředkem k prosazování sobeckých individuálních či skupinových zájmů politiků a úředníků. B3. Politici užívají svého postavení k maximalizaci svého osobního podílu na politické moci. B4. Státní úředníci nemají žádnou altruismem poznamenanou motivaci; obchodují s umožněním přístupu k veřejným prostředkům tak, aby maximalizovali svůj vlastní příjem, prestiž a moc. B5. Jednotlivci a organizované zájmové skupiny občanů užívají politického vlivu k tomu, aby získali maximum ze státem rozdělovaných zdrojů. B6. Stát se nechová podle modelu racionálního řízení, nýbrž podle modelu omezené racionality. B7. Rozdíly mezi politikou (procesem přijímání rozhodnutí) a správou (procesem realizace rozhodnutí podle přijatých pravidel) jsou irelevantní. B8. Fungování státu se neřídí přijatými pravidly, nýbrž vytyčenými politickými cíli. B9. Nelze očekávat, že úkoly vytyčené na vrcholu pyramidy moci budou skutečně realizovány. B10. Veřejné prostředky plynou tam, kde jsou sobecké individuální či skupinové zájmy nejsilnější. 48/176

49 6.1.2 Srovnání charakteristik obou sfér jako východisko pro veřejnou politiku Lze si položit otázku, zda existují kritéria, která bychom mohli použít pro specifikaci rozdílů mezi veřejným a soukromým sektorem, resp. vymezení veřejné politiky. Jednou z možných odpovědí je specifikace veřejného sektoru jakožto sektoru financovaného z veřejných rozpočtů. Toto kritérium však přehlíží regulační roli legislativy. Veřejný sektor můžeme také ztotožnit s politickými a legislativními aktivitami vlády (státu) a jejich důsledky, případně s tím, co vláda poskytuje občanům (např. různé dávky a služby, zaměstnání, státní vlastnictví). Toto vymezení by ale redukovalo veřejný sektor jen na sektor státní administrativy, vyloučilo by samosprávu i veřejně prospěšné aktivity občanských sdružení. Dimenze nemusejí být identické: rozdíl mezi veřejným a soukromým sektorem nemusí být týž jako rozdíl mezi veřejným a soukromým vlastnictvím: velký veřejný sektor může např. pracovat s prvky výběru a soutěže, užívat poplatků na poptávkové straně a výběru na straně nabídky. Tabulka č. 6.1: Kritéria rozlišující veřejný a soukromý sektor Sektor Kritérium Veřejný sektor Soukromý sektor 1. Politická moc moc veřejná osobní svoboda 2. Spotřeba a investice veřejná spotřba a investic soukromá spotřeba a investice 3. Povaha rozhodování politické nebo správní rozhodnutí soukromé rozhodnut 4. Poskytování statků (dávek a služeb) veřejné statky (dávky a služby) soukromé statky (dávky a služby) 5. Vlastnictví vlastnictví veřejné (obec, kraj, stát) soukromé vlastnictví 6. Zaměstnanost ve veřejném sektoru v soukromém sektoru Pramen: Potůček (2005). 49/176

50 Vrátíme-li se k jednotlivým kritériím uvedeným v tabulce, můžeme formulovat řadu otázek vztahujících se k variantním způsobům stanovení hranic mezi veřejným a soukromým sektorem: Jaké je pravé místo státní moci ve společnosti, jinými slovy, jak velký má být rozsah individuální svobody? (problém svobody) Jaká část celkových zdrojů vytvořených společností má být ponechána k dispozici vládě v jejím rozhodování o veřejné spotřebě a investicích? (alokační problém) Jak velký má být státní rozpočet? Jinak řečeno, jak velká část soukromých příjmů má být vytvořena bez státní intervence v podobě transferů? (distribuční problém) Jaká část statků (zboží a služeb) poskytovaných státem má být státem také produkována? (problém produkce) Jaká část výrobních prostředků má být vlastněna státem? (problém vlastnictví) Jaká část pracovní síly má být zaměstnána ve veřejném sektoru? (problém zaměstnanosti) Základním problémem trhu je skutečnost, že ne všichni, kteří by se na něm chtěli a mohli uplatnit, se také uplatní. Na druhé straně trh umožňuje agregaci individuálních rozhodnutí do podoby, která za jinak stejných okolností maximalizuje celkové bohatství společnosti. Základním problémem správy je skutečnost, že preference občanů mohou vládnout veřejnému sektoru pouze tehdy, existují-li instituce, které je odhalují a agregují. Na druhé straně správa může umožnit živobytí všem, tedy i těm, kteří nedostali šanci (nebo se nemohli) uplatnit na trhu. Okun (1975) míní, že čím vyšší bude relativní podíl mimotržní distribuce, tím větší ztráty lze očekávat v celkovém disponibilním bohatství společnosti. Užívá přirovnání s děravým vědrem: přemístíme-li jen malé množství vody, ztratíme málo; čím více vody se pokusíme přemístit, tím více vody ztratíme. Vymezení domén veřejného a soukromého sektoru se může odehrávat na mikroúrovni nebo na makroúrovni. Na mikroúrovni posuzujeme každé zboží či službu podle toho, zda se pro alokaci hodí spíše trh či správa s ohledem na uplatnění kritérií efektivnosti a rovnosti. Na makroúrovni lze vázat rozvoj veřejného sektoru na ekonomický rozvoj tak, aby nebyla porušena rovnováha obou sektorů. Tabulka č. 6.2: Srovnání charakteristik veřejného úřadu a soukromé firmy Typ instituce Charakteristika Veřejný úřad Soukromá firma Kdo rozhoduje politický úvar: vláda nebo lid vlastník(ci) 50/176

51 Sledovaný zájem veřejný zájem/prosazující se skupinové zájmy soukromý zájem Pravděpodobnost zániku nízká vyšší Forma regulace Motivace právo, správní činnosti, rozpočtová omezení odpovědnost/osobní prospěch úředníka uplatnění na tru zisk Složení správní rady reprezentanti širších zájmů vlastníci, odborníci a manažeři Povaha implementace meziinstitucionální, někdy i meziodvětvová vázaná na firmu Organizační struktury formalizovanější volnější Povaha cílů mnoho cílů kvalitativní povahy maximalizace zisku, v kvantitativním vyjádření Konflikty cílů častější řídké Možnost měření cílů nízká velká Právní regulace vysok nižší Hodnocení výsledků Otevřenost procedur a dostupnost informací Pravidla upravující vnitřní chod odborný posudek, právní procedura vyšší propracovaná do detailu formou závazných norem srovnání výnosů a nákladů nižší obecnější Sklon k inovací nižší vyšší Napětí mezi administrátory, manažery a odborníky vyšší nižší Centralizace vyšší nižší Vzájemná závislost různých organizací Kontrolní parametry vyšší spíše dodržování procedurálních pravidel nižší spíše efekty činnosti Citlivost na potřeby klientů nižší vysoká Možnost klientů odmítnout statek malá, pouze prostřednictvím voleb velká, neuzavření kontraktu 51/176

52 Převažující perspektiva manažerů dlouhodobější krátkodobá Stabilita výkonu funkce vyšší nižší Styl řízení rutina podnikavost Citlivost na schopnosti vedoucího vyšší nižší Hlavní zdroj příjmů veřejný rozpočet platba zákazníků Pramen: Lana (1993) doplněno a upraveno. Politický ekonom Adam Smith nikdy nerozlišoval mezi ekonomickou a politickou analýzou institucí, zájmů, hodnot, interakcí i samotné směny. Tento celostní přístup tradiční liberální nauky však v průběhu staletí, která následovala po publikování jeho děl, utrpěl četné šrámy. Lze říci, že 19. a 20. století bylo svědkem skutečného schizmatu: ekonomie se soustředila na analýzu ekonomických vztahů, zatímco politické vědy na analýzy politických procesů. Tento vývoj do značné míry odpovídal prosazující se tendenci diferenciace vědních disciplín. Na druhé straně toto rozštěpení postupně vedlo k tomu, že ekonomie a politické vědy začaly přehlížet skutečnosti, které byly Smithovi denním chlebem: propojenost a vzájemnou podmíněnost politického a ekonomického života, to, že většina politiky je i ekonomikou, a většina ekonomiky je také politikou. Přitom jednotlivé společnosti se významně liší zejména podle toho, jaký důraz kladou na regulující roli správy a trhu. Politické vědy a ekonomie však ponechávaly základní otázku pro roli správy na trhu nevyřešenu, utápějíce se v analýzách omezených disciplinárním úhlem pohledu. Lindblom (1977) navrhuje odvíjet analýzy fungování globálních společností od vymezení následujících elementárních politicko-ekonomických mechanismů (regulátorů) ovlivňujících a podmiňujících život lidí a lidských společenství: státu jako výrazu politické moci, trhu, zprostředkujícího směnu, výchovy (indoktrinace). 7 Streeck-Schmitter (1985) uvádějí, že sociální vědy se tradičně zabývají společenstvím, trhem a státem jakožto klíčovými formami udržování sociálního řádu. Poukazují na to, že tato klasifikace je nedostatečná, a doplňují ji o další položku asociaci. 7 Typickými zprostředkovateli indoktrinace jsou vzdělávací soustavy a hromadné sdělovací prostředky. Indoktrinace může mít politický motiv (pak je často orientována příslušnou ideologií) nebo motiv ekonomický (reklama). Producenti i zprostředkovatelé informací se mohou dostávat do situací, kdy je v jejich soukromém zájmu podávat informace neúplné či zkreslené. 52/176

53 Tabulka č. 6.3: Modely udržování sociálního řádu Regulační model Princip regulace Specializovaná vědní disciplína Společenství Spontánní solidarita sociologie Trh rozptýlené soutěžení ekonomie Stát hierarchická kontrola právo, politické vědy asociace harmonizace prostřednictvím organizace teorie organizace, sociologie sociálních hnutí Wolfendenova komise (The Future 1978) navrhla členění regulátorů podle následující tabulky. Tabulka č. 6.4: typy sektorů regulujících činnosti lidí Soukromý neformální sektor Stát Soukromý komerční sektor Občanský sektor (neziskové orgnizace) Přínosem obou navrhovaných členění je, že rozlišují soukromý neformální sektor (rodinu, sousedství, neformální skupiny, společenství) 8 a občanský sektor (asociace, neziskové organizace), které v některých dokumentech splývají v obecnějším pojmu občanská společnost (Archer 1994). Zmíněné rozlišení je podstatné, neboť právě organizační struktura, alespoň elementární míra formalizace je tím, co významně odlišuje neziskové organizace od soukromého neformálního sektoru a co mnohé ekonomické a politologické práce dosud přehlížejí. Kromě regulátorů, identifikovaných Lindblomem, Streeckem-Schmitterem a Wolfendenovou komisí, bychom ovšem neměli opomenout ani další sféru, která je v centru zájmu etiky a sociální filozofie. Jde o kulturně-hodnotový systém společnosti (v poněkud zúžené dikci lze mluvit o morálce, o hodnotových orientacích a kulturních vzorech chování lidí a celých společenství). 6.2 Využití teorie byrokracie ve veřejné politice Různí autoři mu přidělují významy často velmi odlišné, žurnalistická praxe a intuice politiků přispívají k dalšímu zamlžení již tak nejasného pojmu. Nejčastěji bývá termín byrokracie spojován se třemi značně odlišnými okruhy významů: a) Politologie rozumí pod byrokracií vládu uskutečňovanou skrze úřady, skrze státní aparát složený ze jmenovaných, a nikoli volených činitelů, organizovaný hierarchicky a 8 Na význam rodiny jako regulačního prvku ve vztahu ke státu a trhu upozornil na příkladu československé společnosti posledních desetiletí Možný (1991). 53/176

54 závislý na legitimní autoritě. Jedná se o vládu regulovanou sice zákony, avšak připouštějící jen minimální účast občanů na řízení veřejných záležitostí. Alternativní uspořádání předpokládá jistou decentralizaci státní správy a doprovodné zvýšení úlohy volených zástupců občanů, především na úrovni lokální a regionální samosprávy. b) V sociologii a v historických vědách se, do značné míry pod vlivem díla Maxe Webera, rozumí byrokracií snaha o racionalizaci kolektivních aktivit spočívající ve vytváření velkých výrobních i nevýrobních organizací a právních systémů, které jsou řízeny pomocí neosobních pravidel. Alternativou moderní byrokracie v tomto slova smyslu by byl návrat k historicky ranějším formám organizace správních i produkčních aktivit, tedy v terminologii Maxe Webera návrat k patrimoniálním (zděděným) či dokonce patriarchálním formám organizace. Byrokracie v tomto čistě technickém slova smyslu může být nahrazena jedině vládou neodborných diletantů, neprofesionálů. c) V běžném užívání označuje byrokracie nesrozumitelný způsob vyřizování poměrně jednoduchých záležitostí, který komplikuje a znepříjemňuje život občanům. Patří sem například neúměrně dlouhé vyřizování záležitostí, rutinní nezájem, s nímž úředníci přistupují k vyřizování jednotlivých případů, komplikovanost procedur, ignorování účelů, jimž je organizace explicitně pověřena, a podobně. Alternativou by bylo co nejmenší a co nejpružnější používání výkazů, statistik a dotazníků, co nejkratší fronty přede dveřmi úřadů a co nejkratší lhůty vyřizování žádostí. Úředníci ostatně narušují mnohé zákonitosti dělby práce. Jedná se o sociálně profesní kategorii, se kterou klasická ekonomická koncepce společenské dělby práce explicitně nepočítá. Ve výčtu těch, kdo se postupně svou specializací vydělují (pastevci, řemeslníci, obchodníci), úředníci vůbec nefigurují, i když od raných dob o chodu společnosti rozhodují nikoli méně než zmiňované kategorie. Nastíněná rozpolcenost kategorie byrokracie má své hlubší společenskohistorické kořeny. Fayol publikoval v roce 1920 zprávu o stavu francouzského ministerstva pošt, telegrafů a telefonů. Zpráva vyvolala zděšení. Autor charakterizoval činnost toho úřadu následujícími prerogativy: nestálý a nekompetentní šéf úřadu, absence dlouhodobého plánu, absence rozpočtu. Hned poté se začala rychle konstituovat nová odbornost teorie vědecké správy. Inspirovala se hlavně Taylorovým konceptem racionální organizace práce, který stavěl na následujících principech: základním problémem je koordinace specializovaných činností úřadu, je třeba nalézt principy dělby práce uvnitř úřadu, odpovědnost a rozhodovací pravomoc je nedělitelná, proto je nutná hierarchická organizační struktura, 54/176

55 rozhodovatelům je třeba poskytnout odpovídající servis. Jaké faktory ovlivňují optimální rozsah podřízenosti? čas a pozornost, kterou vedoucí může investovat do řízení podřízených jednotek, technické služby, které má k dispozici, kvalita a inteligence podřízených, povaha vykonávané práce, psychologické a sociální faktory příznivé či nepříznivé přímé kontrole. Jistým rozšířením Fayolova modelu byl Taylorův model funkcionální supervize: liniový pracovník odpovídá několika nadřízeným podle jejich specializace. Další významnou osobností teorie organizace se stal Simon. V návaznosti na kritiku školy vědecké správy navrhl racionální model řízení ; snažil se do něj včlenit výsledky aplikovaného výzkumu chování a měření užívajícího kvantitativních metod. V každé rozhodovací situaci má úředník zvážit všechny možné způsoby reakce, které se nabízejí, vyhodnotit jejich možné důsledky a poté vyhodnotit možné výnosy a ztráty těchto důsledků. Pak by měl vybrat takovou svoji reakci, která přinese nejvíce čistého výnosu. Jiným Američanem, který přispěl k rozvoji teorie organizace, se stal Lindblom. Vycházel z přesvědčení, že je žádoucí a nevyhnutelné, aby politiky byly realizovány ve velice úzkém spektru možných alternativ. Realizace politik zahrnuje pouze omezené a nekoordinované přizpůsobení se existující situaci. Analyzoval i běžné situace vzájemného přizpůsobování se různých organizací Příklady typologie byrokracie Pojem byrokracie zpopularizoval Max Weber, který považoval byrokracii za nejefektivnější způsob lidské organizace. Vcelku platí, že stoupenci funkcionálního paradigmatu v sociologii shledávají na byrokracii více kladů než stoupenci teorií konfliktu. Funkcionalisté mají tendenci pohlížet na nárůst byrokratických aparátů jako na nezbytnou podmínku schopnosti organizace reagovat na změny sociálního prostředí. Podle stoupenců teorie konfliktu naopak růst byrokracie znamená v prvé řadě nebezpečnou akumulaci moci a nekontrolovatelnost rozhodování o společnosti. Lze vysledovat i různá hlediska typologie byrokracie. Byrokracie může mít k dispozici trojí typ moci (dle A. Etzioniho): moc donucovací (například použití fyzické síly), moc odměňující (materiální či jiné formy odměny), moc normativní (morální přesvědčení, prestiž organizace aj.). Naproti tomu mohou podřízení reagovat na použitý typ moci především následujícími 55/176

56 způsoby: alienativní (odcizený) způsob reakce (nepodporovat cíle organizace), kalkulující reakce (podpora cílů ze zištnosti), morální reakce (ztotožnění se s organizací). Kombinací uvedených typů moci a reakcí získáváme nástin typologie byrokracie. Tabulka č. 6.5: Typologie byrokracie TYP ÚČASTI TYP MOCI odcizující kalkuljící morální donucující odměňující 5 normativní Pramen: Potůček (2005). Typy č. 1, 5 a 9 zahrnují podle Etzioniho naprostou většinu všech formálních organizací. Charakterizuje je následovně: Typ č. 1 Koercivní (donucovací) organizace. K dosažení hlavního cíle organizace, tedy izolace chovanců a dohledu nad nimi, je užíváno síly včetně fyzického násilí. Organizace nejsou selektivní, přijímají každého, kdo je do nich umístěn. Chovanci se s cíli organizace neidentifikují, působí naopak často proti nim. Do této kategorie se řadí vězení, koncentrační tábory, některé typy léčeben pro mentálně postižené aj. Typ č. 5 Utilitaristické (míra užitečnosti) organizace. Jako odměna za sledování cílů organizace slouží peníze a řada dalších výhod včetně kvalitativních pracovních podmínek. Na kalkulaci s těmito výhodami spočívá oddanost členů organizace. Tyto organizace jsou zpravidla vysoce selektivní, vybírají své členy na základě testů, zkoušek apod. Patří sem výrobní organizace, státní správa a řada dalších především profesních institucí. Typ č. 9 Normativní (závazná norma) organizace. Moc těchto organizací nad jejich členy je založena na přesvědčení, tlacích sociální kontroly, na veřejném uznání či charismatu vůdce. Členové se s organizací dalekosáhle identifikují. Míra selektivity při vstupu silně kolísá, jiná je u sekty, jiná v případě veřejné školy. Sem řadíme církve, politické strany a spolky, univerzity, charitativní organizace, nejrůznější kluby apod. I když uvedená typologie umožňuje uvědomit si míru rozrůzněnosti formálních organizací, a tedy neadekvátnost vyslovování univerzálních soudů o organizacích obecně, sama o sobě je stále příliš hrubá a zjednodušující. Kritikové poukázali například na to, že ignoruje rozdílnost 56/176

57 kulturního prostředí, která působí, že zatímco typická euroamerická továrna náleží do typu č. 5, totéž zařízení v Japonsku má mnohem blíže k typu č. 9. Podobně například velikost a charakter církví variuje mezi typy č. 9, č. 5, ba může mít i některé rysy typu č. 1. Z hlediska studie byrokracie je nevýhodné, že zmíněná typologie nesleduje výslovně právě ty rysy, které jsou pro povahu byrokratizovaných organizací nejpodstatnější (stupeň formalizace vztahů, hierarchičnost autority, charakter komunikace, existence neosobních norem apod.). Neumožňuje proto vystihnout stupeň byrokracie jednotlivých typů organizací. Další příklady typologie byrokracie Jeden z prvních pokusů o stanovení typologie nikoli formálních organizací, nýbrž přímo byrokracie, pochází od historizujícího sociologa F. M. Marxe. Jeho koncepce se týká pouze státní správy a úředníků v ní činných a rozlišuje čtyři typy byrokratických úředníků: - Tržní byrokracie. Jejím posláním je ztělesňovat hodnoty a normy společenství a reprezentovat je svým osobním příkladem. Historickým pravzorem byli vzdělaní čínští úředníci, jejichž kvalifikace zajišťovaná náročnými zkouškami nespočívala ve zvládání technických dovedností, nýbrž v osvojení kulturních norem. Jejich chování mělo záměrně silně ceremoniální charakter. - Kastovní byrokracie. Neslouží společnosti jako celku, nýbrž svým partikulárním, často rodovým zájmům. Idea veřejného poslání a služby celku je zde oproti prvému typu značně oslabena. Pěstování úředního tajemství a jeho předávání v rámci úřední kasty činí tuto formu byrokracie pro společnost nepostradatelnou. - Byrokracie patronáže. Obsazování úřadů se neděje ani na základě speciálních zkoušek, ani není přisvojeno dědičně, nýbrž je projevem osobní náklonnosti či je chápáno jako politická odměna. Tato forma byrokracie je vinou své odborné neschopnosti, nízké disciplinovanosti a lhostejnosti vůči obecným zájmům stěží slučitelná s rostoucí nutností státních zásahů do hospodářského života. - Byrokracie výkonu. Na rozdíl od předchozího typu neslouží dílčím zájmům, nýbrž zájmům obecným. S prvním typem ji spojuje požadavek osobní kvalifikace, liší se však od ní větší věcností a pragmatičností ve výkonu své funkce. Je dobře slučitelná s chodem moderní společnosti. Kryje se s weberovským ideálem moderní byrokracie. Jednu z raných typologií byrokracie představuje typologie L. A. Reismanna. Ten rozlišil následující čtyři rolové typy byrokrata: - Funkcionalista. Jde o typ úředníka, jenž je orientován spíše na svoji profesní skupinu než na samotnou organizaci, jejímž je členem. - Specialista. Tento typ úředníka je orientován nejen na hodnoty své profese jako typ předchozí, ale také na svou vlastní kariéru v rámci organizace. - Servisní byrokrat. Je orientován na hierarchickou strukturu své organizace, chce však 57/176

58 být užitečný její klientele. - Byrokrat z povolání. Jedná se mu pouze o vlastní zájem a o vlastní kariéru. A.W.Gouldner je autorem typologie byrokratických organizací, která dosud bývá v sociologické literatuře citována nejčastěji. Gouldner upozorňuje, že model byrokracie je příliš často užíván jako hotový nástroj analýzy, místo aby se na něj pohlíželo jen jako na sadu hypotéz o povaze organizací, které je teprve nutno empiricky testovat. Gouldner rozlišuje tři typy byrokracie: - Slabá byrokracie. Pravidla a procedury uložené vnější instancí jsou jen částečně dodržovány či docela ignorovány. Zaměstnanci organizace vyvíjejí odlišný systém pravidel, která jsou pro skutečné dění v organizaci mnohem důležitější. - Reprezentativní byrokracie. Jedná se o ideální případ, kdy autorita je založena na skutečném vědění a odbornosti a pravidla zde slouží k dosahování cílů v souladu se zájmy klientů. Řídící pracovníci a řadoví zaměstnanci se s pravidly ztotožňují. - Trestající byrokracie. Moc zde pochází z faktu držby úřadu, souhlas s pravidly je vynucován pod hrozbou trestů. Poslušnost je cílem sama o sobě, bez ohledu na zájmy klientů. Jako ilustraci slabé byrokracie uvádí Gouldner nařízení zákaz kouření prosazené pojišťovací společností, a přesto ignorované jejími vlastními členy. Případem reprezentativní byrokracie jsou předpisy o pracovní bezpečnosti na šachtě, souhlasně dodržované vedením i zaměstnanci. Naopak pravidla platebního postupu pro dělníky podle odsloužených let považuje Gouldner za příklad pravidel vnucených managementem a dodržovaných pod hrozbou sankcí trestající byrokracie. (dle Potůček, 2005) Byrokracie a společenská praxe Zvláštního významu nabývá problematika odcizení v souvislosti s problémem byrokratizace společenského života. Jinou podobu získává tento problém v podmínkách demokratických a jinou v podmínkách nedemokratických společností. V totalitárních společnostech vystupuje byrokracie nejednou v roli obětního beránka. Je terčem povolené kritiky, což odvádí pozornost od těch mocenských skupin, jimž slouží jako nástroj ovládání. Kritice se přitom obětují pouze byrokratické metody, aby jí byla ušetřena byrokratická, tj. nedemokratická politika. Jestliže je v těchto podmínkách kritizována neúčinnost byrokracie, vybízí se vlastně ke zvýšení její efektivity, nikoli k jejímu nahrazení alternativním, demokratickým rozhodováním. Byrokracie ovšem představuje překážku demokratického rozhodování i v samotných demokraciích. Principy, na nichž spočívá, nejsou slučitelné s volbou, s diskusí, ani s převládnutím mínění většiny. Zatímco formální organizace jsou založeny na principu minimalizace počtu nutných rozhodnutí, tedy voleb, vůdčím principem demokracie je právo na nesouhlas, možnost vyslovovat odlišný názor, tedy rozšiřování ploch nejistoty nepokrytých již dopředu závaznými směrnicemi. Nebezpečím pro demokratické poměry je 58/176

59 z tohoto hlediska případná snaha přenášet princip účinnosti i do těch institucí, ve kterých by mělo jít o svobodu nesouhlasu, i když je to nevýkonné. Největší nebezpečí představují ty organizace, které mají zároveň o cílech rozhodovat i jich dosahovat, tedy politické strany. Případné odcizení voličů mívá v této oblasti podobu pocitu politické bezmoci a nevýznamnosti. Někteří autoři pak definují: byrokratizaci, která vede k rostoucí regimentaci nejrůznějších oblastí sociálního života, přičemž dochází k záměně služby společnosti za službu zájmům organizací či jejich elit. Příkladem mohou být vojenské organizace, které se snaží vnutit svá pravidla civilnímu životu, či politické strany, které chtějí monopolizovat profesní i soukromý život občanů. Společnost ztrácí vůči byrokraciím svoji autonomii, debyrokratizaci, která naopak znamená, že byrokratické organizace ztrácejí svoji autonomii, rozsah jejich pravidel i jejich cíle jsou minimalizovány. Její funkce jsou přejímány jinými skupinami či institucemi. Příkladem debyrokratizace může být situace, kdy například určitá náboženská či politická skupina zasahuje do chodu byrokratického úřadu pro svůj vlastní užitek a své vlastní cíle. Jiným příkladem je situace, kdy politicky monopolní skupina získá kontrolu nad byrokratickou organizací a porušuje její pravidla, aby dala výhody držitelům politické moci či udržela jejich vliv nad různými segmenty obyvatelstva. Toto pojetí vychází z Weberovy koncepce, která je postavena na předpokladu rovnováhy mezi profesní autonomií úředníků a možnostmi kontroly ze strany společnosti či politiky. Jestliže úředníci svoji autonomii z jakéhokoliv důvodu ztrácejí, máme co činit s debyrokratizací, jestliže se naopak ztrácí kontrola nad nimi, je v pohybu proces byrokratizace. Přitom se nevylučuje, že obojí proces může probíhat i souběžně. V průběhu sedmdesátých let vzniká ve vyspělých zemích řada pokusů o provozování alternativních léčeben, škol i výrobních podniků. Alternativní organizace se liší od organizací formálně byrokratických v řadě podstatných rysů, uveďme si osm nejvýznamnějších: 1. Charakter moci. V případě byrokracie je moc buďto funkcí pozice v organizační hierarchii, anebo je vázána na odbornost. Alternativní způsob organizace klade naopak důraz na schopnost lidí chovat se disciplinovaně i bez formálních donucení a kooperovat s druhými dobrovolně. Závazná pravidla jsou v této formě organizace přijímána za účasti všech a jejich aplikace předpokládá všeobecný souhlas. Všichni členové organizace participují rovněž na formulaci cílů a účastní se vyjednávání příslušných rozhodnutí. Ta jsou vždy otevřena dalšímu vyjednávání. 2. Povaha pravidel. Byrokratické organizace jsou řízeny abstraktními, vysoce formalizovanými pravidly, jež bývají fixována písemnou formou. Tato pravidla pokrývají maximum prostoru relevantního z hlediska rozhodování. Alternativní organizace se naopak snaží redukovat oblasti pokryté univerzálními pravidly, i když jejich naprostá eliminace není možná. Přednost je dávána rozhodování případ od případu za účasti pokud možno všech členů, jichž se rozhodnutí dotýká. Právě participací všech dotčených 59/176

60 má být sníženo riziko arbitrálnosti přijímaných rozhodnutí nízké obecnosti. 3. Sociální kontrola. Základními zdroji sociální kontroly v podmínkách byrokratické organizace je existující hierarchie moci a zodpovědnosti a existence neosobních norem. Alternativní organizace oproti tomu upřednostňuje osobní působení mezi svými členy, právě tak jako apel morální normy a hodnoty. Předpokladem účinnosti tohoto kontrolního mechanismu je shoda v základních orientacích sdílených členy dané organizace. 4. Sociální vztahy. Jejich povaha plyne ze strukturních vlastností obou typů organizací. Zatímco v případě byrokracie převládají vztahy neosobní, instrumentální a vysoce segmentované, alternativní uspořádání organizací je inspirováno komunitními ideály. Vztahy mezi lidmi zde mají celostní charakter, bývají výrazně afektivně zabarveny a nemají instrumentální podobu. 5. Rekrutace členů a jejich kariéra. Pro byrokracii je příznačný systém odborných zkoušek, který určuje jak vhodnost kandidátů členství, tak podmínky, za nichž může nastat služební postup. Alternativní organizace nepřijímají své členy na základě speciálního výcviku či formálního osvědčení, ani na základě odborné kompetence. Rozhodující pro přijetí jsou neformální vztahy mezi zájemci o vstup a existence společenských hodnot. Vyhledáváni jsou zvláště lidé se schopností sebedisciplíny a nekonfliktní kooperace. Neexistuje kariéra v byrokratickém slova smyslu, neboť neexistuje formální hierarchie, jejíž vyšší stupně by byly cílem postupu. 6. Způsob motivace. V případě moderní byrokracie je využíváno především motivace finanční. Alternativní formy organizace znají širší škálu odměn. Účast v nich je motivována především možností nalézt naplnění nemateriálních hodnot, včetně možnosti produktivní spolupráce a přátelství. Odtud plyne vysoký stupeň ztotožnění s organizací jako celkem a s jejími cíli. Pokud jsou přítomny motivy materiální, bývají zpravidla až druhotné. 7. Sociální rozvrstvení. U členů byrokratických organizací bývá status vysoce konzistentní. Jejich podíl na moci, majetku a prestiži je rozdělen nerovně. V alternativních organizacích, jejichž ústřední hodnotou je hodnota rovnosti, nebývají sociální rozdíly mezi členy velké. Existující rozdíly jsou snižovány mnoha způsoby, například rotací funkcí, důrazem na neformální vztahy, nevelkými rozdíly ve mzdě, spoluúčastí na rozhodování 8. Horizontální diferenciace. Byrokracie znamená komplexní síť specializovaných rolí. Dělba práce patří k jejím nejcharakterističtějším vlastnostem. Alternativní organizace horizontální diferenciace mezi svými členy zmenšují, a to opět mnoha způsoby. Pracovní role jsou v nich definovány co nejobecněji a nejšířeji, výrazná je snaha překlenout dělbu na duševní a fyzickou práci, na činnost administrativní a výkonnou. V tomto směru působí vedle rotace rolí především týmová práce a snaha poskytovat relevantní vědění všem členům organizace. Ideálem bývá zajistit každému stejný přístup k řízení jako k práci. 60/176

61 Je zřejmé, že alternativní formy organizace, jakkoli mohou být jejich jednotlivé rysy atraktivní ve srovnání s rysy organizací byrokratických, jsou současně zatíženy řadou rizik a nevýhod. Závažné jsou zejména náklady na jejich činnost, které lze vyjádřit následovně: a) Časová náročnost. Oboustranná komunikace vede sice zpravidla k větší participaci všech zúčastněných, umožňuje více inovací i adaptivnější fungování. Zároveň je však nutně pomalejší, a to v té míře, v jaké je hledání společné vůle zdlouhavější ve srovnání s vyslechnutím rozkazu. b) Homogenita. Konsensus znamená jistou homogenitu. Zvláště pro lidi, kteří výrazně preferují diverzitu, znamená tato skutečnost náklad, s nímž se obtížně smiřují. Jednotná a přitom dobrovolná akce je možná jedině tehdy, jestliže se všichni zúčastnění shodují ve svých cílech a hodnotách. Takového stavu se dosahuje selektivitou při výběru členů, což opět snižuje rozsah jejich sociální heterogenity. c) Intenzita emocí. Osobní vztahy mohou být více uspokojující nežli vztahy neosobní. Bývají však i emočně výbušnější, což představuje další sociální náklad. Členové, kteří participují v organizaci více než jen dílčí rolovou částí své bytosti, mívají o to větší strach z konfliktů, jež by mohly jejich svět rozvrátit. Konflikty mohou být v těchto podmínkách více zničující, jsou buďto únavně vleklé, anebo dokonce vyvolávají strach z exkluze, vyloučení ze skupiny. Obojí výrazně zvyšuje nejistotu všech členů. d) Tlaky prostředí. Naprostá většina institucí moderního světa je organizována byrokraticky. Tyto instituce vyvíjejí byrokratické tlaky i vůči organizacím alternativním. Odmítají s nimi vůbec komunikovat, nehovoří-li jejich jazykem, tedy neformalizují-li své praktiky podle jejich potřeb. Vnucují jim k respektování své daňové požadavky, právní předpisy a podobně. Soužití s byrokraciemi představuje výraznou zátěž ze strany organizací programově nebyrokratických. V souvislosti s kapitolou o byrokracii ve veřejné politice je záhodno zmínit možnost měření efektivity vlády (byrokracie) pomocí tzv. indexu vládní efektivity, který zahrnuje celou řadu proměnných týkajících se převážně kvality byrokracie a služeb veřejného sektoru. Měření v České republice jen dokládá špatnou výkonnost administrativního aparátu, řadu zpoždění a mnoho institucionálních selhání spojených s aktivitami státu a veřejného sektoru. To se odráží i ve špatném řízení narůstajícího veřejného dluhu, nepružnosti prosazování a realizování změn ve veřejných politikách a korupci ve státní administrativě. K takovému měření lze doplnit i indexy hodnotící plýtvání veřejnými zdroji a transparentnost rozhodování vlády. V prvním případě se hodnotí, zda veřejné výdaje v ekonomice jsou vydávány za nezbytné zboží a služby, které nejsou poskytované trhem, nebo je veřejnými výdaji plýtváno. V druhém pak jak jsou firmy dostatečně nebo nedostatečně informovány vládou o změně politik či regulací. 61/176

62 Obrázek č. 6.1: Transparentnost rozhodování vlády, rok 2004 Pramen: Žák, M. Kvalita správy: Hodnocení a měření, 2008 V souvislosti s byrokracií a veřejnou politikou je možné zkoumat i regulační kvalitu. Míra regulace a její kvalita patří k základním institucionálním charakteristikám. Z tohoto důvodu je sledování regulační kvality významným signálem pro hospodářskou politiku při sledování cíle zvyšování konkurenceschopnosti, kde obecně platí shoda o nezbytnosti regulace, ale regulace nebránící svobodnému podnikání. Index regulačního břemene hodnotí kvalitu regulačních opatření, nikoliv však míru regulace Tabulka č. 6.6: Index regulačního břemene, EU-25 1,10 1,03 1,11 1,36 1,29 EU-15 1,41 1,23 1,36 1,58 1,40 EU-10 0,6 0,75 0,74 1,03 1,12 Česká republika 1,18 0,78 0,7 1, Pramen: Žák, M. Kvalita správy: Hodnocení a měření, 2008 Mezi doplňkové ukazatele regulační kvality se všeobecně řadí indexy státní regulace, překážky v podnikání, otázky cenové kontroly, regulace trhu práce, právní regulace, údaje o regulaci úvěrového trhu, regulaci trhu práce a obchodní regulaci. 62/176

63 Obrázek č. 6.2: Překážky podnikání, 2004 Pramen: Žák, M. Kvalita správy: Hodnocení a měření, Využití teorie elity ve veřejné politice Teorie elity se ve své autonomní podobě objevuje až koncem 19. století. Problematika elity je ovšem staršího data a nachází výraz v politických filosofiích a úvahách starověku i středověku. Politické jevy byly předmětem zamyšlení už od samých začátků státnosti, proto si problematika elity našla místo ve společenském myšlení už od nejstarších dob. Moderní teorie elity vzniká na přelomu minulého století, kdy se neobyčejně zvýrazňují kontury jednotlivých společenských tříd a skupin, kdy se zostřují sociální a politické rozpory mezi těmito třídami a kdy se přesvědčivě dokumentuje iluzivnost klasického modelu buržoazní demokracie. Ukazuje se, že tento politický systém je vnitřně rozpojitý, že je arénou ostrých sociálních a politických bojů. Teorie elity představuje snahu o řešení této krize rekonstrukcí společenského modelu. Jako výraz rozporu mezi klasickým, raným modelem a skutečností, jako forma konfrontace s ideologickými premisami buržoazní demokracie, jako forma militantní polemiky proti ideologickému modelu, s nímž přichází část dělnické třídy. Německo a Itálie jsou státy v 19. století dlouho outsiderské. Německo především ekonomicky, Itálie ekonomicky i politicky. Na rozdíl od jiných evropských států neprošly fakticky obdobím absolutní monarchie, bez něhož nebyla možná národní jednota. Roztříštěnost národního organismu napomáhala tvrdošíjnému přežívání feudálních prvků. Německá i italská buržoazie byla příliš slabá, než aby si vybojovala politické panství v zemi. Tyto slabé buržoazie trpěly svou nemohoucností, záviděly svým francouzským a anglickým kolegům, a protože si samy nejasně uvědomovaly podřadnost svého postavení, zaujímaly v sociálně psychologicky pochopitelné kompenzaci kritický postoj vůči ideologii těchto silnějších. Aktuálnost a funkčnost takové rekonstrukce je naléhavě pociťována především v Evropě, daleko méně už ve Spojených státech. To má své příčiny v rozdílnosti společenského vývoje a v rozdílnosti společenského vědomí. V USA tedy teorie elity jako výraz nespokojenosti s iluzivností politického modelu, mocenské vztahy a pohyby se tu promítají do společenského vědomí ve své konfliktní podobě, jsou pociťovány i většinou těch dole jako přirozené. K tomu přispívá i zmíněná ahistoričnost 63/176

64 americké společnosti, která nemá možnost srovnávat různé historické fáze ve svém vývoji a konfrontovat. Nezatížená společenská paměť americké společnosti nepovzbuzovala přirozeně rozvoj filozofického myšlení ani v jeho historicko-filozofické podobě, sehrála však a dodnes sehrává významnou funkci ideologickou. Zcela jiná je situace v Evropě, zejména v Německu a Itálii. Společenský vývoj kapitalismu může a musí zde být jinak ideologicky reflektován (odrážen). Vyjevováním a zostřováním rozporů v ekonomickém a třídním pohybu společnosti tu totiž nachází zcela jinou ideologickou půdu. Dobře organizované celky odborářů, živnostníků, podnikatelů a dalších nejsou ovšem samy, kdo usilují o vliv na politickou scénu jak v předparlamentním poli, tak i skrze své lobby přímo v parlamentu. Vedení těchto organizací tvoří jen část těch, kteří se politickým vývojem intenzivně zabývají a také na něj mají nejsilnější vliv, tedy jen část skupiny, které se často říká politická třída. Do této skupiny patří všichni ti, kteří buď vzhledem ke své funkci (například funkcionáři politických stran, zájmových organizací, velkých hospodářských podniků a další) nebo vzhledem ke svému zaměstnání či osobním zájmům (například novináři, finančníci, daňoví odborníci, podnikatelé, mnozí právníci, intelektuálové apod.) jsou silněji a bezprostředněji zainteresováni na politickém vývoji či na různých jeho oblastech než všichni ostatní. Je to tedy svým způsobem také jakási elita, která ovšem mnohdy nezapadá do různých teorií o společenských elitách. Je to spíše ona část veřejnosti, jejíž hlavní vlastností je, že je na změnách politických norem silněji závislá existenčně, materiálně i jinak než ostatní části obyvatelstva, proto také o úzké kontakty s politickou scénou více než druzí usiluje, pokud není sama dokonce její částí, a snaží se o její ovlivnění. Z toho plyne role elity i současné veřejné politice řady zemí. Pokračujícími změnami společnosti se pravděpodobně (číselné údaje jsou řídké a sporné) tato politická třída rozšiřuje. Také u střadatelů, vlastníků akcií či cenných papírů stoupá zájem o politické souvislosti úměrně s růstem jejich kont; ale zdá se- že aktivní zájem o politiku roste mezi učiteli a vědci či umělci; z důvodů spíše ideových něž materiálních. Politickou třídou v širokém slova smyslu tedy rozumíme onu nikoli vždy mlčící část veřejnosti, část, která se z různých pohnutek o politiku nejvíce zajímá a hledá také cesty, jak ji spoluovlivnit. Nejde tedy o elitu podle kritérií, která se elitami obvykle zabývají. Jaká jsou tato kritéria? Za klasické společenské elity byly dlouho považovány vyšší sociální skupiny, důstojnický sbor, šlechta, podle poněkud jiných měřítek všichni, kteří měli zvláštní zájem na udržení své politické či hospodářské moci nebo v idealizované podobě ti, kteří jsou společenskými vzory, nebo ti, kteří vlastní mocenské pozice nejen hierarchické, ale i dichotomně rozdělené ( šedé eminence apod.). V moderním pojetí teorie elit je elita chápána jako protiklad pojmu masa. Při její charakterizaci už nehraje stěžejní roli vlastnictví vnějších či jiných mocenských prostředků či vyvolenost, odvolání se na tradice a podobně, nýbrž kvalifikace a výkonnost, obvykle bez různých etických či politických postulátů. Je častá určitá idealizace špičkových jedinců, například vědců, techniků, průmyslových kapitánů a mnoha jiných osobností s mimořádnou společenskou prestiží. 64/176

65 6.4 Využití teorie práva ve veřejné politice Právo je soubor pravidel chování lidí, který organizuje, řídí a usměrňuje jejich vzájemné spolužití. Stát je pak organizační soustavou lidské společnosti, která má své zjevné atributy. Jsou jimi ohraničené území, obyvatelstvo, instituce, právo, ozbrojené složky atd. Stát prostřednictvím svých zákonodárných a zčásti i výkonných orgánů tvoří a vydává obecně závazné právní předpisy. Tyto ve svém souhrnu tvoří právo příslušného státu, které též označujeme jeho právním řádem. Stát skrze svou moc výkonnou a zejména soudní vynucuje dodržování svého právního řádu, udržuje pořádek a chrání své občany. Právní řád je tvořen určitou stupňovitou strukturou vzájemně uspořádaných právních norem, které se dle své důležitosti vzájemně liší tzv. právní silou. Platí přitom zásada, že jen předpisy vyšší nebo stejné právní síly mohou měnit předpisy stejné nebo nižší právní síly. Obecně závazné právní předpisy můžeme dále dělit na tzv. primární (též prvotní, základní, zákonné atd.), kam patří ústavní zákony a zákony přijímané Parlamentem, které mohou upravit jakýkoliv společenský problém, a tzv. sekundární (druhotné, odvozené, podzákonné, prováděcí atd.), kam patří vládní nařízení, vyhlášky ministerstev, popř. vyhlášky krajských úřadů a vyhlášky obcí. Tyto mohou být přijaty jen k provedení zákonů, v jejich rámci a nesmí ukládat žádná další omezení či povinnosti. Mimo nařízení vlády (rozlišuj od interního právně nezávazného usnesení vlády) pak potřebují ke svému přijetí i výslovné zmocnění v některém ze zákonů. Předpokladem fungování všech právních předpisů je jejich všeobecná známost (publicita), která samozřejmě souvisí s jejich účinností (dnem, od něhož se všichni musí předpisem řídit a tento je vynutitelný; účinnost je zpravidla explicitně stanovena v posledním ustanovení daného právního předpisu). Oficiální závaznou publikační normou je v tomto ohledu Sbírka zákonů České republiky. Způsob jejího vydávání upravuje dokonce samostatný zákon o Sbírce zákonů ČR. Nejen u nás pak platí zásada, že neznalost zákona nikoho neomlouvá. Vychází se tedy z jakési fikce všeobecné znalosti právního řádu obyvatelstvem. Nově přijatý právní předpis však jistě není účinný okamžitě. Mezi dnem platnosti a účinnosti musí být samozřejmě publikován a dále slouží toto časové období (tzv. vacatio legis) k tomu, aby se subjekty mohly na dodržování nových pravidel připravit (též organizačně, finančně, materiálně, technicky, personálně apod.). Legislativní proces Pro pochopení veřejné politiky je důležité se seznámit s tzv. legislativním procesem, který představuje proceduru, jak vznikají zákony. Zákonodárnou iniciativu má u nás každý poslanec či skupina poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, Senát jako celek, vláda jako celek a dále zastupitelstvo vyššího územního samosprávného celku tj. kraje. Samozřejmě, že neformální podnět může dát kdokoliv. V zákoně může Parlament právní formou upravit jakoukoliv společensky závažnou otázku. Z tohoto pohledu existují jak návrhy zákonů, které jsou vyhraněny zcela ostře politicky (např. majetkové, sociální, bezpečnostní atd.), ale i poměrně průřezové, které jsou problematikou věcnou a pokud nemají dopad do první skupiny, pak se na nich mohou sjednotit i poslanci velmi různých 65/176

66 politických orientací (např. veterinární či rostlinolékařský zákon apod.). Potřeba přijetí mnoha zákonů vyplývá z mezinárodních závazků, které na sebe Česká republika bere přijetím příslušných mezinárodních úmluv. Ty zpravidla musejí být do vnitřního českého právního řádu transformovány samostatným zákonem. Nejčastěji je zákon navrhován poslanci či vládou. Vláda si dokonce vypracovává a sestavuje tzv. plán legislativních prací, obsahující časový a věcný rozvrh podávání návrhů jednotlivých zákonů a novelizací do Parlamentu ČR. Vzhledem k tomu, že je třeba čas od času zákony celé či jejich části měnit (popř. rušit) tak, aby obsahově odpovídaly společenské a politické realitě dané země, přijímají se tzv. novelizace. Platí zde opět pravidlo, že pozdější zákon ruší ten předešlý. Pro přehlednost však má v podstatě každý právní předpis ve svých závěrečných ustanoveních tzv. derogační klauzuli, kde je přesně uvedeno, které předpisy, popř. jejich části se jím ruší. Právní vztahy, jejich obsah, objekty a subjekty Právní vztahy jsou vztahy upravené právními normami, kterými se jejich účastníci mají řídit. Každý právní vztah má v podstatě tři základní prvky: subjekty (účastníky), objekt (předmět), obsah. Obsahem právního vztahu jsou práva a povinnosti jeho účastníků. Předmětem pak je cíl (účel) k němuž tato práva a povinnosti směřují. Subjekty pak mohou být buď: a) osoby fyzické (občané, individua, jednotliví lidé) nebo b) osoby právnické (organizace sdružení, společnosti, družstva, ale za jistých podmínek i státní orgány či obce). Právní vztahy vznikají, mění se a zanikají na základě tzv. právních skutečností. Ty pak mohou mít buď podobu: objektivních událostí (dochází k nim samočinně např. úmrtí člověka, uplynutí času, přírodní katastrofa) nebo subjektivních právních úkonů (ty jsou záměrné a uvědomělé a jsou buď jednostranné nebo dvou či mnohostranné). Každodenně úmyslně, popř. i víceméně bezděčně vstupujeme do desítek právních vztahů Současné metody hodnocení kvality právního řádu Výstavba právního řádu je jednou z nejdůležitějších institucionálních charakteristik moderních společností. Kvalita právního řádu zároveň s etikou společnosti a mnoha jinými faktory silně ovlivňují veřejnou politiku dané země. Vymezení základních formálních pravidel právním řádem vytváří mantinely, ve kterých se má chování ekonomických subjektů 66/176

67 (soukromých i veřejných) pohybovat. Měření kvality právního řádu podle Světové banky zahrnuje hlavně míru ochrany vlastnických práv a schopnost vymáhat závazky plynoucí ze smluv. Výsledky měření kvality správního v evropských zemích i přes zhoršení indexu v posledních čtyřech letech podporují tvrzení, že vyspělé země se vyznačují konsolidovaným politickým a právním systémem. Toto zhoršení by se mohlo týkat některých zákonných opatření zaměřených na boj proti terorismu. EU-10 svou velikou ztrátu dohání zkvalitňováním legislativy zejména v duchu acquis communautaire spojených se vstupem do EU. Dlouhodobě je kvalita právního prostředí v ČR hodnocena jako jeden z nejzávažnějších institucionálních problémů. Tabulka č. 6.7: Soulad právních řádů tranzitivních ekonomik s legislativními principy OECD Velmi vysoký soulad Vysokýsoulad Střední soulad Nízký soulad Velminízký soulad Zdroj: Žák, M. Kvalita správy: hodnocení a měření, 2008 žádná země Arménie, Bývalá republika Jugoslávie, Kazachstán, Litva, Lotyšsko, Maďarsko, Makedonie, Moldávie Polsko a Rusko Albánie, Bulharsko, Česká republika, Estonsko, Chorvatsko, Kirgizská republika, Srbsko a Černá hora, Slovensko, Slovinsko a Uzbekistán Bosna a Hercegovina, uie,rumunsk a Turkmenistán Ázerbajdžán, Bělorusko, Tádžikistán a Ukrajina Dalším možným zdrojem v hodnocení kvality právního prostředí jsou materiály EBRD (European Bank for Reconstruction and Developement), která v roce 2005 zveřejnila Composite Country Law Index. Composite Country Law Index hodnotí všeobecnou úroveň komerčního a finančního práva. EBRD v polovině devadesátých let vyvinula snahu nějakým způsobem měřit a ohodnotit vývoj klíčových ukazatelů v oblasti práva ve srovnání s mezinárodními nebo harmonizovanými normami. Hodnocení ukazuje, čeho již bylo nebo teprve má být dosaženo, dlouhodobé problémy čekající na reformu práva, a jaké jsou největší problémy tranzitivních ekonomik. Výsledky také mohou být použity jako jedno z hledisek hodnocení rizikovosti investic v ekonomice. Dosud bylo hodnoceno několik oblastí: kapitálové trhy a hodnocení corporate governance, koncese a licence, hodnocení nesolventnosti, regionální studie zabezpečených transakcí, 67/176

68 hodnocení trhů s cennými papíry. Studie většinou využívá pětibodovou škálu souladu právní úpravy v dané oblasti s mezinárodními standardy: od velmi vysoké, přes vysokou, střední, nízkou až po velmi nízkou. Studie jsou prozatím sestavovány nárazově a týkají se pouze tranzitivních zemí. Výzkumy jsou prováděny hlavně mezi advokáty, pracovníky akademické sféry a úřady zabývajícími se právními reformami. Hodnocení je prováděno jak z hlediska rozsahu, tak i co do efektivity komerčních i finančních zákonů, a staví více na vnímání odborníků než na objektivním hodnocení zákonů. EBRD pak reviduje a porovnává tato vnímání se svými zkušenostmi jako účastníka právního systému. V roce 2005 EBRD zveřejnila kompozitní index práva, který hodnotí vývoj obchodního a finančního práva v tranzitivních ekonomikách ve škále 0 až 100. Hodnota 100 je brána jako dosažení evropského standardu. Index se skládá ze dvou hodnocení kvalita kodifikovaného práva a efektivita jeho realizace tedy stav komerčního a finančního práva. Česká republika byla v roce 2005 na úrovni 61. Tabulka č. 6.8: Všeobecná úroveň komerčního a finančního práva tranzitivních zemí EU v roce 2005 HU EE SI LT LV CZ SK PL Zdroj: Žák, M. Kvalita správy: hodnocení a měření, 2008 Dalším rozšiřujícím hodnocením jsou ukazatele právní kvality. Jde jednak o to, do jaké míry současný právní rámec omezuje nebo podporuje konkurenci podniků. Další hodnocení, hodnocení konkurzní legislativy, je založeno na zjišťování, zda zákony související s bankroty a ochranou věřitelů jsou dostatečné a vymahatelné. Poslední sledovanou oblastí je definování a zabezpečení vlastnických práv Veřejněpolitické dokumenty (VPD) Pro veřejněpolitické dokumenty je charakteristické to, že mají jasného autora, datum a místo vzniku (respektive vstupu do veřejného diskursu). V mnoha dalších ohledech se však zásadně odlišují. Může jít o nejrůznější vize, strategie, plány, koncepce, ale také o programy, zákony a další právní normy. Pod pojem VPD ale zahrnujeme i analytické materiály, které se zaměřují na detailní rozbor určitého veřejněpolitického problému. Podle funkce a způsobu vzniku je možno členit VPD do čtyř velkých typů (dle Veselý, A.; Nekola, M., 2007): legislativní (ústavní zákon, zákon, nařízení, vyhláška, mezinárodní dohody); strategické (strategie, koncepce, dlouhodobé záměry, plány, akční plány, plány rozvoje, strategické plány, národní politiky); 68/176

69 výzkumné (veřejněpolitické analýzy, výzkumné zprávy); deklarativní a advokační (programové prohlášení vlády, dokumenty politických stran). Je potřeba poznamenat, že VPD lze členit i podle jiných kritérií než podle jejich hlavní funkce. Jde především o následující dimenze: - na jaké politické úrovni VPD vzniká: globální a mezinárodní politiky (např. OSN, OECD); nadnárodní politiky (např. politiky EU); národní či federální politiky (např. ČR); regionální politiky (např. kraje v ČR); lokální politiky (např. obce a města), - podle rozsahu problému či rozvojových příležitostí, které VPD sleduje: globální problémy lidstva; komplexní politiky zahrnující rozsáhlé součásti společnosti či společnost jako celek (např. prohlášení vlády); průřezové politiky zahrnující několik subsystému společnosti (např. Lisabonská strategie, Inovační strategie); sektorové politiky (např. zdravotní politika, vzdělávací politika); dílčí politiky, které jsou součástí sektorových politik (např. vysokoškolská politika); konkrétní politiky; - podle cílové skupiny a počtu aktérů, kterých se VPD dotýká: globální politika dotýkající se celého lidstva; politika dotýkající se všech obyvatelstva v určité geografické oblasti (daňová politika, hospodářská politika); politika dotýkající se určité skupiny obyvatelstva v určitém regionu (rodinná politika, azylová politika); - podle časového rozsahu implementace a působení politiky: dlouhodobé politiky; střednědobé politiky; krátkodobé politiky Legislativní veřejněpolitické dokumenty Legislativní VPD jsou právně závazné. Z tohoto důvodu je způsob jejich tvorby většinou poměrně podrobně upraven. Konkrétní typy legislativních VPD (zákon, vyhláška atd.) a jejich vzájemný vztah jsou zpravidla zcela jednoznačně vymezeny. Jedná se také o typ VPD, na který se veřejná politika tradičně zaměřovala a o kterém máme nejvíce teoretických i empirických poznatků. Legislativní VPD stanovují základní pravidla pro fungování společnosti. Jsou normativní povahy, závazné a vymahatelné a jejich porušování je sankcionováno. Formulace jsou při tvorbě legislativních VPD pečlivě zvažovány, aby neotvíraly prostor pro pozdější správní či soudní spory, jak kterou část vykládat. Dohledem na plnění legislativních VPD je pověřena státní správa (správní úřady, různé druhy inspekcí apod.) a dále nezávislé instituce soudy. Legislativní VPD se tvoří v pevně daném procesu, na kterém se podílí státní správa, politická 69/176

70 reprezentace (parlament) a stále více i různé zájmové skupiny a veřejnost. Legislativní VPD mají široký rozsah a odrážejí aktuální hodnotové a politické názory ve společnosti. Základní práva, principy a ustanovení pro fungování státu formuluje ústava. Zákony vymezují kompetence jednotlivých institucí, obchodní vztahy, vztahy státu a občanů i občanů mezi sebou navzájem. V ČR je zákonem stanoven například státní rozpočet, základní rámec pro fungování ekonomiky (např. daňové zákony) či pro ochranu vybraných veřejných zájmů (ochrana životního prostředí, památek či veřejného zdraví). K zákonům jsou připravovány prováděcí předpisy, které mohou mít podobu vyhlášek (resortní dokumenty) či nařízení (mají zákonný charakter a jsou součástí Sbírky zákonů). Samostatnou kategorií jsou pak mezinárodní úmluvy a nadnárodní legislativní VPD. (Veselý, Nekola, 2007) Legislativní VPD v EU jsou nařízení, směrnice a rozhodnutí, které nabývají po zveřejnění v Úředním listu Evropských společenství platnost také v ČR. Nařízení jsou závazná ve všech svých částech a bezprostředně platná v každém členském státě. Směrnice je závazná pro každý stát, kterému je určena. Provedení úprav v právních řádech států je ponecháno na jednotlivých vnitrostátních orgánech a většinou je řešeno přijetím odpovídající národní legislativy. Rozhodnutí jsou závazná ve všech svých částech pro toho, komu jsou určena. Na dodržování evropské legislativy dohlíží Evropská komise, která může členské státy sankcionovat a případně vymáhat jejich dodržování prostřednictvím Evropského soudního dvora. Na legislativním procesu v Evropské unii se podílí Evropská komise, Evropský parlament a Rada EU. Návrh podává Evropská komise, Evropský parlament zaujímá stanovisko a má možnost podávat návrhy na změny. O přijetí nové legislativy rozhoduje Rada EU. Pro přijetí je třeba jednomyslný souhlas či souhlas kvalifikované většiny, který je dán váhou hlasů jednotlivých států. Váha velkých a početnějších států, jako jsou Francie či Německo, je větší než malých, jako je Česká republika či Nizozemsko. V oblastech kultury, školství, zdravotnictví, ochrany spotřebitelů, ochrany životního prostředí, dopravy, výzkumu a technologie, volného pohybu osob, služeb a kapitálu se při přijímání právních aktů postupuje podle článku 251 Amsterodamské smlouvy, tedy procedurou spolurozhodování, kdy rozhodnutí Evropského parlamentu musí Rada EU vzít v úvahu. V oblastech hospodářské politiky se postupuje podle článku 252 Amsterodamské smlouvy, tedy procedurou konzultace, kdy stanovisko Evropského parlamentu není pro Radu EU závazné Strategické veřejněpolitické dokumenty Strategické VPD nejsou bezprostředně právně závazné. Jejich hlavním smyslem je poskytovat orientaci a inspiraci při tvorbě a implementaci legislativních VPD, tj. co nejpřesněji definovat cíle (krátkodobé, střednědobé a dlouhodobé) a možné cesty k jejich dosažení. Jsou do značné míry otevřené, v pravidelných intervalech upravované a je pro ně typická vysoká míra zapojení různých aktérů. Oproti legislativním VPD zde panuje velký terminologický i procesuální zmatek. Strategické VPD jsou označovány mnoha různými pojmy (strategie, koncepce atd.). Zpravidla není závazně vymezen způsob tvorby různých strategických VPD ani jejich návaznost na další politiky. Jedná se o velmi heterogenní, ale velmi důležitou skupinu VPD. 70/176

71 Jak vůbec vymezit strategii, potažmo strategický dokument? Existuje mnoho stručných definicí strategie, z velké části zaměřených na prostředí firem nebo podobných organizací. Význam pojmu strategie ve veřejné politice se v tomto ohledu nijak zvlášť neodlišuje, větší rozdíly nalezneme při zhmotňování strategie do strategického VPD a její následné realizaci. Strategické VPD asi nejlépe přiblížíme jejich vymezením vůči více či méně vžitému vnímání víceletých politik: Strategický VPD není fixní plán, ale živý dokument, který spoluvytváří rámec pro dílčí veřejné politiky a zároveň vnímá a průběžně odráží vývoj vnitřního a vnějšího prostředí. Smyslem strategie je vymezení manévrovacího prostoru pro efektivnější zacílení zdrojů a úsilí a promyšlený výběr nástrojů. Strategický VPD není jednostranným centralizovaným vyhlášením priorit, ale odrazem shody mnoha aktérů. Oblast, na kterou se strategie zaměřuje, nevzniká na základě institucionálního uspořádání veřejné správy, ale odvíjí se od vymezení problému. Strategický dokument není v systému veřejných politik osamocen ani nestojí mimo standardní politiky, ale je neoddělitelnou součástí tohoto systému. Dle Veselý, A.; Nekola, M. (2007) jsou strategické VPD podklady pro strategické rozhodování, proto by v ideálním případě měly poskytovat vize, cíle, dílčí cíle a vymezení důležitých vývojových rozcestí a podmínečných vazeb. Součástí strategických VPD by mělo být jejich rozpracování do akčních a institucionálních plánů. Akční plány jasně vymezují, jak jednotlivé činnosti přispívají k jednomu nebo více strategickým cílům. V institucionálních plánech jsou zaznamenány role a odpovědnosti jednotlivých aktérů i institucionálních partnerství při uplatňování strategického VPD. Strategické VPD v Evropské unii. Evropská komise připravuje pro specifické oblasti politiky dva koncepční dokumenty, tzv. Zelené a Bílé knihy. Zelené knihy jsou diskusní dokumenty zveřejňované Komisí s tím, že vyzývají zúčastněné strany organizace i jednotlivce k zapojení do procesu konzultací a debaty k tématu na evropské úrovni. V některých případech jsou podnětem pro vznik další legislativy. Bílé knihy jsou pak dokumenty, které mohou navazovat na Zelené knihy a které již obsahují návrhy na činnost Společenství v dané oblasti. Zatímco Zelené knihy prezentují široké spektrum nápadů a předkládají je veřejnosti k diskusi, Bílé knihy obsahují oficiální návrhy pro určité oblasti politiky a mají napomáhat jejich rozvoji. Bílá kniha má pro členské státy EU pouze doporučující povahu, je nezávazným dokumentem. Poté, co Bílou knihu schválí Rada, může se z ní stát akční program unie pro danou oblast. Vztah mezi Zelenými a Bílými knihami je obdobný jako vztah mezi strategiemi a akčními plány. Zelená kniha je na obdobné hierarchické úrovni jako evropské strategie, které formulují hlavní prioritní oblasti pro další směrování EU. Jedná se např. o Lisabonskou strategii či Strategii udržitelného rozvoje. Strategie jsou dále rozpracovávány do akčních plánů. Ty podrobněji definují cíle, nástroje k jejich dosažení a způsob hodnocení jejich naplňování. Za tímto účelem bývá stanovena sada indikátorů (tvorby a sledování indikátorů Lisabonské strategie se značně účastní EUROSTAT). Na úrovni EU jsou akční plány většinou připravovány pro určitou oblast (Evropský akční plán rovných příležitostí). Akční plány 71/176

72 mohou být také rozpracováním evropské strategie v jednotlivých členských zemích například Evropská strategie zaměstnanosti je rozpracována do Národních akčních plánů zaměstnanosti Výzkumné veřejněpolitické dokumenty Stejně jako strategické VPD jsou i výzkumné VPD právně nezávazné. Na rozdíl od nich se však nezaměřují tolik na vymezení cílů do budoucna, jako na co nejpřesnější analýzu minulého a současného stavu. Jde především o dokumenty, které se snaží co nejobjektivněji analyzovat a vysvětlit situaci v určité oblasti a na základě této znalosti navrhnout možná zlepšení. Protože návrh opatření v sobě vždy obsahuje prvek hodnot, jedná se také o politický dokument. Také v této oblasti panuje velký terminologický zmatek: výzkumné VPD lze nalézt pod mnoha různými názvy. 9 Hlavním smyslem výzkumných VPD je co nejobjektivnější analýza situace v určité oblasti. Jde o dokumenty, které mají velmi silný analytický základ, tj. opírají se o dostupné teorie a empirická data. Velmi často je jejich součástí sada indikátorů, které popisují stav v dané problematice. Hlavním kritériem je objektivita, úplnost a přesnost. To je také jejich hlavní přednost. Naopak slabinou výzkumných VPD je jejich často malá bezprostřední převoditelnost do politické praxe. Často mají podobu spíše jakéhosi obecného vodítka či podkladu a nikoli bezprostředního návodu. Ačkoli obsahují návrhy opatření (jinak by nešlo o VPD), ta jsou často na poměrně vysoké míře obecnosti. Výzkumné VPD vznikají nejčastěji na půdě univerzit, výzkumných ústavů či think-tanků. Navazují hlavně na další výzkumné VPD a také na studie a články publikované v odborných časopisech a monografiích. Na přípravě výzkumných VPD se většinou podílí tým expertů. Experty se přitom nutně nemyslí jen lidé, kteří mají mnoho odborných publikací, ale také lidé, kteří mají rozsáhlé praktické zkušenosti. Naopak jen výjimečně jsou k diskusi zváni laikové, tj. lidé, které problematika zajímá, anebo se jich dokonce přímo dotýká, ale kteří nemohou nabídnout žádnou expertizu. Je třeba říci, že hranice výzkumných VPD nejsou nikterak ostré. Na jedné straně souvisí se strategickými VPD (ty na ně většinou navazují), na straně druhé s odbornými články a studiemi. Existuje tak mnoho odlišných příkladů výzkumných VPD. (Veselý, Nekola, 2007) Deklarativní a advokační veřejněpolitické dokumenty Dokumenty tohoto typu většinou vymezují určité priority, závazky nebo pravidla. Jejich autoři v nich předkládají určitou vizi, kterou hodlají sami realizovat nebo kterou navrhují k další společenské diskusi. Veřejnost a média jsou prostředníkem i adresátem těchto VPD. Typickými tvůrci deklarativních a advokačních VPD jsou politické strany (volební programy, dlouhodobé programy), vláda (programové prohlášení), dále aktéři neziskového sektoru a think-tanky. Na politických programech a programových prohlášeních vlády se většinou podílejí odborné skupiny působící uvnitř politických stran a různí experti z akademické sféry, 9 Velmi často je v názvu těchto dokumentů slovo Zpráva o (Report on ) nebo Analýza. 72/176

73 veřejné správy, neziskového sektoru a think-tanků, do výsledné podoby těchto VPD se však silně promítají také politické (politics) či ideologické aspekty. Tím se odlišují od výzkumných a strategických VPD. Deklarativní a advokační VPD většinou nejsou realizovány přímo (a ani to není jejich účelem), ale zprostředkovaně tím, že jejich obsah proniká do dalších VPD. Některé deklarativní dokumenty by na sebe měly logicky alespoň částečně navazovat a realizace jejich obsahu by měla být vyhodnocována. Například programy politických stran, které se stanou součástí vládní koalice, by se měly odrazit v programovém prohlášení vlády. To je následně předkládáno parlamentu, který na jeho základě hlasuje o důvěře vládě. Pokud parlament vládu v úřadu potvrdí, dostává se její programové prohlášení na pomezí deklarativního a strategického VPD. SHRNUTÍ KAPITOLY Neoddělitelná vazba mezi veřejnou politikou a institucemi veřejné správy, právních i jiných organizací, kdy musí docházet ke koordinaci velkého množství aktivit při budování moderní společnosti, je nutné přistoupit k pochopení její úlohy. Získali jste znalosti týkající se využití teorie organizace a jejího pohledu na soukromé a veřejné organizace jako významného nástroje veřejné politiky Smyslem kapitoly bylo také zdůraznění pozitivních rysů byrokracie nad pejorativním chápáním. Termín elita patří k emocionálně nejzatíženějším pojmům. V běžné řeči se používá až v pochlebném významu těch, kteří dosahují úspěchu, apologeti aristokracie staví elitu proti masám jako intelektuálně nadřazenou. Obvykle se však pojmu elita užívá v užším významu jako tzv. mocenská elita. To je ta sociální skupina, která má ve svých rukou rozhodující prostředky politické moci a která jejich prostřednictvím řídí společnost. Jde tedy opět o uplatňování nástroje ve veřejné politice. KONTROLNÍ OTÁZKY - Popište pozitivní předpoklady fungování státu pro veřejnou politiku. - Popište negativní předpoklady fungování státu pro veřejnou politiku. ÚKOLY K ZAMYŠLENÍ Zamyslete se nad současnými vlivy EU (jako organizační a právní jednotky) na formulaci nástrojů veřejných politik na území ČR. PRO ZÁJEMCE Veselý, A.; Nekola, M. ed. Analýza a tvorba veřejných politik. Kap. 2. Vědění o politice : Teoretické poznatky o tvorbě veřejných politik, str. 43 a d. 73/176

74 7 Etika a morálka ve veřejné politice RYCHLÝ NÁHLED KAPITOLY Obsahem této kapitoly je vysvětlení nezbytnosti používat při realizaci veřejné politiky kromě právního ukotvení též principy etiky a morálky. Je pojednáno o vztahu aplikace a erudice a dalších specifičtějších modelů veřejné politiky. CÍLE KAPITOLY Po prostudování této kapitoly Budete umět: Popsat specifické modely veřejné politiky Určit vztah mezi etikou, morálkou, erudicí a aplikací Získáte: Celoevropský přehled o problematice etiky a korupce Náhled do měření míry etiky a korupce ve veřejném i soukromém sektoru Budete schopni: Odvodit zásahy vlády podle specifických modelů veřejné politiky Aplikovat teorii etiky do veřejné politiky KLÍČOVÁ SLOVA KAPITOLY Etika, morálka, erudice, aplikace, specifické modely veřejné politiky, dva koncepty veřejné politiky, druhy hodnot, utváření hodnot PRŮVODCE STUDIEM KAPITOLY V tomto tématu si můžete přečíst informace o tom, z jakých částí lze poskládat etiku, jak etika provází veřejnou politiku při její faktické realizaci, jaké modely veřejné politiky jsou založeny na různém vnímání morálky. V části pro ilustraci se dovíte některé podrobnosti o sledování korupčních praktik ve světě. 7.1 Všeobecně Veřejná politika potřebuje určité ukotvení, určité kriteriální resp. normativní soustavy, které vycházejí z tradičních, morálních, právních a jiných principů, které by usnadňovaly komunikaci o tom, co ještě je a co už není veřejné blaho či veřejný zájem, které by dávalo smysl různým volbám, před kterými občané i politici stojí a které by je konec konců i orientovalo v rozhodovacích situacích, v nichž se dnes a denně ocitají. Soudobé společnosti charakterizuje spíše pluralita názorů na to, co je a co není správné a žádoucí a máme mnoho důvodů se domnívat, že právě tato pluralita je nositelem potřebné šíře možných voleb a adaptability v nesnadných situacích. Na druhé straně 74/176

75 potřebuje každá společnost určitého společného jmenovatele, jakési společné kriteriální jádro, které respektuje a sdílí naprostá většina jejich příslušníků. Jinak hrozí její rozpad. Sdílené hodnoty jsou od nepaměti součástí lidského chování. Už lovci a sběrači, kteří žili 300 až 200 tisíc let před naším letopočtem, se řídili obecnými normami chování, upravujícími způsoby řešení základních životních situací: obstarávání potravy, pohyb v prostoru, ochrana před přírodními vlivy a vnějším nebezpečím, sexuálního a rodinného života. Později se objevily i psané (byť ne vždy explicitně vyjádřené) kodifikace těchto pravidel a hodnot: Chamurappiho zákoník, papyry, talmud či bible. Evropu ovlivnil vývoj hodnot od doby mezopotámské kultury přes antiku, křesťanství a osvícenství až k novověku. Moderní doba inspirovaná osvícenstvím a liberalismem zaznamenala ve srovnání se středověkem zásadní obrat ve smyslu uznání univerzality lidských práv. Pojem lidských práv, který se začíná častěji užívat až ve 20. století, má svého předchůdce v pojmu přirozených práv. První teoretici přirozeného práva (Grotius, Hobbes, Locke) zdůrazňovali zejména právo na svobodu a majetek. Průmětem koncepce přirozených práv do politických dokumentů byla americká Deklarace nezávislosti z roku 1776, kde se konstatuje samozřejmá pravda, že všichni lidé byli stvořeni rovni a byli obdařeni Stvořitelem určitými nezcizitelnými právy, mezi jiným na život, svobodu a sledování štěstí; a francouzská Deklarace práv člověka z roku 1789 hovořící o přirozených nenařízených a nezcizitelných právech. Připomeňme si hesla francouzské revoluce: svoboda, rovnost, bratrství. Odtud už vede přímá cesta k deklaracím lidských práv, z nichž nejznámější je Všeobecná deklarace lidských práv přijatá Valným shromážděním OSN v prosinci Tento obrat znamenal nejen změnu pohledu na postavení individua ve společnosti: v proudu, který kladl důraz zejména na liberální svobody, připravil půdu i pro rozvoj demokratických politických systémů a veřejné politiky. Uvolnil také netušený prostor k uplatnění trhu a tím i nebývalého hospodářského rozkvětu. Na druhé straně však otevřel i cestu ke vzniku totalitárních hnutí, kterým se podařilo ve jménu zajištění rovnosti podmanit si dočasně celou společnost. Etika je filozofickou naukou o správném jednání a je nazývána též praktickou filozofií. Hodnotí činnost člověka z hlediska dobra a zla. Na rozdíl od morálky, která je blíže konkrétním pravidlům a samotné mravní praxi, se etika snaží najít společné a obecné základy, na nichž morálka stojí, popř. usiluje morálku zdůvodnit. Politická etika pak z obecné etiky vychází, ale její obsah je ovlivněn politickým životem, který se od běžného života značně odlišuje. Veřejní činitelé nesou na rozdíl od běžného občana odpovědnost za ochranu práv a zájmů nás všech, jednají naším jménem a v náš prospěch. Jsou vystavení tlakům z mnoha stran (Gutmann a Thompson, 2006). Etická analýza se pak může týkat jednak samotného procesu a jednak cílů, ke kterým tento proces vede. Podíváme-li se na politiku z procesuálního hlediska, pak můžeme pro každou fázi politického procesu identifikovat určité typy etických otázek, na které je třeba hledat odpovědi (dle Veselý, A.; Nekola, M., 2007) a které jsou zároveň vodítky dobré etické analýzy. Ve fázi identifikace politických problémů se ptáme, zda je potřeba vyřešit nějaký problém, 75/176

76 který působí ve společnosti určité zlo (např. korupce podrývá důvěru v úřady, nedostatek volnočasových aktivit pro mládež zvyšuje kriminalitu mezi mladistvými, rychlá jízda na silnicích způsobuje více dopravních nehod, kouření na veřejnosti způsobuje nekuřákům riziko rakoviny plic). Politický analytik, resp. ten, kdo je pověřen úkolem identifikovat politický problém, musí mít vyvinut určitý smysl pro identifikaci takových problémů. Ve fázi určení obsahu politiky je třeba obsah navrhované politiky posoudit s ohledem na hodnoty, které v sobě obsahuje nebo které se snaží ovlivnit (viz kapitola o hodnotových systémech). Z pohledu etiky v tomto případě můžeme posoudit, jaký odpad bude mít daná politika na morální klima ve společnosti, zda podpoří rozvoj dobrých lidských vlastností, zda přispěje k veřejnému blahu, zda přistupuje k občanům jako ke zdroji své moci a cíli svého usilování, a ne pouze jako k nástroji dosažení cíle. Ve fázi výběru politických možností může etika pomoci svým důrazem na odpovědnost při výběru relevantních metod, na přesnost a jasnost předpokladů, z nichž vycházejí. S prognostickým vhledem odhaduje i důsledky aplikace těchto metod a ptá se, zda podporují spravedlivá řešení nebo zda nediskriminují některé skupiny. Ve fázi rozhodnutí se etika vztahuje především k aktérům, kteří rozhodnutí dělají. Přihlíží k jejich motivům, zralosti a profesionalitě i odpovědnosti za přijatá rozhodnutí. Ve fázi implementace je důležitá profesionální i organizační etika, neboť ti, kteří politiku implementují, by měli být profesně zdatní i odpovědní, a zároveň by měla organizační kultura podporovat efektivní způsoby implementace. Během celého procesu implementace klade etika také důraz na kvalitně odvedenou práci všech zapojených složek, na průběžný monitoring dávající zpětnou vazbu o úspěšnosti implementace včetně dodržování časového harmonogramu, i na eliminaci nežádoucích vedlejších účinků implementované politiky. Ve fázi hodnocení úspěšnosti politiky z etického pohledu je důležitá citlivost na etiku a hodnoty, kterých měla daná politika dosáhnout, event. je ovlivnit, aby bylo možné posoudit míru jejich dosažení. Zároveň je zde nutné zachovat neutralitu vůči případným nátlakovým skupinám, které by chtěly hodnocení ovlivnit. Kromě etického posouzení politického procesu se mnohdy setkáme s nutností eticky posoudit a rozhodnout mezi konkurenčními cíli. Ne vždy totiž lze cíle kvantifikovat a použít metody založené na porovnání nákladů a přínosů. Jak například oceníme hodnotu lidského života promarněného teroristickým útokem? Nebo jak ohodnotíme rekreační využití lesa, který by měl být zatopen vodou přehrady vyrábějící v budoucnu elektrickou energii pro celé město? 7.2 Etika, morálka, aplikace a erudice Veřejné politiky charakterizují v moderní společnosti dva koncepty, které zejména v minulém století rozdělovaly světovou společnost (dle Potůček, 2005): Koncept 1: společnost řízená rozumem. Vychází z optimistického předpokladu o lidských rozumových kapacitách. (Prosazuje se zde osvícenská racionalistická tradice a přesvědčení marxismu o možnosti pochopit a využít mechanismy společenského 76/176

77 pohybu.) Model vedený rozumem elity, analýzou a Státní plánovací komisí. Sociální konflikt je potlačen. Odpovídá se na otázku: Co je nejlepší pro společnost? Základním regulativem, na který se spoléhá, je správa (příklady Kuba, Severní Korea, ale i Čína a další země). Koncept 2: lidský intelekt je omezený, je třeba užívat jiných způsobů, jak vést společnost. (Je možno užívat pouze dílčí modely vysvětlení např. příčiny vzniku delikvence u mladistvých ). Model staví na uplatnění preferencí lidí, na výsledcích jejich sociálních interakcí, které jsou náhražkami závěrů z analýz. Proto tento model tak vysoko cení procedury sociálních interakcí (např. směny). Mnohé interakce jsou vnímány jako ochrana chybujících lidí před jejich vlastními chybami v budování institucí a v tvorbě politiky. Politická a občanská svoboda je mj. nástrojem zabezpečení interakcí vedoucích k řešení problémů místo analýzy. Analýza existuje, nicméně je adaptována pro interakce řešící problémy. Paradoxně si tento model více váží intelektu, myšlení. Vychází z přesvědčení, že analýza je obtížná, často nemožná. Konflikt ideí je pozitivně využit: boj doktrín není zkázou, je příležitostí k odhalení dalších fakt. Prostřednictvím interakčních procesů se ve společnosti rutinně řeší problémy, které nemá na zřeteli ani jeden z účastníků těchto interakcí. Aktér vstupuje do interakcí, které řeší problém alokace zdrojů jakožto vedlejší produkt řešení jeho vlastního, soukromého problému. Iniciativy vedoucí k řešení problémů jsou také podporovány. Rozhodování je extrémně pluralistické a decentralizované. Rozmanitost jedinců a skupin je pozitivně hodnocena. Základním regulativem, na který se spoléhá, je trh. Z hlediska veřejné politiky lze oba předchozí koncepty podrobit i některým pohledům, které definují etiku. V jejich pojetí jde o jednotu morálky, erudice a aplikace jako prvků systému. Graficky lze tento vztah vyjádřit následovně: Morálka Erudice ETIKA Aplikace Pramen: Bláha, Dytrt (2003). Přičemž jednotlivé prvky, které působí na etiku, lze stručně vymezit takto (Bláha, Dytrt 2003): APLIKACE: 77/176

78 aplikace morálky a erudice do každodenní praxe řízení, dodržování zásad etiky všemi pracovníky, analýza současné úrovně etiky a možností prohlubování, analýza přínosu etiky pro efektivnost, tvořivost, mezilidské vztahy, řízeného objektu. MORÁLKA: zásady obecné morálky, respektování zákonných a společenských norem, historické a lokální zvyklosti v mezilidských vztazích, vnitřní přesvědčení o úloze morálky, zdokonalování a sebevýchova v morálních postojích, ERUDICE: systém celoživotního vzdělávání růst osobnosti, znalost specifických podmínek řízeného objektu, využívání teoretických a praktických znalostí a zkušeností, aplikace syntézy a synergie, strategické myšlení a motivace lidí, duševní hygiena. V roce 1985 byla vydána publikace uzavírající několikaletý reprezentativně obsazený mezinárodní výzkum možných cílů, aplikací a erudicí rozvoje lidské civilizace ve světovém měřítku pod záštitou OSN (Addo, 1985). Závěry tohoto výzkumu lze shrnout takto: Jednoznačně je odmítnut ekonomický rozvoj (vyjádřený například růstem hrubého domácího produktu) jako aplikace rozvoje lidské civilizace. Cílem rozvoje je zkvalitnit život masy lidí a poskytnout všem lidským bytostem příležitost rozvíjet svůj potenciál: Jde o rozvoj všech lidských bytostí ve všech fázích životního běhu, skládající se z harmonických vztahů mezi lidmi, společností a přírodou, zajišťující plný rozkvět lidských pozitivních potenciálů, aniž by přitom byla degradována, poškozována nebo ničena kultura a příroda. Podle autorů uvedeného projektu je rozvinutou zemí ta, která zaručuje akceptovatelné minimum bezpečnosti, blahobytu, identity a svobody každému jedinci. S pojmem etika velmi úzce souvisí také korupce. Hodnocení korupce je přístupem, který hodnotí instituce neformální, v konečných důsledcích morální stav a vývoj společnosti. Snaha měřit korupci je tedy spíše odrazem než ukazatelem institucionálních podmínek. Korupce (definovaná jako využití veřejné moci pro soukromý prospěch) se projevuje v politickém procesu i soudním systému, je však rovněž ekonomickým jevem. V ekonomické sféře především odráží neschopnost státu realizovat základní funkce, protože oslabuje 78/176

79 účinnost hospodářských politik, je tedy symptomem slabosti ekonomických struktur a institucí. Korupční prostředí snižuje důvěryhodnost země pro zahraniční investory, snižuje efektivnost využití zdrojů a tím i ekonomickou výkonnost. Korupčnost prostředí a korupční chování jsou podporovány nedostatečně jasným oddělením státu a trhu, veřejné a soukromé sféry, nadměrnou a nesystémovou regulací. Pramenem pro hodnocení jsou mimo jiné materiály Transparency International, soukromé nevládní neziskové organizace, která se bojem proti korupci zabývá dlouhodobě. Tato organizace vydává každoročně Corruption Perception Index (CPI) index vnímání korupce, který hodnotí míru korupce v jednotlivých zemích a umožňuje mezinárodní srovnání. Index CPI, sestavený na základě názorů odborníků, je doplněn o průzkum Globální barometr korupce, který je založen čistě na průzkumu veřejného mínění. Jeho cílem je zjistit, jak lidé v jednotlivých zemích korupci vnímají, jaké jsou jejich zkušenosti s korupcí a jaká jsou jejich očekávání ohledně budoucího vývoje její úrovně. Detailnější pohled vycházející z kategorizace korupčního chování nabízí Světové ekonomické fórum v Global Competitiveness Report Je zde rozlišováno celkem 14 druhů korupčního jednání a každé z nich je samostatně hodnoceno v bodové škále. V Global Competitiveness Report jsou sledované korupční praktiky rozděleny do následujících 14 oblastí a jsou v těchto oblastech také zvlášť sledovány: A Nezákonné platby v exportu a importu, B Nezákonné platby ve veřejných službách, C Nezákonné platby při výběru daní, D Nezákonné platby při veřejných soutěžích, E Nezákonné platby při žádostech o úvěr, F Nezákonné platby ve vládní politice, G Nezákonné platby v soudnictví, H Náklady podnikatelů na nezákonné platby, I Zpronevěra veřejných fondů, J Náklady podnikatelů související s korupcí, K Rozsah nezákonných příspěvků politickým stranám, L Možnost ovlivnit politické strany prostřednictvím legálních příspěvků, M Možnost praní špinavých peněz v bankách, N Možnost praní špinavých peněz v mimobankovních kanálech. 79/176

80 Tabulka č. 7.1: Vybrané ukazatele korupce (rok 2004) A B C D E F H I J K L M N EU25 EU-15 5,8 6,1 5,2 6,1 6,4 5,9 6,2 5,0 5,6 5,9 6,2 5,2 5,7 5,6 6,2 6,6 6,8 4,8 5,5 5,4 5,9 4,1 4,8 4,2 4,8 5,3 5,6 4,6 5,0 EU-10 5,2 5,7 5,5 4,1 5,3 4,4 4,8 6,3 3,8 4,8 3,2 3,3 4,7 4,0 E-8 5,7 5,5,0,3 4,3 46 6,2 3,6 4,6 3,1 3,3 4,6 3,9 ČR 4,7 5, 5,0 3,4 4,5, 4,5 6,4 2, 3, 3,0 4,0 41 3, Pramen: WEF (2004). Česká republika je na tom ve srovnání s ostatními zeměmi velmi špatně. Pouze ve dvou ukazatelích (náklady podnikatelů na nezákonné platby a kupodivu i možnost ovlivnit politické strany prostřednictvím legálních darů) předčí průměr EU-10, potažmo i EU- 15. V ostatních oblastech silně pokulhává. Relativně dobře hodnocenou oblastí je užívání nelegálních plateb ve veřejných službách a při výběru daní, s určitým odstupem pak použití nezákonných plateb v zahraničním obchodě (export, import), v soudnictví, při získávání úvěru a vládě. Ostatní oblasti jsou velmi problémové mezi nejhůře hodnocenou je možnost praní špinavých peněz nebankovními kanály, nezákonné příspěvky politickým stranám, vůbec nejproblémovějším místem je zpronevěra veřejných fondů. Z tohoto pohledu lze tedy konstatovat, že korupce v ČR do značné míry souvisí s fungováním veřejného sektoru, že snahou získat osobní prospěch zneužitím své veřejné funkce. 7.3 Další specifičtější modely veřejné politiky Z etických, morálních a dalších principů lze odvozovat některé specifičtější modely veřejných politik, které mj. velmi úzce navazují na ekonomické a sociální modely. (dle Potůček, 2005) Utilitarismus Jedním z cílů, k němuž by měla lidská společnost směřovat, je zajištění maximálního blaha pro maximální počet lidí. Celkové, společenské, veřejné blaho je součtem užitků všech příslušníků daného společenství. Kritici tohoto modelu poznamenávají, že funkce sociálního blaha je jen obtížně operacionalizovatelná. Problémy nastávají s měřením individuálního užitku tyto užitky jsou spíše subjektivní povahy. Jak upozornil Arrow, dostavuje se mnoho metodologických komplikací spjatých s požadovanou agregací individuálních užitků do užitku společenského. Problém se obchází měřením spotřeby, která vytváří užitek pro členy společnosti, a to buď množstvím spotřeby statků jednotlivých osob nebo velikostí bohatství a příjmů, které mají jednotlivé osoby k dispozici pro nákup statků podle svého výběru. 80/176

81 Rawlsův princip spravedlnosti Rawls (1995) se v kritické reakci na utilitarismus pokusil vymezit specifičtější kritérium: podle něj je třeba maximalizovat výhody nejméně preferovanému za předpokladu, že všem jsou poskytnuty nejméně takové životní podmínky jako tomuto nejvíce hendikepovanému jedinci. Technicky z toho vyplývá, že systémy redistribuce mají být uplatněny až do okamžiku, kdy by ohrozily motivační systém natolik, že by vzhledem k celkovému poklesu produkce zhoršily i postavení samotného nejvíce hendikepovaného. Neoliberalismus (libertinismus) Někteří myslitelé (zvlášť výrazně Nozick 1974) argumentují, že nejlepším a vlastně téměř výlučným způsobem, jak dosahovat blaha sociálního celku, je ponechat úplnou volnost působení tržních mechanismů. Samoregulační síla trhu může přivést společnost k žádoucímu rozkvětu; jedině trh je totiž schopen zabezpečit ekonomickou efektivnost. Naopak stát činí lidi nesvobodnými, brání jim v nalezení vlastní cesty ke štěstí a blahobytu. Jinými slovy, funkce státu je třeba redukovat na nezbytné minimum (parafrázováno úslovím Stát jako ponocný střežící klidný spánek občanů ). Úplné rovnostářství Rudí Khmérové se koncem 70. let pokusili realizovat svoji vizi státu, v němž by si všichni byli absolutně rovni a kde by neexistovala tržní směna. Při realizaci této vize byli důslednější než představitelé obdobných režimů v jiných zemích Evropy, Asie, případně na Kubě. Na tento experiment doplatily statisíce Kambodžanů svým životem. Zachování institucionálních hodnot konzervativismus, institucionalismus apod. Tradicionalisté jsou přesvědčeni, že lépe než hledat optimální distribuci zdrojů je sázet na fungování osvědčených sociálních, ekonomických a politických institucí a pravidel, z nichž se mohou příslušné distribuce odvíjet. K nejdůležitějším patří instituce ústavy, občanských a politických práv, rodiny, církve a státu. Značný význam se přisuzuje sociálním hodnotám, normám, zvykům, konvencím a dalším neformálním silám (např. sociální kontrole) ovlivňujícím interakce mezi členy společnosti. Zmenšení nerovnosti Zastánci tohoto modelu upozorňují na dvě stinné stránky fungování tržních vztahů: trhu je jednak jedno, s jakými vstupními zdroji (zděděnými finančními zdroji, intelektuální a fyzickou výbavou, zdravotním stavem, sociálním zázemím) se na něm lidé mohou uplatnit, a také není citlivý na specifické potřeby jedinců. Za jinak stejných okolností tedy dochází k tomu, že někteří lidé disponují velkými zdroji, zatímco jiným, s ohledem na jejich potřeby, scházejí zdroje potřebné k uspokojování jejich potřeb. Dodatečným argumentem zastánců tohoto modelu je předpoklad snižujícího se marginálního užitku s rostoucím bohatstvím: lidé získávají tím menší dodatečný užitek z dodatečných jednotek bohatství, čím jsou bohatší (stejná jednotka bohatství by učinila chudšího šťastnějším). Pokud je tomu tak, pak čím 81/176

82 rovnoměrnější je rozdělení dané sumy statků, tím vyšší hodnoty dosahuje funkce sociálního blaha. Trh je proto třeba doplnit přerozdělováním zdrojů prostřednictvím veřejných rozpočtů a služeb. Kritérium lidské důstojnosti Popper (1994, 1995) formuluje základní předpoklad tohoto modelu takto: je v povaze člověka, že mu štěstí zabezpečit nelze, nicméně důstojné podmínky pro život ano. V tomto pojetí je tedy cílem společenského rozvoje nikoliv maximalizace blaha maximálního počtu lidí, nýbrž maximální odstranění lidského neštěstí a utrpení. Každý člověk má svoji vnitřní hodnotu, která se odvíjí spíše od toho, že je lidskou bytostí, než od toho, že nějak měřitelně přispívá společnosti. Součástí této důstojnosti je možnost zvolit si svůj vlastní život (alespoň v určitých hranicích). Pojem důstojného přežití je relativní pojem, vztažený ke konkrétním kulturním a ekonomickým realitám dané země. Kultivace a uplatnění lidského potenciálu Zastánci tohoto modelu vycházejí z premisy, že i když se lidé nerodí se stejnými dispozicemi a sklony, je třeba poskytnout všem rovné šance na uplatnění jejich předpokladů jinak řečeno je třeba jim poskytnout záruku rovnosti příležitostí. Toto chápání svobody neruší liberální princip, že prosperity společnosti nelze dosáhnout, neprosperuje-li jedinec. Doplňuje jej však respektováním skutečnosti, že v tržní společnosti nemají všichni jedinci rovné šance osobního rozvoje a proto je v zájmu společnosti jim tyto příznivé podmínky vytvořit. Přitom nikdo nemůže být nucen, aby těchto podmínek využil každému by však měla být poskytnuta rovná šance. Trvale udržitelný způsob života Zatímco všechny předcházející modely lze nazvat člověkostřednými, tento model lze nazvat životastředným. Není totiž koncentrován jen na život samotného lidského pokolení, nýbrž na život všech živoucích tvorů na planetě Zemi. Vychází ze Schweitzerovy nauky úcty k životu a reflektuje nové globální hrozby, před nimiž stojí lidstvo jako celek. Je zaměřen na hledání harmonie mezi člověkem a přírodou, mezi společností a jejím životním prostředím tak, abychom se co nejvíce přiblížili k ideálům humanismu a úcty k životu a přírodě ve všech jejích formách, a to v různých časových horizontech. (Vavroušek 1993) I když jen u některých z těchto modelů lez konstatovat, že se v nějaké podobě prakticky uplatnily, všechny přinejmenším ovlivnily uvažování občanů i politiků v nikdy nekončící diskusi o žádoucích cílech společenského vývoje. Na závěr ještě poznámku. I když se jednotlivé modely (i kritéria, kterých užívají) mohou zdát poměrně obecné a diskuse o nich je tudíž poněkud akademická, opak je pravdou. Tyto modely mohou mít a mají velký praktický dopad na volbu nástrojů veřejné politiky i na formování a realizaci konkrétních veřejných politik v jednotlivých aplikačních oblastech. 82/176

83 7.4 Druhy a utváření hodnot Čím vyšší je společenská důležitost problému, tím větší roli hrají hodnoty aktérů, kterých se to týká. (Veslý, A.; Nekola, M., 2007) Problém identifikace a definice zdrojů hodnot se může zdát pouhým intelektuálním úkolem. To však platí jen do chvíle, kdy si různé zdroje hodnot začnou v praxi konkurovat a je třeba mít praktický nástroj pro konečné rozhodnutí o prioritách ať jde o praxi politické analýzy, veřejné správy, veřejné politiky nebo o praxi všedního dne. Komplex zdrojů hodnot, který se používá pro oblast veřejné správy obsahuje: a) individuální, b) organizační, c) zákonné hodnoty. Tento komplex dobře poslouží pro celou oblast veřejné politiky. ad a) Osobní integrita je základní individuální hodnotou, bez níž se organizace dostávají do velkých potíží. Integrita byla definována jako stav úplnosti; celistvost. Lidé s osobní integritou zachovávají v harmonii svá přesvědčení a skutky, dělají, co říkají. U veřejných činitelů (stejně jako u politických analytiků) se pak očekává občanská integrita, která znamená dodržování ústavy a zákonů a respekt k politickému a právnímu systému země. Integrita pak obecně zahrnuje takové kulturní hodnoty jako: poctivost, konzistentnost (jednání v souladu se svým přesvědčením), koherence (spojení principů s praxí), reciprocita (jednání s druhými tak, jak chci, aby oni jednali se mnou). Veřejní činitelé pak navíc mají demonstrovat ty nejvyšší standardy, aby podpořili důvěru veřejnosti a byli zároveň dobrým vzorem. Mnoho organizačních hodnot je součástí organizační struktury. Na mikroúrovni mají organizace hodnoty týkající se toho, jak by se měla chovat vůči svému okolí. Na mikroúrovni se pak hodnoty vztahují k vnitřnímu uspořádání organizace, jako například produktivita (efektivita a výkonnost) a odbornost. Organizace a jejich členové nesmí být morální pouze tehdy, když to vede k výkonnosti. Odbornost nesmí vést k postoji my to víme nejlépe. Například role expertů v novodobém Total Quality Management (TQM) se posouvá více do roviny služebníků, kteří se snaží o získání maxima informací o skutečných potřebách klientů. ad b) Souborem důležitých organizačních hodnot je styl vedení a s ním související organizační kultura. Charakter a jednání vedoucích se promítá do postojů a chování jejich podřízených. 83/176

84 ad c) Zákonné hodnoty souvisejí s právním systémem země, jeho respektováním a dodržováním. Zákony jsou, resp. měly by být, vyjádřením společně sdílených hodnot. Přestože zákonné hodnoty patří mezi klíčové zdroje hodnot, je na místě varovat před legalismem jakožto neodůvodnitelném a přehnaném důrazu na zákon. Přehnaný legalismus může vést ke snížení produktivity a inovativnosti. Dobr (1998) ve své kritice legalismu popisuje pět omezení legálně-institucionálního modelu: i. podporuje bojácné, reaktivní a pravidly sevřené pracovníky, ii. podkopává iniciativu a odlišnost v názorech, iii. podporuje přehnané zúžení zájmu, iv. ignoruje nutnou diskrétnost, kterou musí pracovníci prokazovat, v. přehnaně zastupuje zájmy bohatých a dobře organizovaných skupin. SHRNUTÍ KAPITOLY Veřejná politika potřebuje určité ukotvení, které vychází z tradičních, morálních, právních a jiných principů, které by usnadňovaly komunikaci o tom, co ještě je a co už není veřejné blaho či veřejný zájem, které by dávalo smysl různým volbám, před kterými občané i politici stojí. Důležité jsou hodnoty, jejich identifikace a zdroje individuálních, profesních, organizačních a zákonných hodnot. Veřejné politiky charakterizují v moderní společnosti dva koncepty, které zejména v minulém století rozdělovaly světovou společnost. S pojmem etika velmi úzce souvisí také korupce. Hodnocení korupce je přístupem, který hodnotí instituce neformální, v konečných důsledcích morální stav a vývoj společnosti. Z etických, morálních a dalších principů lze odvozovat některé specifičtější modely veřejných politik, které mj. velmi úzce navazují na ekonomické a sociální modely. KONTROLNÍ OTÁZKY - Jaký je vztah mezi etikou a morálkou? - Korupce úzce souvisí s etikou. Vyjmenujte některé korupční praktiky, které jsou celosvětově sledovány. ÚKOLY K ZAMYŠLENÍ Zamyslete se nad zdroji hodnot, které se používají ve veřejné politice a pokuste se rozhodnout o jejich prioritách při aplikaci vybrané (konkrétní) veřejné politiky ve vašem okolí. PRO ZÁJEMCE Potůček, M. a kol. Veřejná politika. Kap. Č. 13 Etika a tvorba veřejné politiky ve střední a východní Evropě, str. 353 a d. 84/176

85 8 Implementace veřejné politiky RYCHLÝ NÁHLED KAPITOLY Obsahem této kapitoly je základní seznámení s implementací veřejných politik. Je členěna do tří částí Pojetí implementace Teoretické modely implementace Aktéři implementace CÍLE KAPITOLY Po prostudování studijního materiály Budete umět: popsat různá pojetí implementace veřejných politik, identifikovat aktéry implementace veřejných politik. Získáte: přehled o čtyřech teoretických modelech a scénářích implementace veřejných politik, náhled do problematiky praktické realizace politiky jako takové, zejména formou scénářů implementace, resp. implementačního deficitu. Budete schopni: zařadit sami sebe do skupiny aktérů implementace, vytvořit tzv. scénář implementace. KLÍČOVÁ SLOVA KAPITOLY Implementace politik, modely implementace, aktéři implementace. PRŮVODCEM STUDIEM KAPITOLY Při studiu kapitoly se lze dovědět o tom, jak současná veřejná politika pojímá definici implementace a jaké lze při implementaci nalézt modely. Závěr kapitoly zmiňuje jednotlivé aktéry implementace, implementační scénáře, deficity a koordinátory. 8.1 Pojetí implementace Slovo implementace má v odborné literatuře nejednoznačný význam. Tato skutečnost dokumentuje spíše objektivní stav implementační teorie i praxe než neschopnost autorů dohodnout se na jazykové konvenci. Websterův slovník naučný (1971) například chápe 85/176

86 implementaci jako aktivitu implementování nebo jako stav, který má být implementován. 10 Význam implementace jako uskutečnění nějakého programu ve výstupech a výsledcích je možné chápat jako derivát Eastonova systémového způsobu myšlení při analýze politického procesu. Ti, kteří rozpracovali systémový model, potřebovali v určité etapě práce rozdělit transformační procesy uvnitř systému veřejné a sociální politiky tak, aby nebyly příliš velkou černou skříňkou. V různých variantách politického cyklu proto rozlišili tvorbu politiky od její implementace. Došlo až ke stavu, že mnozí autoři začali slova implementace a implementační deficit chápat téměř jako synonyma. Implementaci jako proces realizace politického programu probíhající v čase můžeme definovat jako sérii rozhodnutí a interakcí mezi aktéry veřejných a sociálních programů. Úspěšnost je zde definována poněkud komplexněji jako funkce interakcí mezi tvůrci politických rozhodnutí, iniciátory politických programů, administrativními úředníky, poskytovateli služeb a členy cílových skupin. (Lane, 1987). V rámci uvedeného pojetí vzniká možnost uvažovat o úspěšnosti naplnění cílů politických programů. Tyto úvahy vedly autory k formování problému neúspěšné nebo částečné implementace původních záměrů. Tímto teoretickým hlediskem vzniklý problém dostal označení implementační deficit. Empirické evidence nenaplnění očekávaných cílů veřejných a sociálních programů byly tak působivé, že otázka, proč nedochází při realizaci politických programů k naplnění původních očekávání, se po určitou dobu stala dominantním tématem studia politického procesu. Co tedy budeme chápat my pod pojmem implementace politik? 1. Poněvadž pojem implementace není příliš rozšířen, uveďme nejprve, že z českých slov mu stojí asi nejblíže pojem uskutečňování. Mluvíme-li tedy o implementaci konkrétní politiky, máme tím na mysli vše, co nějakým způsobem souvisí s realizací cílů, které byly zformulovány ve fázi koncipování dané politiky, a to včetně hodnocení míry dosažení těchto cílů a výběru vhodných způsobů, prostředků, resp. nástrojů jejich realizace. 2. Pojem implementace politik lze ovšem užít i pro označení samotného procesu uskutečňování (prosazování) politik. My se budeme zabývat implementací v prvním uvedeném významu tohoto slova, to znamená jako procesem realizace zformovaných politik ve chvíli, kdy už bylo více méně rozhodnuto, co by se mělo stát a také, jakým způsobem toho dosáhnout. V politice ovšem nelze nikdy zcela oddělit fázi formování a fázi implementace. Vyčlenění procesu implementace z celku formování a realizace politik bylo proto opakovaně podrobováno kritice, mimo jiné autory, kteří byli nejprve průkopníky v zavádění tohoto pojmu. 10 Slovo implementace je ve Websterově slovníku naučném vysvětleno následujícími klíčovými slovy: dovádět do konce, uskutečnit, naplňovat ; dávat praktický efekt a dosahovat aktuálního naplnění podle konkrétních měřítek ; zajištění nástrojů a prostředků praktického vyjádření něčeho 86/176

87 Šest hlavních faktorů ovlivňujících provádění implementace: 1. Technologická proveditelnost sleduje případné překážky týkající se fyziky, biologie nebo jiných vědních oborů. Například čisté a méně nákladné procesy chránící životní prostředí, nové zdroje energií, lék na AIDS. Zkoumání technologické proveditelnosti v tomto případě neznamená, zda je problém možno nebo nemožno vyřešit, nýbrž jak dlouho bude trvat jej vyřešit. 2. Politická proveditelnost, resp. průchodnost týká se legislativního procesu a znamená, že program či politika nebudou vetovány (v ČR např. vládní návrh, který projde Poslaneckou sněmovnou, může být vetován Senátem a prezidentem, event. Ústavním soudem). 3. Administrativní proveditelnost ukazuje na schopnost implementaci uvádět do života (vynucovat) a monitorovat. 4. Legální proveditelnost znamená, že implementovaný program není v rozporu s žádnou právní normou. 5. Ekonomická proveditelnost určuje rozpočet, resp. zda je pro implementaci programu dostatek prostředků. 6. Psychologická proveditelnost zkoumá, jaké jsou postoje lidí, který se program týká, event. jaké lez očekávat změny v lidských postojích. Důležitým předpokladem úspěšné implementace je tedy neustálé uvědomování si faktorů, které mohou úspěch či neúspěch zásadně ovlivnit. 8.2 Teoretické modely implementace Lidé, kteří jsou v práci odpovědni za uskutečnění nějaké politiky, mají někdy tendenci přeceňovat význam samotného rozhodnutí (ať už legislativního, správního či ekonomického) předcházejícího realizaci. Zkušenost říká, že od rozhodnutí ke skutečné realizaci vede často dlouhá cesta, v jejímž průběhu vyvstávají mnohé, často nečekané komplikace, a co více mění se i představy o žádoucích cílech a tedy i o potřebnosti různých politik. Do teoretických úvah o implementaci dané politiky zařazujeme i posouzení toho, který z normativních modelů veřejné politiky se může stát východiskem její realizace. Následovat by měla závažná a mimořádně obtížná, nicméně nezbytná volba adekvátního regulačního nástroje, resp. kombinace různých regulátorů (trhu, správy, občanské odpovědnosti ) odpovídající příslušné politice. Nelze zanedbat ani odhad tzv. průchodnosti zvoleného postupu ve vztahu k různým dílčím zájmům, kterých se koncipovaná politika dotkne, toho, zda je vhodná doba pro realizaci dané politiky a možných reakcí veřejného mínění. Rozlišují se čtyři normativní modely veřejné politiky: A) autoritativní model zdůrazňující takové nástroje, jako jsou direktivní řízení, plánování, kontrola, hierarchie a odpovědnost, B) participativní model sázející na nepřímé nástroje řízení, spontánnost, učení, adaptaci, vyjednávání, spolupráci a důvěru jako vhodné nástroje implementace, C) model koalic aktérů vycházející z předpokladu plurality aktérů, kteří se účastní 87/176

88 uskutečňování dané politiky a kteří mezi sebou komunikují, vyjednávají, uzavírají kompromisy, nicméně sdílejí zároveň určitý společný soubor hodnot a prosazují společné cíle, D) model nikdy nekončícího procesu učení, kdy realizátoři politiky ve snaze dospět k optimálnímu řešení postupně (často s využitím metody pokusu a omylu či prosté nápodoby) optimalizují strukturu cílů a soubor realizačních technik. Např. Pressman Wildavsky (1984) chápou implementaci jako evoluci, neboť nutně dochází k redefinicím cílů a ke změnám nástrojů, právě tak jako k přežívání mnohých jiných cílů a nástrojů. Někteří teoretikové jdou ve svých vyjádřeních až tak daleko, že prohlašují, že žádná politika nemá naději na své uskutečnění. Tím obnažují základní problémy implementace politik ve společnosti: autonomnost společenského vývoje vs., snahy ovlivnit jej nějakým způsobem (Ringen, 1987). Společenský vývoj je ovlivnitelný, ale jen ztěží lze hovořit o jeho řiditelnosti. Pokud přijmeme tuto pozici, tak se již pro fázi formování a tím spíše pak implementace politik vynořuje problém postižení pole, v němž je vývoj společnosti alespoň částečně ovlivnitelný, obtížná ovlivnitelnosti, gumovost prostředí, v němž žijeme, daná neustále rostoucí komplexitou sociálních forem, značná setrvačnost hodnotových orientací a chování lidí a institucí (v případě organizací fixovaná zájmy členů na jejich přežití), žádná politika se nerealizuje izolovaně. Spolu s ní jsou realizovány desítky, možná stovky dalších politik. Tato situace bývá někdy ilustrována jako souběžnost (paralelogram) politik a sil jejich aktérů s pro ni typickými vzájemnými prolínáními (interferencemi), střety, souzněními, nechtěnými důsledky, problém obtížné předvídatelnosti budoucího vývoje, a tedy i omezená možnost připravit se na něj předem, 11 problém simulace politik: v politice je někdy účelné klamat tělem, předstírat, že určité politiky jsou realizovány, nabízet jim symbolickou podporu, i když reálný zájem nositelů politik směřuje jinam, problém nechtěných důsledků politik: implementaci může zhatit či diskreditovat její negativní vliv na oblast či zájem, který nebyl předvídán. Lipsky (1980) jako první upozornil na význam podmínek implementace politik tam, kde se skutečně realizují: na úrovni bezprostředního kontaktu občanů a poskytovatelů služeb. Rozhodovací volnost poskytovatelů služeb, kteří jsou v přímém kontaktu s občany, je vysoká a jejich zájmy, postoje a odpovědnost jsou často rozhodující pro úspěch či neúspěch 11 Tato charakteristika dává za pravdu modelu implementace jako procesu učení, otevřeného cirkulárního procesu, který vytváří manévrovací prostor pro realizaci změn politiky za pochodu. 88/176

89 realizace dané politiky, byť byla nahoře míněna a koncipována jakkoli Jinou, teoreticky diskutovanou okolností hodnou zřetele je, jde-li o implementaci v rámci již provozovaných politik (vycházející z dosavadní logiky fungování institucí a chování lidí) nebo o implementaci vnášející významné inovace, zásadní reformy, podstatné změny do běhu veřejného života, a tedy i do podmínek uspokojování zájmů lidí a institucí. Tabulka č. 8.1: Vysvětlení selhání politik Posouzení variant Vliv měnících se okolností Vztahy mezi různými politikami Otázka hranic Přehnaná očekávání Selhání je třeba posoudit vzhledem k variantě nedělat nic i vůči ostatním variantám ve smyslu, zda by tyto varianty byly více či méně úspěšné než zvolená politika. Změny okolností mohou způsobit, že politika selže nebo bude méně úspěšná, než se předpoládalo. Politiky jsou vzájemně propojené a tyto vazby je vždy třeba brát do úvahy. Politické hranice (např. mezi státy) ovlivní úspěch politiky. Můžeme mít od politik vyšší očekávání, než je reálné. Uskutečnitelnost politiky Proklamovaný záměr politiky nemusí být záměrem opravdovým, stanovuje spíš symbolické než reálné cíle. Přesná teorie kauzality Výběr účinných politických nástrojů Politika selže, nebude-li založena na jasné kauzální teorii. Výběr neúčinných nástrojů způsobí neúspěch politiky. Selhání politických institucí Možnost selhání politických institucí je takřka všudypřítomná a je s ní nutno počítat jako s jakýmsi vrozeným neduhem. Zdroj: Ingramm a Mann (1980) V literatuře se hovoří i o tzv. implementačním deficitu. Původcem tohoto nepoměru je názor, že jednou zformované a přijaté politiky dosáhnou svých cílů jaksi automaticky, že implementace je snadno realizovatelná. Implementační deficit lze vyjádřit nepoměrem mezi energií, která byla skutečně vydána na realizaci dané politiky, a energií, kterou by bylo potřeba investovat, aby se podařilo dosáhnout vytyčených cílů. Realizace politického programu v tomto pojetí je tvořivý proces, jehož přirozenou součástí jsou konflikty a stanovování shody mezi jednotlivými aktéry. V tomto rámci nabývá na významu otázka legitimity rozhodnutí a důvěryhodnosti interakcí mezi aktéry uvnitř politického procesu. Stává se významným faktorem funkčnosti veřejných a sociálních 89/176

90 programů. Studium implementace je studiem změny: jak se změna odehrává, možností, jak může být navozena. Je tedy studiem mikrostruktur politického života; jaké organizace vně i uvnitř politického systému vytvářejí vliv a vstupují do interakcí s jinými; jaké motivy vstupují do jejich jednání a jak se jednotlivé motivace těchto aktivit od sebe liší. (Jenkins, 1978) Klíčovou otázkou implementačních studií nejsou v tomto pojetí deficity původních očekávání, ale jejich vývoj a změna v průběhu implementace. Při výzkumu nabývá na významu časová dimenze realizace veřejných programů. V tomto rámci mohou být studovány různé mechanismy prodlení (Lane, 1987) mezi očekávanými cíli, výstupy a výsledky. Patří k nim například stanovení legitimních parametrů a norem rozhodování, míra odlišnosti motivů a zájmů mezi participujícími aktéry, úroveň soudržnosti očekávání implementačních struktur, která vede k vzájemné důvěře a odpovědnosti jednání, potřeba a pravidla vytváření různých koalic zájmů. Uvedené aspekty tvoří součást regulačního aparátu implementace. Jsou to příklady z hlediska tvůrců programu objektivních sociálních struktur vztahů a pravidel chování aktérů implementace, kterým se tvůrci politických rozhodnutí musí umět přizpůsobit a současně regulovat jejich změny. Obrázek č. 8.1: Fáze procesu implementace (dle Veselý, A.; Nekola, M., 2007) 1. Schválení politiky 2. Tvorba implementačního plánu 4. Průběžná evaluace, kontrola a řešení problémů 3. Realizace implementačního plánu 5c. Ukončení politiky 5. Analýza úspěšnosti a následná doporučení, evaluace ex post 5b. Změna politiky 5a. Pokračování politiky 90/176

91 8.3 Aktéři implementace Aktéry implementace dané politiky (ať jde o jedince či instituce) můžeme podle povahy jejich vztahu k ní rozdělit podle několika charakteristik. Mohou to být: iniciátoři politiky, tvůrci (konceptoři) politiky, realizátoři politiky, adresáti politiky, indiferentní. Kromě poslední jmenované skupiny mohou aktéři příslušet hned k několika kategoriím najednou. Iniciátoři, tvůrci a vykonavatelé se mohou sejít v realizačním týmu, pověřeném implementací dané politiky. Prostí občané většinou nejsou iniciátory politik. Jejich pozici lze vymezit na pólu naprostá indiference vs. přímá účast na implementaci. Pro úspěch mnoha politik je důležité, v jaké pozici na škále vymezené těmito póly se občané nacházejí. V implementaci jde tedy mj. i o to, kdo, kdy a jak přijme danou politiku za svou. Chování kolektivních aktérů závisí kromě intencionálního jednání jeho individuálních příslušníků také na jejich organizovanosti a na jejich příspěvku ve smyslu disponibilních zdrojů a odpovědnosti. Kolektivní aktéři hrají navíc důležitou úlohu v ovlivňování individuálního chování, a to formováním stimulů pro jednání a stabilizováním jejich očekávání. Někteří autoři zavádějí pojem implementačních sítí, tj. sociálních sítí aktérů angažovaných v implementaci dané politiky. Implementační sítě budou důležité zvláště tam, kde se jedná o participativní model implementace. Při posuzování role diferencovaných aktérů implementačního procesu je tedy rozumné brát do úvahy přinejmenším: jejich vidění světa, ideologie, výkladové rámce sociální skutečnosti, kterých užívají, jejich chování, hodnoty, motivace a strukturu zájmů, jejich zdroje intelektuální, finanční, organizační. Okolností hodnou zřetele je, kolik aktérů se podílí na implementaci určité politiky. S růstem jejich počtu exponenciálně roste pravděpodobnost střetů zájmů a nutnost zdlouhavých vyjednávání, formování fungujících koalic atd. Zde se může uplatnit teorie a metodika řešení konfliktů, což je nový, živě se rozvíjející obor. Realizuje-li se politika v rámci či prostřednictvím jedné instituce, je situace snazší, než jde-li o realizaci v rámci celého resortu (odvětví). Nejsložitější situace nastává, zasahuje-li politika celou společenskou funkční sféru (např. zaměstnanost) nebo i celou společnost (např. program prevence toxikománie). Metodicky se lze na implementaci politik připravit např. formulováním scénářů 91/176

92 implementačního procesu, jejichž součástí je popis motivací, výkladových rámců skutečnosti a zdrojů cílových skupin implementace, jakož i vnějších podmínek realizace politik. Scénáře jsou příběhy o možných budoucnostech. Mají začátek a konec a jejich součástí jsou dohody mezi hlavními zúčastněnými aktéry. Tyto dohody musejí být konzistentní s motivacemi a schopnostmi aktérů. Musejí se také vypořádat se všemi důležitými okolnostmi implementace. Sestávají z řady souvisejících akcí. Scénář by měl odpovědět na čtyři otázky ke každé takové akci: Co je to za akci? Proč bude realizována? Kdo akci zrealizuje? Kdy bude realizována? Problém času implementace lze popsat ve dvou dimenzích: krátkodobost vs. dlouhodobost implementované politiky (to souvisí s tím, zda se váže na operativní, taktickou či strategickou úroveň řízení), spojitost vs. nespojitost politických procesů. V případě nespojitosti politiky je významné načasování jednotlivých akcí jak z hlediska vhodného začátku, tak návazností. Správné rozhodnutí o začátku realizace politiky je podmíněno dobrou informovaností o realizačních podmínkách, jež mohou být objektivní i subjektivní povahy. Nutnou podmínkou efektivní implementace politik je existence koordinátora, který kromě své realizační funkce ve vztahu k dané politice také tlumí vznikající konflikty zájmů, podporuje uzavírání dohod mezi zúčastněnými aktéry a vyhodnocuje plnění politik. SHRNUTÍ KAPITOLY Hodnocení implementace politik je zatíženo tím, že si často nemůžeme být jisti: - co je důsledkem realizace dané politiky, - co je výsledkem autonomního vývoje společnosti, vystavené zároveň působení jiných faktorů. Implementace veřejné politiky (tj. její uvádění do života a realizování) je neméně důležité jako tvorba politik, koncepcí a vizí. K čemu nám jsou různé politiky, když je neumíme realizovat, naplňovat? V této kapitole jste se seznámili s: - pojetím implementace a jeho obtížemi, 92/176

93 - čtyřmi teoretickými modely implementace, - aktéry implementace politik, - hodnocením implementace politik. KONTROLNÍ OTÁZKY - Co je to implementační deficit? - Jak lze zohlednit problém času při implementaci ÚKOLY K ZAMYŠLENÍ Jaký rozdíl je mezi aktéry konceptory a aktéry implementátory? PRO ZÁJEMCE Veselý, A.; Nekola, M. ed. Analýza a tvorba veřejných politik. Kap. 13 Přijetí a implementace veřejné politiky, str. 311 a d. 93/176

94 9 Veřejné politiky lokální, regionální, národní a globální RYCHLÝ NÁHLED KAPITOLY Obsahem kapitoly jsou politiky lokální, regionální, národní a globální. CÍLE KAPITOLY Po prostudování této kapitoly Budete umět: Popsat veřejné politiky jednotlivých teritoriálních úrovní. Zařadit problematiku veřejného zájmu k jednotlivým úrovním veřejné politiky. Vyznat se v evropských politikách komunitárních a společných. Získáte: Přehled o zákonitostech a vztazích mezi jednotlivými subjekty a objekty politik na jednotlivých vládních úrovních. Možnost předem odhadnout, který problém z oblasti veřejného zájmu bude řešen kterou vládní úrovní. Přehled o nástrojích, metodách a postupech, právních aspektech při koncipování a realizaci vybraných veřejných politik. Budete schopni: Rozlišit pravomoci jednotlivých subjektů veřejné politiky podle vládní úrovně politiky. Rozlišit pravomoci jednotlivých institucí v oblastech veřejných politik. KLÍČOVÁ SLOVA KAPITOLY Veřejná politika lokální, veřejná politika regionální, veřejná politika národní, veřejná politika evropská, veřejná politika světová PRŮVODCE STUDIEM KAPITOLY V kapitole se dočtete o tom, které instituce podle vládní úrovně vykonávají jakou veřejnou politiku a co je cílem těchto politik právě podle jednotlivých vládních úrovní a z toho plynoucích kompetencí, např. podle: - segmentů veřejného zájmu (veřejná politika obranná, kulturní, vzdělávací, energetická, cenová apod.), - času, jak dlouho je nutno ji vykonávat (krátkodobá, střednědobá, dlouhodobá), - kdo ji tvoří a vykonává (podle subjektů) a jak rozsáhlý dopad veřejná politika má (podle objektů). Z tohoto pohledu lze veřejnou politiku z hlediska ČR rozdělit na veřejnou politiku lokální, národní, evropskou a světovou (globální). 94/176

95 9.1 Lokální veřejné politika Je základní úrovní realizace veřejné politiky. Realizuje se na úrovni obce, popřípadě v rámci meziobecní spolupráce, kdy se dvě a více obcí dohodnou na spolupráci v konkrétních oblastech lokální politiky (např. odpadové hospodaření, založení a provoz školy, oblast cestovního ruchu, výstavba a modernizace technické infrastruktury voda, plyn, elektřina, kanalizace). Subjekty lokální veřejné politiky (kdo ji tvoří a vykonává) jsou obecní zastupitelstvo, rada obce, starosta obce, samotní občané obyvatelé obce, občanská sdružení, nadace, obecně prospěšné společnosti, politické strany, církve a další organizace působící ve veřejném zájmu, které mají na lokální veřejnou politiku vliv. Objekty lokální veřejné politiky (na koho veřejná politika působí) jsou všichni občané obce a veškeré organizace působící v obci. Lokální veřejná politika představuje relativně autonomní součást celkové veřejné politiky a obsahuje těsnější spojení mezi státní správou a samosprávou než politika na centrální úrovni. Stupeň autonomnosti a samosprávnosti závisí na typu vazeb na centrální moc, na typu uspořádání státu a na typu vlády ve státě. Smyslem lokální politiky je vytvoření a udržení dobrých existenčních podmínek života obcí, zabezpečení jejich bezporuchového fungování a cílevědomá příprava podmínek pro jejich budoucí rozvoj. Její těžiště spočívá v lokálních veřejných zájmech. Základní pravidla pro lokální veřejnou politiku jsou dána v tzv. obecním zřízení, což je zákon č.128/2000 Sb., zákon o obcích. Lokální veřejné politiky mají 2 základní charakteristiky: a) obsahují politické činnosti prováděné uvnitř územní jednotky veřejné správy pro dané společenství a b) spravují přímo potřeby takových společenství. Rozhodnutí o preferencích určitých veřejných zájmů a z toho vycházející veřejné politiky obce předchází analýza a tvorba variant pro rozhodování. O veřejné politice na úrovni obce v konečné fázi rozhoduje obecní zastupitelstvo a usnáší se na ní ve formě obecně závazných vyhlášek obce. Tyto vyhlášky nesmějí odporovat zákonům České republiky. Přednostmi řešení záležitostí obecního veřejného zájmu na úrovni obce jsou: dobrá znalost prostředí, občanů, všech místních souvislostí, možnost zapojit občany do správy věcí veřejných, reálná decentralizace správy společnosti, vysoký potenciál sdružovat tři základní sektory společnosti (veřejný, soukromý a občanský sektor). 95/176

96 Lokální VP obsahuje složky přímé demokracie (např. referendum, kdy sami občané mohou svou volbou ano/ne rozhodovat o mnoha záležitostech řešených v lokální veřejné politice. Příkladem může být referendum o odtržení části obce nebo naopak o spojení obcí do jedné). Celková tendence vývoje lokálních politik směřuje k decentralizaci a větší autonomii v kontinentální Evropě, zatímco v USA a Velké Británii se v některých směrech zesilují kompetence vlády, například v oblasti životního prostředí, výstavby silnic, aj. Proto dochází k mírnému přibližování obou systémů co do míry decentralizace. Anglosaská skupina má však náskok ve vytváření státních neziskových organizací, které mohou uplatňovat vliv na lokální veřejné politiky. Novodobá historie lokální veřejné politiky se v zemích Evropských hospodářských společenství píše od let minulého století, kdy zesílila tendence k decentralizaci. Rada Evropy schválila v roce 1985 Evropskou chartu místní samosprávy. V ní se např. uvádí, že: Místní úřady jsou jedním z hlavních základů jakékoliv demokratické vlády,, právo účastnit se řízení věcí veřejných může být nejbezprostředněji vykonáváno na místní úrovni. Aby bylo možné zesilovat míru decentralizace a vliv lokální veřejné politiky, a zároveň vykonávat kvalitní a pro občany prospěšnou veřejnou politiku, je nutné zvyšovat profesionalitu úředníků a odborných poradců v obci a posilovat jejich tendence k politické neutralitě. Na úřadech se zavádějí etické kodexy, kde jsou formulována základní pravidla chování zaměstnance úřadu. Nejlepší zakořenění těchto kodexů je vidno v USA. Místní samospráva jistě není ušetřena vzniku zájmových skupin, které mohou být založeny na jiných zájmech. Ale jejich existence a projevy jsou pod stálou možnou kritikou občanů, tedy voličů. Také možnost zakrytí a utajení těchto oklik v síti byrokratismu není v průhlednějším systému místních správ tak vysoká jako např. na ministerstvech. 9.2 Kohezní (regionální) veřejná politika Přechodovým stupněm mezi lokální a národní VP je tzv. kohezní (regionální) politika prováděná na úrovni krajů a v rámci mezikrajské spolupráce v rámci regionů soudržnosti. Subjekty regionální politiky jsou: kraj, zastupitelstvo kraje, rada kraje, hejtman kraje, obce ležící na území kraje, občané kraje a veškeré organizace působící na území daného kraje. Regionální veřejná politika se týká především komplexního územního rozvoje, dopravní obslužnosti území, správy a financování primárního a sekundárního školství, péče o živ. prostředí a potřebu informací atd. O regionální veřejné politice v konečné fázi rozhoduje zastupitelstvo kraje a usnáší se na ní ve formě obecně závazných vyhlášek kraje. Tyto vyhlášky opět nesmějí odporovat zákonům České republiky. Kohezní politika je novější název iniciovaný EU. V jednotlivých členských státech existují různé soustavy administrativního členění, a tedy i rozdílné chápání krajů. Proto Evropská unie v roce 1988 zavedla jednotnou nomenklaturu územních statistických jednotek (NUTS). Důvodem vzniku byla porovnatelnost dat, statistické 96/176

97 monitorování a analýzy regionů. Podle této soustavy jsou dle počtu obyvatel definovány tři hlavní úrovně regionálního členění území (viz následující tabulka). Tabulka č. 9.1: Počet obyvatel pro regiony NUTS Úroveň Doporučený min. počet obyvatel Doporučený max. počet obyvatel NUTS I 3 mil. 7 mil. NUTS II 0,8 mil. 3 mil. NUTS III 0,15 mil. 0,8 mil. Pramen: Kašparová, Půček (2009) Kraje, které vznikly v ČR v roce 2000, se ukázaly z hlediska EU jako příliš malé pro poskytování pomoci z fondů EU. Kraje odpovídají úrovni NUTS III. ČR musela kvůli vstupu do EU zavést mezi stát a kraje ještě jeden stupeň členění, odpovídající úrovni NUTS II, tedy regiony soudržnosti. Právě na úroveň NUTS II totiž směřuje podpora z fondů EU, což charakterizuje novou kohezní politiku. Převod 14 krajů do 8 regionů soudržnosti je stanoveno zákonem č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje. ČR vstoupila do EU v roce Kohezní politika EU se promítá do regionální politiky ČR a dochází k harmonizaci. Regiony soudržnosti ČR jsou propojeny s kraji ČR takto: Praha (zahrnuje Hlavní město Praha), Střední Čechy (zahrnuje Středočeský kraj), Severozápad (zahrnuje Karlovarský a Ústecký kraj), Severovýchod (zahrnuje Liberecký, Královéhradecký a Pardubický kraj), Jihozápad (zahrnuje Plzeňský a Jihočeský kraj), Jihovýchod (zahrnuje kraj Vysočinu a Jihomoravský kraj), Střední Morava (zahrnuje Olomoucký a Zlínský kraj), Moravskoslezsko (zahrnuje Moravskoslezský kraj). 9.3 Národní veřejná politika Je to veřejná politika vykonávaná na úrovni centra státu. Jejími subjekty tudíž jsou: parlament (obě komory, pokud jsou ustaveny), president, vláda, ministerstva a ostatní ústřední úřady státní správy. Důležitým subjektem národní veřejné politiky jsou i různé profesní komory či zaměstnanecké svazy; kraje a obce. V ČR existuje též Rada hospodářské a sociální dohody České republiky, tzv. Tripartita, což je orgán kolektivního vyjednávání vlády, zástupců zaměstnanců a zaměstnavatelů. Jeho cílem je dosažení politické shody v zásadních hospodářských a sociálních opatřeních, která přijímá vláda. Výsledkem jednání jsou doporučení vládě a kolektivní smlouvy. Předsedou Tripartity je ministr práce a sociálních věcí. Objekty národní veřejné politiky jsou všichni občané státu; kraje, obce a všechny organizace 97/176

98 působící ve státě. Národní veřejná politika je dána: Ústavou a Listinou základních práv a svobod, konkrétní segmenty národní veřejné politiky jsou pak vyjádřeny v zákonech. Ty tvoří parlament (poslanecká sněmovna a senát) a potvrzuje je president, zákony zmocňují vládu a ministerstva k vydávání podzákonných právních předpisů (nařízení vlády, vyhlášky ministerstev). Návrhy pro konkrétní segment veřejné politiky většinou vytvářejí ministerstva podle příslušnosti k resortu, a předkládají je parlamentu ke schválení. Schválením parlamentem a následným podepsáním presidentem se politika (zákon upravující podmínky politiky) stává závaznou. Jak již bylo řečeno, konkrétní segmenty veřejné politiky mají na starosti konkrétní ministerstva, např.: politika cestovního ruchu, bytová politika, politika regionálního rozvoje tyto tři segmenty patří do působnosti Ministerstva pro místní rozvoj, sociální politika patří do kompetence Ministerstva práce a sociálních věcí, vzdělávací politiku vede Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, energetickou politiku tvoří Ministerstvo průmyslu a obchodu. 9.4 Evropská veřejná politika V padesátých letech minulého století započala reálná evropská integrace, která pokračuje do současnosti. Jejím výsledkem bylo vytvoření Evropských hospodářských společenství a Evropské unie. EHS si kladou za cíl dosahovat jednotlivých kroků vzájemné spolupráce, což je vytvoření společného trhu, celní unie, hospodářské a měnové unie, podpora harmonického a vyváženého vývoje hospodářství, ochrana životního prostředí, trvale udržitelný rozvoj, přirozená zaměstnanost, zvyšování životní úrovně, hospodářská a sociální soudržnost a především vzájemná pomoc mezi státy. K plnění takovýchto cílů je zapotřebí používat veřejnou politiku. Tato politika má nadnárodní charakter a je tzv. evropská. Jejími subjekty jsou Evropská rada, Rada Evropské unie, Evropský parlament, Evropská komise a další orgány EU. Dále se na ní podílejí parlamenty, vlády a regiony jednotlivých zemí. Objekty evropské veřejné politiky se stávají všichni občané EU, vlády členských zemí, jejich parlamenty, kraje, obce a veškeré organizace působící vevnitř EU. 98/176

99 Všeobecně je veřejná politika Evropské unie vyjádřena v zakládacích smlouvách, tyto smlouvy jsou souhrnně označovány jako primární právo společenství. Sekundární právo ES je tvořeno právními akty přijímanými společnými institucemi EU. Těmito právními akty jsou nařízení, směrnice, rozhodnutí, stanoviska a doporučení. Orgány zmocněnými k přijímání těchto aktů jsou Rada nebo Rada společně s Evropským parlamentem a v některých případech i Evropská komise. Jejich vykonavateli jsou zpravidla členské státy pod dohledem Evropské komise, které v tom asistuje řada specializovaných výborů tvořených zástupci aparátu EU a členských států. Nařízení jsou právními akty, které jsou obecně a přímo závazné. Vztahují se na všechny státy a stávají se součástí jejich právního řádu ihned pro schválení. Pokud jsou v rozporu se zákony některého členského státu, mají přednost. Směrnice jsou právními akty, které zavazují zúčastněné státy provést ve svém právním řádu k jednotnému datu určité změny tak, aby si právo jednotlivých států neodporovalo a poskytovalo srovnatelnou úroveň ochrany. Rozhodnutí přijímaná orgány EU jsou rovněž závaznými právními akty, vztahují se však pouze na ty členské státy, firmy nebo jednotlivce, jimž jsou adresována. Stanoviska a doporučení nejsou na rozdíl od nařízení, směrnic a rozhodnutí právně závazná. Nemají tedy právní, ale pouze politickou váhu (jako "dobré rady" nebo "kompetentní názory"). Evropská unie rozlišovala tři základní pilíře veřejných politik vycházejících z evropských smluv. Tyto politiky tvoří a vykonává pomocí primárního a sekundárního práva. Do prvního pilíře jsou řazeny politiky navázané na smlouvy o evropských společenstvích: ESUO Evropské společenství uhlí a oceli, EHS Evropské hospodářské společenství, ESAE Evropské společenství pro atomovou energii. Jde o veřejné politiky: společné politiky oblasti, ve kterých členské státy zcela delegovaly své pravomoci k tvorbě i výkonu politiky na orgány Evropských společenství (Radu, Parlament a Komisi). komunitární politiky zde členské státy přenesly svou působnost na orgány Evropských společenství jen částečně. Mezi společné politiky zahrnuje EU: zemědělskou, obchodní, dopravní a měnovou politiku (kam patří i společný rozpočet). 99/176

100 Do komunitárních politik řadí EU zejména: ochranu hospodářské soutěže, jednotný vnitřní trh, regionální politiku, ochranu živ. prostředí, školství, vzdělávání, mládež, sociální politiku, výzkum a technologický rozvoj, transevropské sítě, ochranu spotřebitele, ochranu zdraví, kulturu, rozvojovou politiku, energetickou politiku, civilní obranu, turistika, azylovou politiku, migrační politiku, politiku vůči cizincům. Do druhého pilíře byla zařazena Smlouva o Evropské unii a z ní plynoucí společná zahraniční a bezpečnostní politika s těmito cíly: - bezpečnost členských států Unie, - ochrana společných hodnot a zájmů, - ochrana nezávislosti unie, - zachování míru, - podpora mezinárodní spolupráce, - rozvoj demokracie a právního státu, - respektování lidských práv a svobod. Třetí pilíř měl také původ ve smlouvě o Evropské unii a jeho předmětem byla spolupráce v oblastech vnitra a justice. Jde zejména o spolupráci v oblastech trestního procesu, policejních orgánů a soudů. Hlavními cíli politiky jsou: - ochrana svobody, bezpečí a práv v prostoru EU, - prevence rasismu a xenofobie, - boj proti organizované a neorganizované kriminalitě, - boj proti terorismu, - boj proti obchodu s lidmi, drogami a zbraněmi, - boj proti korupci a podvodům. 9.5 Světová (globální) veřejné politika Světová veřejná politika vychází z veřejných zájmů, které byly světovými organizacemi označeny za celosvětově prospěšné (např. boj proti AIDS, ochrana živ. prostředí atd.) Jejími subjekty jsou celosvětové organizace, ať už mezivládní, tzn. založeny jednotlivými 100/176

101 státy (OSN); nebo nestátní, čili založeny občany různých států a tvořící součást neziskového občanského sektoru (Greenpeace). Objekty jsou všichni lidé planety, na které je politika zaměřena. Například v politice boje proti chudobě jsou objekty všichni lidé planety, jejichž denní příjem nedosahuje určitého stanoveného životního minima, při politice pomoci v humanitární krizi jsou objekty všichni lidé žijící v oblasti, které humanitární krize hrozí, popřípadě kde už nastala. Organizace provádějí studie v zemích světa, jichž se určité ohrožení týká, tyto studie analyzují a vydávají doporučení pro jednotlivé vlády; mnohdy i samy jednají. Jsou to organizace, které získávají prostředky jak z veřejných, tak soukromých fondů, a používají je pak k účelu, pro který byly založeny. Takových organizací je mnoho, vyjmenujme jen některé: OSN, UNICEF, Transparency International, Unesco, Amnesty International, Greenpeace, Červený kříž, NATO Tyto organizace se snaží chránit a plnit cíle veřejných zájmů, jako jsou: boj proti AIDS, ochrana životního prostředí, překonávání humanitárních krizí, boj proti terorismu, boj proti korupci, ochrana kulturního dědictví, boj proti chudobě atd. SHRNUTÍ KAPITOLY Veřejnou politiku z hlediska toho, kdo ji tvoří a vykonává, a jak rozsáhlý dopad má, můžeme rozdělit na veřejnou politiku lokální, regionální (kohezní), národní, evropskou a světovou (globální). Na tvorbě veřejné politiky na jednotlivých úrovních se podílejí všechny subjekty společenského života, čili občany počínaje a nadnárodními subjekty konče. Každá úroveň veřejné politiky má své opodstatnění. Pro řešení místních problémů je vhodná lokální politika, protože její představitelé nejlépe znají místní podmínky, naopak pro zabývání se globálními problémy je nejlépe zvolit politiku světovou, která svým působením dokáže překonat hranice národních států, mnohdy i kontinentů KONTROLNÍ OTÁZKY Popište aktéry (subjekty a objekty) všech čtyř politik. ÚKOLY K ZAMYŠLENÍ Zamyslete se z hlediska veřejného zájmu na vymezení cílů lokální politiky ve vašem okolí. PRO ZÁJEMCE Halásek, D.; Zezulová, L. Veřejná politika. Kap. 11. Vybrané národní politiky ČR (str. 93 a d.) 101/176

102 10 Přehled společných veřejných politik EU RYCHLÝ NÁHLED KAPITOLY Obsahem kapitoly jsou vybrané společné politiky EU a jejich vztahy na národní úroveň ČR. Kapitola nabízí 10.1 společnou zemědělskou politiku, 10.2 společnou obchodní politiku, 10.3 společnou dopravní politiku, 10.4 společnou zahraniční a bezpečnostní politiku, 10.5 společný rozpočet EU CÍLE KAPITOLY Po prostudování této kapitoly Budete umět: popsat jednotlivé společné politiky EU, posoudit jejich cíle a principy, subjekty, objekty a nástroje. Získáte: dobrý orientační přehled o pěti společných politikách EU. Budete schopni: studovat podrobnější materiály, týkající se společných politik EU a jejich průmětu do podmínek ČR KLÍČOVÁ SLOVA KAPITOLY Společná politika zemědělská, společná politika obchodní, společná politika dopravní, společná politika zahraniční a bezpečnostní, společný rozpočet EU PRŮVODCE STUDIEM KAPITOLY Každá podkapitola obsahuje jednu z pěti společných politik EU a je členěna na historický přehled, zásady a cíle, nástroje, aktéry příp. finanční souvislosti Společná zemědělská politika Společná zemědělská politika (SZP) patří mezi nejstarší části hospodářské politiky Evropské unie, vznikla na konci 50. let minulého století, společně s Evropským hospodářským společenstvím. Důvodem jejího vzniku se staly problémy potravinové soběstačnosti, které se v této době v Evropě vyskytovaly a bylo třeba je vyřešit. V 60. letech 20. století se do této politiky investovalo neuvěřitelných 75 % rozpočtu EU. Postupem času se částka snižovala, ale přesto můžeme vypozorovat, že SZP je politikou, která zatěžuje největší mírou rozpočet EU, a proto je dnes důležité podniknout opatření, která zmenší poměr peněz vyčleněných do této sféry. 102/176

103 Historický úvod Po uplynutí poválečných let se začala situace měnit. Zvláště britská pozice oslabovala. Stále se řešila otázka bezpečnosti vůči Německu, došlo k ustavení řady institucí. Se staletou rivalitou mezi Německem a Francií hodlal skoncovat francouzský ministr Robert Schuman. Usiloval o propojení dvou nejvýznamnějších ekonomik těchto států, což mělo zabránit jejich vzájemné válce a přispět k míru. (Tento projekt pocházel od francouzského politika Monneta a Schuman ho politicky podpořil.) Roku 1950 proběhl zlomový moment v celé evropské integraci v podobě Schumanova výroku společné těžby uhlí a oceli, jejíž produkce byla nabízena zbytku světa. Britové s tímto návrhem nesouhlasili a nechtěli se zapojit. Smlouva o ustavení Evropského společenství uhlí a oceli (ESUO) byla přesto podepsána r.1951 v Paříži. Hlavním cílem ESUO byla podpora ekonomického rozvoje, růstu zaměstnanosti a životní úrovně prostřednictvím společného trhu s uhlím a ocelí. 12 Během šesti let fungování vzniklo Evropské hospodářské společenství. Dodávky uhlí a oceli se mezi členskými státy zvýšily, vše napomohlo prosperitě tzv. Šestky. V polovině 50. let bylo hlavním problémem západní Evropy rozdělení do několika seskupení, které si navzájem konkurovaly. V další fázi integrace stál v popředí opět francouzský politik Jean Monnet, usilující o Evropské společenství pro jadernou energii, které mělo přispět k mírovému využití atomové energie a podřídit kontrole SRN. Zároveň došlo k rozšíření ESUO na dopravu a energetické zdroje a ustavení celní unie. Roku 1957 byly podepsány smlouvy o Euroatomu a Evropském hospodářském společenství. Cílem EHS bylo sbližování hospodářské politiky členských států, aby došlo k rozvoji ekonomických aktivit, k ekonomickému růstu a posílení stability. Tyto dvě smlouvy se nazývají Římské smlouvy a jejich problém spočíval v tom, že byly formulovány neurčitě, konkrétně v oblasti zemědělství, neboť nebyla stanovena její podoba. Na rozdíl od průmyslových výrobků neměl vzniknout volný trh se zemědělskými výrobky, ale kompromis. V 50. letech byla západní Evropa závislá na dovozu potravin a SZP měla zajistit soběstačnost v zásobování zemědělskou produkcí, udržet cenovou stabilitu zemědělských výrobků a zabránit živelnému odchodu pracovníků z venkova do měst. Největším úspěchem ustavení Evropských společenství bylo vytvoření jednotného všestranného trhu, od roku 1958 v členských zemích byly odbourány překážky pro pohyb kapitálu, zboží a osob. Jednalo se o nezvratnou tendenci k liberalizaci obchodu, odstranění celních bariér a výstavbě společné hospodářské, sociální a právní politiky. 13 V roce 1962 došlo k pokroku v zemědělské oblasti, a to tím, že byly určeny jednotné výkupní ceny nejdůležitějších produktů a dovoz zemědělských výrobků do zemí EHS byl zatížen společným clem. Začíná fungovat Společná zemědělská politika (SZP) Vývoj reforem SZP McSharryho reforma Reforma přijatá v roce 1992 přišla s kompromisem mezi závazkem snížení cenových dotací a nutností udržet přiměřené příjmy zemědělců. Nový mechanismus omezil dotace vázané na velikost výroby a naopak posílil význam dotací a podpor, které se týkaly přímo výrobních 12 Hořička, V., Kovář, M.: Dějiny evropské integrace I. Praha: 2005, s Tamtéž, s /176

104 faktorů, a tak nezávisle na objemu produkce směřovaly rovnou k výrobci. V oblasti pěstování obilnin bylo poskytování podpor podmíněno povinným ponecháním části orné půdy ladem. Reforma zásadně ovlivnila dva sektory pěstování obilnin a produkci hovězího masa. Jednalo se o oblasti, kde byly náklady SZP nejvyšší a situace si žádala výraznou změnu. S implementací vzrostl význam kompenzací a naopak cenové intervence a podpory ustoupily do pozadí. Agenda 2000 Výdaje na Společnou zemědělskou politiku i přes McSharryho reformu v roce 1994 stále dosahovaly výše okolo 40 miliard EUR. V červenci 1997 představila Komise komplexní materiál nazvaný Agenda 2000 Za silnější a širší Evropu. Komise v této analýze identifikovala pět základních oblastí, kde bude zapotřebí uskutečnit reformy, včetně zemědělství. Přijatá reforma pomohla omezit intervence na trhu pomocí snížení intervenčních cen. Agenda 2000 zdůraznila také důležitost rozvoje venkova. Mid-term Review Cílem revize v roce 2003 bylo zvýšení konkurenční schopnosti zemědělství, a to jak uvnitř EU, tak i mimo ni, přechod z podpor poskytovaných na výrobek na podpory poskytované producentovi, zaměření na ochranu životního prostředí, jakost a bezpečnost potravin a pohodu zvířat (welfare). Zemědělec se má díky těmto reformním krokům stále více orientovat ve svém rozhodování podle signálů trhu a požadavků společnosti (spotřebitelů) a neprodukovat komodity, o něž není zájem, nebo jsou na trhu těžko uplatnitelné. Reforma se zaměřila na tyto okruhy: Odstranění vazby na produkci (decoupling) - odstranění vazby podpor na zemědělskou produkci zavedením jednotné platby na farmu, což v praxi znamená, že zemědělský výrobce získává jednu platbu namísto několika plateb. Respektování standardů na úrovni farmy (cross compliance) základem jsou definované zákonné požadavky na hospodaření (veřejné zdraví, zdraví zvířat a rostlin, životní prostředí, řádné zacházení se zvířaty) a dobré zemědělské a ekologické podmínky. Modulace jedná se o přesun přímých podpor zemědělcům na rozvoj venkova. Finanční disciplína (degresivita) degresivita měla být uplatňována u farem s platbami nad EUR. Farmy s platbami do EUR byly z tohoto opatření vyjmuty. Rozvoj venkova podpora těchto oblastí: kvalita potravin, welfare, nové technologie pro zpracování potravin. Dále budou podporováni mladí farmáři, malí zpracovatelé, programy kvality potravin, skupiny producentů (do 70 % nákladů). Rovněž budou poskytovány podpory pro zavedení standardů na farmách a účasti na tzv. poradenském systému. Poradenský systém (audit farem) smyslem zavedení zemědělského poradenského systému je pomáhat zemědělským producentům při aplikaci standardů 104/176

105 v agroenvironmentální oblasti, v oblasti kvality a bezpečnosti potravin a pohody zvířat (cross - compliance). Rozdělení Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu pro zemědělství (EAGGF) na Evropský zemědělský záruční fond (EAGRD - pro přímé platby) a na Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EAFRD) Původní cíle SZP Ve Společné zemědělské politice měl platit princip jednoty trhu, komunitární preference a princip finanční solidarity. Rozdíly mezi zeměmi měly zaniknout a ve všech měla platit stejná pravidla, jako princip jednoty trhu. 15 Rokem 1968 byly zavedeny jednotné ceny, tím bylo završeno vytvoření jednotného trhu pro zemědělské výrobky bez celních bariér a národních dotací, volný pohyb produktů se začal uskutečňovat společnými, administrativně určenými cenami. Zemědělství Unie bylo chráněno vysokými cly vůči dovozu ze zahraničí. 16 Princip komunitární preference byl zaveden ve vztahu k třetím zemím, je to ochrana zemědělského vnitřního trhu vůči dovozům za nízké ceny a výkyvům na světovém trhu. Společenství uvalovalo na dovážené zboží klouzavé dávky, které zvedly cenu, při vývozu naopak poskytovalo vývozcům vyrovnávací dávky, jež umožnily srazit cenu na světovou úroveň. Třetí princip solidarity se týká financování, znamená společnou zainteresovanost členských států na společných příjmech a výdajích. Realizace SZP byla přenesena na orgány Unie, Radu ministrů a Komisi. Situace nyní Společná zemědělská politika Evropské unie (SZP) si klade dva hlavní cíle: 1. Pomáhat evropským zemědělcům, aby obstáli v mezinárodní konkurenci. 2. Podporovat rozvoj venkova, především v chudších oblastech, jejichž HDP dosahuje méně než 75 % průměru EU. Zemědělská politika sehrává v EU zásadní roli, a to nejen proto, že více než 90 % území Unie se využívá v zemědělství či lesnictví, ale rovněž proto, že SZP napomáhá Evropě plnit důležité úkoly: 1. Zajistit spotřebitelům nezávadné a kvalitní potraviny. 2. Chránit životní prostředí. 3. Přizpůsobovat se pravidlům mezinárodního obchodu Portál lministerstva zemědělství. *Online+. * Dostupný z WWW: < 15 Žufan, P. Společná zemědělská politika Evropské unie. Ostrava: 2004, s Had, M., Urban, L.: Evropská společenství. První pilíř Evropské unie. Ústav mezinárodních vztahů: 1997, s Přístup k právu Evropské unie. *Online+. * Dostupný z WWW: < 105/176

106 Aktéři politiky Společnou zemědělskou politiku ES vykonávají úřady členských států. Komise sleduje a koordinuje výkon společné zemědělské politiky. Členské státy mohou společnou zemědělskou politiku EU/ES doplnit vlastními opatřeními, dokud jimi nenarušují soutěž na jednotném zemědělském trhu. ČR - Ministerstvo zemědělství, Zemědělský svaz ČR, Agrární komora, Asociace soukromého zemědělství. EU - Orgány, které přijímají v oblasti zemědělství legislativní akty: Rada, Evropský parlament, nebo Evropská komise v oblasti zemědělství za daný rok. Objekty SZP Objekty Společné zemědělské politiky jsou její adresáti, tzn. zemědělci, farmáři, potravináři, včelaři, lesníci a všechny společenstva, které využívají např. dotací Kontrolní orgány Na úrovni Evropské unie odpovídá za koordinaci přípravy a zabezpečení průběhu kontrolních a auditních misí unijních dozorových orgánů z Evropské komise: DG SANCO - Generální ředitelství pro zdraví a ochranu spotřebitele. Jeho hlavním posláním je uplatňovat efektivní kontrolní systém potravinové bezpečnosti v členských státech EU, kontrolovat shodu legislativy v oblasti potravinové bezpečnosti v rámci EU a dohlížet na implementaci veterinární, rostlinolékařské a potravinářské legislativy. Záběr těchto misí je velice široký a pokrývá problematiku všech dozorových orgánů a další institucí ČS. DG AGRI - Generální ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova. Samotné DG AGRI je složeno z celkem 12 ředitelství, zabývajících se všemi aspekty společné zemědělské politiky, tj. politikou rozvoje venkova, finančními záležitostmi, tržními opatřeními a mezinárodními vztahy týkající se zemědělství. Dohlíží na shodu a implementaci legislativy v rámci EU a v zemích exportujících do EU. EÚD a OLAF - Evropského účetního dvora a Evropského úřadu pro potírání podvodných jednání konaných v České republice, odpovídá odbor dozoru nad trhem s potravinami. V České republice jsou hlavními partnery při kontrolních misích odborné útvary Ministerstva zemědělství, odborné útvary Ministerstva zdravotnictví, Státní veterinární správa ČR, Státní zemědělská a potravinářská inspekce, Státní rostlinolékařská správa, Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský, Česká plemenářská inspekce. Platby kontroluje SZIF Financování Rozpočet EU (a tedy i Evropský zemědělský usměrňovací a záruční fond) jsou tvořeny jednak z vlastních zdrojů (cca 14,9 % celkových příjmů v roce 2007) tj. z cel při dovozu ze třetích zemí a dávek při dovozu zemědělských výrobků, jednak z daně z přidané hodnoty (cca 15,3 % 106/176

107 celkových příjmů v roce 2007) a z příspěvků členských států podle velikosti jejich hrubého národního důchodu (cca 68,7 % celkových příjmů v roce 2007). V rozpočtovém období vydá EU na Společnou zemědělskou politiku 43 % všech prostředků ze svého rozpočtu. Pro rozpočtové období jsou vyčleněny dva fondy určené pro poskytování dotací. Prvním je Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EAFRD), druhým je Evropský zemědělský garanční fond (EAGGF). EU bude hospodařit s částkou 862,4 miliardy EUR, ke zlepšení životní úrovně obyvatel České republiky můžeme čerpat 26,7 miliardy EUR. Oblast rybářství je podporována samostatně Evropským rybářským fondem (EFF). Fond působící na pomezí venkova a zemědělství se nazývá Evropský fond pro regionální rozvoj (ERDF), dalším nástrojem politiky je Evropský sociální fond (ESF) a Fond soudržnosti (MMR). Operační programy jsou tematicky a regionálně rozdělené, v tomto období jich bude využíváno 26. Politika rozvoje venkova dostála změny v nařízení o rozvoji venkova č. 1698/2005. EAFRD není součástí strukturálních fondů. Podle nařízení Rady (ES) 1290/2005 ze dne 21. června 2005 o financování společné zemědělské politiky proběhlo rozdělení dosavadního Zemědělského orientačního a záručního fondu na dva: 1. Evropský zemědělský záruční fond financování tržních a dalších opatření 2. Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EAFRD) financování programů rozvoje venkova Národní strategický plán rozvoje venkova vychází z hlavních strategických priorit EU pro léta s důrazem na zvyšování ekonomického růstu, vytváření nových pracovních příležitostí a trvale udržitelný rozvoj. Program rozvoje venkova ČR je programovým dokumentem pro čerpání prostředků z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova na období Osa 1 - Zlepšení konkurenceschopnosti zemědělství a lesnictví Osa 2 Zlepšování životního prostředí a krajiny Osa 3 Kvalita života ve venkovských oblastech a diverzifikace hospodářství venkova Osa 4 LEADER Hlavím cílem pro období je větší sociální a ekonomický růst a vytváření více pracovních míst pro všechny regiony EU, přičemž regionální rozvoj je postaven na třech cílech: 1. konvergence - jedná se o zlepšování podmínek a podporu aktivit, které povedou ke sbližování nejméně rozvinutých členských států a regionů EU, 2. regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost, 3. evropská územní spolupráce, jejímž cílem je posílit přeshraniční, meziregionální a nadnárodní spolupráci díky společným iniciativám podpory výzkumu a na základě zkušeností mezi regiony a členskými zeměmi EU. 107/176

108 Zdroj: Evropská komise, Generální ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova. Na úrovni ČR Státní zemědělský intervenční fond (SZIF) je akreditovanou platební agenturou - zprostředkovatelem finanční podpory z Evropské unie a národních zdrojů. Dotace z EU jsou v rámci společné zemědělské politiky poskytovány z Evropského zemědělského záručního fondu (EAGF) a v nynějším programovacím období ( ) také z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EAFRD) a z Evropského rybářského fondu (EFF). Program rozvoje venkova (PRV), který čerpá finanční prostředky z EAFRD nahradil Horizontální plán rozvoje venkova (HRDP) a Operační program rozvoj venkova a multifunkční zemědělství (OP RVMZ) Nástroje SZP Nástroji zemědělské politiky jsou především vysoká cla, dovozní kvóty, subvencování vývozu, intervence na společném trhu zemědělských výrobků, masivní plošné dotace rolníkům, zemědělským podnikům a družstvům, výběrová podpora zemědělství ve znevýhodněných oblastech, regulace výroby prostřednictvím produkčních kvót nebo nařízeného neužívání výrobních prostředků. Fungování SZP na principu garance minimálních cen vybraných zemědělských produktů a přímých dotací zemědělců. Oficiálním cílem politiky je potravinová soběstačnost EU, zajištění odpovídající životní úrovně zemědělců a rozvoj venkova. Členské státy, které přistoupily v letech 2004 a 2007 jsou neúplnými příjemci dotací. Systém přímých plateb Zásadním přínosem reformy SZP z roku 2003 bylo oddělení přímých plateb od objemu a typu produkce. Pro odpor některých členských států, které se obávaly negativních dopadů tohoto opatření, zůstala část dotací nadále s objemem produkce propojena. Má se tak snížit 108/176

109 administrativní náročnost systému a dosáhnout ještě silnější orientace zemědělců na poptávku na trhu. Zemědělská výroba je v podmínkách společné zemědělské politiky Evropské unie podporována systémem tzv. přímých plateb. Detailní struktura přímých plateb se může v jednotlivých členských státech odlišovat, nicméně systém jednotné platby na plochu, který je aplikován v České republice, umožňuje podporovat zemědělskou půdu, včetně travních porostů a trvalých pastvin, a také chov skotu, ovcí a koz. Přímé platby můžeme z pohledu poskytování na základě různých referenčních údajů rozdělit do dvou skupin. První skupinou jsou přímé platby poskytované na základě historických referenčních údajů, ať už na individuální nebo regionální úrovni, které nemají žádnou vazbu na aktuální produkci zemědělských komodit, proto se také nazývají platby oddělené od produkce (decoupled payments). Druhou skupinou jsou přímé platby, které jsou i nadále vypláceny s ohledem na výměru plodin, na počty zvířat, popřípadě tuny vyprodukovaných surovin. Tyto platby se nazývají platby vázané na produkci (coupled payments). Tzv. redukční koeficient pro výplatu SAPS je nezbytný pro výpočet sazby na hektar, která byla pro rok 2009 stanovena na 3 710,00 Kč/ha. Jedná se o výrazný nárůst oproti předcházejícím rokům: Tabulka č. 10.1: Platba na hektar v Kč v ČR od vstupu země do EU , , , , , ,40 Zdroj: Portál Ministerstva zemědělství, 2009 Průměrný roční objem provozních podpor na hektar zemědělské půdy činil v období pro ČR 6000,- Kč/ha, Rakousko ,- Kč/ha, Nizozemí ,- Kč/ha, Německo ,- Kč/ha a Francie ,- Kč/ha. Tato komparace jasně ukazuje neuvěřitelné rozdíly jednotlivých zemí v pobíraných podporách. Intervenční tržní mechanismy Intervenční cena přestavuje nejnižší možnou cenovou úroveň pro vnitřní trh, jakou mohou zemědělci za svoji produkci dostat. Intervenční cena je stanovována Radou Evropské unie vždy pro celý hospodářský rok ( ) a platí pro celé území Evropské unie. Pokud skutečná tržní cena na vnitřním trhu klesne pod hranici intervenční ceny, začnou státní intervenční místa za tuto garantovanou cenu obilí bez množstevního omezení vykupovat. PŘ: Intervenční nákup obilovin potrvá do konce května Za tunu obilí zemědělci dostanou 101,31 EUR, což činí v přepočtu 2680 korun. Základní cena se dále upravuje o 109/176

110 přirážky či srážky za jednotlivé kvalitativní parametry a paušální náklady podle vzájemné polohy nabízejících a intervenčních skladů. 18 Rozvoj venkova Aby mohl pilíř rozvoje venkova vyjmenované úkoly plnit, budou do něj v období prostřednictvím tzv. odlišení či modulace převedeny dodatečné prostředky. Členské státy by měly tomuto navýšení prostředků přizpůsobit své programy rozvoje venkova, které vypracovaly pro období Základní pravidla politiky rozvoje venkova na období 2007 až 2013 a také opatření pro členské státy a regiony stanoví Council nařízení Rady (ES) č. 1698/2005. V tomto nařízení je politika rozvoje venkova na období 2007 až 2013 rozdělena podle tří témat, která se nazývají tematické osy. Jedná se o tato témata: zlepšování konkurenceschopnosti zemědělství a lesnictví, zlepšování životního prostředí a krajiny a zlepšování kvality života ve venkovských oblastech a povzbuzení diverzifikace hospodářské činnosti. Při hodnocení důsledků politiky jako celku negativa převažují. Jednoznačně to dokládají následující skutečnosti. Nerovnoměrné postavení nových členských států, diskriminace v podobě stálé podpory severských plodin, přínos plynoucí z přímých plateb bohatým na místo potřebným, ekologické dopady, vysoké ceny potravin nebo fakt, že i přes obrovské rozpočtové náklady stále dochází k odchodu pracovních sil z odvětví převážně z platových důvodů. ČR byla před vstupem do EU v produkci potravin zcela soběstačná. Nynější situace vypadá tak, že původně české potravinářské podniky vlastní zahraniční firmy, nebo některé ukončily svojí výrobu. Potraviny dovážíme ze sousedních zemí. EU neusiluje o podporu zemědělské půdy a zvyšující se produkci komodit v ČR, republika se má díky své poloze ve středu Evropy stát obchodní a strategickou zónou, nikoliv agrárně zajímavou zemí Společná obchodní politika EU Společná obchodní politika je ve výlučné pravomoci Společenství a zakládá se na jednotných principech, zejména pokud jde o úpravy celních sazeb, uzavírání celních a obchodních dohod, sjednocování liberalizačních opatření, vývozní politiku a obchodní ochranná opatření, jako jsou např. opatření pro případ dumpingu a subvencování. S určitými výjimkami se výlučná pravomoc Společenství vztahuje i na problematiku mezinárodních dohod o službách a komerčních aspektech práv k duševnímu vlastnictví Internetový zemědělský portál AGROWEB. *Online+. * Dostupný z WWW: < s43x34997.html>. 19 Definice SOP. Zdroj dostupný z: [cit ]. 110/176

111 Historie Společné obchodní politiky EU Prvopočátek historie společné obchodní politiky EU se datuje do roku 1950 a k myšlence Roberta Schumana 20, který deklaroval vznik společné organizace, která by podřídila německou a francouzskou výrobu uhlí a oceli. ESUO 21 mělo především znemožnit pokračování konfliktů mezi členskými státy v otázce těchto komodit a zvýšit životní úroveň v těchto státech. Další funkce společenství byl rozvoj exportu do dalších zemí. Samotná myšlenka SOP vznikla při zrodu Evropského společenství a odrazovým můstkem bylo podepsání římské smlouvy v roce 1957, kdy byla podepsána smlouva o založení Evropského hospodářského společenství. Smlouva zavazovala vytvoření celní unie a odstranění cel mezi členy s tím, že každá členská země uplatňovala svojí obchodní politiku, tzn. např: různá cla pro ostatní země. Během 60. let 20. stol., došlo také k odstranění množstevních omezení dovozu a vývozu. Následně v roce 1993 byl vytvořen jednotný vnitřní trh, kterému předcházela koncepce z roku 1985 tzv. Bíla kniha 22, která navrhovala východiska z období stagnace společného trhu a dále pak Jednotný evropský akt z roku 1987, který vytvořil právní předpoklady pro vybudování jednotného vnitřního trhu. Po zavedení JVT vznikl prostor pro volný pohyb osob, zboží, kapitálu a služeb. V letech 1999 a 2001 dochází v Amsterodamské smlouvě a Smlouvě z Nice k rozšíření SOP o služby a práva duševního vlastnictví a dále pak příprava SOP na rozšíření EU o nové členy, které proběhlo v roce 2004 a v roce Posledních změn se SOP dočkala podepsáním Lisabonské smlouvy, kdy se obchodní politika stává nedílnou součástí společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU a výrazně posílila úloha Evropského parlamentu v evropské obchodní politice EP bude spolurozhodovat o obchodní legislativě EU a ratifikovat obchodní dohody Ekonomický potenciál EU Evropská unie je největší světovou ekonomikou s HDP přibližně 13 biliónu euro a představuje největšího obchodního partnera se zbožím i se službami na světě. Pokud se podíváme na konkrétní data, tak řada největších nadnárodních společností je evropského původu, jako příklad lze uvést BMW, Vivendi, Nestlé, Royal Dutch/Shell, Nokia, Royal Ahold, Deutsche Post, Deutsche Bank, Credit Suisse, AXA, Alianz, GENERALI, ING, BASF, SKANSKA, Renault, Wolskvagen atd. 23 Cílem EU v rámci společné obchodní politiky je tudíž podpora otevřeného a spravedlivého obchodu se všemi obchodními partnery, odstraňování překážek obchodu a snižování celních bariér, růstu konkurenceschopnosti EU na světovém trhu a podpoře evropských zájmů a obhajobě evropských hodnot v rozměru: 20 Robert Schuman - (29. června 1886 Clausen, Lucembursko 4. září 1963 Chazelles u Metzu) byl francouzský politik lucembursko-lotrinského původu. Jako ministr zahraničí ( ) se význačně podílel na vytvoření Montánní unie (též Schumanův plán), spolu s Jeanem Monnetem je považován za zakladatele Evropské unie. 21 Evropské společenství uhlí a oceli - někdy také označované jako Montánní unie (název odvozen od francouzského mont - hora) byla založena Pařížskou smlouvou jako mezinárodní organizace mezi 6 státy v roce 1952 na dobu padesáti let. Dá se považovat za základ Evropské unie. ESUO byla první organizací založenou na principu supranacionality. 22 Bílá kniha Dokončení vnitřního trhu - Completing the Internal Market: White Paper from the Commission to the European Council (Milan, June 1985), zdroj dostupný z: 23 Největší firmy světa zdroj dostupný z: 111/176

112 mnohostranném, které EU uzavírá na půdě Světové obchodní organizace; dvoustranném, regionálním či jednostranném, které ale nesmí být v rozporu s pravidly WTO Zásady Společné obchodní politiky Ačkoliv v rámci EU již funguje jednotný vnitřní trh (tzv. 4 svobody - volný pohyb osob, zboží, služeb a kapitálu), je EU podle mezinárodních pravidel obchodu celní unií a ve vztahu ke třetím zemím musí uplatňovat jednotné úpravy obchodních vztahů, závazné pro všechny členské státy. Mezi společné zásady společné obchodní politiky patří změny celních sazeb, uzavírání celních a obchodních dohod, sjednocování liberalizačních opatření, politika vývozu a opatření na ochranu obchodu v případě antidumpingu a subvencování vývozu. 25 cla Nástroje Společné obchodní politiky kvóty dobrovolná omezení defenzivní o ofenzivní nástroje Cla souvisí s celní unií EU a představují jeden z vlastních zdrojů rozpočtu ES, tj. jsou odváděna automaticky do rozpočtu EU (až na některé výjimky např. prostředky nutné k pokrytí nákladů celních správ). V rámci EU jsou cla dovozní a vývozní, které upravuje Společný celní sazebník, který je upravován nařízeními Komise a Rady. Kvóty se dnes uplatňují v zahraničním obchodě již jen v rámci odvětvového obchodu (např. sektor ocelářských a hutních výrobků, do roku 2005 i v oblasti textilu), popřípadě v rámci Společné zemědělské politiky (některé vybrané citlivé komodity) a jsou uplatňovány jen na dovoz do EU. Dobrovolná omezení dnes již nejsou prakticky uplatňována, avšak v minulosti se týkala např. omezení dovozů japonských vozů na trh EU. Samostatnou kapitolou jsou defensivní a ofenzivní nástroje. Mezi defenzivní nástroje patří antidumping (cenové podbízení); protisubvenční opatření a ochranná opatření. Je možné, je použít jen v případech, kdy dovozy do EU způsobují nebo hrozí způsobit materiální újmu výrobnímu odvětví v EU, a lze prokázat příčinnou souvislost mezi dovozy a újmou. Mezi ofenzivní opatření patří tzv. nařízení o obchodních bariérách (Trade Barriers Regulation TBR), které umožňuje podat stížnost EK vůči třetí zemi, pokud tato nedodržuje své závazky v obchodní oblasti dané v rámci WTO nebo v rámci bilaterální dohody. EU má však možnost zavést i opatření na dovoz nebo vývoz výrobků do a z EU, a to z politických nebo bezpečnostních důvodů (embargo, bojkot nebo zvláštní režim na vývoz zbraní, jaderného materiálu, některých chemikálií, zboží dvojího užití apod.). V rámci všeobecných výjimek lze tato opatření zavést, jsou-li nutná k ochraně veřejné mravnosti, k ochraně života nebo zdraví 24 Cíle EU v rámci SOP zdroj dostupný z: 25 Zásady SOP zdroj dostupný z: 112/176

113 lidí, zvířat nebo rostlin, k zachování vyčerpatelných přírodních zdrojů, k ochraně národních památek umělecké, historické nebo archeologické hodnoty. 26 EU v rámci své SOP poskytuje určitá obchodní zvýhodnění (snížení celních sazeb na celá nebo kvótou omezená dovážená množství) vybraným zemím. Tato zvýhodnění se aplikují buď na základě bilaterálních či regionálních dohod a nebo, jde-li o rozvojové země, pak uplatňuje EU tzv. Všeobecný systém preferencí. V tomto systému je pro nejchudší, nejméně rozvinuté země zabudována iniciativa EU v podobě Všechno vyjma zbraní Everything but Arms umožňující bezcelní dovoz do EU všeho zboží s výjimkou cukru, banánů a rýže. 27 Dalším nástrojem jsou mezinárodní smlouvy a to smíšené a obchodní u smíšených dále rozdělujeme na asociační, kooperační a rámcové to jsou takové smlouvy, které upravují dohody o podmínkách obchodu i politické, hospodářské, finanční aj. spolupráci a obchodní smlouvy upravují sektorové dohody o obchodu textilem, ocelí, zemědělskými výrobky. Dále pak smlouvy rozdělujeme na preferenční a nepreferenční a ty preferenční ještě dále rozdělujeme na dohody o vytvoření celní unie a na dohody o vytvoření oblasti volného trhu. dohody o celní unii Andorra, San Marino, Turecko dohody o oblasti volného obchodu 28 Chorvatsko, Makedonie, Albánie, země ESVO, země středozemní oblasti (Alžírsko, Egypt, Izrael, Jordánsko, Libanon, Maroko, Palestina, Tunisko), Faerské ostrovy, Chile, Mexiko, JAR Aktéři Společné obchodní politiky Aktéři společné obchodní politiky na poli Evropské unie. Hlavním orgánem pro provádění společné obchodní politiky je Rada, která rozhoduje na základě návrhů předložených Evropskou komisí. V Evropské komisi zodpovídá za obchodní politiku Generální ředitelství pro obchod a za celní oblast DG TAXUD. Mezi orgány Rady hraje nejvýznamnější roli Výbor pro otázky článku 133 (název výboru je odvozen od čísla článku Smlouvy o založení Evropského společenství, kterým je společná obchodní politika ustavena). Na jeho zasedáních diskutují každý pátek zástupci všech členských států s Evropskou komisí o celém spektru mnohostranných i bilaterálních obchodně politických témat, od strategických záměrů až k jednotlivým opatřením a potížím při vývozu či dovozu konkrétního zboží. Dalšími 26 Nástroje SOP zdroj dostupný z: 27 Iniciativa EU Everything But Arms zdroj dostupný z: 28 Preferenční nepreferenční smlouvy zdroj dostupný z: 113/176

114 fóry pro obhajobu a prosazování národních zájmů členských států jsou samostatné expertní formace Výboru 133 (v současné době se pravidelně scházejí formace pro oblast služeb, textilu a oceli) a teritoriálně i zbožově zaměřené pracovní skupiny Rady. V oblasti cel je to pracovní skupina pro celní unii politika a legislativa (1. pilíř), či pracovní skupina pro celní spolupráci (3. pilíř). Zástupci členských států se scházejí rovněž v řadě poradních a asistenčních výborů pro obchodní otázky, které napomáhají Evropské komisi při výkonu jejích pravomocí. 29 V případě sjednávání dohod se třetími zeměmi a mezinárodními organizacemi Rada zmocňuje Komisi k zahájení jednání a stanoví jí mandát pro jednání. Pokud budeme mluvit o Evropském parlamentu, tak Lisabonská smlouva dává větší pravomoce v rozhodovacím procesu tomuto orgánu EU. Co se týká ČR, tak hlavními aktéry této politiky jsou ministerstva převážně tedy Ministerstvo průmyslu a obchodu, dále pak v menší míře finance, zemědělství, místní rozvoj, životní prostředí nebo ministerstvo sociálních věcí. Resortní koordinační skupina pro EU ( RKS ) je hlavním koordinačním místem problematiky Evropské unie na Ministerstvu průmyslu a obchodu (dále jen MPO ). RKS zajišťuje plnění úkolů souvisejících s činností MPO v pracovních výborech a skupinách Evropské komise, Rady EU a v příslušných sektorových radách EU, podílí se na přípravě rámcových pozic, instrukcí a mandátů za oblasti v kompetenci MPO pro představitele ČR, řeší případně vzniklé rozpory mezi MPO a příslušnými spolugestory při formulování instrukcí. 30 Výbor pro Evropskou unii (V-EU) je pracovním orgánem vlády pro stanovování a koordinaci pozic ČR v EU. Výbor pro Evropskou unii byl reorganizován na základě usnesení vlády č. 1239/2006 ze dne 25. října Nyní je tvořen dvěma stupni: Výborem pro Evropskou unii a Výborem pro Evropskou unii na pracovní úrovni. Řádnými členy V-EU jsou členové vlády a vedoucí Úřadu vlády. Ministři mohou být na jednání zastoupeni svými náměstky. Předsedou V-EU je předseda vlády. Předsedajícím V-EU na pracovní úrovni je první místopředseda V-EU, tj. ministr zahraničních věcí Nástroje obchodní politiky v České republice Tvorba a provádění naší obchodní politiky prochází po vstupu ČR do EU zásadními věcnými i institucionálními transformacemi, relace našeho zahraničního" obchodu nabývají zcela nových podob. Tak jako se změnilo postavení ČR v obchodních vztazích s členskými státy EU na jednotném vnitřním trhu EU, vystupuje ČR v nové roli i jako obchodní partner třetích zemí. Členstvím v EU se ČR formálně vzdala práva uskutečňovat vůči nim samostatnou obchodní politiku. Vůbec to však neznamená, že by rezignovala na zájmy, jež na třetích trzích má. Naopak. ČR má šanci nově a aktivně je prosazovat prostřednictvím struktur EU - prostřednictvím společné obchodní politiky EU. 29 Aktéři SOP zdroj dostupný z: 30 RKS zdroj dostupný z: 114/176

115 Samostatně mají členské státy právo sjednávat dvoustranné smlouvy (členských států mezi sebou nebo se třetími zeměmi) jen mezivládního či meziresortního charakteru, zaměřené na jednotlivé oblasti hospodářské, vědeckotechnické a průmyslové spolupráce. Celní území ČR se stalo přistoupením k EU součástí celní unie Evropských společenství. V praxi to znamená, že od 1. května 2004 začala ČR přímo provádět všechny právní předpisy a mezinárodní smlouvy obchodně politické povahy uzavřené Evropskými společenstvími se třetími zeměmi, resp. v rámci mnohostranných obchodních jednání ve Světové obchodní organizaci. Z hlediska zahraničního obchodu byl nejdůležitějším fakt, že od tohoto data podléhá dovoz ze třetích zemí do ČR celním sazbám, které stanoví společný celní sazebník EU, a dalším opatřením uplatňovaným v rámci společné obchodní politiky. Naproti tomu naše vývozy do třetích zemí jsou vystaveny obchodně politickým nástrojům platným pro EU jako celek (s výjimkou některých ochranných opatření, která jsou uplatňována výlučně vůči některým z členských států EU) Společná dopravní politika Vedle zemědělské a obchodní politiky patří také dopravní politika k nejdůležitějším oblastem zájmů příslušných orgánů EU. Je k tomu několik závažných důvodů: 1. Ekonomická integrace a její postup rozšiřuje obchod mezi zeměmi, což si vyžaduje spolehlivé fungování dopravy. Tento sektor je klíčovým odvětvím. To je potvrzováno také tím, že jeho příspěvek k růstu hrubého domácího produktu (7 až 8%) je větší než příspěvek zemědělství. 2. Doprava napomáhá volnému pohybu zboží a osob, což je předpoklad jednotného vnitřního trhu. V sektoru dopravy je třeba vytvořit takové konkurenční podmínky, aby se dopravní náklady nestaly bariérou obchodu. 3. Dopravní sektor pohlcuje 40% veřejných investic v zemích Unie a jeho fungování ovlivňuje mnoho dalších sfér a hospodářských činností. Citelné jsou dopady na regionální rozvoj, situaci životního prostředí, utváření krajiny a plánování velkých aglomerací, na spotřebu energie aj. Postavení dopravního systému v zemích Společenství, má-li být vnitřní trh skutečně funkční, vyžaduje integraci mezi zeměmi právě v tomto sektoru. Vyžaduje také formulaci společných pravidel pro všechny jeho účastníky a jistou harmonizaci předpisů. Platí to tím spíše, že se tento sektor skládá z několika oborů: silniční dopravy, železnic, vodních cest, letecké a námořní dopravy. Integrace má za úkol stanovit společná pravidla platná pro všechny obory mezinárodní dopravy a odstranit překážky, které brání jejímu rozvoji Historický exkurs V tomto duchu formuluje úkoly dopravní politiky také Římská smlouva o EHS, která mluví o zavedení společných pravidel mezinárodní dopravy, zajištění volného přístupu k poskytování dopravních služeb uvnitř každého členského státu pro dopravce z dalších členských zemí, o 31 Nástroj ČR v SOP zdroj dostupný z: 115/176

116 tom, že žádné odvětví dopravy nemá být státy preferováno. Od toho se očekávalo, že se do sektoru vnesou konkurenční podmínky, a v konečném efektu i snížení nákladů. Smlouva se omezovala na koordinaci postupu ve vybraných oborech dopravy: na železnicích, silnicích a vnitřních vodních cestách (tedy bez námořní a letecké dopravy). V dopravní politice po dlouhou dobu, prakticky až do zahájení přechodu k volnému trhu, nedocházelo k žádnému výraznějšímu pokroku. Příčina tkvěla v tom, že každý členský stát hájil své národní zájmy, mnoho dopravních oborů mělo charakter monopolu (např. železnice nebo letecká doprava), stát poskytoval dotace vybraným dopravním oborům (např. železniční dopravě) a ochraňoval domácí zaměstnanost. Členské státy Společenství věnovaly pozornost spíše domácímu dopravnímu systému, méně však spojení přes hranice. Proto bylo během prvních třiceti let trvání Společenství dosaženo pouze omezených výsledků: byl umožněn vstup do sektoru dopravcům z jiných členských zemí, byly odstraněny určité formy diskriminace, sblížily se podmínky konkurence a by také zavedena sociální a bezpečnostní opatření v dopravě (maximální pracovní doba řidičů kamiónů za den a týden). Situace se začala měnit v druhé polovině 80. let po přijetí Jednotného evropského aktu, v souvislosti s přechodem k jednotnému vnitřnímu trhu. Výsledkem řady kroků společné dopravní politiky je zkvalitnění dopravy, snížení cen jako důsledek soutěže mezi různými obory i různými přepravci, lepší spojení mezi hlavními centry i vzdálenějšími oblastmi, rozvoj dopravní infrastruktury (dálnice, železnice, přístavy, letiště). Po přijetí Maastrichtské smlouvy o Evropské unii (1992) se začala odvíjet aktivita Unie v nové oblasti, která dostala název transevropské sítě. Jde o infrastrukturu v oblasti dopravní, telekomunikační a energetické, včetně ropovodů a plynovodů, jimiž by měly být propojeny národní sítě. Projekt transevropských sítí je logickým dovršením úkolu vytvořit prostor bez vnitřních hranic, usnadnit propojení uvnitř tohoto rozsáhlého prostoru, zkrátit vzdálenosti Další cíle a nástroje politiky Vedle tohoto základního poslání souvisejícího s fungováním vnitřního trhu si budování transevropských sítí klade další cíle: 1. Přispět k sociální a ekonomické soudržnosti bohatších a méně vyspělých regionů Unie. Spolehlivá komunikace mezi centrálními a okrajovými oblastmi by měla urychlit jejich ekonomický vývoj a snížit rozdíly v HDP na obyvatele. 2. Stanovit priority při rozvíjení infrastruktury. To by mělo přinést prospěch především odlehlejším a méně vyspělým regionům Unie. Přednostní vývoj infrastruktury v těchto oblastech by je měl přiblížit úrovni vyspělých zemí. 3. Upevnit konkurenceschopnost zemí Unie, vytvořit nové trhy a nové pracovní příležitosti. 4. Vytvořit potřebné spojení Unie s přidruženými zeměmi střední a východní Evropy a také se zeměmi Středomoří. V roce 1994 byl přijat program priorit pro rozvoj dopravy a bylo stanoveno 14 přednostních 116/176

117 akcí, především v železniční dopravě. Patří mezi ně spojení hlavních center Unie rychlovlaky (spojení Paříže, Bruselu, Bonnu, Amsterodamu, tunel pod Lamanšským průlivem pro napojení také Londýna a mnoha dalších měst). Celkem má být vybudováno sto tisíc kilometrů tratí umožňující rychlost přes 250 km v hodině. Program dále obsahuje výstavbu dálnic, letišť aj. V energetickém sektoru jde o propojení národních sítí a plynovodů mezi členskými, případně dalšími zeměmi. Nové zdroje zemního plynu mají být přivedeny z Ruska, Střední Asie a severní Afriky. V oboru telekomunikací se jedná o vybudování evropské sítě mobilních telefonů. Projekt transevropských sítí, do nichž má být zapojena také Česká republika, je velmi nákladný. Pro jejich vybudování se spojují prostředky Unie a prostředky členských států. Bylo odhadnuto, že do roku 2010 bylo na tyto projekty vynaloženo 400 mld. Euro. Dalším zdrojem krytí výdajů jsou prostředky strukturálních fondů a také Fondu soudržnosti. Rovněž se k těmto účelům využívají prostředky Evropské investiční banky. Nyní (2011) je zpracován návrh Bílé knihy evropské dopravní politiky 32 do roku 2050 s určitou etapizací pro rok 2020 a Mobilita se bude dále rozvíjet. Evropská doprava je ale na rozcestí. Před systémem dopravy je řada úkolů: a) U dodávek nafty se zvýší nejistota dodávek z důvodu rizikových zdroj, rostoucího nedostatku a extrémního kolísání cen. Očekává se, že cena se do roku 2050 oproti úrovni v roce 2005 více než zdvojnásobí (v roce 2005 stál barel ropy 59 USD). - Doprava je energeticky účinnější, ale je ještě z 96 % závislá na ropě, přetížení dopravou stojí Evropu každoročně zhruba 1 % HDP. b) Je třeba podstatně snížit světové emise skleníkových plynů, aby se omezila změna klimatu v roce 2050 nejvýše na +2 C proti roku Má-li to být dosaženo, musí EU do roku 2050 snížit emise celkem o % pod úroveň roku Znepokojující je zejména přetížení dopravy silniční a letecké. Předpokládá se, že v roce 2030 nákladní doprava v porovnání s rokem 2005 vzroste zhruba o 40 % a do roku 2050 o něco více než o 80 %. - Osobní doprava by rostla poněkud pomaleji než nákladní: o 34 % do roku 2030 a o 51 % do roku c) Infrastruktura je ve východních a západních částech EU rozvinuta nerovnoměrně. V nových členských státech je v současné době pouze asi km dálnic a žádné samostatné vysokorychlostní železniční tratě; klasické tratě jsou často ve špatném stavu. Cílem strategie rozvoje dopravy do roku 2050 je vytvořením jednotného dopravního prostoru zavést transformací dopravy hluboké strukturální změny. Pro nejbližší roky ( ) se plánují tato klíčová opatření: - Zásadní přehodnocení regulačního rámce pro železniční dopravu (železniční balíček ). Jádrem rozvoje dopravy do roku 2050 se podařilo velmi výrazně zvýšit její podíl na trhu osobní i nákladní dopravy na střední vzdálenosti (do 300 km). 32 Sdělení Evropské komise MEMO/11/197 ze dne /176

118 - V současnosti připadá v silniční dopravě do 300 km přes ½ na vzdálenosti do 50 km a ¾ objemu na vzdálenosti do 150 km. - Cílem je zároveň ztrojnásobit do roku 2030 délku stávající vysokorychlostní železniční sítě. To vše si vyžádá velké změny regulačního rámce pro železniční dopravu; do něho patří otevření trhu služeb vnitrostátní osobní dopravy, zavedení jednotných struktur řízení pro koridory nákladní železniční dopravy, strukturální oddělení správců infrastruktury od poskytovatelů služeb a zlepšení regulačního prostředí s cílem zatraktivnit železniční dopravu pro soukromé investice Nástroje evropské dopravní politiky A. Páteřní síť evropské dopravní infrastruktury Pro vytvoření skutečně jednotného evropského dopravního prostoru má zásadní význam páteřní síť strategické infrastruktury. - V roce 2011 Komise předloží nové návrhy evropské páteřní multimodální sítě (zveřejní pokyny, harmonogramy /silniční mapy/ a návrhy financování transevropské sítě TEN-T. Finanční prostředky EU z fondů pro TEN-T, Fondu soudržnosti a strukturálních fondů by měly být využívány koncepčně, proto budou poskytovány podle jediného rámce. - Podmíněnost financování bude zárukou orientace na priority EU a zavádění nových technologií (dobíjecí/čerpací stanice pro nová vozidla, nová technologie řízení dopravy). Vytvoření plně funkčního multimodálního dopravního systému vyžaduje, aby byly odstraněny nedostatky a překážky v ostatních klíčových částech sítě, např. prostřednictvím letištního balíčku, který má zlepšit výkonnost a kapacitu letišť (2011), sdělení o vnitrozemské vodní dopravě, které má odstranit překážky a zlepšit efektivnost využívání vnitrozemských vodních cest (2011), či iniciativy e-maritime pro bezpapírovou a inteligentní námořní dopravu (2011), jež je součástí myšlenky vytvořit pro námořní dopravu prostor skutečného modrého pásma bez překážek. Komise bude též pracovat na odstranění omezení silniční kabotáže ( ). Vytvoření spravedlivého finančního prostředí: nová koncepce dopravních poplatků, které je nutno restrukturalizovat, aby bylo možné ve větší míře uplatnit zásadu platí znečišťovatel a uživatel. Mezi hlavní opatření bude patřit: - zveřejnění pokynů, jak vztáhnout náklady na infrastrukturu na osobní vozidla (2012); - v druhé fázi předložení návrhu rámce pro uplatňování internalizace nákladů na všechna silniční vozidla (kromě vozů s euroznámkou) se zahrnutím nákladů na infrastrukturu a společenských nákladů spojených s přetížením, místním znečištěním emisemi CO 2 (neníli zahrnuto v dani z pohonných hmot), hlučností a dopravními nehodami. Členské státy se budou moci samy rozhodnout o výběru těchto poplatků, ale pokud se pro výběr rozhodnou, budou postupovat podle společného unijního rámce; - pokračování internalizace externích nákladů u ostatních druhů dopravy; - zajištění stabilního financování dopravy uplatňováním zásady vyčlenění příjmů vybraných od uživatelů dopravních služeb na rozvoji integrované a účinné sítě (určitá část poplatků z doprav bude zpětně investována do dopravy. Tím budou zajištěny potřebné fondy na vysoce kvalitní dopravní infrastrukturu. 118/176

119 - postupné zavádění evropských elektronických systémů výběru mýtného například od října 2012 začne fungovat evropská služba elektronického mýtného pro nákladní vozidla a o dva roky později pro všechny druhy vozidel, zajištění, aby řidiči nákladních vozidel mohli platit různé mýtné za využití dálnic elektronicky a prostřednictvím jediného poskytovatele služeb pro celou Evropu. Mohly by tak být nahrazeny rozmanité systémy, které se nyní v 21 členských státech vybírajících mýtné používají; - princip je stejný jako u mobilních telefonů poplatek plyne vašemu vnitrostátnímu operátorovi/příslušnému orgánu, ať jste kdekoli v Evropě. A s elektronickým výběrem mýtného mohou být sazby snadno upraveny podle měnících se podmínek (dopravní špička, vozy způsobující větší znečištění). - Pro snížení emisí z dopravy v EU i ve zbytku světa bude mít klíčový význam výzkum a účinné zavádění nových technologií v městské, meziměstské a dálkové dopravě. - V roce 2011 bude hlavní iniciativou strategický plán pro dopravní technologie, v němž by mělo dojít k přeskupení a změně zaměření evropské výzkumné a vývojové činnosti v dopravě. Prioritou bude výroba čistých, bezpečných a tichých dopravních prostředků pro všechny druhy dopravy. Pozornost se zaměří především na alternativní paliva, nové materiály, nové pohonné systémy, nástroje informačních technologií a nástroje pro řízení a integraci složitých dopravních systémů. - Strategický plán určí, kam směrovat peníze na výzkum, jakou strategii zavádění přijmout, aby se podnítilo a zajistilo prosazení nových technik a technologií na trhu, a jak připravit nezbytné unijní normy k zabezpečení konzistentního postupu v celé Evropě. V rámci tohoto strategického plánu Komise v roce 2012 zveřejní strategii pro čisté dopravní systémy s informacemi o konkrétních opatřeních, motivujících k zavádění čistých dopravních prostředků a program přípravy celounijních norem jejich zavádění, např. pravidel pro interoperabilitu dobíjecí infrastruktur, pokynů a norem pro čerpací stanice. B. Třístupňová strategie pro dopravu ve městech Podstatnou částí strategie Doprava 2050 je dosažení pokroku v postupném vyřazení vozidel na konvenční paliva z dopravy ve městech do roku 2050 a jejich nahrazení automobily na elektrický, vodíkový či hybridní pohon, veřejnou hromadnou dopravou, chůzí nebo jízdou na kole. Odpovědnost za dopravu ve městech zůstává převážně na členských státech a jednotlivých městech, která zvolí vhodnou kombinaci dopravních prostředků na svém území. Aby však přechod k čistší dopravě ve městech usnadnila, zavede Komise - postupy a finanční pomoc pro audity mobility a plány mobilitiy ve městech na základě dobrovolnosti, - zjistí, jaké jsou možnosti vyčlenění prostředků z fondu pro regionální rozvoj a fondu soudržnosti pro města a regiony, které předložily plány městské mobility. 119/176

120 Komise předloží návrhy rámce EU pro vybírání poplatků za užívání městských komunikací a režimy omezení vstupu, aby podpořila rostoucí počet členských států, které chtějí tyto režimy uplatňovat s cílem snížit přetížení a změnit současné zvyklosti v městské dopravě. Díky tomu budou různé systémy fungovat v soudržném celounijním rámci na principu nediskriminace. Pokud jde o technologická řešení pro čistší dopravní prostředky, žádné město nic nezmůže samo. EU roto do této oblasti zaměření své výzkumné úsilí, představí strategie pro celounijní zavádění nových technologií a podpoří tvorbu vhodných tržních podmínek k usnadnění využívání nových čistších vozidel ve městech; přechod k čistším osobním dopravním prostředkům je jednou z hlavních priorit strategického plánu pro dopravní technologie. C. Dálková doprava V oblasti dálkové dopravy, kde bude nadále dominovat letecká a námořní doprava, bude pozornost věnována hlavně zvýšení konkurenceschopnosti a snížení emisí pomocí: - kompletní modernizace evropského systému řízení letového provozu (SESAR) do roku 2020, čímž bude dokončena jednotná evropská obloha s rychlejším a bezpečnějším cestováním letadly a zvýšením kapacit; - v rámci první fáze do konce roku 2012 členské státy spolupracují na vytvoření funkčních bloků vzdušného prostoru. Díky jednotnému nebi dojde k 10% omezení počtu letů, a tedy k podstatnému snížení spotřeby paliva a emisí. Další zásadní opatření v oblasti letecké a námořní dopravy zahrnou: - zavádění čistších motorů, konstrukce s environmentálními ohledy a přechod k udržitelným palivům (viz strategický plán pro dopravní technologie). - dokončení společného evropského leteckého prostoru zahrnujícího 58 zemí a 1 miliardu obyvatel do roku 2020 a spolupráci s mezinárodními partnery a v mezinárodních organizacích, jako jsou ICAO (Mezinárodní organizace pro civilní letectví) a IMO (Mezinárodní námořní organizace), na podporu evropské konkurenceschopnosti a klimatických cílů na světové úrovni. Především v námořní dopravě lze cíle snížení emisí z ropných paliv o alespoň 40 % dosáhnout operačními a technickými opatřeními včetně nových lodních konstrukcí a nízkouhlíkových paliv. Vzhledem ke globálnímu charakteru námořní dopravy lze na těchto opatřeních pracovat pouze na mezinárodní úrovni v rámci IMO, jinak nebudou účinná. Vytvoření jednotného evropského dopravního prostoru závisí na výkonných a interoperabilních celoevropských systémech plánování cest s využitím různých druhů dopravy, přičemž budou nejprve vypracovány hlavní normy, které usnadní plánování cestování po železnici v EU (2012), a nezbytná legislativní opatření, která zajistí přístup poskytování služeb k cestovním a dopravním informacím v reálném čase Závěr Účinné dopravní systémy mají rozhodující význam pro světovou konkurenceschopnost evropských podniků. Logistika, doprava, skladování tvoří % nákladů evropských 120/176

121 podniků na konečný produkt. Kvalita dopravních služeb má velký vliv na kvalitu lidského života. Každá domácnost vydává na dopravní produkty a služeb v průměru 13,2 % svého rozpočtu. Členské státy za součinnosti Komise koordinují mezi sebou aktivity prováděné na národní úrovni. Modernizace dopravní infrastruktury v České republice, jež využívá rovněž zdrojů Evropské unie, navazuje na projekt transevropských sítí. Platí to jak pro výstavbu dálnic, tak pro modernizaci železničních koridorů, zatím však ČR zaostává v přípravě vysokorychlostních železničních tratí Společná zahraniční a bezpečnostní politika Společná zahraniční a bezpečnostní politika Evropské unie (SZBP) byla založena až Smlouvou o Evropské unii (Maastrichtská smlouva), která vstoupila v platnost v roce Důvod opožděnějšího vzniku této politiky vůči ostatním politikám lze spatřit v tom, že evropská integrace se v minulosti profilovala jako nevojenský svazek, jehož obrana je zajištěna prostřednictvím NATO a pod garancí OSN. Pojmenování Společná zahraniční a bezpečnostní politika neznamená, že je zařazena do kategorie společných politik prvního pilíře EU. Tvoří druhý samostatný pilíř 33, který se od zbývajících dvou liší variabilností rozhodovacích procesů a odlišnými kompetencemi institucí. Nutno podotknout, že součástí SZBP je také Evropská bezpečnostní a obranná politika (EBOP). Tyto politiky se navzájem doplňují, mají společné některé rozhodovací orgány a jsou úzce propojeny. Na mezinárodním poli má Evropská unie vystupovat jednomyslně, hlasem předsednické země EU. Ovšem ve skutečnosti se všechny členské státy mnohdy nedokáží dohodnout na společném postupu a v případě neshody rozhoduje každý stát samostatně, ale zároveň tak, aby nepoškodil společné zájmy Evropské unie. V současné době neexistuje žádný účinný nástroj, kterým by EU členské státy přinutila ke společnému stanovisku ve věcech zahraniční a bezpečnostní politiky. Panuje přesvědčení, že integrace v této oblasti, která má strategický a symbolický význam pro členské státy, by znamenala velký zásah do státní suverenity Historie Společné zahraniční a bezpečnostní politiky Počátkem poválečné západoevropské spolupráce, nepočítáme-li Severoatlantickou alianci, bylo Evropské obranné společenství. Impuls ke vzniku podala Francie, která měla obavy z německé armády a jejího znovuvyzbrojení. Podstatou bylo vytvoření společné armády, která by obsahovala i německé jednotky. Smlouva o vytvoření Evropského obranného společenství (EOS), známá jako Plevenův plán, byla podepsána v roce 1952, avšak nikdy nevstoupila v platnost, jelikož ji francouzské Národní shromáždění odmítlo ratifikovat. Důležitý zlom nastal v roce 1970, kdy se Ministři zahraničí Evropského společenství dohodli na zásadách a společných postupech v zahraniční politice. 33 Společná zahraniční a bezpečnostní politika: zahraniční politika spolupráce v zahraniční politice, dodržování míru, volební pozorovatelé, lidská práva, demokracie a rozvojová pomoc; bezpečnostní politika evropská bezpečnostní politika, evropské síly rychlé akce a odzbrojování. 121/176

122 Vyčleněna byla evropská obranná politika. Spolupráce v této oblasti byla rozšířena až přijetím Jednotného evropského aktu. Jednotný evropský akt Rada přijala v roce 1986 a nabyl účinnosti o rok později. Zakotvil zásadní cesty budoucí společné evropské zahraniční politiky. Členské státy Evropského společenství se zavázaly formulovat a společně vykonávat zahraniční politiku. JEA také stanovil, že v rámci svých národních politik mají členské státy brát v úvahu postoje ostatních členských států. V praxi se tato nepříliš přísná opatření projevila jako nedostačující a jejich nedokonalost se vždy ukázala v krizových situacích. Rozpad bipolárního světa v 90. letech 20. století a geopolitická situace ovlivnila také přístup evropských států k otázkám obrany a bezpečnosti. Společně s rozhodnutím o další hlubší politické a ekonomické integraci zahájily státy Evropského společenství také kroky k užší spolupráci v oblasti zahraniční politiky a bezpečnosti. V roce 1997 byla podepsána Amsterodamská smlouva (AS), která revidovala a doplňovala stávající Smlouvu o Evropské unii. Tato smlouva dále zpřesňovala a prohlubovala Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku. Konkrétně vytvořila funkci vysokého představitele pro SZBP, zavedla nástroj "konstruktivní abstence", tj. zdržení se hlasování, při rozhodování o akcích SZBP, ustavila jednotku pro politické plánování a včasné varování a zavedla nový nástroj SZBP - společnou strategii. Novou iniciativou budovanou v rámci EU se stala Evropská bezpečnostní a obranná politika (EBOP), která je integrální součástí SZBP a cíle SZBP jsou jejím prostřednictvím prováděny v praxi. Smyslem EBOP je posílení kapacit Evropské unie k ochraně míru a posilování mezinárodní bezpečnosti podle principů Charty OSN. Další změny přišly po summitu v Nice v roce 2000, kde došlo ke zpřesnění mechanismů rozhodování a provádění EBOP. Summit odstranil ustanovení definující vztahy mezi Evropskou unií a Západoevropskou unií, neboť předpokládal, že otázky SZBP a EBOP patří pod samotnou EU. V prosinci 2003 Rada EU rozhodla o zintenzivnění prací na dokončení tvorby sil rychlé reakce (Rapid Responnse Force - RRF). Dále byla Evropskou radou schválena Evropská bezpečnostní strategie (EBS). Cílem EBS byla změna EU na aktivnější, akceschopnější a jednotnější organizaci s větším vlivem na celkový mezinárodní vývoj. Poprvé byla formulována představa EU jako celku o bezpečnostních výzvách, poskytovala společnou definici cílů EU a vymezovala soubor činností k jejich realizaci. 34 V roce 2009 byla schválena Lisabonská smlouva, která zavádí funkci vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku Cíle společné zahraniční a bezpečnostní politiky Cíle Evropské unie v oblasti Společné zahraniční a bezpečnostní politiky tak, jak jsou uvedeny v Hlavě V, článku 11 Smlouvy o Evropské unii (revidovaná Amsterodamskou smlouvou 34 Rada Evropské unie: EU Foreign Policy. [online] c2009 [cit Dostupné z: >. 122/176

123 pozměňující Smlouvu o Evropské unii, Smlouvy o založení Evropských společenství a související akty) a Smlouvy z Nice (Niceská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii, Smlouvy o založení Evropských společenství) představují: chránění společných hodnot, základních zájmů, nezávislosti a celistvosti Unie v souladu se zásadami Charty Organizace spojených národů posilování bezpečnosti Unie ve všech formách zachovávání míru a posilování mezinárodní bezpečnosti v souladu se zásadami Charty Organizace spojených národů, jako i se zásadami Helsinského závěrečného aktu a s cíli Pařížské charty včetně těch, které se vztahují na vnější hranice podporování mezinárodní spolupráce rozvíjení a upevňování demokracie a právního státu, jako i dodržování lidských práv a základních svobod. Pro zajištění své bezpečnosti si EU stanovila tři strategické cíle, a to boj proti hrozbám, budování bezpečnosti v sousedství a mezinárodní řád založený na účinném multilateralismu. Jmenované cíle z článku 11 Smlouvy o EU Unie sleduje (Smlouva o EU Hlava V, čl. 12) 35 : vymezováním zásad a obecných směrů společné zahraniční a bezpečnostní politiky rozhodováním o společných strategiích přijímáním společných akcí zaujímáním společných postojů posilováním systematické spolupráce mezi členskými státy při provádění jejich politiky. Cíle České zahraniční a bezpečnostní politiky Česká republika pravidelně upřesňuje hlavní zásady koncepce zahraniční politiky České republiky. Dokument vychází z Programového prohlášení vlády a je rozdělen do tří oddílů: Zahraniční politika České republiky: východiska, principy, zájmy a cíle; Zahraniční politika České republiky: agenda a úkoly a Závěr. Mezi cíle zahraniční a bezpečnostní politiky zařazuje především zajištění vnější bezpečnosti státu, vytvoření podmínek pro jeho mírový vývoj a prosperitu státu a pro svobodný a všestranný vývoj jeho občanů. Dále pak úsilí o dobré vztahy se sousedními státy, aktivní účast v mezinárodních organizacích a zařazení České republiky do společenství vyspělých demokratických států a převzetí přiměřeného dílu odpovědnosti států demokratického společenství za vývoj v Evropě a ve světě. V oblasti bezpečnostní politiky vydává Česká republika Bezpečnostní strategii ČR. Dokument definuje zájmy České republiky, které se dělí na trvalé či dočasné, obecné či specifické, bezpečnostní rizika a hrozby, jež se prolínají v oblasti civilizační a společenské, politicko-vojenské, ekonomické, ekologické a v oblasti kriminality a organizovaného zločinu. Dokument dále uvádí seznam hrozeb a rozpracovává bezpečnostní systém státu Aktéři Společné zahraniční a bezpečnostní politiky 36 Vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku 35 Smlouva z Nice (Niceská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii, Smlouvy o založení Evropských společenství a některé související akty) 36 Platí od /176

124 Rada pro vnější vztahy Komise pro vnější vztahy Předseda Evropské rady Evropská služba pro vnější činnost Aktéři, kteří se podílí na Evropské bezpečnostní a obranné politice jsou: 37 Politický a bezpečnostní výbor Vojenský výbor Výbor pro civilní aspekty řízení krizí Vojenský štáb EU Útvar schopnosti civilního plánování a provádění Ředitelství pro zvládání krizí a plánování Vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku je klíčovou postavou SZBP. Zastupuje Unii navenek v otázkách SZBP, předsedá Radě pro vnější vztahy (bez hlasovacího práva), je místopředsedou Komise pro vnější vztahy a vede Evropskou službu pro vnější činnost. Vysoký představitel tak tvoří most mezi původně oddělenými oblastmi vnějších vztahů a SZBP, což by podle představ autorů Lisabonské smlouvy mělo vést k větší koherenci při vystupování Unie vůči svým partnerům. Prvním Vysokým představitelem Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku byla jmenována britská baronka Catherine Ashton. 38 Stálý Předseda Evropské rady má na své úrovni zastupovat unii v otázkách SZBP. Lisabonská smlouva přesnější vymezení pravomocí mezi předsedou Evropské rady a vysokým představitelem neřeší a reálný způsob jejich spolupráce se bude vytvářet teprve praxí. Evropská služba pro vnější činnost je zcela novou institucí, která se momentálně vytváří, ale základní pravidla jsou již zakotvena. Evropská služba pro vnější činnost je organizována podle geografického a tematického principu. V jejích řadách slouží třetina úředníků původem z Komise, třetina z generálního sekretariátu Rady a třetina z členských států. Zároveň budou součástí služby i delegace EU ve třetích zemích. Vysoký představitel by tak měl mít k dispozici silný nástroj pro vytváření společné evropské politiky a její prezentaci navenek. Vnějšími vztahy se ale na evropské úrovni zabývá celá řada dalších aktérů. V současnosti není úplně jasné, jak si v reálu rozdělí své kompetence. Lisabonská smlouva například úplně neodstranila rotující předsednictví v Radě EU. Je otázka, jak přesně bude fungovat spolupráce a rozdělení rolí mezi ministrem zahraničí předsednického státu a vysokým představitelem. Velkou neznámou je i vztah vysokého představitele a zbytku Komise. Vedle předsedy Komise, který Komisi reprezentuje na své úrovni, se vnějšími vztahy na plný úvazek zabývá dalších pět komisařů - komisař pro rozvoj, komisař pro obchod, komisařka pro mezinárodní spolupráci, humanitární pomoc a řešení krizí, komisařka pro opatření v oblasti změny klimatu a komisař pro rozšíření a politiku sousedství. Není zcela jasné, jak přesně 37 Společná bezpečnostní a obranná politika. [online] c2009 [cit Dostupné z: 38 Společná zahraniční a bezpečnostní politika. [online] c2009 [cit Dostupné z: 124/176

125 bude vypadat jejich spolupráce s vysokým představitelem, který má z pozice místopředsedy Komise za úkol jejich koordinaci. 39 Politický a bezpečnostní výbor (obvykle označovaný francouzskou zkratkou COPS) je stěžejním aktérem EBOP. Hlavním fórem pro rozhodování je samozřejmě Rada pro vnější vztahy, jejímiž členy jsou ministři zahraničí členských států. Ti se ale setkávají jen jednou do měsíce, což pro operativní rozhodování, které je při řízení probíhajících misí zapotřebí, pochopitelně nestačí. Každodenní rozhodnutí proto přijímá právě COPS. Jeho členy jsou zástupci členských států na úrovni velvyslanců, kteří sídlí nastálo v Bruselu. Mohou se proto scházet často - obvykle dvakrát týdně, v případě potřeby i častěji. COPS má pod sebou dva specializované výbory, a to vojenský výbor, ve kterém se scházejí zástupci náčelníků generálních štábů a radí COPS v otázkách vojenství a využití vojenské síly v operacích a výbor pro civilní aspekty řízení krizí, který asistuje v civilních akcích. Evropská unie se při implementaci EBOP spoléhá zejména na prostředky členských států - neexistuje například evropská armáda. Při plánování vojenských operací proto Unie využívá, buď národní operační centra členských států, anebo plánovacího centra NATO (SHAPE). Jediná stálá integrovaná vojenská struktura existující v rámci generálního sekretariátu Rady je vojenský štáb EU, který slouží k dlouhodobějšímu strategickému plánování a včasnému varování. U civilních operací členské státy podporuje stálé operační centrum na úrovni EU - útvar schopnosti civilního plánování a provádění (označovaný anglickou zkratkou CPCC). Nejnověji potom v roce 2009 vzniklo v rámci sekretariátu Rady ředitelství pro zvládání krizí a plánování, které má zajistit, aby EU dokázala efektivně využívat své nejsilnější stránky, kterou je schopnost integrovat vojenský a civilní přístup ke krizovému managementu. Všechny tři útvary se v budoucnu stanou součástí vznikající evropské služby pro vnější činnost. 40 Aktéři SZBP v České republice ČR se na platformě SZBP účastní názorové výměny v jejím plném rozsahu včetně rozhodovacích procesů. Politický dialog je nástrojem postupného slaďování zahraniční politiky členských zemí navzájem. Odehrává se formou pravidelných schůzek pracovních skupin a dalších přípravných orgánů Rady EU. V jeho rámci dochází i k vytváření společných postojů a deklarací EU, formulují se společné strategie. V současné době probíhá politický dialog v pracovních skupinách, postihujících následující segmenty Společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU: 41 Institucionálně zabezpečuje participaci ČR v SZBP Ministerstvo zahraničních věcí ČR (MZV). K tomu, aby byla česká zahraniční politika více spjata se SZBP EU, byla provedena reorganizace MZV. Za koncepční soulad zahraniční politiky ČR se SZBP je odpovědný náměstek ministra zahraničních věcí pro bezpečnostní politiku (NMBP) a politický ředitel. Pro koordinaci zahraniční politiky ČR se SZBP na pracovní úrovni má politický ředitel k dispozici Samostatné 39 Společná zahraniční a bezpečnostní politika. [online] c2009 [cit Dostupné z: 40 Společná bezpečnostní a obranná politika. [online] c2009 [cit Dostupné z: 41 Česká republika a SZBP EU. [online] c2002 [cit Dostupné z: blika_a_szbp_eu.html 125/176

126 oddělení SZBP EU v čele s přidruženým evropským korespondentem. V oblasti bezpečnosti České republiky je aktérem Bezpečnostní rada státu, jejímiž orgány jsou Výbor pro obranné plánování, Výbor pro civilní nouzové plánování, Výbor pro koordinaci zahraniční a bezpečnostní politiky a Meziresortní krizový štáb Nástroje Společné zahraniční a bezpečnostní politiky Mezi základní nástroje SZBP patří (Smlouva o EU, Hlava V): přijímání společné strategie (čl. 13) přijímání společných postojů (čl. 15) přijímání společných akcí (čl. 14) konzultace, sdílení informací a spolupráce konzulárních orgánů členských států EU uzavírání mezinárodních dohod vydávání deklarací udržování kontaktů se třetími zeměmi (čl. 20) Společné postoje definují postoj EU k určité zahraničně-politické otázce a jsou závazné pro všechny členy EU. Společné akce - jejich prostřednictvím se EU aktivně účastní v zahraničí, příkladem jsou sankce vůči třetím zemím nebo vysílání pozorovatelů. Společné strategie jsou přijímány pro oblasti, kde má EU velmi silné zájmy. V oblasti uzavírání mezinárodních smluv přináší Lisabonská smlouva zásadní změny. Vzhledem ke zrušení pilířové struktury EU a přiznání právní subjektivity Unii je od subjektem mezinárodních smluv Unie a nikoliv Evropské společenství. To platí jak ve vztahu k nově uzavíraným smlouvám, tak i ke smlouvám již uzavřeným jménem Evropského společenství. "Oproti stávající úpravě Ve Smlouvě o ES bude moci Unie dle nového znění Smlouvy o fungování EU uzavřít dohodu s jedním nebo více státy nebo s mezinárodní organizací nejen tehdy, pokud tak stanoví smlouvy, ale i v případech, kdy je uzavření dohody buď nezbytné k dosažení cílů stanovených Smlouvami v rámci politik Unie, nebo je stanoveno právně závazným aktem Unie, nebo se může dotknout společných pravidel či změnit jejich oblast působnosti. Lisabonská smlouva tak explicitně zakotvuje princip, který byl doposud dovozován pouze na základě judikatury Soudního dvora." 42 Lisabonská smlouva přináší také změny, co se týče procedury sjednávání mezinárodních smluv, jež se týkají výlučně nebo zejména společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Doporučení k zahájení jednání podává vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku. Poté Rada jmenuje k zahájení jednání vyjednavače nebo vedoucího vyjednavačského týmu Unie. Vyjednavač se řídí směrnicemi vydanými Radou, a v případě, že tak Rada určí, je povinen konzultovat jednání se zvláštním výborem. Na návrh vyjednavače Rada rozhoduje o zmocnění k podpisu dohody, o jejím prozatímním uplatňování a o uzavření dohody. V oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky Rada rozhoduje jednomyslně Odbor koncepční a institucionální Útvaru ministra pro evropské záležitosti Úřadu vlády ČR. Analýza dopadů Lisabonské smlouvy (leden 2010). [online] c2010 [cit Dostupné z: 43 Odbor koncepční a institucionální Útvaru ministra pro evropské záležitosti Úřadu vlády ČR. Analýza dopadů Lisabonské smlouvy (leden 2010). [online] c2010 [cit Dostupné z: 126/176

127 Nástroje zahraniční a bezpečnostní politiky České republiky Jako nástroje zahraniční politiky definuje Česká republika multilaterální diplomacii, bilaterální diplomacii, ekonomický rozměr diplomacie, kulturní rozměr diplomacie a zahraniční službu Agenda (financování SZBP) Financování Společné zahraniční a bezpečnostní politiky je rozděleno do dvou částí, a to administrativní náklady z rozpočtu EU a tzv. operativní náklady (např. společná akce). Smlouva o EU nekonkretizuje financování SZBP, existují různé varianty řešení. Náklady mohou být převedeny do rozpočtu EU za použití rozpočtové procedury po jednomyslném souhlasu Rady MZV. Současně mohou být náklady operativních akcí hrazeny členskými státy. Stabilizovaný model financování Společné zahraniční a bezpečnostní politiky však dosud chybí. Tabulka č. 10.2: Financování SZBP na období (údaje v milionech eur) total 2004 prices current prices Společná zahraniční a bezpečnostní politika je stále ovládána balancováním mezi společnou (nadnárodní) politikou a státní suverenitou jednotlivých zemí. Závěrem lze říci, že je viditelný pohyb směrem k vytvoření svébytných Evropských bezpečnostních sil a vyváženou transatlantickou spolupráci v koordinaci s NATO. Realita je taková, že do budoucna není možné nadále vykonávat společnou zahraniční politiku a zároveň členským státům ponechat vlastní bezpečnostní politiku. Nabízí se dvě možná řešení. Buď se společná zahraniční a bezpečnostní politika stane skutečně společnou politikou EU se všemi náležitostmi (společná armáda, legislativa, postupy apod.) a bude tak jednotná pro všechny členské státy EU anebo bude mít mezivládní charakter Společný rozpočet EU Společný rozpočet je hlavním finančním nástrojem Evropské unie. Slouží především k financování společných aktivit, které byly na úroveň EU přeneseny prostřednictvím tzv. primární legislativy. Společný rozpočet se výrazně liší od národních rozpočtů jednotlivých členských zemí. 44 CSFP Budget. Usnesení evropské Komise vydané v roce [online] c2009 [cit Dostupné z: 127/176

128 Rozpočtová politika a rozpočet EU Evropská unie hospodaří s vlastním rozpočtem, který je hlavním nástrojem k financování integračních aktivit v rámci EU. Vlastní hospodaření od roku 1970 Rozpočet EU navrhuje Evropská komise a je schvalován tzv. rozpočtovou autoritou, kterou tvoří Rada EU a Evropská parlament Stěžejním principem je zásada vyrovnanosti, rozpočet EU není deficitní Roční rozpočet stanoví, jakou částku lze na každou činnost čerpat, přičemž je tento roční rozpočet zasazen do víceletého (zpravidla 6-ti a víceletého) rozpočtového rámce Víceletý výdajový rámec, v současnosti pro léta , určuje celkové výdaje EU pro zmínění programové období Rozpočtové zásady Zásada jednotnosti a správnosti rozpočtu - rozpočet je nástroj, kterým se pro každý rok stanoví a schvalují veškeré výdaje a příjmy EU. Zásada správnosti určuje, že každý příjem a výdaj nemůže být uskutečněn, aniž by byl zaznamenán v rozpočtové položce. Zásada ročního rozpočtu od 1. ledna do 31. prosince, rozpočtové operace vztahují vždy k jednomu rozpočtovému roku Zásada vyrovnanosti rozpočet EU musí být vyrovnaný, nikoliv deficitní Zásada finančního rámce rozpočet EU je připravován pro delší časová období přesahující délku několika let. Zajišťuje tak stabilní a dlouhodobou garanci projektům, jejichž úspěšná realizace vyžaduje delší čas Zásada zúčtovací jednotky euro příjmy a výdaje jsou realizovány ve společné měně Zásada obecnosti příjmy rozpočtu nejsou dopředu přiřazeny k určitým výdajům Zásada specifikace - Každá výdajová položka musí mít určený účel a cíl z důvodu předcházení záměn prostředků Zásada řádného finančního řízení - řízení finančních prostředků EU musí v souladu se zásadami hospodárnosti, účinnosti a efektivity Zásada průhlednosti maximální transparentnost rozpočtu, veškeré rozpočty i roční uzávěrky jsou zveřejňovány v Úředním věstníku Schvalování rozpočtu Rozpočet EU navrhuje EK Rozpočet EU schvaluje Rada ministrů financí (ECOFIN) a Evropský parlament 128/176

129 Povinné výdaje omezená role EP (Společná zemědělská politika, rozvojová pomoc) Nepovinné výdaje (strukturální fondy, sociální programy, životní prostředí, kultura atp.) Kontrola náleží Evropskému Účetnímu dvoru a EP Příjmy a výdaje Rozpočtu EU Vlastní zdroje: Cla - obchod se třetími zeměmi, dovoz zemědělských produktů... (cca 15%) Zdroj z DPH (cca 15%) Zdroj založený na HND členských států (cca 70%) Další zdroje: přebytky z předcházejícího roku příjmy z administrativních operací institucí úroky z opožděných splátek sankce, apod. Rozhodující výdaje: Společná zemědělská politika - povinná položka rozpočtu, představuje největší výdajovou položku a má klesající trend. Výdaje pro období dosáhnou 43 %. Většina výdajů směřuje na tzv. přímé platby zemědělcům a na opatření na zemědělských trzích (34 %). Zbytek (9 %) je určen na podporu rozvoje venkova. Strukturální opatření druhá nejvýznamnější výdajová položka rozpočtu EU (36 %). ERDF, ESF a Fondu soudržnosti. Výdaje na posílení konkurenceschopnosti EU. Tato oblast představuje 8,5%. Zahrnuje výdaje na výzkum a technologický rozvoj, transevropské dopravní a energetické sítě, vzdělávací programy, podporu podnikání a další politiky směřující k podpoře konkurenceschopnosti EU. Spolupráce se třetími zeměmi - 5,7 % rozvoj spolupráce s třetími zeměmi, (zejména rozvojovými). Předvstupní pomoc a pomoc v rámci tzv. sousedské politiky. Občanství, svoboda, bezpečnost a právo - výdaje určené na řízení migrace, boje proti terorismu, ochranu základních lidských práv a na soudní spolupráci, podpora kultury, ochrana spotřebitele. Administrativa EU. 129/176

130 Finanční perspektiva v mil. Eur Zdroj: SHRNUTÍ KAPITOLY Současné pojetí vybraných společných veřejných politik EU je podáno s hlavním důrazem na stručný historický exkurs, metody, cíle, nástroje, aktéry a též způsoby financování. KONTROLNÍ OTÁZKY A ÚKOLY K ZAMYŠLENÍ - Je vhodné všechny společné politiky EU dále udržovat nebo bude vhodné je o určité další politiky rozšířit? Když ano, tak o které a proč? 130/176