SHRNUTÍ ZÁVĚREČNÉ ZPRÁVY RIA

Transkript

1 IV. DŮVODOVÁ ZPRÁVA I. Obecná část SHRNUTÍ ZÁVĚREČNÉ ZPRÁVY RIA 1. Základní identifikační údaje Název návrhu zákona: Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů Zpracovatel / zástupce předkladatele: Předpokládaný termín nabytí účinnosti, v případě Ministerstvo dopravy / Ing. Zdeněk Jelínek, dělené účinnosti rozveďte zástupce ředitele odboru civilního letectví; tel ; zdenek.jelinek@mdcr.cz Implementace práva EU: Ano; (pokud zvolíte Ano): - uveďte termín stanovený pro implementaci: uveďte, zda jde návrh nad rámec požadavků stanovených předpisem EU?: Ano 2. Cíl návrhu zákona V rámci kontinuálního zajišťování slučitelnosti právního řádu České republiky s právem Evropské unie a v souladu s ustanovením 24 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, bylo aktuálně identifikováno několik sekundárních právních předpisů Evropské unie (dále jen EU ), u nichž je třeba realizovat jejich implementaci do vnitrostátního práva. Jde o níže uvedené přímo použitelné předpisy. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 598/2014 ze dne 16. dubna 2014 o pravidlech a postupech pro zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letištích Unie v rámci vyváženého přístupu, kterým se zrušuje směrnice 2002/30/ES. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 376/2014 ze dne 3. dubna 2014 o hlášení událostí v civilním letectví, analýze těchto hlášení a navazujících opatřeních a o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 996/2010 a zrušení směrnic Evropského parlamentu a Rady 2003/42/ES, nařízení Komise (ES) č. 1321/2007 a nařízení Komise (ES) č. 1330/2007. Nad rámec požadavků stanovených tímto nařízením dochází k využití možnosti uvedené v článku 3 odst. 2 nařízení č. 376/2014, podle kterého mohou členské státy rozhodnout o tom, že se toto nařízení bude rovněž vztahovat na události a jiné informace související s bezpečností letadel uvedených v příloze II nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008 ze dne 20. února 2008 o společných pravidlech v oblasti civilního letectví a o zřízení Evropské agentury pro bezpečnost letectví, kterým se ruší směrnice Rady 91/670 EHS, nařízení (ES) č. 1592/2002 a směrnice 2004/36/ES, v platném znění. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 300/2008 ze dne 11. března 2008 o společných pravidlech v oblasti ochrany civilního letectví před protiprávními činy a o zrušení nařízení (ES) č. 2320/2002, v platném znění. Nařízení Komise (EU) č. 340/2015 ze dne 20. února 2015, kterým se stanoví technické 1

2 požadavky a správní postupy týkající se průkazů způsobilosti a osvědčení řídících letového provozu podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008, kterým se mění prováděcí nařízení Komise (EU) č. 923/2012 a kterým se zrušuje nařízení Komise (EU) č. 805/2011. Dále byla identifikována nutnost reagovat na požadavky aplikační praxe v oblasti povolování provozu letiště, stanovování jeho druhu a otázky spojené s majetkoprávními vztahy na letištích. 3. Agregované dopady návrhu zákona 3.1 Dopady na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty: Ano Jisté navýšení správní činnosti lze očekávat u Úřadu pro civilní letectví mimo jiné v souvislosti s navrhovaným postavením speciálního vyvlastňovacího úřadu ve vztahu k možnosti vyvlastnění pro účely provozování letiště. Nejvyšší rozsah této činnosti se předpokládá po nabytí účinnosti zákona po dobu garantovanou přechodnými ustanoveními pro řešení vlastnických sporů na letišti (5 popř. 10 let). Tato skutečnost však nevyvolá zvýšené personální a finanční požadavky na rozpočet, ani požadavky na zvýšení počtu systemizovaných míst. V návaznosti na adaptaci nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 376/2014 a související rozšíření působnosti Ústavu pro zjišťování příčin leteckých nehod se očekává jistý nárůst jeho správní činnosti. Tato skutečnost však nevyvolá zvýšené personální a finanční požadavky na rozpočet, ani požadavky na zvýšení počtu systemizovaných míst. 3.2 Dopady na podnikatelské subjekty: Ano Dopady na podnikatelské prostředí, resp. právnické či fyzické osoby provozující či hodlající provozovat letiště jsou uvedeny v kapitole 3 zprávy. Finanční dopady nejsou kvantifikovány z důvodu zcela individuálních poměrů na každém z 92 letišť v České republice. Obecně lze konstatovat, že vyšší dopady lze očekávat u letišť, která doposud zcela rezignovala na jakékoli řešení majetkoprávních vztahů a využívala pozemky a stavby bez souhlasu jejich vlastníků. V ostatním bude mít navrhovaná právní úprava příznivé dopady na podnikatelské prostředí, neboť na rozdíl od stávající právní úpravy budou právní vztahy provozovatelů letišť a vlastníků pozemků či leteckých staveb postaveny na jisto. Právní úprava řízení o vydání a zrušení povolení provozovat letiště včetně podmínek pro vydání povolení a důvodů pro jeho zrušení je precizována a jsou tak odstraněny stávající výkladové problém a obavy z toho, zda provoz stávajících letišť je z tohoto důvodu reálně ohrožen Dopady na územní samosprávné celky (obce, kraje) Ne Pokud ano, specifikujte. 3.4 Sociální dopady: Ne Pokud ano, specifikujte Dopady na životní prostředí: Ne Pokud ano, specifikujte.. 2

3 A. Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace 1. Důvod předložení a cíle 1.1 Název Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen návrh zákona ). 1.2 Definice problému V rámci kontinuálního zajišťování slučitelnosti právního řádu České republiky s právem Evropské unie a v souladu s ustanovením 24 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, bylo aktuálně identifikováno několik sekundárních právních předpisů Evropské unie, u nichž je třeba realizovat jejich implementaci do vnitrostátního práva. Jedná se zejména o prováděcí (adaptační) opatření v oblasti právní úpravy a jednotného uplatňování provozních omezení ke snížení hluku z leteckého provozu, a to v limitech zásad Mezinárodní organizace pro civilní letetcví (ICAO) představujících takzvaný vyvážený přístup, a to v návaznosti na nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 598/2014 ze dne 16. dubna 2014 o pravidlech a postupech pro zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letištích Unie v rámci vyváženého přístupu, kterým se zrušuje směrnice 2002/30/ES. Taktéž je nutné přijmout prováděcí (adaptační) opatření v oblasti právní úpravy hlášení událostí, a to s ohledem na nařízení Evropského parlamentu a rady (EU) č. 376/2014 ze dne 3. dubna 2014 o hlášení událostí v civilním letectví, analýze těchto hlášení a navazujících opatřeních a o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 996/2010 a zrušení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/42/ES, nařízení Komise (ES) č. 1321/2007 a nařízení Komise (ES) č. 1330/2007. Dále se jedná o formální prováděcí (adaptační) opatření v oblasti právní úpravy poskytování letových navigačních služeb v tzv. jednotném evropském nebi s ohledem na nařízení Komise (EU) 2015/340 ze dne 20. února 2015, kterým se stanoví technické požadavky a správní postupy týkající se průkazů způsobilosti a osvědčení řídících letového provozu podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008, kterým se mění prováděcí nařízení Komise (EU) č. 923/2012 a kterým se zrušuje nařízení Komise (EU) č. 805/2011. V tomto případě je nezbytné upravit toliko sankční ustanovení zákona. Dále byla identifikována nutnost reagovat na požadavky aplikační praxe v oblasti provozování letiště, stanovování jeho druhu a otázky spojené s majetkoprávními vztahy na letištích. Změny v ustanoveních týkajících se institutů povolení provozovat letiště, stanovení jeho druhu, a to s ohledem na vyjasnění majetkoprávních vztahů mezi vlastníky pozemků a provozovateli letišť, lze považovat za stěžejní oblast předkládaného návrhu zákona pro účely zpracování závěrečné zprávy hodnocení dopadů regulace. Navrhovaná právní úprava v této oblasti reaguje mimo jiné i na opakovaný apel veřejného ochránce práv na změnu stávající praxe. 3

4 Návrh zákona rovněž pamatuje na potřebné provedení odpovídajících změn v zákoně č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, které jednak reagují na změny v části týkající se vydávání povolení provozovat letiště a vydávání rozhodnutí o stanovení druhu letiště, jednak reagují na potřebu průběžně revidovat, aktualizovat a doplňovat správní poplatky za úkony činné ve správním řízení. Snahou byla zejména minimalizace zátěže adresátů státní správy a ulehčení finanční zátěže u kategorií létání spojených s rekreací a sportovním vyžitím. S ohledem na výše uvedené se proto pro účely závěrečné zprávy hodnocení dopadů regulace budeme detailněji zabývat problematikou provozování letiště se zvláštním zřetelem na řešení vztahů mezi vlastníky pozemků či leteckých staveb a provozovateli letišť, kterou lze nejen co do rozsahu, ale zejména obsahu a dopadu na adresáty, jakož i orgány státní správy, považovat za klíčovou v rámci předkládaného návrhu zákona. Závěrečná zpráva obsahuje také očekávané dopady na Ústav pro zjišťování příčin leteckých nehod v souvislosti s rozšířením jeho působnosti v návaznosti na adaptaci nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 376/2014. Následující hodnocení dopadů regulace bylo tedy zpracováno jak na základě veřejně dostupných dat, dat Ministerstva dopravy, Úřadu pro civilní letectví (dále jen Úřad ), tak i na základě dat získaných v rámci provedeného dotazníkového šetření, kterým bylo osloveno 85 z celkem 92 letišť (7 kontaktních údajů nebylo funkčních). Výběr řešení byl následně proveden na základě kvalitativního a kvantitativního vyhodnocení návrhů, analýz a dat z výše uvedených zdrojů (z 85 oslovených letišť reagovalo a dotazníky vyplnilo pouze 35 z nich). Závěrečná zpráva hodnocení dopadů regulace (dále jen Zpráva ) byla provedena v souladu s obecnými zásadami hodnocení dopadů regulace, metodickými pokyny k oceňování administrativní zátěže veřejné správy a podnikatelských subjektů a dalšími závaznými dokumenty k hodnocení dopadů regulace. Hodnocení dopadů se nezabývá a nevyčísluje absolutní výši aktuálních a budoucích nákladů a přínosů, ale kvantifikuje jejich změnu (tj. nárůst či pokles) po zavedení vybraných variant. Zpráva kalkuluje pouze 4

5 s nejvýznamnějšími dopady na veškeré dotčené strany, marginální náklady a přínosy jsou hodnoceny jako zanedbatelné a nejsou pro jejich nepodstatnost detailně rozebírány. Záměrně vynecháno bylo vyčíslení nákladů, které bude mít provozovatel letiště s dořešením vlastnických vztahů. Z hlediska zásady, z které návrh zákona vychází a podle které k provozování letiště nelze využívat pozemky nebo stavby, k jejichž užívání nemá provozovatel letiště právní titul, musí být toto považováno za irelevantní. 1.3 Popis existujícího právního stavu v dané oblasti Popis stávající právní úpravy v oblasti provozování letiště Problematika provozování letišť je v zákoně komplexně řešena v Části čtvrté zákona č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon ). Hlava I obsahuje pravidla pro stanovení druhu letiště, Hlava II pravidla pro získání povolení provozovat letiště, Hlava III pravidla pro plochy určené ke vzletům a přistáním a letecké stavby, Hlava IV ochranná pásma, Hlava V provozní omezení ke snížení hluku na letišti a Hlava VI pravidla pro určení ceny za užívání letiště. Navrhovaná právní úprava vychází z dlouhodobě identifikované potřeby odstranit koncepční nedostatky právní úpravy řízení o stanovení druhu letiště a zejména řízení o vydání a zrušení povolení provozovat letiště, která opakovaně vyvolávají nežádoucí spory o výklad a znesnadňují funkční uspořádání majetkoprávních vztahů k pozemkům a stavbám využívaným za účelem provozování letišť v České republice. Základním nedostatkem stávající právní úpravy je nedostatečné a neodpovídající řešení vztahů mezi vlastníky letištních pozemků (popř. leteckých staveb) a provozovateli letišť, které se promítá jak do problematiky povolení provozovat letiště, tak zprostředkovaně i do problematiky stanovení jeho druhu. Z hlediska ochrany ústavních práv je jako největší problém spatřována skutečnost, že zákon s dostatečnou mírou právní jistoty neurčuje, jakým způsobem se mají vypořádat majetkové vztahy mezi provozovatelem letiště a vlastníky letištních pozemků či leteckých staveb a zařízení. Poměr zřízených věcných břemen, poměr vypořádaných a sporných (nevypořádaných) majetkoprávních vzahů a způsoby vypořádání majetkoprávních vztahů u jednotlivých druhů letišť vyplývá z grafických znázornění, která jsou obsažena v příloze k této zprávě. Dosavadní snaha zákonodárce řešit tyto vztahy prostřednictvím věcného břemene provozování letiště zřizovaného soudem je problematická a v praxi využívaná jen velice zřídka. Navíc podmínky, za kterých může dojít ke zřízení tohoto věcného břemene, se prakticky shodují s podmínkami pro odejmutí nebo omezení vlastnického práva podle zákona o vyvlastnění, tedy s obecnou právní úpravou, a není dán žádný zvláštní důvod pro to, aby zákon o civilním letectví v této věci obsahoval speciální právní úpravu. Současný věcně i právně neuspokojivý stav bohužel v řadě případů ústí ve spory, z nichž většina je následně rozhodována soudy. Zákon přitom v současnosti neposkytuje žádné z osob účastných na provozu letiště dostatečnou právní jistotu, a to ani ohledně současného právního postavení ve vztahu k letišti, ani co do rozsahu budoucích práv a povinností. Navrhuje se proto vrátit do zákona tradiční přístupy k řešení těchto situací. V tomto kontextu si tedy nová právní úprava klade za cíl zcela jasně stanovit práva a povinnosti, ať již majitelů pozemků, které jsou využívány k provozování letiště, na nichž se nachází letiště, či staveb na letištích, ale zejména provozovatelů letišť, kteří tyto pozemky nebo stavby užívají. 5

6 Pokud jde o vlastní řízení o vydání rozhodnutí povolení provozovat letiště, Úřad jakožto věcně výlučně příslušný orgán uděluje povolení osobě, která splní zcela obecné podmínky dle ustanovení 27 odst. 2 zákona, doloží-li svoji bezúhonnost a odbornou způsobilost. Žádost o povolení provozovat letiště pak musí být doložena dokladem, který osvědčuje, že žadatel je vlastníkem letiště nebo že má jiný právní vztah k letišti, a dokladem osvědčujícím souhlas vlastníka letiště, není-li vlastník současně provozovatelem Problematičnost požadavku předložit doklady, které mají dosvědčovat shodnou skutečnost (doklad o vlastnických či užívacích právech a zcela nadbytečný doklad k souhlasu s užíváním), je posilována nejasným vymezením pojmu vlastníka letiště. Tento pojem je matoucí (letiště tak, jak bylo doposud vymezeno, nelze vlastnit není totiž věcí v právním smyslu). Jiné požadavky na žadatele než výše uvedené zákon nezná, současně také není omezen počet osob, které mohou společně anebo samostatně žádost podat. To v praxi znamená, že o povolení může požádat v zásadě každá osoba splňující zákonné předpoklady, přičemž není rozhodující, zda je či není vlastnicky spojena s letištěm anebo letištními pozemky (může jít o osobu zcela odlišnou od vlastníka letiště i vlastníků letištních pozemků). Na tuto situaci se pokouší reagovat ustanovení 27 odst. 3 zákona, který stanoví, že Úřad vydá příslušné přednostně tomu žadateli, který prokáže, vlastnictví nadpoloviční většiny výměry letištních pozemků. Uvedené ustanovení je však klasickou ukázkou nesystematičnosti stávající právní úpravy a přináší velké problémy při výkladu. Opět zde tvoří největší problém nejasná definice letiště a letištního pozemku, jež vůbec nenachází logickou oporu v předmětných ustanoveních týkajících se vlastního udělování povolení provozovat letiště, zejména pak ve spojení s ustanovením 30 odst. 2 písm. d), kdy se ukazuje neprovázanost těchto ustanovení, což je pro právní výklad velmi problematické a v praxi zcela nepřijatelné. Ke shora uvedeným nedostatkům stávající právní úpravy přistupuje další a z hlediska výkladu problematická otázka. Podle ustanovení 34 zákona zaniká povolení k provozování letiště mimo jiné rozhodnutím Úřadu o zrušení tohoto povolení, přestal-li provozovatel letiště splňovat předpoklady pro jeho vydání. Problematický je přitom výklad souvisejících ustanovení, pokud jde o otázku, co je těmito předpoklady (podmínkami pro vydání povolení). Podle ustanovení 27 odst. 2 je podmínkou vydání tohoto povolení skutečnost, že a) fyzická osoba a její odpovědný zástupce, byl-li ustanoven, dosáhli věku 18 let, jsou způsobilí k právním úkonům, bezúhonní a alespoň jeden z nich je odborně způsobilý, a b) všechny fyzické osoby, které jsou statutárním orgánem právnické osoby nebo členy statutárního orgánu, dosáhly věku 18 let, jsou způsobilé k právním úkonům, bezúhonné a alespoň jeden člen statutárního orgánu nebo odpovědný zástupce právnické osoby splňuje podmínku odborné způsobilosti. Podle ustanovení 30 odst. 2 písm. c) zákona je ovšem nutno k žádosti o vydání povolení provozovat letiště přiložit doklad, který osvědčuje, že žadatel je vlastníkem letiště nebo že má jiný právní vztah k letišti, a doklad osvědčujícím souhlas vlastníka letiště s provozováním letiště, není-li vlastník současně provozovatelem letiště. Ačkoli osvědčení vlastnického, případně užívacího práva není výslovně uvedeno mezi podmínkami pro vydání povolení v ustanovení 27 odst. 2, přesto je třeba tato práva prokázat v rámci řízení o vydání povolení provozovat letiště. Je pak otázkou výkladu, zda prokázání vlastnického nebo užívacího práva k letišti je ve skutečnosti podmínkou pro vydání povolení, přičemž ztráta (absence) tohoto práva, která nastane po vydání povolení, je důvodem pro 6

7 zrušení tohoto povolení či nikoliv. V současné době tedy není jednoznačné, zda stávajícím provozovatelům reálně hrozí, že by již vydaná povolení k provozování letiště mohla být z tohoto důvodu rušena, tedy zda provoz stávajících letišť je z tohoto důvodu reálně ohrožen. Řešení prostřednictvím metodického vedení (metodického pokynu, který Ministerstvo dopravy v minulosti vydalo), se ukázalo jako nedostatečné. Možnost vypořádání majetkových vztahů k letišti prostřednictvím zřízení věcného břemene podle stávající právní úpravy svědčí provozovatelům letišť zapsaných v evidenci a skutečně existujících k 31. prosinci Ti mohou navrhnout soudu zřízení věcného břemene pro provozování letiště k letištnímu pozemku osoby odlišné od vlastníka či provozovatele letiště, na němž se nachází letiště nebo jeho část. Tento postup je přípustný pouze za předpokladu, že nebylo dosaženo příslušného práva k pozemku dohodou s vlastníkem, a jen tehdy, převažuje-li veřejný zájem na jeho zřízení nad zachováním dosavadních práv vlastníka letištního pozemku. Popsaná úprava byla v posledních letech využívána skutečně zřídka a lze ji hodnotit jako problematickou. Zákon v podstatě připouští účelové omezení vlastnického práva (zřízením věcného břemene v rozsahu, který při aplikaci ostatních právních předpisů znamená téměř úplnou ztrátu možností dispozice s tímto majetkem) vlastníků letištních pozemků, ale prakticky zcela mimo režim a procesní náležitosti vyvlastňovacího zákona. Přitom právě vyvlastňovací zákon je předpis s obecnou působností a ověřenou aplikační praxí v obdobných situacích, který zajišťuje odpovídající správní a následně i nezávislou soudní kontrolu v citlivých zásazích do vlastnických práv. Zvolená úprava je navíc v důsledku nedokonalé kombinace soudního zřízení věcného břemene s principy vyvlastňovacích řízení v mnoha směrech nevhodná. Zřizování věcných břemen ve prospěch provozovatele letiště podle stávající právní úpravy v zákoně je nekoncepční a nereflektuje existenci obecného právního předpisu, který je pro podobné životní situace určen (zákon o vyvlastňování), ani funkční úpravu omezování vlastnických vztahů v jiných, obsahově podobných situacích. Stávající právní úpravu obsaženou v zákoně lze tedy sice prohlásit za funkční, ale toliko omezeně a s výraznými limity zejména v oblasti ochrany vlastnických práv majitelů pozemků či staveb dotčených provozem letiště. Zcela běžnou realitou totiž je situace, kdy stávající provozovatelé nemají vypořádány vztahy k majitelům pozemků a staveb, která používají při provozování letiště, a navíc nejsou ani ničím motivováni, aby tak učinili. S ohledem na shora uvedené není totiž zcela bez pochybností, zda provozovatel letiště, kterému svědčí na základě rozhodnutí Úřadu přiznané právo provozovat letiště, již musí prokazovat kontinuální splnění jedné z podmínek obsažené v ustanovení 30 odst. 2 písm. c), tedy, že žadatel je vlastníkem letiště nebo že má jiný právní vztah k letišti, či se může prokázat dokladem osvědčujícím souhlas vlastníka letiště s provozováním letiště, není-li vlastník současně provozovatelem letiště. Problematika stanovení druhu letiště je ve stávajícím znění zákona založena na tom, že o stanovení druhu letiště a o jeho změně rozhoduje Úřad na základě žádosti provozovatele letiště. Tato právní úprava se vykazuje několika nedostatky. Předně žádost o stanovení druhu může podat pouze provozovatel letiště. Subjekt žádající o povolení provozovat tedy musí nejprve získat povolení provozovat a teprve potom žádat o stanovení druhu. Normy, které jsou pro subjekty v civilním letectví závazné podle ustanovení 102 zákona o civilním letectví, však prakticky provozování letiště bez stanoveného druhu neznají. Proces, který musí podstoupit zájemce po provozování letiště se tak podle současné právní úpravy nesmyslně protahuje. 7

8 V případě, že letiště přestane splňovat technické a provozní podmínky, které jeho druh určují, nemá Úřad možnost takovému letišti jeho druh změnit nebo zrušit. Dalším nedostatkem je, že v případě, že letiště přestane být provozováno (nemá provozovatele), stanovení jeho druhu stále zůstává platné a případný nový žadatel o provozování (provozovatel) musí naplnit technické a provozní podmínky pro stanovený druh letiště. 1.4 Identifikace dotčených subjektů Dotčenými subjekty navrhované právní úpravy (pro účely Zprávy) jsou příslušné správní orgány v oblasti civilního letectví, tj. Úřad a Ministerstvo dopravy coby jemu nadřízený orgán (odvolací orgán vůči rozhodnutím Úřadu vydaným v prvním stupni). Dalšími dotčenými subjekty jsou provozovatelé letišť (cca 92 letišť) a vlastníci pozemků a staveb na letištích (v řádu tisíců zejména fyzických osob). 1.5 Popis cílového stavu Cíle navrhované úpravy můžeme pro zjednodušení rozdělit na dvojí, a to unijní a vnitrostátní Unijní cíle v oblasti hlášení událostí, provozních omezení ke snížení hluku z leteckého provozu a poskytování letových navigačních služeb v jednotném evropském nebi Unijní cíle nařízení, která jsou prováděna návrhem zákona, jsou vymezeny v jejich jednotlivých preambulích a nemůžou být jakkoli měněny. Členské státy Evropské unie jsou toliko vázány provést specifická ustanovení unijních předpisů, kde je nezbytné založit vnitrostátní působnost, resp. zavést nové skutkové podstaty pro vedená sankční řízení. Navrhovaná právní úprava tedy tato nařízení provádí, s cílem zajistit soulad vnitrostátní právní úpravy se sekundárním právem Evropské unie Vnitrostátní cíle v oblasti zpřesnění nejen majetkoprávních vztahů na letištích Vnitrostátní cíle, které jsou sledovány návrhem zákona, jsou navázány zejména na institut povolování provozování letiště a jejich dosažení je založeno na základním ústavně konformním principu, že k provozování letiště nelze využívat pozemky nebo stavby, k jejichž užívání nemá provozovatel letiště právní titul. Významným cílem návrhu zákona je i precizace vztahu povolení provozovat letiště a stanovení druhu letiště s tím, že tyto dva právní instituty spolu velice úzce souvisí a že provozovat letiště nebude možné bez stanovení jeho druhu. Hlavním cílem navrhované právní úpravy je zcela jasně stanovit práva a povinnosti, ať již majitelů pozemků, které jsou využívány k provozování letiště, na nichž se nachází letiště, či staveb na letištích, ale zejména provozovatelů letišť, kteří tyto pozemky nebo stavby užívají. Shora uvedené nejasnosti týkající se řízení o vydání povolení provozovat letiště se navrhovaná právní úprava snaží odstranit. Navrhují se nová pravidla týkající se řízení o vydání povolení provozovat letiště, která doplňují dosavadní úpravu (návrh zákona stanoví aktivní legitimaci k podání žádosti o vydání povolení provozovat letiště a přílohy, které je k žádosti třeba přiložit). Podmínkou vydání rozhodnutí o povolení provozovat letiště mimo jiné je, aby žadateli náležel soukromoprávní titul (vlastnické či jiné věcné právo, popř. právo obligační užívací či požívací) k užívání všech pozemků a všech leteckých staveb uvedených 8

9 v příloze k žádosti o vydání povolení provozovat letiště, tedy všech pozemků a leteckých staveb, které hodlá využívat k provozování letiště. Stávajícím provozovatelům přitom návrh zákona poskytuje určitou ochrannou dobu, ve které budou muset vypořádat veškeré vztahy k pozemkům a leteckým stavbám, které hodlají za účelem provozování letiště užívat. V dané lhůtě bude tedy muset dojít k bezvýjimečnému vypořádání všech majetkových vztahů na letišti, případně bude moci provozovatel letiště požádat o změnu povolení provozovat letiště, co do pozemků či leteckých staveb, které hodlají pro provozování letiště užívat. Nově se navrhuje možnost vydat povolení provozovat letiště na dobu určitou (pouze na žádost). Zákon upravuje náležitosti rozhodnutí o povolení provozovat letiště a stanoví údaje, které je Úřad po nabytí právní moci rozhodnutí o povolení provozovat letiště povinen zveřejnit, a to způsobem umožňujícím dálkový přístup. Nově se výslovně upravuje možnost provozovatele letiště požádat o změnu povolení provozovat letiště (procesní postup je přitom obdobný procesnímu postupu v řízení o žádosti o povolení provozovat letiště). Paralelně k vydání povolení provozovat letiště se navrhuje i úprava zrušení povolení ze strany Úřadu (zrušením povolení provozovat letiště nebo zánikem jeho účinků zanikají rovněž účinky rozhodnutí o stanovení druhu letiště). Provozovatel letiště, na které se vztahuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008 ze dne 20. února 2008 o společných pravidlech v oblasti civilního letectví a o zřízení Evropské agentury pro bezpečnost letectví, kterým se ruší směrnice Rady 91/670 EHS, nařízení (ES) č. 1592/2002 a směrnice 2004/36/ES, v platném znění (tj. letiště, která slouží obchodní letecké dopravě a na nichž je provoz zajišťován s využitím postupů přiblížení nebo odletů podle přístrojů, a které má dráhu se zpevněným povrchem o délce 800 metrů nebo více, nebo je určeno výlučně pro vrtulníky), bude povinen dopředu (ve stanovených lhůtách) avizovat Úřadu předpokládané ukončení provozování letiště. Navrhovaná právní úprava dále reaguje na nejasnosti týkající se řízení o stanovení druhu letiště, přičemž odpovídající ustanovení formulačně a legislativně zpřesňuje. Navazuje možnost provozování letiště na stanovení druhu, umožňuje podat žádost o stanovení druhu souběžně s žádostí o povolení provozovat letiště a umožňuje Úřadu druh letiště změnit nebo zrušit, a to i z moci úřední. Oproti stávající právní úpravě bude zákon obsahovat výslovné zakotvení podmínek pro vydání rozhodnutí o stanovení druhu letiště (rozhodnutí o stanovení druhu letiště bude vydáno, budou-li splněny požadavky na vybavení a provozní podmínky odpovídající druhu letiště stanovené v ustanovení 9 odst. 3 a příloze č. 3 vyhlášky č. 108/1997 Sb., o jehož stanovení se žádá). 9

10 Z níže uvedeného grafu vyplývá poměr jednotlivých druhů letišť v České republice stanovených na základě stávající právní úpravy Úřadem. Dále se výslovně stanoví, že nebude-li tato podmínka splněna, pokud jde o druh letiště, o jehož stanovení se žádá, přičemž zároveň budou splněny požadavky na vybavení a provozní podmínky odpovídající jinému druhu letiště, Úřad takový druh letiště stanoví. Zákon výslovně stanoví, že na žádost provozovatele letiště Úřad rozhodne o změně druhu letiště, a dále stanoví podmínky pro vydání takového rozhodnutí. Podrobnosti a obsah žádosti o stanovení druhu letiště, které jsou v současné době upraveny vyhláškou (vyhláška č. 108/1997 Sb.) se převádějí na zákonnou úroveň. Speciálně od správního řádu je pro případ řízení o stanovení, změně nebo zrušení druhu letiště stanoven okruh účastníků řízení (účastníkem těchto řízení je pouze žadatel nebo, je-li řízení zahájeno z moci úřední, provozovatel letiště) a podrobněji jsou rovněž specifikovány povinnosti Úřadu pro civilní řízení využívat pro účely řízení o vydání rozhodnutí o stanovení, změně nebo zrušení druhu letiště údaje ze základních registrů a agendových informačních systémů; Do zákona se doplňuje možnost Úřadu rozhodnutím změnit nebo zrušit stanovený druh letiště z úřední povinnosti včetně podrobností týkajících se tohoto řízení, a dále tzv. změkčovací klauzule, podle které před zahájením řízení o změně nebo zrušení druhu letiště Úřad poskytne provozovateli letiště lhůtu (nejdéle 6 měsíců) k odstraněných nedostatků, a to s výjimkou situace, kdy provozovatel letiště prohlásí, že nedostatky neodstraní, nebo požádáli sám o změnu druhu letiště. Ustanovení o evidenci letišť (stávající 25a) se navrhuje zrušit. Z dlouhodobého hlediska se ukázalo, že evidence letišť neplní v současnosti žádnou smysluplnou funkci. Ani další ustanovení zákona s evidencí letišť nepočítají. V některých ohledech se také svým obsahem překrývá s jinými, již existujícími seznamy a databázemi, přičemž toto zdvojování není žádoucí. S evidencí letišť již navrhovaná právní úprava nepočítá. Tím však samozřejmě není dotčeno právo Úřadu vést si pro vlastní (interní) potřeby takovou evidenci v libovolné podobě, s libovolným obsahem i rozsahem. 10

11 1.6 Zhodnocení rizika Nesplnění závazků plynoucích z členství České republiky v Evropské unii v oblasti dotčených identifikovanými nařízeními k adaptaci, což ve svém důsledku povede k uvalení finančních sankcí. Největší rizikem je však ponechat problematické právní úpravy řízení o vydání povolení provozovat letiště, řízení o stanovení druhu letiště a rezignovat na snahu ujasnit vztahy mezi vlastníky pozemků a staveb na letištích vůči provozovatelům těchto letišť a ponechat v zákoně nefunkční a vzájemně nekompatibilní ustanovení (přednostní právo podle ustanovení 27 odst. 3 a ustanovení 30 odst. 3 apod.). Takové řešení se jeví předkladateli návrhu zákona jako nezodpovědné. Předkladatel návrhu zákona si je samozřejmě vědom toho, že napravení majetkoprávních vztahů s sebou ponese náklady na straně provozovatelů letišť, a to jak finanční, tak administrativní, nicméně v návrhu zákona jsou definovány v přechodných ustanovení poměrně dlouhé přechodné lhůty, po které musí stávající vlastníci dotčených pozemků a staveb strpět provozování letiště a které provozovatelům letišť poskytují dočasnou ochranu po dobu, kterou by měli využít k vypořádání svých majetkoprávních vztahů. Navíc je za stanovených podmínek provozovatelům letišť umožněno, aby na potřebný právní titul dosáhli i cestou omezení vlastnického práva spočívající ve využití obecné právní úpravy o vyvlastnění. Nelze nicméně vyloučit, že na některých letištích půjde o tak vyhrocené vztahy, že jejich další existence bude ohrožena. I přes tuto skutečnost, kdy nebude v rámci zákona o vyvlastnění prokázán veřejný zájem na provozu takového letiště, aby si provozovatel letiště zajistil jiný právní titul než samotné vlastnictví k pozemkům a stavbám (případně se dohodnout s vlastníky pozemků a staveb na jejich využití), které k provozování letiště využívá, však nezbývá, než s ohledem na ochranu práva vlastníků pozemků a leteckých staveb toto riziko akceptovat. 2. Návrh variant řešení Návrh variant řešení se soustředí na otázku zajištění funkčního uspořádání majetkoprávních vztahů k pozemkům a stavbám využívaným za účelem provozování letišť v České republice. Návrh zákona vychází z premisy, že žadatel o provozování letiště musí prokázat, že je vlastníkem pozemků a staveb, které hodlá pro provozování letiště využívat, nebo mu k jejich užívání svědčí jiný právní titul. Pozemky a stavby, u kterých to není schopen prokázat, provozovatel nemůže k provozování letiště používat. Minimální rozsah pozemků a staveb, které provozovatel potřebuje k tomu, aby mohl provozovat letiště, které bude odpovídat technickým a provozním podmínkám stanoveným rozhodnutím mezinárodní organizace vydaného na základě mezinárodní smlouvy, která je součástí právního řádu (viz Příloha č. 14 k Úmluvě o mezinárodním civilním letectví), jsou pozemky, které se nacházejí v tzv. pásu dráhy. Pás dráhy představuje minimální plochu, na které lze provozovat letiště. Skládá se ze vzletové a přistávací dráhy a plochy, která ji obklopuje a která je určena ke snížení nebezpečí poškození letadla v případě jeho vyjetí ze vzletové a přistávací dráhy a k zajištění bezpečnosti letadla letícího nad pásem vzletové a přistávací dráhy při vzletu nebo přistání. Velikost této plochy se určuje v závislosti na šířce a délce dráhy. Všechny ostatní pozemky a stavby, které jsou využívány k provozování letiště, pak již nemají přímý vliv na existenci nebo provozování letiště jako takového. Mají ovšem vliv na 11

12 rozsah provozu na letišti (a s tím spojené podmínky bezpečného provozu na letišti) a na druh provozovaného letiště. Dalším principem navrhovaných řešení je skutečnost, že za jakékoli omezení dispozice s pozemky a stavbami náleží jejich vlastníkům odpovídající náhrada, ať už bude stanovena na základě zákona o vyvlastnění, nebo v rámci ochranných dob na základě zákona o civilním letectví. Nedohodne-li se vlastník pozemku nebo letecké stavby s provozovatelem letiště jinak, náleží vlastníku po dobu ochranné doby náhrada ve výši odpovídající pěti procentům obvyklé ceny pozemku nebo letecké stavby ročně. Výše této náhrady je stanovena tak, aby v souvislosti s délkami ochranných dob motivovala vlastníky pozemků a staveb a provozovatele letišť k náležitému vypořádání. Návrh zákona rovněž předjímá, že jakákoli ochranná doba poskytovaná stávajícím provozovatelům letiště pro účely vypořádání jejich vztahů s vlastníky pozemků a staveb by měla být časově omezená. Nicméně v této souvislosti je vhodné ještě zmínit, že veřejná letiště, která slouží obchodní letecké dopravě a na nichž je zajišťován provoz s využitím postupů přiblížení nebo odletů podle přístrojů a která mají dráhu se zpevněným povrchem o délce alespoň 800 metrů, nebo jsou využívána výhradně vrtulníky, je možné považovat za součást kritické dopravní infrastruktury České republiky a zaslouží si proto zvláštní ochranu. Vlastníkům pozemků a staveb, které jsou prokazatelně využívány k provozování takového letiště, je proto uložena povinnost strpět provozování tohoto letiště po dobu delší než u ostatních letišť. Kritickým bodem celé právní úpravy, resp. návrhu zákona byl identifikován způsob omezení vlastnického práva a otázka postavení Úřadu v průběhu vyvlastňovacích řízení, přičemž byly identifikovány tři možné varianty (kromě varianty nulové) řešení. 2.1 Návrh variant v oblasti omezení vlastnického práva a postavení Úřadu v příslušných řízení Varianta A) může být považována za tzv. variantu nulovou, kdy předkladatel a následně zákonodárce rezignují na řešení majetkoprávních vztahů s tím, že stávající provozovatelé letiště nebudou i nadále nuceni vypořádávat své vztahy na letištích, která provozují; Varianta B) zachování modifikovaného institutu věcných břemen v režimu zákona (tj. zvláštní právní úpravy) s tím, že tím, kdo na návrh rozhodne o zřízení věcného břemene provozování letiště k pozemku nebo stavbě za účelem provozování letiště, bude věcně příslušný soud. Na rozdíl od varianty A) by však tohoto institutu mohli využít všichni provozovatelé letišť. Varianta C využití zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), ve znění pozdějších předpisů, s tím, že tím, kdo povede vyvlastňovací řízení, bude vyvlastňovací úřad podle ustanovení 15 tohoto zákona, tj. obecní úřad obce s rozšířenou působností, nebo Magistrát hlavního města Prahy, nebo magistrát územně členěného statutárního města. Varianta D využití zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), ve znění pozdějších předpisů, s tím, že vyvlastňovacím úřadem pro příslušná řízení bude stanoven Úřad. Zákon o vyvlastnění umožňuje svěřit rozhodování o odnětí nebo omezení vlastnického práva speciálnímu úřadu. Za účelem zajištění jednotnosti a předvídatelnosti rozhodování ve věcech vyvlastnění za účelem provozování letiště se může jevit vhodnější takový speciální úřad určit. 12

13 3. Vyhodnocení nákladů a přínosů Je sice pravdou, že každá z variant B, C nebo D s sebou přinese dodatečné finanční náklady na adresáta právní úpravy, tj. provozovatele letiště (či žadatele o provozování), který se proto, aby mohl (nadále) provozovat letiště, musí vypořádat s náklady spojenými s nabytím právního titulu pro využívání pozemků a staveb, které nezbytně potřebuje k provozování letiště. Jak již ale bylo uvedeno výše, předkladatel návrhu zákona je toho názoru, že ačkoli tyto náklady mohou dosahovat i významných finančních prostředků (i v řádech milionů korun), nemohou být brány v potaz, pokud je snahou vyřešit stávající nevyhovující stav spočívající v rezignaci na řešení nevypořádaných majetkoprávních vztahů vlastníků pozemků či leteckých staveb a provozovatelů letišť. Navrhovaná právní úprava by měla zhojit nedostatky stávající právní úpravy, které mj. spočívají v naprosto nejistém postavení provozovatelů letišť a vlastníků pozemků a staveb s ohledem na práva a povinnosti, která jim mají být přiznána nebo naopak uložena jako dotčeným stranám v rámci rozhodnutí o vydání povolení provozovat letiště. Předkladatel návrhu se proto domnívá, že výhody plynoucí z navrhované právní úpravy, jakkoli spojené s dodatečnou finanční zátěží, budou plně eliminovat právě tato rizika (rovněž spojená s nemalými náklady například z důvodu vedení řady správních a následně soudních řízení). Každá z navrhovaných variant si rovněž více či méně, pokud mají být odstraněny alespoň největší nedostatky stávající vnitrostátní právní úpravy, vyžádá jisté navýšení správní činnosti v předmětné oblasti, které ovšem nevyvolá nutnost zvýšení počtu systemizovaných míst. 3.1 Identifikace nákladů a přínosů Náklady a přínosy v této kapitole budou vyhodnocovány na základě vybraných kritérií, a to pro jednotlivé varianty, upřesňovány budou na základě provedených konzultací s odbornou veřejností, jakož i orgány státní správy v jednotlivých fázích legislativního procesu. Pro účely elementární komparace byla vybrána následující kritéria: efektivita státní správy finanční náklady vyřešení stávajícího nevyhovujícího majetkoprávních vztahů na letištích nebezpečí korupce stavu, pokud jde o vypořádání Náklady budou posouzeny na základě kvalifikovaného odhadu předpokládané funkčnosti navrhovaného řešení ve vztahu k současné situaci. Přínosy a samozřejmě i případná negativa jednotlivých navrhovaných variant předkladatel názorně a stručně shrnuje do jednotlivých tabulek. Význam jednotlivých hodnotících kritérií lze popsat následovně: Kritérium efektivita státní správy finanční náklady vyřešení stávajícího nevyhovujícího stavu, pokud jde o vypořádání Význam efektivita výkonu státní správy, včetně účelnosti a administrativní náročnosti finanční náklady veřejné správy a soukromého sektoru garance zákonnosti a možnosti uplatnění opravných prostředků 13

14 majetkoprávních vztahů na letištích nebezpečí korupce možnost ovlivnění výkonu činnosti státní správy Podrobeny přezkumu budou zejména ukazatele finanční nákladovosti a efektivity státní správy, a to z pohledu účelnosti výkonu státní správy (způsobu dosažení požadovaných cílů, zvýšení administrativní zátěže pro orgány státní správy, jakož i jejich adresáty). Varianta A (rezignace) Kritérium efektivita státní správy finanční náklady vyřešení stávajícího nevyhovujícího stavu, pokud jde o vypořádání majetkoprávních vztahů na letištích nebezpečí korupce Náklady a přínosy/negativa Nezměněna, tj. velice nízká a formální se všemi nedostatky uvedenými v předcházejících kapitolách. do budoucna se očekává vzrůst finančních nákladů veřejné správy, protože bude vedeno více správních řízení nejen u prvního stupně řízení, ale i v druhé instanci; finanční náklady soukromého sektoru rovněž vzrostou, a to ze stejného důvodu. Nicméně budou řádově nižší než u ostatních variant. Přínosy žádné, protože provozovatele letiště dle stávající právní úpravy nic nenutí k tomu, aby své majetkoprávní vztahy k pozemkům a stavbám, která pro provozování letiště využívá, vypořádával. V případě zachování status quo nejsou známy důvody pro změnu míry rizika korupce. Varianta B (věcná břemena dle zákona s příslušností soudu) Kritérium efektivita státní správy finanční náklady Náklady a přínosy/negativa Velmi vysoká, nicméně s rizikem poměrně dlouhých lhůt při rozhodování soudu oproti rozhodování Úřadu ve správním řízení. Finanční náklady veřejné správy by mohly být srovnatelné nebo mírně nižší oproti stávajícímu stavu; náklady na soudní řízení nese žadatel (vyvlastňovatel), včetně příslušných soudních poplatků. Řízení o majetkoprávních vztazích by byla vedena u soudních orgánů a řízení o provozování letiště by mohla být efektivněji vedena s možností soustředit se na veřejnoprávní část týkající se zajištění dohledu nad bezpečným provozováním letecké dopravy. Finanční náklady soukromého sektoru samozřejmě vzrostou. Provozovatelé letišť budou nuceni své závazky vypořádat. Přesná kalkulace těchto nákladů je ale z důvodu potřebného zajištění fungování principu za jakékoli omezení dispozice s pozemky a stavbami náleží jejich 14

15 o o o o vyřešení stávajícího nevyhovujícího stavu, pokud jde o vypořádání majetkoprávních vztahů na letištích vlastníkům odpovídající náhrada irelevantní. Nicméně náklady by byly zejména následujícího charakteru (předpoklad pro typické travnaté vnitrostátní veřejné letiště): Určení příslušné parcely (poloha, výměra, vlastník), včetně pořízení ideálně geometrického plánu a textovou částí řádově tis. Kč; Náklady soudní (zřízení věcného břemene) řádově do 30 tis. Kč. Včetně znaleckého posudku; Náklady právního zastoupení desítky tis. Kč; Obvyklá cena části pozemku definovaného, na němž je letištní dráha, dle stanoveného znaleckého posudku dle typu pozemku, katastru a výměry (případně roční nájemné, které se nejčastěji pohybuje v hodnotě 1 2 % ceny ze znaleckého posudku). Podle této varianty platí následující. a) Soud na návrh rozhodne o zřízení věcného břemene provozování letiště k pozemku nebo stavbě za účelem provozování letiště. Zřízení věcného břemene provozování letiště je přípustné jen tehdy, převažuje-li veřejný zájem na jeho zřízení nad zachováním dosavadních práv vlastníka pozemku nebo stavby a nepodařilo-li se provozovateli letiště právo k pozemku nebo stavbě získat dohodou. b) Za zřízení věcného břemene provozování letiště náleží vlastníku pozemku, ke kterému bylo zřízeno věcné břemeno, ze strany provozovatele letiště náhrada. Náhradu za zřízení věcného břemene provozování letiště soud určí jako roční plnění, jehož výše se stanoví dle oceňovacích předpisů. Vlastník pozemku, ke kterému bylo zřízeno věcné břemeno provozování letiště, a provozovatel letiště si mohou písemně sjednat jinou výši ročního plnění a jeho dřívější splatnost. Negativem je skutečnost, že postup (resp. podmínky nezbytné k uvalení věcného břemene) dle speciální právní úpravy (zákon) je prakticky totožný s postupem dle zákona o vyvlastnění, přičemž není důvod pro souběžnou speciální úpravu k podobné úpravě obecné. Institut věcného břemene provozování letiště zřizovaného soudem je problematický a v praxi je využíván jen velice zřídka, přičemž jeho využití v řadě případů ústí ve spory, z nichž většina je následně rozhodována soudy. nebezpečí korupce Nejsou známy důvody pro změnu míry rizika korupce. 15

16 Varianta C (vyvlastnění dle obecné právní úpravy, včetně příslušnosti) Kritérium efektivita státní správy finanční náklady Náklady a přínosy/negativa Dobrá. Garantován postup dle obecného předpisu (zákona o vyvlastnění). Přestože je zřejmé, že využití zákona o vyvlastnění pro řešení majetkoprávních sporů mezi provozovateli letišť by představovalo z právního hlediska funkční řešení, nese s sebou úskalí, která při zvažování budoucí právní úpravy nelze ignorovat: Po velmi pomalém začátku se již jak soudy, tak provozovatelé letišť s věcnými břemeny podle ustanovení 30a sžili a umí jej využívat jako efektivního nástroje (věcná břemena jsou zřízena minimálně na 6 letištích a počet zatížených pozemků se pohybuje kolem sta). Jednorázová náhrada, se kterou pracuje zákon o vyvlastnění, může být pro některé provozovatele příliš vysoká. Přestože věcné břemeno zřízené podle zákona o vyvlastnění je pořád pouze věcným břemenem tedy omezením vlastnického práva za náhradu, které provozovatelé letišť a vlastníci pozemků a staveb již znají, pojem vyvlastnění může být sám o sobě chápan velice negativně. Využitím obecné úpravy podle zákona o vyvlastnění může dle zkušenosti se současnými spory v území přinést i průtahy v řízeních. Je totiž nepravděpodobné, že by se vlastník vyvlastněného pozemku nebo stavby smířil s rozhodnutím vyvlastňovacího úřadu a vyvlastňovaný by využil možnosti správní nebo občanskoprávní žaloby a obrátil by se na soud. Ve svém důsledku by tedy samotné vyvlastňovací řízení představovalo pouze řízení předcházející soudnímu řízení. Letiště a příslušné pozemky často leží v katastru několika obcí a místní příslušnost vyvlastňovacího úřadu by tak mohla být poměrně značnou komplikací, a to i z pohledu potřeby zajištění ustálené rozhodovací praxe. Finanční náklady veřejné správy vzrostou, protože se vyvlastňovacím úřadům dle ustanovení 15 zákona o vyvlastnění rozšíří jejich působnost i do oblasti letišť; Finanční náklady soukromého sektoru budou obdobné jako u varianty B, nicméně s možností ušetření nákladů spojených s jedním kolem opravného řízení, než se nespokojený vyvlastněný obrátí na soud. vyřešení stávajícího Přínosy vysoké. nevyhovujícího stavu, pokud jde o vypořádání Garantován postup dle obecného předpisu majetkoprávních vztahů na o vyvlastnění) bez výraznějších odchylek. letištích 16 (zákona

17 nebezpečí korupce Nejsou známy důvody pro změnu míry rizika. Varianta D (vyvlastnění dle obecné právní úpravy; Úřad v postavení vyvlastňovacího úřadu) Kritérium efektivita státní správy Náklady a přínosy/negativa Vysoká. Viz výše a dále: Určení Úřadu speciálním vyvlastňovacím úřadem pro účely vyvlastňovacích řízení za účelem provozování letiště a soustředění řízení o vyvlastnění u jednoho úřadu přispěje k jednotnosti rozhodovací praxe, a to především v té části, kde je rozhodováno o tom, zda provozování daného letiště je nebo není ve veřejném zájmu (a zda tento zájem převažuje nad ostatními oprávněnými zájmy). Pokud tímto úřadem bude Úřad, bude mít vyvlastňovací řízení prospěch i z praktických znalostí, kterými Úřad disponuje. Nespornou výhodou je i navazující jednotnost soudního rozhodování v případech, kdy dojde ke zpochybnění rozhodnutí Úřadu ve smyslu ustanovení 28 zákona o vyvlastnění a k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. finanční náklady vyřešení stávajícího nevyhovujícího stavu, pokud jde o vypořádání majetkoprávních vztahů na letištích nebezpečí korupce Tato varianta si sice vyžádá jisté navýšení správní činnosti v předmětné oblasti, které ovšem nevyvolá nutnost navýšení počtu systemizovaných míst. Finanční náklady soukromého sektoru budou obdobné jako u varianty B, nicméně s možností ušetření nákladů spojených s jedním kolem opravného řízení, než se nespokojený vyvlastněný obrátí na soud. Přínosy velmi vysoké. Garantován postup dle obecného předpisu (zákona o vyvlastnění) s minimem odchylek stanovených v zákoně, včetně záruky opravných prostředků a jasného stanovení postupu při vedení správního řízení. Akceptovatelné. Teoretické riziko vyšší centralizace výkonu státní správy s sebou může přinášet vyšší potřebu kontroly dodržování vnitřních protikorupčních pravidel. Finanční náklady státní správy Navrhovaná právní úprava předpokládá, že provozovatel letiště je povinen požádat do 12 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona o vydání povolení provozovat letiště podle ustanovení 25c zákona č. 49/1997 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. V souvislosti s touto skutečností lze s ohledem na existenci 92 letišť očekávat jistý nárůst správní činnosti (administrativní zátěž) zejména na straně Úřadu z důvodu vedení celé řady správních řízení. Ten souvisí i s vedením správních řízení o stanovení, změně či zrušení druhu letiště, protože využití tohoto institutu je v navrhované právní úpravě mnohem flexibilnějším a mělo by být více využíváno. Navíc je umožněno Úřadu druh letiště měnit i z moci úřední. Úřad bude také působit v roli speciálního vyvlastňovacího úřadu. S ohledem 17

18 na skutečnost, že do pěti resp. deseti let, tedy doby, po kterou musí vlastníci pozemků (v závislosti na druhu letiště) strpět jejich užívání, se očekává zvýšení počtu řízení o vyvlastnění tam, kde nebude provozovatel letiště se s vlastníky pozemků a staveb dohodnout jinak. Navrhovaná právní úprava si tedy sice vyžádá jisté navýšení správní činnosti Úřadu v předmětné oblasti, avšak tato skutečnost nevyvolá zvýšené personální a finanční požadavky na rozpočet, nutnost zvýšení počtu systemizovaných míst se v této souvislosti nepředpokládá. V návaznosti na adaptaci nařízení Evropského parlamentu a rady (EU) č. 376/2014 ze dne 3. dubna 2014 o hlášení událostí v civilním letectví, analýze těchto hlášení a navazujících opatřeních a o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 996/2010 a zrušení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/42/ES, nařízení Komise (ES) č. 1321/2007 a nařízení Komise (ES) č. 1330/2007, dochází k rozšíření působnosti Ústavu pro zjišťování příčin leteckých nehod (dále jen Ústav ). Tato skutečnost však nevyvolá zvýšené personální a finanční požadavky na rozpočet, ani požadavky na zvýšení počtu systemizovaných míst. 4. Návrh řešení 4.1 Stanovení pořadí variant a výběr nejvhodnějšího řešení Pro zvýšení přehledu vyhodnocení variant u jednotlivých problematických okruhů bylo použito následujících symbolů: Vyjádření symboly Slovní popis +++ výrazné zlepšení stávajícího stavu; Vysoká míra ++ zlepšení stávajícího stavu; Střední míra + nepatrné zlepšení stávajícího stavu; Nízká míra 0 navrhovaná varianta nemá vliv na stávající stav - nepatrné zhoršení stávajícího stavu; Nízká míra -- zhoršení stávajícího stavu; Střední míra --- výrazné zhoršení stávajícího stavu; Vysoká míra Pro určení nejvhodnějšího návrhu pro určení příslušného orgánu bylo využito všech čtyř kritérií popsaných v kapitole 3. Předkladatel návrhu zákona upřednostňuje variantu D při založení nové kompetence Úřadu jako speciálního vyvlastňovacího úřadu, a to pro následující výhody. Řízení o vyvlastnění bude soustředěno u jednoho úřadu s výhodou sjednocení rozhodovací praxe, a to především v té části, kde je rozhodováno o tom, zda provozování daného letiště je nebo není ve veřejném zájmu (a zda tento zájem převažuje nad ostatními oprávněnými zájmy). Pokud tímto úřadem bude Úřad, bude mít vyvlastňovací řízení prospěch i z praktických znalostí, kterými Úřad disponuje, tj. zcela konkrétní znalostí provozně-technických aspektů na daném letišti. Finanční zátěž na straně zejména drobných a středních podnikatelů či fyzických osob, jakožto adresátů státní správy, se v rámci určení Úřadu jako speciálního vyvlastňovacího 18

19 úřadu nepředpokládá (případně jen mírná zátěž způsobená vložením další instance před občanskoprávní žalobou u soudu). S ohledem na zhodnocení provedené v předchozí kapitole lze vyloučit nulovou variantu, která nepřináší žádná dodatečná pozitiva a konzervuje stávající situaci s nejasnými a vágními ustanoveními současného zákona a naprosto rezignuje na řešení majetkoprávních otázek. Proto na základě provedené komparace předkladatel návrhu zákona upřednostňuje využití varianty D. Dle zvolené varianty se dosavadní problematická koncepce soudně zřizovaných věcných břemen zcela opouští a je nahrazena obecnými pravidly o vyvlastnění či nuceném omezení vlastnického práva podle zákona o vyvlastnění, přičemž přechodná ustanovení reagují na již takto vzniklé případy a zároveň nastavují schéma vypořádání mezi vlastníky letištních pozemků a provozovateli letišť. V minulosti soudně zřízená věcná břemena, tedy věcná břemena zřízená přede dnem nabytí účinnosti tohoto návrhu zákona, zůstanou zachována. Úřadem příslušným k řízení o odnětí nebo omezení práv k pozemkům a leteckým stavbám je Úřad. Jako druhá nejvhodnější varianta se jeví varianta B, u níž by ovšem vedle sebe působil obecný předpis (zákon o vyvlastnění) a k němu speciální právní úprava v podobě zákona. Pro tuto variantu by hovořila skutečnost, že s institutem věcného břemene a působností příslušného soudu se jak soudní orgány, tak samotní provozovatelé letišť v posledních letech čím dál více ztotožňují, resp. po období praktického nevyužívání příslušných ustanovení stávajícího zákona je zaznamenáván v poslední době zvýšený počet soudních řízení o zřízení věcného břemene. Předkladatel návrhu zákona jako méně využitelnou spatřuje variantu C, a to z důvodu zcela roztříštěné působnosti vyvlastňovacích úřadů dle ustanovení 15 zákona o vyvlastnění ve vztahu k jednotlivým letištím i jednotlivým pozemkům (pro jedno letiště by vyvlastňovacím úřadem mohlo být i několik obecních úřadů), je spatřováno významné riziko v nejednotnosti aplikační praxe. Zhodnocení variant Varianty Efektivita státní správy Finanční náklady Vyřešení stávajícího nevyhovujícího stavu Nebezpečí korupce Účelnost Admin. Veřejná správa Soukromá sféra Varianta C (vyvlastnění; vyvlastňovací úřady) Varianta D (vyvlastnění, Úřad) Varianta (nulová) A Varianta (věcná břemena, soudy) B 19

20 5. Implementace doporučené varianty a vynucování Účinnost zákona je stanovena s ohledem na délku legislativního procesu a lhůty, ve kterých musí být přijata příslušná opatření k provedení relevantních přímo použitelných předpisů Evropské unie Návrh rovněž formuluje přechodná ustanovení vztahující se k některým změnám zákona o civilním letectví, u nichž je žádoucí zajistit kontinuitu platné právní úpravy, zejména vymezením období, v němž mají být příslušné společenské vztahy uvedeny do souladu s novou právní úpravou. Nejvýznamněji je toto ovlivněno u otázek upravujících vypořádání majetkoprávních vztahů mezi vlastníky pozemků a staveb na letištích s provozovateli těchto letišť. V části deváté zákona došlo k úpravě a doplnění odrazujících sankcí za nově vymezená protiprávní jednání. 6. Přezkum účinnosti Přezkum účinnosti bude provádět Úřad a Ministerstvo dopravy, a to v rámci konkrétního vyhodnocování úrovně plnění závazků vyplývajících z právní úpravy určených jejím adresátům. 7. Konzultace a zdroje dat Odborné konzultace v souvislosti s přípravou návrhu zákona proběhly od 25. května do 8. června V jejich rámci byl osloven Úřad, který by podle navrhované právní úpravy měl nově zajišťovat činnosti příslušného orgánu pro řízení o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemkům nebo leteckým stavbám za účelem provozování letiště, jakož i pro řízení o zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letišti v souladu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 598/2014 ze dne 16. dubna 2014 o pravidlech a postupech pro zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letištích Unie v rámci vyváženého přístupu, kterým se zrušuje směrnice 2002/30/ES. Navrhovaná právní úprava byla dále konzultována s Ústavem, a to zejména v souvislosti se změnami zákona provedenými za účelem realizace prováděcího (adaptační) opatření v oblasti právní úpravy hlášení událostí podle nařízení Evropského parlamentu a rady (EU) č. 376/2014 ze dne 3. dubna 2014 o hlášení událostí v civilním letectví, analýze těchto hlášení a navazujících opatřeních a o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 996/2010 a zrušení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/42/ES, nařízení Komise (ES) č. 1321/2007 a nařízení Komise (ES) č. 1330/2007. Předkladatel před samotným přistoupením ke zpracování návrhu zákona rovněž oslovil provozovatele letišť, a to s žádostí o vyplnění dotazníku obsahujícího otázky směřující jak na obecné informace o letišti, tak na informace o pozemcích a stavbách, které provozovatelé letišť využívají k jeho provozování, informace o zřízených věcných břemenech a informace o zřízených ochranných pásmech. Již v té době bylo snahou předkladatele, aby provozovatele letišť alespoň rámcově informoval o svém záměru zpřehlednit informace o majetkových vztazích na českých letištích s tím, že jako jedna z podmínek povolení provozování letiště bude navrhováno, aby žadatelé o povolení provozovat letiště přiložili k žádosti i popis letiště, které zamýšlejí provozovat, přičemž obdobná povinnost bude uložena i stávajícím provozovatelům letiště. Odpovědné zodpovězení otázek v přiloženém dotazníku tedy mělo 20