Ministerstvo financí Centrální harmonizační jednotka pro finanční kontrolu Josef Svoboda ředitel

Transkript

1 Ministerstvo financí Centrální harmonizační jednotka pro finanční kontrolu Josef Svoboda ředitel Letenská 15, Praha 1 - Malá Strana, Sekretariát tel.: P o k y n pro výkon finanční kontroly veřejných prostředků vynakládaných při realizaci veřejných zakázek v orgánech státní správy Ministerstvo financí vydává, na základě 7 odst. 1 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), pro výkon finanční kontroly veřejných prostředků vynakládaných při realizaci veřejných zakázek v orgánech státní správy, tento pokyn. duben 2005

2 OBSAH 1. Úvod Účel a obsah pokynu Právní předpisy v oblasti veřejných zakázek Kontrolní postupy Popis řízení a procesu v oblasti veřejných zakázek Použitá literatura..8 Příloha č. 1 Popis řízení a procesu v oblasti veřejných zakázek (Průběh veřejné zakázky) Příloha č. 2 Dotazník (příklad jeho možné podoby) 2

3 1. Úvod Pokyn pro výkon finanční kontroly veřejných prostředků vynakládaných při realizaci veřejných zakázek v orgánech státní správy má poskytnout přehled o základních principech finanční kontroly veřejných prostředků vynakládaných při realizaci veřejných zakázek a posloužit jako pomůcka pro zabezpečení jednotného uplatnění pravidel a doporučení při výkonu finanční kontroly v orgánech státní správy. Při praktickém výkonu finanční kontroly zaměstnanec vykonávající finanční kontrolu při řešení konkrétních situací postupuje v souladu s obecným pokynem pro výkon veřejnosprávní kontroly 1), s obecným pokynem pro výkon interního auditu 2), s obecným pokynem pro výkon finančního auditu 3), s pokynem k řízení rizik 4), s metodickou pomůckou k zajištění fungování vnitřního kontrolního systému 5), Evropskými směrnicemi pro implementaci mezinárodních standardů INTOSAI a musí hledat odpovědi i v příslušné odborné literatuře. Tento pokyn se nevztahuje na orgány veřejné správy pro které platí zákon č.128/2000 Sb., o obcích, zákon č.129/2000 Sb., o krajích a zákon č.131/2000 Sb., o hlavním městě Praze. 2. Účel a obsah pokynu Tento pokyn se zabývá problematikou výkonu finanční kontroly veřejných prostředků vynakládaných při realizaci veřejných zakázek. Důvodem pro jeho zpracování jsou následující skutečnosti - vysoké riziko nesprávného postupu s dopadem na hospodárné, účelné a efektivní vynakládání veřejných prostředků - složitost problematiky posuzování a hodnocení vynakládání veřejných prostředků v oblasti veřejných zakázek v orgánech státní správy - požadavek na sjednocení postupů finanční kontroly veřejných prostředků vynakládaných při veřejných zakázkách - nabytí účinnosti zákona č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách (dále jen zákon ) (zadávání veřejných zakázek zahájené přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se posuzuje podle dosavadních právních předpisů, tj. podle zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů). 1) CHJ - 1 Pokyn k jednotnému uplatňování procesních pravidel při výkonu veřejnosprávní kontroly na místě a při realizaci následných opatření s touto kontrolou souvisejících (s komentářem) 2) CHJ - 2 Pokyn k jednotnému uplatňování závazných pravidel a doporučení pro výkon interního auditu v orgánech veřejné správy 3) CHJ - 3 Pokyn upravující metodiku výkonu finančního auditu ve veřejné správě 4) CHJ - 6 Pokyn k jednotnému uplatňování závazných pravidel a doporučení pro systém řízení rizik v orgánech veřejné správy 5) CHJ - 10 Metodická pomůcka k zajištění fungování vnitřního kontrolního systému ve veřejné správě 3

4 Zákon upravuje v souladu s právem Evropských společenství (dále jen ES ) a) okruh právnických a fyzických osob, které jsou povinny zadávat veřejné zakázky ( 2 až 5) b) postup při zadávání veřejných zakázek ( 6 až 24) c) druhy zadávacích řízení ( 25 až 71) d) veřejnou soutěž o návrh ( 72 až 93) e) dohled nad zadáváním veřejných zakázek ( 94 až 108). Základní pojmy používané v oblasti veřejných zakázek jsou stanoveny zákonem v 6 až 17. Postupy zadavatele a uchazeče při zadávání veřejných zakázek jsou stanoveny zákonem v 24 až 71. Dohled nad dodržováním zákona vykonává, ve smyslu 94 zákona, Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen orgán dohledu ), při kterém přezkoumává zákonnost úkonů zadavatele s cílem zajistit transparentnost zadávání veřejných zakázek a dodržování zásad stejného zacházení a nediskriminace zájemců a uchazečů o veřejné zakázky. Orgán dohledu rozhoduje o tom, zda zadavatel při zadání veřejné zakázky postupoval v souladu s tímto zákonem, ukládá nápravná opatření a sankce, kontroluje úkony zadavatele při zadávání veřejných zakázek podle zvláštního právního předpisu (zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů). Tím není dotčena působnost jiných orgánů vykonávajících takovou kontrolu podle zvláštních právních předpisů, například zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 420/2004 Sb. o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků. Hlavním cílem funkce vnitřního kontrolního systému je zajistit a ověřit hospodárnost, efektivnost a účelnost. Veřejnosprávní kontrola spočívá v kontrole dodržení stanovených podmínek pro použití veřejných prostředků. Nesplnění podmínek má za důsledek sankce odvod neoprávněně použitých prostředků a penále. Zda bylo postupováno podle zákona zkoumá orgán dohledu. Pokud se jedná o zakázky, jejichž předpokládaná cena nepřesáhne limit ,- Kč bez DPH postupuje se ve smyslu 6 písm. c) zákona, kde je mimo jiné uvedeno, že zadavatel musí dodávky, služby nebo stavební práce, jejichž předpokládaná cena nepřesáhne limit veřejné zakázky, zadat transparentním, nediskriminačním postupem za cenu obvyklou v místě plnění. Doporučujeme ověřit, zda postup a odpovědnost při zadávání zakázek na dodávky, služby nebo stavební práce s finančními náklady nepřesahujícími částku ,- Kč bez DPH, které nepodléhají režimu zákona, je rozpracován do samostatné směrnice (pokynu). Tato směrnice (pokyn) musí být schválena vedoucím orgánu státní správy s uvedením osob, vykonávajícím působnost zadavatele. S ohledem na široký rámec, různorodost a komplikovanost problematiky veřejných zakázek je nutné při výkonu finanční kontroly vzít v úvahu, že pokyn nemůže obsahovat všechny možnosti a problémy v této oblasti. Rozsah a obsah pokynu byl zaměřen tak, aby stručně a jasně vymezil základní postupy a doporučení pro výkon finanční kontroly veřejných zakázek. 4

5 3. Právní předpisy v oblasti veřejných zakázek Mezinárodní Dohoda o vládních zakázkách (Government Procurement Agreement GPA) odpovídá mezivládní dohodě o zadávání veřejných zakázek v rámci WTO z 15. dubna ES 6) Vývoj problematiky veřejných zakázek byl zahájen podpisem Římské smlouvy dne 25. března 1957 stanovující tyto základní zásady nediskriminace volný pohyb zboží svoboda usazování svoboda poskytování služeb. Směrnice ES pro veřejný sektor Služby 92/50/EHS Dodávky 93/36/EHS Stavební práce 93/37/EHS Všechny novelizovány směrnicí 97/52/ES Směrnice 2001/78/ES Směrnice Directive 2004/17/EC. Právní předpisy ČR zákon č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů vyhláška č. 239/2004 Sb., kterou se stanoví podrobný obsah a rozsah zadávací dokumentace stavby vyhláška č. 240/2004 Sb., o informačním systému o zadávání veřejných zakázek a metodách hodnocení nabídek podle jejich ekonomické výhodnosti 4. Kontrolní postupy Zákon o finanční kontrole a vyhláška č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon o finanční kontrole, stanoví kontrolní metody a jejich výběr k zajištění objektivnosti a úplnosti informací o tom, zda a jak a) orgán veřejné správy, jeho vedoucí zaměstnanci a ostatní zaměstnanci plní stanovené úkoly a schválené záměry a cíle tohoto orgánu b) kontrolovaná osoba plní požadavky, které jsou předmětem finanční kontroly c) výběr kontrolních metod musí zabezpečit, aby shromážděné informace o skutečnostech tvořících předmět finanční kontroly byly - významné pro stanovené konkrétní cíle této kontroly - spolehlivé zejména s přihlédnutím k jejich zdroji - dostatečné pro přesvědčivost dokumentovaných zjištění 6) Výčet předpisů Evropských společenství je uveden v 1 zákona č.40/2004 Sb. 5

6 Kontrolní postupy musí dávat odpověď především na následující otázky a) Odpovídá rozsah veřejných zakázek skutečné, odůvodněné, rozpočtované a plánované potřebě? b) Je vnitřní kontrolní systém při zadávání veřejných zakázkách funkční a účinný? c) Jsou veřejné zakázky organizované a zabezpečené ve všech etapách? d) Probíhá proces veřejných zakázek v souladu s platnou legislativou? (Dohled nad vlastním procesem veřejné zakázky provádí orgán dohledu ve smyslu zákona). e) Nepřekročili jednotliví správci rozpočtových položek výši plnění bez vyhlášení veřejné zakázky? (Ověřit například na vzorku přijatých faktur). V případě, že orgán provádějící finanční kontrolu zjistí možné porušení (nebo i podezření na porušení) zákona, předá orgánu dohledu podnět k dalšímu řízení ve smyslu zákona a požádá jej, aby byl o přijatých opatřeních a závěrech informován. Pokud dojde k neoprávněnému použití finančních prostředků a tím porušení zákona č. 218/2000 Sb., bude postupováno obvyklým způsobem. S ohledem na zákon o finanční kontrole je nutné především ověřit výkon předběžné řídící kontroly, tj. před schválením závazku (před podpisem smlouvy). Dále vyhodnotit identifikaci a řízení rizik, která jsou spojena se zadáváním a realizací veřejných zakázek, aby byl dodržen jeden z hlavních cílů finanční kontroly, tj. hospodárné, efektivní a účelné nakládání s veřejnými prostředky. 5. Popis řízení a procesu v oblasti veřejných zakázek (průběh veřejné zakázky) Tento popis řízení a procesu v oblasti veřejných zakázek slouží k posouzení postupu v každé etapě procesu veřejné zakázky a pro posouzení správné aplikace zákona. Činnosti spojené s veřejnými zakázkami je možno rozdělit do třech oblastí a) Potřeba zajistit dodávku, služby a stavební práce - zdůvodněná věcná provozní potřeba - zajištění finančního krytí veřejné zakázky - schválení veřejné zakázky - průzkum trhu - příprava podkladů pro veřejnou zakázku - definování předmětu veřejné zakázky - určení podmínek účasti - příprava smluvních podmínek - určení předpokládané ceny - kritéria na vyhodnocení nabídek - ostatní. 6

7 b) Průběh veřejné zakázky od zadávacího řízení až po přidělení c) Realizace smlouvy - fyzické převzetí předmětu veřejné zakázky - zavedení do evidence (účetní, materiálové) Z těchto činností je možno sestavit popis řízení a procesu v oblasti veřejných zakázek. V příloze č. 1 tohoto pokynu je uveden příklad možného zpracování popisu řízení a procesu v oblasti veřejných zakázek. Při zpracování uvedené přílohy č. 1 se provede analýza rizik podle vykonávaných a požadovaných činností. 4) Součástí tohoto postupu je i prověření vnitřního kontrolního systému se zaměřením na tyto prvky - kontrolní prostředí - účetní a evidenční systém - kontrolní postupy. Z popisu řízení a procesu v oblasti veřejných zakázek se získají informace, hodnotí se možná rizika a rozhoduje se o použití analytických postupů založených na porovnání získaných informací s požadovanými údaji, což vyžaduje prověření veškerých procesů v oblasti veřejných zakázek. Pro sběr a zpracování informací se doporučuje využít dotazníky. Dotazník, jehož jedna z možných podob je uvedena v příloze č. 2, může být podstatně rozsáhlejší. Počet otázek, jejich zaměření a rozsah v dotazníku je závislý na předmětu a zaměření konkrétní kontrolní akce a na tom o jakou veřejnou zakázku se jedná (zakázka na dodávky, služby nebo stavební práce; nadlimitní, podlimitní veřejná zakázka). Při formulaci obsahu dotazníku nelze opomenout působnost zákona o finanční kontrole, především v oblasti zajištění úkolů vyplývajících z postupů řídící kontroly. V příloze č. 2 je využit dotazník uzavřeného typu odpověď ano/ne (negativní odpověď znamená nedostatek). Mohou být použity i dotazníky otevřeného typu odpověď není pouze ano/ne, ale vyžaduje popis a vysvětlení. V obou etapách, jak při popisu řízení a procesu v oblasti veřejných zakázek, tak při hodnocení informací zjištěných dotazníkem, je třeba hodnotit - funkčnost vnitřního kontrolního systému - úroveň organizace činností vykonávaných v oblasti veřejných zakázek - oddělenost kontrolních a řídících funkcí (příkazce, správce rozpočtu a hlavní účetní) - soulad postupů s platnými právními předpisy. Každou skutečnost a získanou informaci je třeba posoudit z více hledisek (zda organizace má odpovědnou osobu za plánování veřejných zakázek, zda existuje věcné a efektivní odůvodnění pro každou veřejnou zakázku, která je součásti plánu). 7

8 Dále se posuzuje, zda - osoba odpovědná za plánování veřejných zakázek není totožná s osobou, která hodnotí nabídky jako člen hodnotící komise, - zajištění procesu veřejných zakázek dodavatelským způsobem (externím dodavatelem), které je obvykle podstatně nákladově náročnější, nebylo možné zajistit vlastními zaměstnanci - nebyl předmět veřejné zakázky záměrně rozdělen tak, aby předpokládaná cena nedosáhla finančních limitů uvedených v zákoně ( 6, 14 odst. 2 a 3). Uvedený demonstrativní výčet posuzovaných okruhů je jen malým příkladem z velkého počtu možností, ve kterých mohou být zjištěny nedostatky. Je proto nezbytné, aby systém a způsob zajištění veřejných zakázek byl posuzován a prověřován komplexně se všemi možnými dopady. 6. Použitá literatura - Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole). - Zákon č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění zákona č. 436/2004 Sb. a zákona č. 437/2004 Sb. - Vyhláška č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění zákona č. 309/2002 Sb., zákona č. 320/2002 Sb., a zákona č. 123/2003 Sb. - Vyhláška č. 239/2004 Sb., kterou se stanoví podrobný obsah a rozsah zadávací dokumentace. - Vyhláška č. 240/2004 Sb., o informačním systému o zadávání veřejných zakázek a metodách hodnocení nabídek podle jejich ekonomické výhodnosti. - Směrnice ES o veřejných zakázkách. - Řízení veřejných výdajů (odborná příručka pro tranzitivní země) vydalo MF pro nekomerční účely, David N. Ricchiute Audit South-Western Publishing Co. USA