Studie proveditelnosti pro nastavení účetních a ekonomických standardů pro oblast sociálních služeb

Transkript

1 Studie proveditelnosti pro nastavení účetních a ekonomických standardů pro oblast sociálních služeb Zhotovitel: účastníci sdružení: Sdružení AKKN a AKHZ Kaplan & Nohejl, advokátní kancelář s.r.o., Advokátní kancelář Holec, Zuska a Partneři IČ: se sídlem Římská 104/14, Praha 2 Vinohrady, PSČ zastoupeno: Mgr. Lukáš Nohejl, advokát

2 Autorský tým: Mgr. Lukáš Nohejl a JUDr. Karel Zuska Mgr. Karel Masopust Mgr. Barbora Fučíková Mgr. Tereza Kollárová Mgr. Renata Křížková odborný konzultant z oblasti sociálních služeb: Mgr. Iva Rosíková 2

3 1. Úvod Manažerské shrnutí Zadání Seznam použitých definic (zkratek) Seznam použitých právních předpisů Seznam příloh Právní režim a základní úprava právních forem poskytovatelů sociálních služeb obecná část Zvolená kritéria pro hodnocení poskytovatelů sociálních služeb dle právní formy a jejich důvodnost Další kritéria Pravidla spolufinancování v programovém období Ochrana osobních údajů a kontrola ve vztahu k právním formám poskytovatelů sociálních služeb Odpovědnost členů orgánů právnických osob podle Občanského zákoníku a Zákona o obchodních korporacích Princip péče řádného hospodáře Limitace odpovědnosti Princip horizontální delegace Pravidlo podnikatelského úsudku Odpovědnost dle právního vztahu, v jakém členové orgánů vykonávají funkci Zákaz konkurence Závěr Právní režim a základní úprava právních forem poskytovatelů sociálních služeb zvláštní část (vyhodnocení jednotlivých právních forem) Fyzická osoba podnikající (nezapsaná do OR) Společnost s ručením omezeným Akciová společnost Obecně prospěšná společnost Ústav Družstvo Sociální družstvo jako forma družstva Organizační složka státu Státní příspěvková organizace Příspěvková organizace zřízená územním samosprávným celkem Školská právnická osoba Spolek (včetně dosavadních občanských sdružení) a pobočný spolek (včetně dosavadních organizačních složek občanských sdružení) Církevní organizace a náboženské společnosti Zájmové sdružení právnických osob Obec nebo městská část či organizační složka obce

4 6. Právní režim a základní úprava právních forem poskytovatelů sociálních služeb zvláštní část (vyhodnocení osobních dotazování poskytovatelů sociálních služeb a závěry učiněné z pohovorů) Vyhodnocení jevů z ekonomické praxe, struktura financování poskytování sociálních služeb Pracovněprávní otázky a související provozně-organizační jevy Jevy spojené s procesem žádostí o dotace Právní forma jednotlivých poskytovatelů sociálních služeb, vyjádření k možnosti přeměny a názory samotných poskytovatelů sociální služby na vhodnost jejich právní formy pro poskytování sociální služby Sociální služby z pohledu práva veřejné podpory Úvod Znak financování z veřejných zdrojů Znak přičitatelnosti opatření státu Znak existence podniku Znak poskytnutí výhody Znak hrozby / narušení hospodářské soutěže Znak ovlivnění obchodu mezi členskými státy Režimy financování sociálních služeb podle práva veřejné podpory Poskytování a financování sociálních služeb v souladu s rozhodnutím ESD ve věci C-280/00 Altmark Trans Poskytování a financování sociálních služeb v souladu s rozhodnutím Komise 2012/21/EU Použití Rámce EU pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby Financování sociálních služeb formou podpory de minimis Shrnutí k problematice veřejné podpory při financování sociálních služeb Financování sociálních služeb formou zadávání veřejných zakázek Praktické otázky spojené se stanovením a způsobem financování vyrovnávací platby za zajištění dostupnosti poskytování sociálních služeb Vymezení předmětu služby nezbytnost pro základ výpočtu vyrovnávací platby Objektivnost výpočtu vyrovnávací platby Posouzení způsobu stanovení výše vyrovnávací platby Přiměřený zisk jako součást vyrovnávací platby Pojetí jednotné vyrovnávací platby v rámci vícezdrojového financování sociálních služeb, riziko nadměrné vyrovnávací platby Základní nástroje řízení rizik nadměrné vyrovnávací platby Řízení o vyrovnávací platbě resp. jejích součástí Výpočet vyrovnávací platby Připravované změny zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů

5 11. Víceleté financování sociálních služeb jako způsob eliminace rozdílů právních forem poskytovatelů sociálních služeb a vytvoření stabilního prostředí Úvod Státní správa v oblasti poskytování sociálních služeb a vymezení pojmu poskytovatel sociálních služeb Hospodaření s prostředky ze státního rozpočtu Prvky poskytující právní základ k vytvoření systému víceletého financování sociálních služeb Střednědobý plán rozvoje sociálních služeb Systém obsazování sítě sociálních služeb Pověření SGEI Vzor Pověření poskytovatele sociálních služeb Návrh optimální praxe pro jednotlivé právní formy a zodpovězení nejčastějších dotazů z praxe Shrnutí v oblasti financování sociálních služeb Náměty Studie na opatření de lege ferenda Jednotné účetnictví Legislativní zakotvení statusu veřejné prospěšnosti Ochrana osobních údajů při poskytování sociálních služeb Sociální služby jako veřejné zakázky Přiměřený zisk

6 1. Úvod 1.1. Manažerské shrnutí Zpracovatel rozdělil celou Studii do 13 kapitol, které postupně popisují současný stav financování sociálních služeb. V úvodní části je stručně shrnuto zadání Studie a následně je poskytnut ucelený přehled použitých právních předpisů a také seznam použitých zkratek pro lepší orientaci v celé Studii. Kapitola 2 podrobně rozebírá, které právní formy poskytovatelů sociálních služeb byly zvoleny k analýze a která kritéria byla Zpracovatelem vybrána jako nosná. Zvoleny byly takové právní formy poskytovatelů sociálních služeb, které se podle dostupných informací pohybují v rámci existujícího systému sociálních služeb. Tato Studie se tedy nezaobírá těmi druhy poskytovatelů, kteří nejsou v rámci poskytování sociálních služeb reálně zastoupeni. V druhé části této kapitoly jsou rozebírána jednotlivá kritéria, která jsou použita k popisu jednotlivých právních forem. Zvolená kritéria sledují hlavní cíle této Studie, tedy právní a účetně-finanční popis jednotlivých právních forem. Kapitola 3 uvádí další kritéria, která jsou v rámci rozboru právních forem sledována, ale která se od základních kritérií liší svou specifičností. Jedná se zejména o popis financování z fondů Evropské unie v letech a dále také o ochranu osobních údajů při poskytování sociálních služeb. Kapitola 4 detailně popisuje odpovědnost členů orgánů právnických osob podle zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, když oblast odpovědnosti členů orgánů doznala díky rekodifikaci soukromého práva zásadních změn. Je popsán princip péče řádného hospodáře a další pojmy, které jsou s oblastí odpovědnosti členů orgánů spjaty. Tyto obecné principy jsou také konformovány s ostatními druhy odpovědnosti, např. podle zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů. Kapitola 5 tvoří páteř Studie a je věnována popisu jednotlivých právních forem podle zvolených kritérií, které byly popsány v kapitole 2. Z provedeného výzkumu vyplynulo, že hlavní odlišnosti z pohledu poskytování sociálních služeb se týkají především povinností k vedení účetnictví a také případné transparentnosti vlastníků/společníků u právnických osob. Jisté specifikum představuje i zákonný zákaz provozování výdělečné činnosti jako činnosti hlavní u spolků. Kapitola 6 obsahuje vyhodnocení pohovorů s jednotlivými poskytovateli právních služeb. Zpracovatel jako součást přípravy Studie provedl sérii rozhovorů s poskytovateli sociálních služeb. Poskytovatelé byli vybráni reprezentativním způsobem tak, aby byly zastoupeny všechny právní formy, které se podílejí podstatným způsobem na poskytování sociálních služeb. Na závěr této kapitoly je poskytováno také shrnutí těchto rozhovorů. Kapitola 7 se věnuje obecnému popisu veřejné podpory včetně popisu jednotlivých znaků veřejné podpory tak, jak vyplývají z předpisů Evropské unie a z rozhodovací praxe Soudního dvora Evropské 6

7 unie, přičemž každý z popisovaných znaků je detailně rozebrán ve vztahu k financování sociálních služeb a popsán včetně relevantní judikatury. Kapitola 8 se zabývá popisem jednotlivých režimů financování sociálních služeb tak, jak jsou v současné praxi využívány. Jedná se především o popis financování v režimu nezakládajícím veřejnou podporu ve smyslu článku 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie při aplikaci rozhodnutí Altmark a dále formou podpory de minimis ; dále pak je ve Studii popsáno financování v režimu slučitelné veřejné podpory podle Rozhodnutí Komise 2012/21/EU, které upravuje financování služeb obecného hospodářského zájmu. Je zde zdůrazněno, že sociální služby svých charakterem naplňují pojem služeb obecného hospodářského zájmu ( SGEI ) a v tomto světle musejí být z pohledu veřejné podpory posuzovány. Kapitola 9 se věnuje popisu financování sociálních služeb prostřednictvím veřejných zakázek, kdy je předkládán ucelený pohled na tuto problematiku a zároveň jsou poskytovány konkrétní výklady k jednotlivým variantám postupu prostřednictvím veřejné zakázky, a to též ve vztahu k problematice veřejné podpory. Kapitola 10 je věnována pojmu vyrovnávací platby a jejích jednotlivých částí. V textu jsou uvedeny také možné způsoby výpočtu vyrovnávací platby včetně nezbytného pojetí vyrovnávací platby jako jednotné v rámci vícezdrojového financování sociálních služeb. Kapitola 11 popisuje víceleté financování jako vhodný nástroj k překonání největších nedostatků současného systému financování sociálních služeb. V rámci této kapitoly je věnován prostor také popisu současného systému financování, který je především limitován ročním pojetím veřejných rozpočtů. V rámci této kapitoly je také představen návrh možného uspořádání modelu víceletého financování postaveném na definování sítě sociálních služeb a tzv. Pověření SGEI udělovanému jednotlivým poskytovatelům sociálních služeb. Kapitola 12 obsahuje shrnutí hlavních závěrů celé Studie, a to na podkladě jak provedených právních a účetních průzkumů, tak na podkladě provedených rozhovorů s poskytovateli sociálních služeb. Kapitola 13 poskytuje náměty možných legislativních změn v oblasti poskytování sociálních služeb. Ačkoliv se Studie týkala především vlastního financování sociálních služeb, Zpracovatel se domnívá, že legislativní změny by se měly dotknout i dalších zákonů (zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů či zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, aj.) a obecné zakotvení institutu přiměřeného zisku. 7

8 1.2. Zadání Základním cílem této Studie je přinést analýzu existujícího prostředí trhu sociálních služeb z pohledu jednotlivých právních forem jejich poskytovatelů ve vazbě na systém plánování a financování sociálních služeb v rámci platné legislativy (de lege lata) a možných úvah o jejím vývoji (de lege ferenda). Studie je zpracovávána v době, kdy prostředí trhu sociálních služeb je velmi živé a dramaticky se vyvíjející. Tento stav souvisí nejen se samotným prostředím sociálních služeb jako takových, nýbrž s celkovým stavem a vývojem právního prostředí, a to jak na národní, tak i evropské úrovni. Má-li být tato Studie zpracována zejména z pohledu právních forem poskytovatelů sociálních služeb, nemůže v první řadě odhlédnout od zásadních změn, ke kterým došlo k datu 1. ledna 2014 v souvislosti s dlouho očekávanou rekodifikací soukromého práva v podobě přijetí zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, a zákona č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích). Změny v úpravě právních poměrů právnických osob jsou natolik významné, že zásadním způsobem zasahují právě do oblasti postavení, činnosti, vnitřních vztahů a odpovědnosti subjektů, jež jsou součástí systému plánování a financování sociálních služeb, tedy i samotných poskytovatelů sociálních služeb. V roce 2012 byla na úrovni Evropské unie přijata nová pravidla, regulující poskytování podpor podnikům poskytujícím služby obecného hospodářského zájmu. Tato pravidla, jež jsou součástí regulace tzv. veřejné podpory, přinesla do oblasti financování veřejných služeb (počítaje v to služby sociální) jednoznačný pohled na možné způsoby financování takovýchto veřejně prospěšných činností z veřejných zdrojů. Přestože tato pravidla byla přijata na sklonku roku 2012, členské státy byly poprvé povinny o jejich zavedení referovat k 30. červnu 2014 (dvouletý cyklus informační povinnosti) 1. Z tohoto důvodu se také v letošním roce řada zadavatelů (subjektů financujících sociální služby) byla nucena poprvé reálně zamyslet nad způsoby financování těchto služeb a prohlásit, zda a jak tyto služby financují. To ve svém důsledku vyvolalo skutečný zájem o právní režim financování sociálních služeb. V posledních několika letech byla zaznamenána snaha Ministerstva práce a sociálních věcí, řady krajů a četného množství samotných poskytovatelů sociálních služeb o nastolení větší transparentnosti a právní jistoty v rámci systému plánování a financování sociálních služeb, směřující k zavedení nástrojů odstraňujících neodůvodněné rozdíly tohoto systému jak v jednotlivých územně samosprávných celcích (ať již na úrovni krajů, či jednotlivých měst/obcí), tak ve vztahu k jednotlivým právním formám poskytovatelů sociálních služeb. Tato snaha, jdoucí ruku v ruce se snahou Ministerstva financí nastolit 1 Článek 9 Rozhodnutí Komise č. 2012/21/EU o použití čl. 106 odst. 2 SFEU na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby udělené určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu 8

9 transparentnější prostředí v oblasti veřejných financí obecně, vyústila v legislativní návrhy změn právních předpisů, které bezprostředně zasahují do systému plánování a financování sociálních služeb. Tyto změny jsou předmětem legislativního procesu v době zpracování této Studie. Jedná se zejména o změny zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách (přijaty Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky na zasedání dne 24. září 2014), a změny rozpočtových pravidel na úrovni územních rozpočtů (návrh změny zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů) a na úrovni státního rozpočtu (návrh změny zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla). Vzhledem k tomu, že sociální služby patří do oblasti služeb, které mohou být cíleně podpořeny též ze Strukturálních fondů EU resp. Strukturálních a investičních fondů EU (pro období ), je třeba do rámce úvah o systému plánování a financování sociálních služeb zahrnout i aspekty, plynoucí z příslušných pravidel relevantních operačních programů. Proto tato Studie nemůže abstrahovat od právního prostředí, které bylo vytvořeno již v rámci programovacího období při řešeni tzv. Individuálních projektů. Toto prostředí se vyznačuje zejména dvěma významnými prvky, které je nutno zohlednit, a to prvek víceletého financování dané sociální služby (za předpokladu víceletého trvání projektu), a prvek povinného financování poskytovatelů sociálních služeb formou zadávání veřejných zakázek, resp. koncesí. V souvislosti s financováním sociálních služeb ze Strukturálních a investičních fondů EU (ESIF) je nutno též zohlednit Pravidla spolufinancování ESIF v programovém období (Ministerstvo financí ČR, verze červenec 2014). Tato Pravidla ESIF totiž kategorizují příjemce podpor z veřejných zdrojů též v závislosti na jejich právní formě. Zadávání veřejných zakázek na sociální služby je prvkem, který vyplývá nejen z financování v rámci Individuálních projektů, ale je jedním ze způsobů, se kterým výslovně počítá 101a zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů, samozřejmě obecně i zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů. Proto je nutné v rámci této Studie vzít v úvahu i aktuální legislativní vývoj v oblasti veřejného zadávání sociálních služeb, reprezentovaný přijetím nových zadávacích směrnic na úrovni Evropské unie (směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES a směrnice Evropské Parlamentu a Rady 2014/23/EU ze dne 26. února 2014 o udělování koncesí) a návrhem změny zákona č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, která má nabýt účinnosti od 1. ledna

10 1.3. Seznam použitých definic (zkratek) Pro účely této Studie mohou být dále používány tyto definice (zkratky): církev DPH Dodavatel ESD ESF ESIF EU FKSP FÚ Insolvenční zákon či IZ IPn Komise znamená registrovanou církev a náboženskou společnost znamená daň z přidané hodnoty znamená uchazeč/koncesionář/dodavatel nebo obdobný pojem ve smyslu Zákona o veřejných zakázkách a Koncesního zákona znamená Evropský soudní dvůr znamená Evropský sociální fond znamená Evropské strukturální a investiční fondy znamená Evropská unie znamená fond kulturních a sociálních potřeb znamená finanční úřad zákon č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů znamená Individuální projekty národní pro oblast terciárního vzdělávání, výzkumu, vývoje a inovací znamená Evropská komise jako nadnárodní orgán EU Koncesní zákon či KZ zákon č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení (koncesní zákon), ve znění pozdějších předpisů Kontrolní řád zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád) MF znamená Ministerstvo financí MPSV znamená Ministerstvo práce a sociálních věcí NKÚ znamená Nejvyšší kontrolní úřad Nová pravidla MF Pravidla spolufinancování Evropských strukturálních a investičních fondů v programovém období obec znamená obec i městskou část o.p.s. znamená obecně prospěšná společnost OP LZZ znamená Operační program Lidské zdroje a zaměstnanost OR znamená obchodní rejstřík OSVČ znamená osoba samostatně výdělečně činná Občanský zákoník či OZ zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník pobočný spolek znamená pobočný spolek včetně dosavadních organizačních složek občanských sdružení dle Zákona o sdružování Rozhodnutí Rozhodnutí Komise ze dne 20. prosince 2011 o použití čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie na státní 10

11 podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby udělené určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu Rozpočtová pravidla či ZRP zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů SDEU znamená Soudní dvůr EU SEU Smlouva o Evropské unii SFEU Smlouva o fungování Evropské unie SGEI znamená Služby obecného hospodářského zájmu SOZ zákon č. 40/1964, občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů s.r.o. znamená společnost s ručením omezeným Správní řád či SpŘ zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů SSL znamená sociální služby Státní podpora / veřejná podpora oba termíny jsou v této Studii používány jako ekvivalent překladu pojmu State aid Střednědobý plán Střednědobý plán rozvoje sociálních služeb Studie znamená tuto Studii proveditelnosti pro nastavení účetních a ekonomických standardů pro oblast sociálních služeb II. Školský zákon či ŠSZ zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů Tribunál jeden ze soudů (Soud prvního stupně) EU ÚOHS či Úřad znamená Úřad na ochranu hospodářské soutěže ÚOOÚ znamená Úřad na ochranu osobních údajů ÚSC znamená územní samosprávný celek Územní rozpočtová pravidla či ZRPÚ zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů VZ znamená veřejnou zakázku Zadavatel znamená Zadavatel veřejné zakázky nebo koncese ve smyslu zákona o veřejných zakázkách a koncesního zákona Zákon o církvích či ZOS zákon č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společnostech a o změně některých zákonů (zákon o církvích a náboženských společnostech), ve znění pozdějších předpisů Zákon o daních z příjmů či ZDP zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů Zákon o DPH zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů 11

12 Zákon o finanční kontrole či ZFK zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů Zákon o krajích či ZK zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů Zákon o majetku ČR či ZOMČR zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů Zákon o obcích či ZO zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů Zákon o přeměnách zákon č. 125/2008 Sb., o přeměnách obchodních společností a družstev, ve znění pozdějších předpisů Zákon o sdružování zákon č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů Zákon o účetnictví či ZÚ zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů Zákon o veřejných rejstřících zákon č. 304/2013 Sb., o veřejných rejstřících právnických a fyzických osob Zákon o veřejných zakázkách či ZVZ zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů Zákoník práce zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů ZOK zákon č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích) ZOOÚ zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů ZOPS zákon č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů Zpracovatel znamená sdružení advokátních kanceláří na základě smlouvy o sdružení ze dne 26. června 2014; účastníky sdružení jsou Kaplan & Nohejl, advokátní kancelář s.r.o., IČO , se sídlem Římská 104/14, Praha 2 - Vinohrady, PSČ , a HOLEC, ZUSKA & Partneři, sdružení advokátů, IČO , se sídlem Radlická 1c/3185, Praha 5, PSČ ZSPO znamená zájmové sdružení právnických osob ZSS zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů Živnostenský zákon či ŽZ zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů 12

13 1.4. Seznam použitých právních předpisů Právní předpisy, upravující citované právní formy poskytovatelů SSL a použité pro účely této Studie jsou následující: Zákony zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidence obyvatel), ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla); ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností a o změně některých zákonů (zákon o církvích a náboženských společnostech), ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 106/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník; zákon č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích); zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád); 13

14 zákon č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi); zákon č. 68/2013 Sb., o změně právní formy občanského sdružení na obecně prospěšnou společnost a o změně zákona č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 304/2013 Sb., o veřejných rejstřících právnických a fyzických osob Evropské předpisy nařízení Komise (ES) č. 1998/2006 ze dne 15. prosince 2006 o použití článků 87 a 88 Smlouvy na podporu de minimis; nařízení Komise (ES) č. 800/2008 ze dne 6. srpna 2008, kterým v souladu s články 87 a 88 Smlouvy o ES prohlašují určité kategorie podpory za slučitelné se společným trhem (obecné nařízení o blokových výjimkách); rozhodnutí Komise ze dne 20. prosince 2011 o použití čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby udělené určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu (2012/21/EU); nařízení Komise (EU) č. 1407/2013 ze dne 18. prosince 2013 o použití článků 107 a 108 Smlouvy o fungování Evropské unie na podporu de minimis; návrh sdělení Komise o pojmu státní podpory podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie; rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 4. července 2003 ve věci Altmark Trans GmbH, Regierunspräsidium Magdeburg proti Nahverkehrsgesellchaft Altmark GmbH, C-280/00; sdělení Komise Rámec Evropské unie pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (2011), (2012/c 8/03); směrnice Komise 2006/111/ES ze dne 16. listopadu 2006 o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky a o finanční průhlednosti uvnitř jednotlivých podniků; Smlouva o Evropské unii; Smlouva o fungování Evropské unie Právní předpisy nižší právní síly a ostatní nařízení vlády č. 564/2006 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě; nařízení vlády č. 77/2008 Sb., o stanovení finančních limitů pro účely zákona o veřejných zakázkách, o vymezení zboží pořizovaného Českou republikou Ministerstvem obrany, pro které platí zvláštní finanční limit, a o přepočtech částek stanovených v zákoně o veřejných zakázkách v eurech na českou měnu; 14

15 stanovisko Úřadu pro ochranu osobních údajů č. 5/2006 (květen 2006), k poskytování osobních údajů při kontrolní činnosti; usnesení vlády č. 610 ze dne 22. srpna 2012 k návrhu na snížení legislativních bariér pro implementaci strukturálních fondů a Fondu soudržnosti Evropské unie v programovém období let 2014 až 2020; vyhláška Ministerstva financí č. 52/2008, kterou se stanoví zásady a termíny finančního vypořádání vztahů se státním rozpočtem, státními finančními aktivy nebo Národním fondem; vyhláška č. 500/2002 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, pro účetní jednotky, které jsou podnikateli účtujícími v soustavě podvojného účetnictví; vyhláška č. 504/2002 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, pro účetní jednotky, u kterých hlavním předmětem činnosti není podnikání, pokud účtují v soustavě podvojného účetnictví; vyhláška č. 507/2002 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, pro účetní jednotky účtující v soustavě jednoduchého účetnictví, ve znění účinném k 31. prosinci 2013; vyhláška č. 410/2009 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, pro některé vybrané účetní jednotky; vyhláška č. 465/2009 Sb., o údajích zaznamenávaných do centrálního registru podpor malého rozsahu Seznam příloh Příloha č. 1 přehledová tabulka právních forem Příloha č. 2 dotazník (pro účely zvláštní části této Studie) Příloha č. 3 schéma financování SSL Příloha č. 4 výpočet vyrovnávací platby Příloha č. 5 vzor Pověření SGEI 15

16 2. Právní režim a základní úprava právních forem poskytovatelů sociálních služeb obecná část Právní formy poskytovatelů SSL existující, či právní formy, jejichž vznik je umožněn zákonnou úpravou ke dni zpracování této Studie, jsou (řazeno dle číselníku právních forem), včetně právních forem podle OZ a ZOK, následující: Fyzická osoba podnikající (nezapsaná do OR); Společnost s ručením omezeným; Akciová společnost; Obecně prospěšná společnost, Ústav; Družstvo; Sociální družstvo jako forma družstva; Organizační složka státu; Příspěvková organizace; Školská právnická osoba; Spolek; Církevní organizace a náboženské společnosti; Pobočný spolek; Zájmové sdružení právnických osob; Obec nebo městská část hlavního města Prahy. Přehledová tabulka právních forem tvoří přílohu č. 1 této Studie. Dle právního řádu České republiky existuje řada dalších právních forem, avšak tato Studie si klade za cíl věnovat se podrobně pouze těm právním formám, které ke dni jejího zpracování již SSL poskytují, nebo lze důvodně předpokládat, že k tomu vzhledem k jejich zákonné predestinaci v budoucnosti skutečně dojde. Předmětem bližší analýzy tedy budou pouze tyto relevantní právní formy. Tato konkrétní část Studie se zaměřuje na jednotlivé druhy vybraných právních forem z pohledu několika zvolených kritérií. Každá z právních forem bude prezentována v rámci zvolené struktury tak, aby bylo možno jednotlivé formy z hlediska jejich vhodnosti k poskytování SSL porovnat a hodnotit právě na základě níže uvedených kritérií. 16

17 2.1. Zvolená kritéria pro hodnocení poskytovatelů sociálních služeb dle právní formy a jejich důvodnost Základní právní charakteristika a transparentnost vlastníků Toto kritérium slouží pro základní identifikaci dané právní formy. Zachycuje základní údaje o dané právní formě, které definují zejména rámec její právní úpravy, způsob evidence v předmětném rejstříku, možnost zřizování poboček/organizačních složek a jejich status apod. Z pohledu poskytování sociálních služeb je toto důležité zejména pro orientaci, kde lze danou právní formu vyhledat a jaké právní předpisy na ni lze vztahovat. Vzhledem ke způsobu financování sociálních služeb je zároveň zásadní transparentnost vlastníků dané právní formy, které se tato kapitola rovněž věnuje Druh poskytovatele sociální služby dle právní formy Toto kritérium, zahrnující rozdělení právních forem na korporace či fundace, formy osobní či kapitálové aj., vymezení statutárního či jiných orgánů právnické osoby, přístup zúčastněných osob (společníků, akcionářů, zakladatelů, členů) k majetku za chodu dané právní formy a v případě likvidace, sleduje především vhodnost právní formy k dlouhodobému financování, neboť lze předpokládat, že poskytování sociálních služeb bude ve většině případů nutné významným způsobem kofinancovat z veřejných prostředků a nebude samo o sobě ziskové. Kritérium obecně splňují takové formy, u kterých zákony předpokládají vyrovnané (neziskové) hospodaření a způsob vypořádání případného deficitu. Některé druhy právních forem jsou navíc vhodnější i z hlediska možnosti dofinancování zřizovatelským subjektem, neboť tomuto kroku nebrání legislativní překážky, samozřejmě při zamezení zakázané veřejné podpory Možnost přeměny právní formy Toto kritérium má význam především z hlediska přechodných ustanovení nově přijaté legislativy (zejména OZ), a to u právnických osob, jež nemají formu obchodní korporace. Některé právní formy se s příchodem roku 2014 automaticky transformovaly na jiné právní formy, jiné mají na výběr dle vlastního uvážení. Dalším důvodem výběru tohoto kritéria je možnost postupu dle Zákona o přeměnách resp. příslušných ustanoveních OZ o přeměnách právnických osob Způsoby poskytování sociálních služeb a zákonné limitace jejich poskytování ve vazbě na právní formu poskytovatele ve vztahu ke třetím osobám (hlavní a vedlejší činnost) Toto kritérium předpokládá posouzení vhodnosti dané právní formy z pohledu základního účelu, k němuž byla právnická osoba zřízena. Faktická náplň činnosti právnické osoby je jasně a do detailů dána. Je zřejmé, že zásadním požadavkem je poskytování sociálních služeb jako služeb hospodářských a výdělečných, byť na neziskové bázi. Otázkou je, do jaké míry budou požadovány či připuštěny i 17

18 činnosti doplňkové (zejm. pak podnikatelská činnost). Dalším z aspektů naplnění účelu je též otázka, zda a v jakém objemu poskytují poskytovatelé SSL služby navenek vůči třetím osobám Právní režim vlastnictví, užívání hmotného a nehmotného majetku Toto kritérium by mělo zhodnotit danou právní formu z hlediska možnosti nabývání majetku do vlastnictví. Některé právní formy mohou neomezeně nabývat majetek do svého vlastnictví, některé však mohou nabývat vlastní majetek pouze určitými způsoby (např. darem, děděním apod.). Stejným způsobem je nutno rozlišovat užívání hmotného a nehmotného majetku, tedy zejména skutečnost, zda právnická osoba hospodaří s vlastním majetkem, či má užívaný majetek svěřen pouze do správy. Pro rozlišení tohoto vztahu bude mít v jistých případech význam i původ prostředků použitých na financování daného majetku Účetní a daňové dopady právní formy Toto kritérium, zahrnující především dopady významné pro poskytování sociálních služeb vč. vazeb na instituty veřejné podpory odpisy, meziroční převody, vytváření fondů, půjčky od společníků/zakladatelů aj., je zvoleno zejména proto, aby poukázalo na rozdílné nároky na vedení účetní evidence u jednotlivých právních forem. Zatímco někteří poskytovatelé sociálních služeb mohou vzhledem ke své právní formě vést tzv. jednoduché účetnictví (tedy dle Zákona o účetnictví a jeho vyhlášky v tom znění, v jakém byly tyto předpisy účinné k 31. prosinci 2003), jiní musí mít ověřenou účetní závěrku auditorem. S ohledem na skutečnost, že významným zdrojem financování jsou v případě většiny poskytovatelů sociálních služeb finanční prostředky z veřejných zdrojů, měly by být stanoveny alespoň základní jednotné požadavky na vedení účetnictví, tak aby účetní výkazy byly správné, úplné, průkazné, srozumitelné, přehledné, transparentní a zaručovaly trvalost účetních záznamů Rizika insolvence a její dopady V rámci tohoto kritéria by měl být zhodnocen rozsah odpovědnosti orgánů právnické osoby určité právní formy při jejím úpadku. Zhodnocena je zejména možnost prevence (především informační povinnost členů orgánů právnické osoby ohledně členství v orgánech právnické osoby, jíž byl osvědčen úpadek) a dále možný postih pro případ, že by bylo rozhodnuto o úpadku dané právnické osoby za situace, kdy člen orgánu o skutečnosti, že úpadek hrozí, věděl (nebo vědět měl) a neučinil za účelem jeho odvrácení potřebné a rozumně předpokládané kroky Další kritéria Další kritéria, kterými se Studie zabývá, jsou popsána samostatně v rámci kapitoly 3. a 4. Jedná se o vhodnost právní formy z pohledu: 18

19 Pravidel spolufinancování v programovém období ; ochrany osobních údajů a kontroly činnosti poskytovatele SSL; odpovědnosti členů orgánů poskytovatele SSL Shrnutí vhodnosti dané právní formy z hlediska poskytování sociálních služeb Tato podkapitola u vybraných právních forem pomocí SWOT analýzy zhodnotí silné a slabé stránky dané právní formy, stejně jako příležitosti a hrozby spojené se zvolenou právní formou. 19

20 3. Další kritéria 3.1. Pravidla spolufinancování v programovém období Vzhledem ke skutečnosti, že klíčovým zájmem ČR v programovém období je efektivní a účelné čerpání prostředků ESIF a zajištění jejich plynulého čerpání, vydalo MF v červenci Nová pravidla MF. Ta mají přispět k dosažení dvou hlavních záměrů, a to snížení nároků na spolufinancování z národních veřejných rozpočtů, zejména ze státního rozpočtu, a zvýšení zapojení příjemců (poskytovatelů SSL) ve srovnání s programovým obdobím do spolufinancování projektů. V souladu s těmito cíli stanoví Nová pravidla MF jak maximální podíly státního rozpočtu na spolufinancování ESIF, tak i minimální finanční spoluúčast příjemců v programovém období , a to v závislosti na typu příjemce poskytovatele SSL (zejména jeho právní formě), charakteru činnosti (zvláštní režim je nastaven pro veřejně prospěšné činnosti zejména sociální služby) a kategorii regionu, ve které poskytovatel SSL danou činnost realizuje. Ačkoliv se u jednotlivých subjektů jedná o modelové příklady míry spolufinancování, jež se mohou samozřejmě na úrovni projektů lišit, maximální podíly státního rozpočtu a minimální podíly poskytovatelů SSL na národním spolufinancování jsou stanoveny závazně. Nová pravidla MF stanoví několik kategorií subjektů (organizační složky státu a příspěvkové organizace státu, územní samosprávné celky a jejich příspěvkové organizace, soukromoprávní subjekty vykonávající veřejně prospěšnou činnost a ostatní subjekty nezahrnuté do žádné z výše uvedených kategorií), pro něž jednotlivě stanoví procentuálně podíly zdrojů financování. Jisté zvýhodnění je stanoveno pro soukromoprávní subjekty, které vykonávají veřejně prospěšnou činnost ve formě podpory nebo ochrany osob se zdravotním postižením, poskytování sociálních služeb a aktivit v oblasti vzdělávání. Za splnění takového předpokladu budou tyto subjekty hradit 0 % způsobilých výdajů, z fondů EU však bude míra spolufinancování i v těchto případech dosahovat maximálně 85 %. Problém tohoto pojetí však spočívá v tom, že koncepce zvýhodnění veřejně prospěšných činností bez právně relevantní úpravy statusu veřejné prospěšnosti jejich poskytovatelů může v řadě konkrétních případů vést k diskriminaci a netransparentnosti. Legislativní vakuum v této oblasti je způsobeno zejména absencí prováděcího právního předpisu k OZ, na něž odkazuje 147 OZ. Legislativní pokus právně vymezit veřejnou prospěšnost služeb a jejích poskytovatelů bez vazby na právní formu a poskytnout jim odlišné postavení od ostatních subjektů zůstal prozatím na půl cesty. 20

21 3.2. Ochrana osobních údajů a kontrola ve vztahu k právním formám poskytovatelů sociálních služeb Právní podklad pro kontrolu a předmět kontroly Jak stanoví 101 ZSS, poskytování sociálních služeb je částečně financováno formou dotace ze státního rozpočtu. Hospodaření s těmito finančními prostředky je kontrolováno krajskými úřady v rámci finanční kontroly vykonávané dle ZFK. Předmětem takto vykonávané kontroly je především posouzení a vyhodnocení účelnosti, hospodárnosti a efektivity vynaložených veřejných prostředků Právní předpisy aplikovatelné na průběh kontroly Právní předpisy regulující oblast kontroly přiznávají kontrolním orgánům široká oprávnění v oblasti přístupu k údajům, informacím, dokumentům a věcem vztahujícím se k předmětu kontroly nebo činnosti kontrolované osoby. Základním právním předpisem upravujícím tato oprávnění je Kontrolní řád. Podle jeho ustanovení 8 písm. c) jsou kontrolní pracovníci oprávněni při provádění kontroly požadovat poskytnutí údajů, dokumentů a věcí vztahujících se k předmětu kontroly nebo k činnosti kontrolované osoby (dále jen podklady ); v odůvodněných případech může kontrolující zajišťovat originální podklady Podle 13 odst. 1 ZFK se vzájemné vztahy mezi kontrolními orgány a kontrolovanými osobami při výkonu veřejnosprávní kontroly na místě řídí Kontrolním řádem, nestanoví-li tento zákon jinak. Tedy i při výkonu finanční kontroly vykonávané dle ZFK se postupuje dle Kontrolního řádu, tudíž platí výše uvedené i pro tento druh kontroly. Dle důvodové zprávy k návrhu ZFK je účelem tohoto zákona především ověřovat, zda jsou veřejné prostředky využívány v souladu s právními předpisy, popř. v souladu se stanovenými pravidly, zda je s majetkem státu nakládáno hospodárně a zda je chráněn před negativními jevy. I z tohoto důvodu by mělo nejdůležitější zjištění (resp. výstup) plynoucí z prováděné kontroly spočívat v tom, zda veřejná finanční podpora byla použita skutečně na účel, na který byla poskytnuta, a zda byla použita v souladu s podmínkami obsaženými ve smlouvě nebo v rozhodnutí. K naplnění tohoto účelu zřejmě slouží i ustanovení 13 odst. 2 ZFK, které stanoví oprávnění osob provádějících kontrolu odkazem na Kontrolní řád Kontrola prováděná v oblasti poskytování sociálních služeb V oblasti provádění kontrol (a monitoringu) poskytování sociálních služeb lze vysledovat různé druhy a formy kontrol. Patří mezi ně administrativní kontrola formou monitoringu, veřejnosprávní kontrola ÚSC coby poskytovatele dotace podle 9 odst. 2 ZFK, veřejnosprávní kontrola příslušného FÚ, NKÚ apod. 21

22 Z výše uvedených druhů kontrol se Kontrolní řád vztahuje pouze na výkon veřejnosprávní kontroly ( 13 ZFK), nikoli na výkon jakýchkoli ostatních kontrol Možnost zpřístupnění osobních údajů při provádění kontroly Vzhledem ke skutečnosti, že kontrolující osoby jsou v souvislosti s výkonem kontroly povinny zjistit stav věci v rozsahu nezbytném pro dosažení účelu kontroly a v závislosti na povaze kontroly doložit kontrolní zjištění potřebnými podklady, mohl by být požadavek kontrolující osoby na poskytnutí informací a dokladů, případně jejich zajištění, považován za adekvátní. ÚOOÚ vydal v květnu roku 2006 stanovisko č. 5/2006 k poskytování osobních údajů při kontrolní činnosti 2 (dále také jen Stanovisko ), ve kterém vyslovil názor, že v souvislosti s kontrolou zaměřenou např. na hospodaření kontrolované osoby může být požadavek kontrolních pracovníků na poskytnutí informací a dokladů obsahujících i osobní údaje považován za adekvátní jejich povinnosti zjistit při kontrole skutečný stav věci a kontrolní zjištění prokázat doklady, uložené ustanovením 9 písm. a) Kontrolního řádu. Využití rodných čísel je pak umožněno i ustanovením 13c odst. 1 písm. a) zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. ÚOOÚ ve Stanovisku dále stanoví, že předat osobní údaje pro účely provedení kontroly hospodaření je možné bez souhlasu subjektu údajů též zcela v souladu s ustanovením 5 odst. 2 písm. a) ZOOÚ. Zde je stanoveno, že správce osobních údajů může zpracovávat osobní údaje bez souhlasu subjektu, jestliže provádí zpracování nezbytné pro dodržení právní povinnosti správce. Právní povinnost správce je v tomto případě založena ustanovením 10 odst. 2 Kontrolního řádu, dle kterého mají kontrolované osoby povinnost vytvořit podmínky pro výkon kontroly, umožnit kontrolující osobě výkon jejího oprávnění a poskytovat k tomu potřebnou součinnost. V úplném závěru Stanoviska ÚOOÚ uvádí, že obavy z porušení mlčenlivosti nebo jiné povinnosti chránící získané údaje nezbavují kontrolovaný subjekt povinnosti poskytnout informace a dokumenty v souladu s oprávněními, která kontrolním pracovníkům dává zákon. Při dodržování právních předpisů v průběhu kontroly nejen výše zmíněných zákonů, ale i předpisů hmotněprávních, upravujících oprávnění ke kontrole, se nedá automaticky vyvozovat, že dochází k porušování Zákona o ochraně osobních údajů Kontrola prováděná zřizovatelem příspěvkové organizace Zřizovatel, jak stanovuje 15 odst. 2 ZRP, uskutečňuje u zřízené nebo založené právnické osoby kontrolu hospodaření po celý rozpočtový rok. Kontrolní oprávnění územně samosprávného celku, který plní vůči příspěvkovým organizacím funkci zřizovatele, jsou relativně široká, neboť kontrola je 2 Stanovisko bylo dále aktualizováno v roce 2014, viz: 22

23 vykonávána ve vztahu ke všem veřejným finančním podporám, které byly poskytnuty ze všech rozpočtů (rozpočtu zřizovatele, jiného ÚSC, státního rozpočtu), a to v rozsahu celého hospodaření. Tato kontrola je prováděna dle Kontrolního řádu, jehož působnost je na provádění tohoto druhu veřejnosprávní kontroly vztažena přímo na základě jeho ustanovení 1 odst. 2. Kontrola hospodaření u zřízených příspěvkových organizací probíhá též dle ZFK, neboť jeho ustanovení 9 odst. 1 stanoví, že ÚSC kontrolují podle tohoto zákona hospodaření s veřejnými prostředky u příspěvkových organizací ve své působnosti. Vzhledem ke skutečnosti, že kontrola hospodaření vykonávaná ÚSC u jimi zřízených příspěvkových organizací probíhá dle stejných právních předpisů, jako veřejnosprávní kontrola prováděná v oblasti poskytování sociálních služeb, lze závěry týkající se poskytování osobních údajů uvedené v této Studii přiměřeně použít i pro průběh kontroly u příspěvkových organizací Riziko výkladu 100 Zákona o sociálních službách Závěr uvedený výše, tedy odůvodnění možnosti požadovat při výkonu veřejnosprávní kontroly podle ZFK a Kontrolního řádu po poskytovateli sociálních služeb (kontrolované osobě) předložení údajů i bez souhlasu osob, jichž se týkají, jsou-li tyto údaje nezbytné pro posouzení hospodárnosti, účelnosti a efektivnosti vynakládaných prostředků, však obsahuje potenciální riziko výkladu aplikace 100 odst. 3 ZSS, zejména odkazu č. 35 pod čarou, pokud by byl vykládán restriktivně pouze ke zpřístupnění údajů soudním orgánům či orgánům činným v trestním přípravném řízení. 23

24 4. Odpovědnost členů orgánů právnických osob podle Občanského zákoníku a Zákona o obchodních korporacích 4.1. Princip péče řádného hospodáře Na základě Občanského zákoníku, který nabyl účinnosti dne 1. ledna 2014, došlo k novému právnímu pojetí odpovědnosti členů orgánů právnických osob na principu péče řádného hospodáře při výkonu funkce člena voleného orgánu. OZ nově výslovně upravuje povinnost profesionality a odpovědnosti za výkon funkce v orgánech právnických osob. Na ustanovení 159 OZ je třeba nahlížet jako na tzv. kogentní ustanovení OZ, tedy ustanovení, od něhož se nelze smluvně odchýlit, neboť slouží k ochraně zájmů třetích osob. V souladu s přechodnými ustanoveními OZ se povinnost péče řádného hospodáře vztahuje na všechny členy orgánů právnických osob, tedy i na členy orgánů právnických osob, které vznikly přede dnem 1. ledna Povinnost péče řádného hospodáře dle 159 OZ znamená, že kdo přijme funkci člena voleného orgánu, zavazuje se, že ji bude vykonávat s nezbytnou loajalitou i s potřebnými znalostmi a pečlivostí; má se za to, že jedná nedbale, kdo není této péče řádného hospodáře schopen, ač to musel zjistit při přijetí této funkce nebo při jejím výkonu, a nevyvodil z toho pro sebe důsledky; nenahradil-li člen voleného orgánu právnické osobě škodu, kterou ji způsobil porušením povinnosti při výkonu funkce, ačkoli byl povinen škodu nahradit, ručí věřiteli právnické osoby za její dluh v rozsahu, v jakém škodu nenahradil, pokud se věřitel plnění na právnické osobě nemůže domoci. Naplnění jednotlivých znaků povinnosti péče řádného hospodáře ve smyslu shora citovaného zákonného ustanovení, tj. loajalita, znalost a pečlivost, bude nepochybně předmětem budoucí výkladové a rozhodovací praxe soudů, případně jiných příslušných orgánů v konkrétních případech. Pokud by došlo k porušení povinnosti péče řádného hospodáře členem orgánu při výkonu funkce a právnické osobě by tím (v příčinné souvislosti s tím) byla způsobena škoda, odpovídá za ni tento člen a je povinen ji nahradit. Pokud by škoda uhrazena nebyla, právnická osoba by byla vůči třetí osobě v pozici dlužníka, dostává se ze zákona odpovědný člen orgánu do pozice ručitele. Pokud by se věřitelé nemohli na právnické osobě domoci splnění dluhu, ručí člen orgánu za dluh v rozsahu, v jakém škodu nenahradil. Porušením povinnosti péče řádného hospodáře tedy dochází ke vzniku odpovědnosti za škodu vůči právnické osobě a do výše nezaplacené škody dokonce k ručení za splnění dluhů jejím věřitelům. Je nepochybné, že při vzniku škody právnické osobě v důsledku jednání člena orgánu bude posuzováno, zda člen orgánu měl sám potřebné znalosti k určitému jednání, nebo si je v dostatečné míře opatřil, zda se pečlivě a svědomitě věnoval výkonu své funkce, zda při jednání vždy v potřebné míře hájil zájmy právnické osoby, zda svá zjištění, názory a postoje dal dostatečně najevo před nebo při daném jednání, tedy zda si v každém okamžiku počínal tak, aby nedošlo k újmě právnické osobě, v níž funkci člena orgánu vykonává. 24

25 4.2. Limitace odpovědnosti Existuje však i možnost limitace odpovědnosti členů voleného orgánu, neboť výše odpovědnosti za škodu členů orgánů, a tudíž i jejich následné ručení, mohou být v některých případech modifikovány. Zohledněna bude skutečnost, že rozsah odpovědnosti člena orgánu se odvozuje od působnosti daného orgánu, kterou mu svěřuje právní předpis, zakladatelské právní jednání či vnitřní předpisy právnické osoby. Dále je rozsah odpovědnosti člena orgánu modifikován skutečností, v jaké právnické osobě svoji funkci vykonává, tj. zda jde o obchodní korporaci (dle ZOK), nebo o právnickou osobu podle jiného právního předpisu (v úvahu připadá např. obecně prospěšná společnost, zájmové sdružení právnických osob, občanské sdružení resp. spolek, ústav apod.) a konečně je rozsah odpovědnosti člena orgánu modifikován skutečností, v jakém právním vztahu k právnické osobě člen orgánu svoji funkci vykonává, zejména zda jde o pracovněprávní vztah, či o jiný smluvní vztah. Limitace odpovědnosti dle působnosti příslušného orgánu je dána tím, že každý orgán právnické osoby má přesně vymezený rozsah své působnosti. Vedle toho je rozsah působnosti zpravidla upraven zakladatelským právním jednáním (zakladatelská listina, společenská smlouva, stanovy, statut apod.), popřípadě blíže specifikován vnitřními předpisy právnické osoby (organizační řád, podpisový řád apod.). Povinnost člena orgánu jednat s péčí řádného hospodáře se potom váže vždy na rozsah úkolů svěřených příslušnému orgánu v rámci jeho působnosti. Z uvedeného pojetí plyne, že plnou odpovědnost bude mít zpravidla statutární orgán resp. člen statutárního orgánu, modifikovanou odpovědnost bude mít např. člen kontrolního či jiného orgánu. Je-li orgán kolektivní, rozhoduje podle 156 OZ o záležitostech právnické osoby ve sboru. Odpovědnost členů takového orgánu bude společná a nerozdílná; v konkrétním případě se však bude posuzovat, jak daný člen orgánu jednal (např. jak hlasoval) apod Princip horizontální delegace 156 odst. 2 OZ umožňuje v rámci tzv. principu horizontální delegace rozdělit působnost jednotlivých členů orgánů podle určitých oborů. Rozdělení působnosti sice nezbavuje další členy tohoto orgánu povinnosti dohlížet, jak jsou záležitosti právnické osoby spravovány, nicméně členové orgánu, do jejichž působnosti daný obor nespadá, nemusí o jednání v rámci takového oboru rozhodovat; tím je určitým způsobem limitován rozsah jejich odpovědnosti jednat s péčí řádného hospodáře vzhledem k naplnění znaku jednání s potřebnými znalostmi Pravidlo podnikatelského úsudku Odpovědnost členů orgánů obchodní korporace, na které se plně uplatní výše popsaná odpovědnost z titulu porušení povinnosti péče řádného hospodáře ve smyslu 159 OZ je modifikována (a tedy i limitována) tzv. pravidlem podnikatelského úsudku zakotveným v ustanovení 52 ZOK. 25