Zpráva o šetření ve věci poplatku za studium při čerpání rodičovské dovolené

Zpráva o šetření ve věci poplatku za studium při čerpání rodičovské dovolené Studentka Univerzity Palackého v Olomouci Mgr. A. B. (dále také stěžovatelka ) se na mě obrátila s žádostí o posouzení poplatku za studium, který jí rektor univerzity vyměřil za dobu, kdy čerpala rodičovskou dovolenou. A. Předmět a výsledek šetření Zákon o veřejném ochránci práv 1 mi ukládá povinnost přispívat k prosazování práva na rovné zacházení, poskytovat metodickou pomoc obětem diskriminace a vydávat doporučení k otázkám souvisejícím s diskriminací. Podle antidiskriminačního zákona 2 má člověk při poskytování vzdělání právo na rovné zacházení. Zajišťováním rovného zacházení se rozumí aktivní odstraňování bariér, které by mohly znevýhodňovat některé skupiny osob. Toto právo dále rozvíjí zákon o vysokých školách, 3 který stanovuje povinnost přijmout vhodná opatření pro studium rodičů během jejich mateřské či rodičovské dovolené. Jedním z nich je povinnost odečíst dobu rodičovství od celkové doby studia při stanovování poplatku za studium. Rektor Univerzity Palackého v Olomouci stanovil stěžovatelce za první semestr jejího studia poplatek za studium. A to i přesto, že stěžovatelka v průběhu semestru doložila, že již od počátku svého studia čerpala rodičovskou dovolenou. Rektor to zdůvodnil tím, že stěžovatelka naplnila podmínky pro stanovení poplatku již v den zápisu do studia. A v té době univerzitě svou rodičovskou dovolenou ještě nedoložila. Měla univerzita zohlednit stěžovatelčinu rodičovskou dovolenou zpětně od jejího počátku? Dospěla jsem k závěru, že ano. Pokud by univerzita zohlednila stěžovatelčinu rodičovskou dovolenou zpětně, dostála by své povinnosti činit vhodná opatření pro studium rodičů a naplnila by stěžovatelčino právo na rovné zacházení. B. Skutková zjištění Stěžovatelka se v srpnu 2013 zapsala do navazujícího magisterského studia na Univerzitě Palackého v Olomouci. V té době byla na rodičovské dovolené se svým synem, který se narodil v lednu téhož roku. Tuto situaci oznámila univerzitě ústně již během zápisu. Písemné podklady však doložila až v listopadu 2013. V březnu 2014 jí rektor stanovil poplatek za studium za první semestr ve výši 4.201,50 Kč. Vzhledem k předchozím neúspěšným studiím totiž v den zápisu překročila standardní dobu studia zvětšenou o jeden rok. Stěžovatelka požádala o přezkum 1 ustanovení 21b písm. a) a c) zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů 2 zákon č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon), ve znění pozdějších předpisů 3 zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění pozdějších předpisů

s odůvodněním, že čerpá rodičovskou dovolenou. Rektor jí však nevyhověl, protože podmínky pro stanovení poplatku za studium naplnila již v srpnu 2013 a čerpání rodičovské dovolené doložila až později (listopad 2013). V dalších semestrech již rektor stěžovatelčinu dobu rodičovství zohlednil a poplatek za studium jí nestanovil. Webové stránky univerzity (nikoli její interní předpis) informují o tom, že rodičovství může mít vliv na stanovení poplatku za studium. Studující rodič však musí svou situaci univerzitě oznámit a doložit ji. Univerzita pak bere v potaz datum, kdy studentka či student tuto skutečnost sdělili. 4 Rektora univerzity jsem požádala o vyjádření. Vysvětlil mi, že univerzita nezohledňuje rodičovství zpětně, jelikož by to mohlo narušit existující právní stav (např. již vydaná rozhodnutí o nepovolení přerušení studia 5 ). Rozhodnutí o stanovení poplatku se navíc vydává zpětně k právnímu stavu, kdy studentka či student naplní zákonné podmínky pro stanovení poplatku. Zajímala jsem se také o to, jak dobu rodičovství uznávají na jiných vysokých školách. Zjistila jsem, že Univerzita Karlova v Praze a České vysoké učení technické v Praze evidují rodičovství na základě žádosti studentky či studenta. Evidují ho však s účinky již ode dne, kdy nastal její počátek (u matky osmým týdnem před předpokládaným termínem porodu, u otce narozením dítěte). 6 C. Hodnocení věci ochránkyní Dospěla jsem k závěru, že Univerzita Palackého v Olomouci by dostála své povinnosti přijmout vhodná opatření pro studium rodičů podle zákona o vysokých školách, pokud by zohledňovala uznanou dobu rodičovství zpětně od jejího počátku. Tím by naplnila právo studujících rodičů na rovné zacházení podle antidiskriminačního zákona. C.1 Právo na rovné zacházení Podle antidiskriminačního zákona má člověk při poskytování vzdělání právo na rovné zacházení. 7 Zajišťováním rovného zacházení se rozumí aktivní odstraňování bariér, které by mohly znevýhodňovat některé skupiny osob (např. rodiče). Na rozdíl od negativního požadavku na vyvarování se diskriminace jde o pozitivní povinnost. Pouhý zákaz diskriminace totiž nevedl ke kýženému cíli začlenění znevýhodněných skupin osob. 8 4 blíže viz http://www.upol.cz/skupiny/studentum/studium/uznana-doba-rodicovstvi/ 5 Ustanovení 54 odst. 2 zákona o vysokých školách ve znění zákona č. 48/2013 Sb., který platil v době vyměření stěžovatelčina poplatku za studium: Student má právo na přerušení studia vždy v souvislosti s těhotenstvím, porodem či rodičovstvím, a to po celou uznanou dobu rodičovství. 6 ustanovení čl. 3 odst. 1 ve spojení s čl. 1 odst. 1 opatření rektora Univerzity Karlovy v Praze č. 14/2013, ze dne 24. června 2013, a čl. 3 odst. 1 ve spojení s čl. 1 odst. 1 metodického pokynu prorektora pro studium a studentské záležitosti Českého vysokého učení technického v Praze č. 3/2015, ze dne 1. října 2015 7 ustanovení 1 odst. 3 a 7 odst. 1 písm. i) antidiskriminačního zákona 8 Blíže viz 5 odst. 2 antidiskriminačního zákona: Zajišťováním rovného zacházení se rozumí přijetí opatření, která jsou podmínkou účinné ochrany před diskriminací a která je možno s ohledem na dobré mravy požadovat vzhledem k okolnostem a osobním poměrům toho, kdo má povinnost rovné zacházení zajišťovat; za zajišťování rovného 2

Rovné zacházení má své limity. Nelze je požadovat tehdy, pokud by jeho zajištění odporovalo dobrým mravům vzhledem k okolnostem a osobním poměrům strany, která je má zajistit. Nelze tak požadovat přijetí opatření, které by bylo neúměrně náročné na realizaci s ohledem na lidské nebo finanční zdroje. 9 Zajišťování rovného zacházení podle antidiskriminačního zákona má od dubna 2013 své speciální vyjádření i v zákoně o vysokých školách. Vysoká škola má povinnost přijímat taková opatření, která umožní studovat rodičům během jejich mateřské či rodičovské dovolené, tzv. uznaná doba rodičovství. 10 Cílem této právní úpravy je podpořit studující rodiče tak, aby i oni mohli zdárně absolvovat vysokoškolské studium. Dle zákonodárce se jedná o zásadu, podle které by měly vysoké školy postupovat i při přijímání vnitřních přepisů a při interpretaci sporných ustanovení. 11 C.2 Poplatek za studium Vysoké školy stanovují studentkám a studentům, kteří své studium neúměrně prodlužují, poplatek za studium. Pokud je jejich studium delší, než je standardní doba studia zvětšená o jeden rok, stanoví se poplatek za studium za každých dalších započatých šest měsíců studia. Do doby studia se započítá i doba všech předchozích neúspěšných studií. 12 Do toho se promítá povinnost vysokých škol přijímat opatření na podporu studujících rodičů. Od celkové doby studia se totiž nejdříve odečte uznaná doba rodičovství. Smyslem této právní úpravy je netrestat studující rodiče za to, že překročili standardní dobu studia. Zákonodárce v rodině vidí ústavně chráněnou hodnotu, která je kulturně vysoce ceněna pro společenské a ekonomické důvody. Touto právní úpravou tak zákonodárce po vysokých školách chce, aby reflektovaly, že k prodloužení délky studia může dojít i z důvodu mateřství či otcovství. 13 zacházení se považuje také zajišťování rovných příležitostí, KVASNICOVÁ, Jana, ŠAMÁNEK, Jiří et al. Antidiskriminační zákon: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015. ISBN 978-80-7478-879-6, s. 202. 9 BOUČKOVÁ, Pavla et al. Antidiskriminační zákon: komentář. Praha: C. H. Beck, 2010. ISBN 978-80-7400-315-8, s. 200. 10 Blíže viz ustanovení 21 odst. 1 písm. f) zákona o vysokých školách: Veřejná vysoká škola je povinna činit vhodná opatření pro studium rodičů, a to po dobu, po kterou by jinak trvala jejich mateřská či rodičovská dovolená (dále také uznaná doba rodičovství ). 11 Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, vláda České republiky. Důvodová zpráva k zákonu č. 48/2013 Sb., změna zákona o vysokých školách a zákona o státní sociální podpoře. In: ASPI verze 2015 [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 28. 7. 2016]. 12 Blíže viz 58 odst. 3 zákona o vysokých školách: Studuje-li student ve studijním programu déle, než je standardní doba studia zvětšená o jeden rok v bakalářském nebo magisterském studijním programu, stanoví mu veřejná vysoká škola poplatek za studium, který činí za každých dalších započatých šest měsíců studia nejméně jedenapůlnásobek základu; do doby studia se započtou též doby všech předchozích studií v bakalářských a magisterských studijních programech, které byly ukončeny jinak než řádně podle 45 odst. 3 nebo 46 odst. 3, přičemž období, ve kterém student studoval v takovýchto studijních programech a v aktuálním studijním programu souběžně, se do doby studia započítávají pouze jednou. Od celkové doby studia vypočtené podle tohoto odstavce se však nejdříve odečte uznaná doba rodičovství. 13 Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, vláda České republiky. Důvodová zpráva k zákonu č. 48/2013 Sb., změna zákona o vysokých školách a zákona o státní sociální podpoře. In: ASPI verze 2015 [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 28. 7. 2016]. 3

Zákon o vysokých školách však výslovně nestanovuje, odkdy se započítává uznaná doba rodičovství při stanovení poplatku za studium. Nelze po vysoké škole spravedlivě požadovat, aby sama zjišťovala, které její studentky a studenti čerpají mateřskou či rodičovskou dovolenou. Je tak na studujícím rodiči, aby svou situaci vysoké škole oznámil a doložil. 14 Vysoká škola však již sama rozhoduje, jak s doloženými informacemi naloží zda bude mateřskou či rodičovskou dovolenou započítávat zpětně od jejího počátku, nebo až od okamžiku jejího oznámení. C.3 Posouzení praxe Univerzity Palackého v Olomouci Univerzita se rozhodla, že za uznanou dobu rodičovství bude považovat mateřskou či rodičovskou dovolenou až od okamžiku jejího oznámení. Je nutné posoudit, zda tato praxe dostatečně naplňuje právo na rovné zacházení obecně vyjádřené v antidiskriminačním zákoně a dále specifikované v zákoně o vysokých školách. K tomu používám systematický a teleologický výklad zákona o vysokých školách a limity zajišťování rovného zacházení dle antidiskriminačního zákona (dobré mravy a osobní poměry). Pokud se nabízí několik způsobů, jak naložit s uznanou dobou rodičovství při stanovení poplatku za studium, měly by vysoké školy zvolit ten, který bude lépe odstraňovat bariéry znevýhodňující studující rodiče. Ustanovení zákona o vysokých školách, které říká, že od celkové doby studia se odečte uznaná doba rodičovství, je nejasné. Není z něj patrné, zda se doba rodičovství započítá po celou dobu jejího faktického trvání, nebo až od okamžiku, kdy ji studentka či student doloží vysoké škole. Pokud je právní norma nejasná, je nutné přistoupit k jejímu výkladu. Zohlednění uznané doby rodičovství při stanovování poplatku za studium je konkrétním promítnutím obecné povinnosti vysokých škol přijímat vhodná opatření pro studium rodičů. Cílem této obecné povinnosti je umožnit studujícím rodičům studovat bez znevýhodnění. Obecná povinnost by se s ohledem na vůli zákonodárce měla navíc chápat jako zásada prostupující celý zákon o vysokých školách a měla by se použít při interpretaci sporných ustanovení. Na základě systematického výkladu 15 je tak nutné nejasné ustanovení o uznané době rodičovství při stanovování poplatku za studium vykládat tak, aby nebylo v rozporu s obecnou povinností vysokých škol přijímat vhodná opaření pro studium rodičů. Domnívám se, 14 Studentky a studenti Univerzity Palackého v Olomouci mají povinnost univerzitě oznamovat rozhodné skutečnosti, blíže viz čl. 5 odst. 1 písm. b) studijního a zkušebního řádu Univerzity Palackého v Olomouci ze dne 1. července 2011: Student je povinen při zajišťování studijní agendy poskytovat potřebnou součinnost, zejména bez zbytečného prodlení oznamovat studijnímu oddělení či jinému pověřenému pracovišti změny týkající se místa jeho pobytu a dalších údajů potřebných pro vedení evidence jeho studia, včetně plánovaného studijního pobytu nebo zahraniční mobility v délce alespoň jednoho měsíce. 15 Jedná se o zásadu systematického výkladu, která spočívá v zákazu interpretace vedoucí k rozporu s jinými právními normami. WINTR, Jan. Metody a zásady interpretace práva. Praha: Auditorium, 2013. Studie (Auditorium). ISBN 978-80-87284-36-0, s. 72. 4

že výklad, který umožňuje započítat uznanou dobu rodičovství až od okamžiku jejího doložení, odporuje obecné povinnosti vysokých škol přijímat vhodná opatření pro studium rodičů. Smyslem nejasného ustanovení o uznané době rodičovství při stanovování poplatku za studium navíc je, aby studující rodiče nemuseli platit za delší studium. K prodloužení studia totiž může dojít kvůli jejich rodičovství. A rodičovství je ústavně chráněná hodnota, která je společensky vysoce ceněna. Na základě teleologického výkladu by tak vysoké školy měly pracovat s uznanou dobou rodičovství tak, aby tento účel lépe naplnily. Mám za to, že takovým způsobem je zohlednění uznané doby rodičovství od jejího počátku, nikoli pouze od okamžiku jejího doložení. Neztotožňuji se s argumentem univerzity, že zpětné zohlednění uznané doby rodičovství by mohlo narušit existující právní stav. Domnívám se, že rektorem uváděný příklad nepovolení přerušení studia je odlišnou situací, která na stanovování poplatku za studium nedopadá. Jiné vysoké školy navíc zohledňují uznanou dobu rodičovství i zpětně od jejího počátku a zdá se, že problémy s existujícím právním stavem nevznikají. Podle antidiskriminačního zákona by vysoké školy měly zajišťovat rovné zacházení do té míry, pokud to neodporuje dobrým mravům vzhledem k jejich okolnostem a osobním poměrům. Jsem přesvědčena o tom, že požadavek vůči vysokým školám, aby zohledňovaly uznanou dobu rodičovství od jejího počátku, neodporuje dobrým mravům ani osobním poměrům. Na vysokých školách studuje přibližně sedm studentek matek na tisíc studentek. 16 Mám za to, že ztráta příjmu z poplatků za studium od studentek a studentů, kteří nahlásili mateřskou či rodičovskou dovolenou později, bude v celkovém objemu příjmů z poplatků za studium okrajová. Jsem si vědoma toho, že stěžovatelčina prodloužená doba studia nebyla způsobena jejím mateřstvím. Zákon o vysokých školách však nepodmiňuje odečtení uznané doby rodičovství od celkové doby studia tím, zda poplatková povinnost vznikla v souvislosti s rodičovstvím. Domnívám se, že i v těchto případech je ospravedlnitelné, aby univerzita činila vhodné opatření pro studium rodičů. Studující rodiče totiž mají zvýšené výdaje na dítě a sníženou možnost přivýdělku oproti studujícím bez rodičovských povinností. Poplatek za studium tak pro ně může být neúnosný a zapříčinit jejich zanechání studia. Tím však nevylučuji případy, kdy poplatková povinnost vznikne i přes odečet uznané doby rodičovství. Zároveň musím upozornit na to, že stěžovatelčina situace byla komplikovaná. Podmínky pro stanovení poplatku za studium naplnila již v samotný den zápisu ke studiu. Měla tak možnost oznámit a doložit čerpání rodičovské dovolené jedině při samotném zápisu. Webové stránky univerzity však doklad o čerpání mateřské či rodičovské dovolené mezi dokumenty, které má studující u zápisu předložit, neuvádí. 17 16 Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, vláda České republiky. Důvodová zpráva k zákonu č. 48/2013 Sb., změna zákona o vysokých školách a zákona o státní sociální podpoře. In: ASPI verze 2015 [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 28. 7. 2016]. 17 Studenti mají k zápisu přinést občanský průkaz, evidenční list, úředně ověřenou kopii maturitního vysvědčení či diplomu, 2 ks fotografie, doklad o zaplacení částky 400,- Kč (pouze pro účastníky slavnostního imatrikulačního 5

Z těchto důvodů považuji stávající praxi Univerzity Palackého v Olomouci za nevhodnou. Jsem přesvědčena o tom, že univerzita by dostála své povinnosti činit vhodná opatření pro studium rodičů, pokud by při stanovení poplatku za studium zohledňovala uznanou dobu rodičovství i zpětně. Naplnila by tím právo studujících rodičů na rovné zacházení. D. Závěry Ztotožňuji se s rektorem Univerzity Palackého v Olomouci, že na studentky a studenty dopadá zásada bdělým náležejí práva. Studentky a studenti by se měli sami zajímat o to, co je nutné univerzitě doložit a kdy. Oceňuji, že univerzita v minulosti zveřejnila pravidla pro uznanou dobu rodičovství na svých webových stránkách. Dále však považuji za vhodné, aby univerzita tato pravidla promítla i do závazného vnitřního předpisu. Přispělo by to větší právní jistotě. Je mi jasné, že úmyslem stanovení poplatku za studium stěžovatelce nebylo ji diskriminovat. Striktně vzato však stávající praxe univerzity neodpovídá její povinnosti přijmout vhodná opatření pro studium rodičů podle zákona o vysokých školách. Univerzita by měla zohledňovat uznanou dobu rodičovství i zpětně od jejího počátku, aby naplnila právo studujících rodičů na rovné zacházení podle antidiskriminačního zákona. Univerzitě proto ve smyslu 21b písm. c) zákona o veřejném ochránci práv doporučuji, aby změnila svou stávající praxi a do budoucna zohledňovala uznanou dobu rodičovství i zpětně od jejího počátku. Zprávu zasílám stěžovatelce Mgr. A. B. a rektorovi Univerzity Palackého v Olomouci prof. Mgr. Jaroslavu Millerovi, M.A., Ph.D. Pokud se některá ze stran bude chtít k mým závěrům vyjádřit, může tak učinit do 30 dnů od doručení zprávy. Během své činnosti jsem zjistila, že praxe jednotlivých vysokých škol není jednotná. Tento stav považuji za nežádoucí, a proto se současně obracím i na Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy se žádostí, aby poskytlo vysokým školám metodické vedení s cílem praxi sjednotit. Brno 7. září 2016 Mgr. Anna Šabatová, Ph.D., v. r. veřejná ochránkyně práv (zpráva je opatřena elektronickým podpisem) aktu), psací potřeby a lepidlo. Blíže viz http://www.upol.cz/nc/aktualita/clanek/organizace-radneho-zapisu-1- rocniku-v-akademickem-roce-20142015/. 6