Zpráva o výsledku šetření

Transkript

1 I. Právní úprava udělení, prodloužení a zrušení víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území je obsažena jednak v zákoně o pobytu cizinců (ustanovení 33, 36 a 38 zákona o pobytu cizinců), speciální úprava je nicméně obsažena v zákoně o azylu (ustanovení 78b, 78c, 78d zákona). II. III. Zákon o azylu obsahuje ve vztahu k zákonu o pobytu cizinců speciální právní úpravu, kdo a za jakých podmínek je oprávněn požádat o udělení víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území (ustanovení 78b odst. 1 zákona), náležitostí předkládaných k žádosti o udělení víza (ustanovení 78b odst. 4 zákona), doby platnosti víza (ustanovení 78b odst. 2 zákona), zániku platnosti víza (ustanovení 78b odst. 3 zákona) a zrušení platnosti víza (ustanovení 78b odst. 6 zákona). Pokud jde o samotnou procesní formu a postup správního orgánu při zrušení platnosti víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území, je v této souvislosti směrodatné ustanovení 92a zákona o azylu. Novelizace 92b zákona o azylu účinná ode dne (provedená zákonem č. 427/2010 Sb.) v řízení o zrušení platnosti víza za účelem strpění pobytu výslovně vyloučila použití pouze části druhé a třetí správního řádu. Na postup správních orgánů v těchto případech bude dopadat zejména část čtvrtá správního řádu, uplatní se rovněž i základní zásady činnosti správních orgánů. V Brně dne 4. října 2011 Sp. zn.: 5414/2010/VOP/JŠM Zpráva o výsledku šetření ve věci podnětu pana S. A - Obsah podnětu Na veřejného ochránce práv se dne obrátil se svým podnětem pan S., st. přísl. Indie, adresou pro doručování: Brno (dále také stěžovatel ). Předmětem jeho stížnosti byl postup Oblastního ředitelství služby cizinecké policie Brno, inspektorátu cizinecké policie Brno (dále také ICP Brno ), v řízení o zrušení platnosti víza za účelem strpění pobytu dle ustanovení 78b zákona o azylu. 1 Stěžovatel opakovaně požádal v České republice o udělení mezinárodní ochrany, rozhodnutím Ministerstva vnitra bylo řízení zastaveno podle ustanovení 25 písm. i) zákona o azylu. Žaloba stěžovatele podaná proti tomuto rozhodnutí byla zamítnuta Krajským soudem v Praze rozsudkem sp. zn. 46Az 63/2009, ze dne Stěžovatel podal dne k Nejvyššímu správnímu soudu kasační stížnost. Na základě podané kasační stížnosti mu bylo podle ustanovení 78b odst. 1 zákona o azylu uděleno vízum za účelem strpění pobytu s platností od do Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění účinném do

2 Stěžovatel se dne dostavil na ICP Brno, aby zde nahlásil změnu místa hlášeného pobytu. Lustrací v informačních systémech policie bylo zjištěno, že stěžovatel je zařazen v evidenci nežádoucích osob, je mu uložen trest vyhoštění a správní vyhoštění do Inspektorát cizinecké policie Brno dovodil z ustanovení 32 odst. 3 a 32 odst. 5 zákona o azylu, že podaná kasační stížnost nemá odkladný účinek a zrušil platnost víza za účelem strpění pobytu, a to podle ustanovení 37 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Proti uvedenému postupu stěžovatel podal stížnost dne k řediteli Oblastního ředitelství služby cizinecké policie Brno (dále také OŘSCP Brno ). Stěžovatel argumentoval ustanovením 32 odst. 5 zákona o azylu, podle kterého má kasační stížnost odkladný účinek, a proto zrušení víza za účelem strpění pobytu bylo v rozporu se zákonem. Ředitel OŘSCP Brno však tuto stížnost vyhodnotil jako nedůvodnou. Ve své odpovědi ředitel OŘSCP Brno odkázal i na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne , čj. Azs 273/ , ze kterého vyvodil, že ustanovení 32 odst. 3 zákona o azylu lze aplikovat i na řízení o kasační stížnosti. S tímto názorem stěžovatel nesouhlasí a na podporu svého tvrzení, že kasační stížnost má odkladný účinek vždy, uvádí odborný článek JUDr. Kamila Nedvědického z odboru azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra ČR (ASPI ID: LIT29491CZ): Změnu přinesla novela zákona o azylu zákonem č. 350/2005 Sb., jíž s účinností ode dne všechny kasační stížnosti ve věci azylu mají odkladný účinek (ustanovení 32 odst. 5 zákona o azylu). Ochrana cizinců usilujících o udělení mezinárodní ochrany je tak v této speciální normě, která dle zásady,lex specialis derogat generalit upravuje odkladný účinek odlišně od s. ř. s., zdůrazněna. Zajímavostí je, že zatímco ne všem žalobám ve věci mezinárodní ochrany přiznává zákon o azylu odkladný účinek [dle ustanovení 32 odst. 3 cit. zákona nemá odkladný účinek žaloba podaná proti rozhodnutí o zastavení řízení podle ustanovení 25 a žaloba proti rozhodnutí podle ustanovení 16 odst. 1 písm. e) a písm. f)], kasační stížnosti ve věci azylu mají odkladný účinek paušálně, tedy i ty podané proti rozhodnutím soudu o žalobách, jimž zákon odkladný účinek nepřiznává. Podnět stěžovatele byl doplněn o kopii záznamu o zrušení platnosti víza (čj. CPBR-10462/ČJ PB-AZYL, ze dne ), stížnost stěžovatele ze dne a vyrozumění OŘSCP Brno (čj. CPBR-10869/ČJ KR, ze dne ), kterým byla stížnost vyhodnocena jako nedůvodná. S ohledem na výše uvedené skutečnosti jsem se rozhodl postup ICP Brno a OŘSCP Brno prověřit a zahájit v dané věci šetření dle ustanovení 14 zákona o veřejném ochránci práv. 2 B - Průběh šetření (skutkové a právní okolnosti případu zjištěné během šetření) Na základě mého pověření požádal vedoucí oddělení veřejného pořádku, justice a financí Kanceláře veřejného ochránce práv JUDr. Miloš Valášek v souladu s ustanovením 15 odst. 2 písm. b) a c) zákona o veřejném ochránci práv ředitele 2 Zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. 2

3 OŘSCP Brno plk. Ing. Františka Štěpánka o vyjádření k případu a zaslání kopie správního spisu. V této souvislosti byl ředitel OŘSCP Brno vyzván o vyjádření, zda a případně v jakém rozsahu se dle jeho názoru na řízení o zrušení platnosti víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území podle ustanovení 78b zákona o azylu uplatní ustanovení zákona o pobytu cizinců či správního řádu. 3 Dále byl ředitel OŘSCP Brno požádán o zaslání příslušné části interního normativního předpisu upravujícího postup správního orgánu v řízení o zrušení platnosti víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území podle ustanovení 78b zákona o azylu. Dne jsem obdržel odpověď ředitele Oblastního ředitelství služby cizinecké policie Brno Brno plk. Ing. Františka Štěpánka (dopis čj. CPBR-14433/ČJ KR, ze dne ). K dopisu byla přiložena i kopie příslušného správního spisu a čl. 13 Pobyt na vízum za účelem strpění pobytu podle ustanovení 78b zákona o azylu 122. pokynu ředitele Služby cizinecké policie. Plk. Ing. František Štěpánek v úvodní části svého vyjádření zrekapituloval průběh pobytu stěžovatele na území České republiky, poukázal na jeho zařazení v evidenci nežádoucích osob a opakované žádosti stěžovatele o udělení mezinárodní ochrany. Ředitel OŘSCP Brno (obdobně jako v záznamu o zrušení platnosti víza čj. CPBR-10462/ČJ PB-AZYL, ze dne , a ve vyrozumění OŘSCP Brno o projednání stížnosti čj. CPBR-10869/ČJ KR, ze dne ) vymezuje důvody pro zrušení platnosti následovně: Dne , kdy se účastník řízení dostavil na ICP Brno nahlásit změnu místa hlášeného pobytu, bylo ICP Brno dle ustanovení 37 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců zrušeno vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu, neboť řízení ve věci mezinárodní ochrany ze dne bylo dne usnesením zastaveno dle ustanovení 25 písm. i) zákona o azylu a nabylo právní moci dne Proti uvedenému usnesení podal cizinec dne žalobu ke Krajskému soudu v Praze s návrhem na přiznání odkladného účinku, který nebyl žalobě přiznán. Rozhodnutím KS v Praze ze dne , sp. zn. 46Az 63/2009, byla žaloba jmenovaného zamítnuta. Dle ustanovení 54 odst. 2 zákona o azylu je cizinec povinen vycestovat z území ve lhůtě stanovené ve výjezdním příkazu podle zvláštního právního předpisu (zákon pobytu cizinců); a nebyl-li mu výjezdní příkaz udělen do 30 dnů ode dne pravomocného ukončení řízení o udělení mezinárodní ochrany. Dle ustanovení 32 odst. 3 zákona o azylu má podání žaloby podle odstavců 1 a 2 odkladný účinek s výjimkou žaloby proti rozhodnutí o zastavení řízení podle ustanovení 25 a žaloby proti rozhodnutí podle ustanovení 16 odst. 1 písm. d) a e). Vzhledem k tomu, že byl cizinec od do zajištěn a dne mu byl udělen výjezdní příkaz, byl povinen vycestovat z území v době stanovené výjezdním příkazem, a to do Toto však nerespektoval a dostavil se dne na SPP Litoměřice k udělení víza za účelem strpění pobytu, které mu bylo vydáno s platností od do a dne bylo, jak výše uvedeno, ICP Brno zneplatněno, neboť zanikl účel, pro který bylo vízum k pobytu nad 90 dnů vydáno, neboť cizincem podaná kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu nemá odkladný účinek, cizinec tedy neplní účel, pro který bylo předmětné vízum uděleno. 3 Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. 3

4 Ředitel OŘSCP Brno poukázal na ustanovení 32 odst. 3 zákona o azylu, které vylučuje odkladný účinek žaloby proti rozhodnutím ve věci mezinárodní ochrany vydaným podle ustanovení 25 a 16 odst. 1 písm. d) a e) zákona o azylu. Dále zmiňuje ustanovení 32 odst. 5 zákona o azylu. Podle jeho názoru bylo možné na daný případ aplikovat ustanovení 32 odst. 3 zákona o azylu, neboť by bylo podle jeho názoru nesystematické, pokud by podání žaloby proti rozhodnutí o zastavení řízení podle ustanovení 25 nemělo odkladný účinek a podání kasační stížnosti ano. Ve svém dopisu ředitel OŘSCP Brno citoval rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne , čj. Azs 273/ , ze kterého dovozuje aplikovatelnost ustanovení 32 odst. 3 zákona o azylu i na řízení o kasační stížnosti. Použití zákona o pobytu cizinců, případně správního řádu, na řízení o zrušení platnosti víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území podle ustanovení 78b zákona o azylu vymezil ředitel OŘSCP Brno citací ustanovení 92b odst. 1 zákona o azylu, 4 ustanovení 85 zákona o azylu 5 a dále ustanovení 78b odst. 7 zákona o azylu. 6 Ze záznamu o zrušení platnosti víza (čj. CPBR-10462/ČJ PB- AZYL, ze dne ) vyplynulo, že důvodem zrušení víza za účelem strpění pobytu bylo, že stěžovatel neplní účel, pro který bylo vízum uděleno [ustanovení 37 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců], jelikož jeho podaná kasační stížnost nemá odkladný účinek. ICP Brno v odůvodnění zrušení platnosti víza dále uvádí, že dle ustanovení 78b odst. 1 zákona o azylu zaniká platnost víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu dnem, kdy zanikne účel, pro který bylo vydáno. ICP Brno proto považovalo vízum za účelem strpění pobytu za neplatné. Vízum mělo být stanoveným způsobem zrušeno v cestovním dokladu stěžovatele a byl o tom učiněn i záznam v CIS. C - Právní hodnocení Zákon o veřejném ochránci práv mi ukládá povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně základních práv a svobod. S ohledem na výše zjištěné skutečnosti jsem dospěl k závěru, že další využití tzv. vyšetřovacích oprávnění, kterými v souladu s ustanovením 15 zákona o veřejném ochránci práv disponuji, není třeba a věc hodnotím následujícím způsobem. V daném případě byl stěžovatelem zpochybňován postup ICP Brno v řízení o zrušení platnosti víza za účelem strpění pobytu na území. Stěžovatel ke dni neměl postavení žadatele o mezinárodní ochranu, resp. postavení žadatele o mezinárodní ochranu pozbyl již dne , kdy 4 Podle 92b odst. 1 zákona o azylu: Na řízení o udělení vstupního víza, víza za účelem řízení o udělení mezinárodní ochrany a víza za účelem strpění pobytu a na řízení o zrušení platnosti víza za účelem strpění pobytu se nevztahuje správní řád. 5 Podle 85 odst. 1 zákona o azylu: Při ukončení pobytu a vycestování cizince se postupuje podle zvláštního právního předpisu, pokud tento zákon nestanoví jinak. 6 Podle ustanovení 78b odst. 7 zákona o azylu: (7) Právní postavení cizince pobývajícího na území na základě víza za účelem strpění pobytu se řídí zvláštním právním předpisem, nestanoví-li tento zákon jinak. 4

5 nabylo právní moc usnesení Ministerstva vnitra o zastavení řízení o mezinárodní ochraně podle ustanovení 25 písm. i) zákona o azylu. 7 Na pobyt stěžovatele se tedy vztahoval zákon o pobytu cizinců, nestanovil-li zákon o azylu jinak. 8 Podle ustanovení 78b odst. 7 zákona o azylu: Právní postavení cizince pobývajícího na území na základě víza za účelem strpění pobytu se řídí zvláštním právním předpisem, nestanoví-li tento zákon jinak. Právní úprava udělení, prodloužení a zrušení víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území je obsažena jednak v zákoně o pobytu cizinců (ustanovení 33, 36 a 38 zákona o pobytu cizinců), speciální úprava je nicméně obsažena v zákoně o azylu (ustanovení 78b, 78c, 78d zákona). Zákon o azylu obsahuje ve vztahu k zákonu o pobytu cizinců speciální právní úpravu, kdo a za jakých podmínek je oprávněn požádat o udělení víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území (ustanovení 78b odst. 1 zákona), náležitostí předkládaných k žádosti o udělení víza (ustanovení 78b odst. 4 zákona), doby platnosti víza (ustanovení 78b odst. 2 zákona), zániku platnosti víza (ustanovení 78b odst. 3 zákona) a zrušení platnosti víza (ustanovení 78b odst. 6 zákona). Ustanovení 78b zákona o azylu uvádí, že platnost víza za účelem strpění pobytu zaniká dnem nabytí právní moci rozhodnutí soudu o kasační stížnosti nebo vycestováním z území. Podle ustanovení 78b odst. 6 zmíněného zákona: na žádost cizince policie platnost víza za účelem strpění pobytu zruší. Jak jsem již výše naznačil, jedná se, podle mého názoru, o speciální úpravu zániku a zrušení platnosti víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území v zákoně o azylu, z toho důvodu se nemohla použít právní úprava obsažená v zákoně o pobytu cizinců obsažená zejména v ustanovení 62 a 38, a již vůbec ne obecná úprava zrušení platnosti víza k pobytu nad 90 dnů uvedená v ustanovení 37 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Ustanovení 78b odst. 6 zákona o azylu umožnuje zrušit platnost víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území pouze v případě, že o to cizinec požádá [obdobné ustanovení je obsaženo také v ustanovení 38 odst. 1 a 37 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců]. Pokud ICP Brno aplikovalo na daný případ ustanovení 37 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, postupovalo v rozporu s ustanovením 78b odst. 6 a 7 zákona o azylu. Postup správního orgánu v dané věci neměl, podle mého názoru, ani oporu v části metodického pokynu, se kterou jsem měl možnost se seznámit (čl pokynu ředitele Služby cizinecké policie k problematice azylu). Konstatování inspektora ICP Brno, který v záznamu o zrušení platnosti víza (čj. CPBR-10462/ČJ PB-AZYL, ze dne ) uvedl, že dle 7 Podle ustanovení 2 odst. 5 zákona o azylu: (5) Žadatelem o udělení mezinárodní ochrany se pro účely tohoto zákona rozumí cizinec, který požádal Českou republiku o mezinárodní ochranu, nebo cizinec, který podal žádost o udělení mezinárodní ochrany v jiném členském státě Evropské unie, je-li Česká republika příslušná k jejímu posuzování. Postavení žadatele má po dobu řízení o udělení mezinárodní ochrany a po dobu soudního řízení o žalobě proti rozhodnutí ministerstva podle zvláštního právního předpisu, má-li tato žaloba odkladný účinek. Podle ustanovení 32 odst. 3 zákona o azylu: (3) Podání žaloby podle odstavců 1 a 2 má odkladný účinek s výjimkou žaloby proti rozhodnutí o zastavení řízení podle ustanovení 25 a žaloby proti rozhodnutí podle ustanovení 16 odst. 1 písm. d) a e). 8 Podle ustanovení 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců: Tento zákon se nevztahuje na cizince, který a) požádal Českou republiku o mezinárodní ochranu formou azylu nebo doplňkové ochrany, a azylanta nebo osobu požívající doplňkové ochrany, pokud tento zákon nebo zvláštní právní předpis) nestanoví jinak. 5

6 ustanovení 78b odst. 3 zákona o azylu zaniká platnost víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu dnem, kdy zanikne účel, pro který bylo vydáno, je proto zjevně nesprávné. Otázku, zda kasační stížnost podaná stěžovatelem měla, či neměla odkladný účinek, považuji v této souvislosti za podružnou. Odkladný účinek kasační stížnosti totiž není relevantní ani při podání žádosti o udělení víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území. Podle ustanovení 78b odst. 1 zákona o azylu se vízum udělí na žádost cizinci, který předloží doklad o podání kasační stížnosti proti rozhodnutí soudu o žalobě proti rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany. Existence odkladného účinku není zákonem zmíněna ani jako podmínka pro trvání platnosti víza. Ředitel OŘSCP Brno poukazoval na nelogičnost právní úpravy, která kasační stížnosti přiznává odkladný účinek i v případech, kdy předchozí žaloba odkladný účinek neměla. Byť nemohu popřít opodstatněnost jeho námitky, za rozhodující i nadále pokládám skutečnost, že existence odkladného účinku podané kasační stížnosti není pro rozhodování o vízu k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území vůbec relevantní (byť zákonodárce jistě odkladný účinek kasační stížnosti předpokládá - viz ustanovení 32 odst. 5 zákona azylu). 9 Pokud jde o samotnou procesní formu a postup správního orgánu při zrušení platnosti víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území, považuji v této souvislosti za směrodatné ustanovení 92a zákona o azylu. Podle ustanovení 92b zákona o azylu se: (1) Na řízení o udělení vstupního víza, víza za účelem řízení o udělení mezinárodní ochrany a víza za účelem strpění pobytu a na řízení o zrušení platnosti víza za účelem strpění pobytu nevztahuje správní řád. 10 Předmětná část ustanovení 92b zákona o azylu, která vyloučila použití správního řádu ve vztahu k řízení o zrušení platnosti víza za účelem strpění pobytu, nabyla účinnosti až po (přesněji od s novelou provedenou zákonem č. 165/2006 Sb.), tedy nemohlo na danou situaci dopadat ani ustanovení 180 odst. 1 správního řádu. 11 Z toho důvodu zřejmě nebylo nutné při rušení platnosti víza za účelem strpění postupovat podle části druhé a třetí správního řádu. 12 Procesní forma zvolená správním orgánem v daném případě byla, podle mého názoru, tedy dostačující. Pro úplnost dodávám, že novelizace ustanovení 92b zákona o azylu účinná ode dne (provedená zákonem č. 427/2010 Sb.) v řízení o zrušení platnosti víza za účelem strpění pobytu výslovně vyloučila použití pouze části druhé a třetí správního řádu. Na postup správních orgánů v těchto případech bude dopadat zejména část čtvrtá správního řádu, 13 uplatní se rovněž i základní zásady činnosti správních orgánů (viz výše zmíněné ustanovení 177 odst. 1 správního řádu). 9 Podle ustanovení 32 odst. 5 zákona o azylu: (5) Podání kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu o žalobě proti rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany podle odstavců 1 a 2 má odkladný účinek. 10 Ve znění účinném do Podle ustanovení 180 odst. 1 správního řádu: (1) Tam, kde se podle dosavadních právních předpisů postupuje ve správním řízení tak, že správní orgány vydávají rozhodnutí, aniž tyto předpisy řízení v celém rozsahu upravují, postupují v otázkách, jejichž řešení je nezbytné, podle tohoto zákona včetně části druhé. 12 Podle ustanovení 177 odst. 1 správního řádu však musel postup správního orgánu i v těchto případech odpovídat základním zásadám činnosti správních orgánů, které jsou vymezeny v ustanovení 2 až 8 správního řádu. 13 Obdobně je řešen vztah zákona o pobytu cizinců a správního řádu v ustanovení 168 zákona o pobytu cizinců. 6

7 D - Závěr Na základě výše uvedených skutečností konstatuji, že ICP Brno v řízení o zrušení platnosti víza za účelem strpění pobytu dle ustanovení 78b zákona o azylu postupoval nezákonně. Pochybení spatřuji i v postupu ředitele OŘSCP Brno, který v rámci stížnostního řízení potvrdil postup policistů ICP Brno v této věci jako správný. V podrobnostech odkazuji na právní hodnocení, které je obsahem části C této zprávy. Svoje šetření uzavírám ve smyslu ustanovení 18 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv. S ohledem na reorganizaci cizinecké policie a přesun kompetencí na Ministerstvo vnitra, k nimž došlo s účinností od na základě zákona č. 427/2010 Sb., rozhodl jsem se o výsledku svého šetření informovat odbor azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra jako v současnosti věcně příslušný správní orgán. Zprávu o výsledku šetření obdrží rovněž stěžovatel. JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý v. r. veřejný ochránce práv (zpráva je opatřena elektronickým podpisem) 7