EVROPSKÁ KOMISE V Bruselu dne 15.11.2013 COM(2013) 906 final Doporučení pro DOPORUČENÍ RADY s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí v Polsku {SWD(2013) 605 final} CS CS
Doporučení pro DOPORUČENÍ RADY s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí v Polsku RADA EVROPSKÉ UNIE, s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 126 odst. 7 této smlouvy, s ohledem na doporučení Evropské komise, vzhledem k těmto důvodům: (1) Podle článku 126 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen SFEU ) se členské státy vyvarují nadměrných schodků veřejných financí. (2) Pakt o stabilitě a růstu vychází z cíle zdravých veřejných financí, které jsou prostředkem k posílení podmínek pro cenovou stabilitu a pro silný udržitelný růst, jenž bude přispívat k vytváření nových pracovních míst. (3) Dne 7. července 2009 Rada v souladu s čl. 104 odst. 6 Smlouvy o založení Evropského společenství (dále jen Smlouva o ES ) rozhodla, že v Polsku existuje nadměrný schodek, a vydala doporučení k jeho odstranění nejpozději do roku 2012 1 v souladu s čl. 104 odst. 7 Smlouvy o ES a článkem 3 nařízení Rady (ES) č. 1467/97 ze dne 7. července 1997 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku 2. V zájmu důvěryhodného a udržitelného snížení schodku veřejných financí na 3 % HDP nebo pod tuto hodnotu bylo polským orgánům doporučeno, aby v roce 2009 provedly plánovaná stimulační fiskální opatření, aby počínaje rokem 2010 zajišťovaly průměrnou roční strukturální korekci rozpočtu přinejmenším ve výši 1¼ % HDP, aby ozřejmily detailní opatření, která jsou nezbytná ke snížení schodku pod referenční hodnotu do roku 2012, a aby zavedly reformy, jež by v nadcházejících letech omezily primární běžné výdaje. Jako datum, k němuž měla být přijata účinná opatření, stanovila Rada den 7. ledna 2010. (4) Dne 3. února 2010 dospěla Komise k závěru, že podle její prognózy z podzimu 2009 Polsko přijalo potřebná opatření v souladu s doporučením Rady ze dne 7. července 2009, aby snížilo svůj schodek veřejných financí na úroveň odpovídající referenční hodnotě podle Smlouvy, a v rámci postupu při nadměrném schodku tudíž podle názoru Komise nebylo zapotřebí dalších kroků. Ze své prognózy z podzimu 2011 však Komise vyvodila, že Polsko nesměřuje ke splnění cílů, a vyzvala jej k dodatečným opatřením, jež země do 10. ledna 2012 přijala a zveřejnila. Dne 11. ledna 2012 tak Komise potvrdila, že polské orgány přijaly účinná opatření k včasnému a udržitelnému 1 2 Všechny dokumenty týkající se postupu při nadměrném schodku v Polsku jsou k dispozici na internetové stránce: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/poland_en.htm Úř. věst. L 209, 2.8.1997, s. 6. CS 2 CS
odstranění nadměrného schodku a že v případě Polska není aktuálně nezbytné podnikat v rámci postupu při nadměrném schodku další kroky 3. (5) Dne 21. června 2013 dospěla Rada k závěru, že Polsko sice přijalo účinná opatření, ale dolehly na ně nepříznivé hospodářské události se zásadními důsledky pro veřejné finance, pročež vydala revidovaná doporučení 4. Polsko tak splňovalo podmínky pro prodloužení lhůty pro odstranění nadměrného schodku veřejných financí podle čl. 3 odst. 5 nařízení (ES) č. 1467/97. Rada doporučila, že by Polsko mělo nadměrný schodek odstranit do roku 2014. V roce 2013 by mělo Polsko dosáhnout cíle celkového schodku veřejných financí ve výši 3,6 % HDP a v roce 2014 ve výši 3,0 % HDP, což podle aktualizované prognózy Komise z jara 2013 odpovídá ročnímu zlepšení strukturálního salda rozpočtu nejméně o 0,8 % HDP v roce 2013 a o 1,3 % HDP v roce 2014. Polsko by mělo důsledně provádět již přijatá opatření, která by mělo zároveň doplnit o dodatečná opatření dostačující k odstranění nadměrného schodku do roku 2014. Ke snižování schodku by mělo Polsko využít veškerých neočekávaných zisků. Pro přijetí účinných opatření ze strany Polska a pro podání podrobné zprávy o plánované konsolidační strategii pro dosažení uvedených cílů v souladu s čl. 3 odst. 4a nařízení (ES) č. 1467/97 stanovila Rada termín 1. října 2013. Zprávu o účinných opatřeních předložilo Polsko 2. října 2013. Komise tuto zprávu následně zanalyzovala. (6) Dne [10. prosince 2013] Rada v souladu s čl. 126 odst. 8 SFEU rozhodla, že Polsko v roce 2013 nepřijalo účinná opatření v reakci na doporučení, která vydala dne 21. června 2013 podle čl. 126 odst. 7 Smlouvy. (7) V souladu s čl. 126 odst. 7 SFEU a článkem 3 nařízení (ES) č. 1467/97 je Rada povinna vydávat dotčeným členským státům doporučení s cílem odstranit ve stanovené lhůtě nadměrný schodek. Pro přijetí účinných opatření ze strany dotčeného členského státu za účelem odstranění nadměrného schodku musí doporučení stanovit nejzazší termín v délce šesti měsíců. V doporučení k odstranění nadměrného schodku by kromě toho Rada měla požadovat dosažení ročních rozpočtových cílů, které budou podle prognózy, z níž dané doporučení vychází, odpovídat minimálnímu ročnímu zlepšení strukturálního salda, tj. cyklicky očištěného salda bez vlivu jednorázových a jiných dočasných opatření, přinejmenším o referenční hodnotu 0,5 % HDP. (8) Po průměrném růstu reálného HDP o 4 % ročně v období 2001 2011 tempo hospodářské aktivity v roce 2012 zpomalilo na 1,9 %. Makroekonomický scénář, z něhož vychází zpráva o účinných opatřeních, předpokládá, že v roce 2013 růst reálného HDP ještě dále zpomalí na 1,5 %, avšak poté se vývoj zvrátí a reálný HDP vzroste o 2,5 % v roce 2014 a o 3,8 % v roce 2015. Podle prognózy Komise z podzimu 2013 by měl reálný HDP růst v roce 2013 o 1,3 % a v roce 2014 by tempo jeho růstu mělo zrychlit na 2,5 % a v roce 2015 na 2,9 %. Ve srovnání s polskými orgány je Komise méně optimistická, pokud jde o růst domácí poptávky v posuzovaném období, zejména co se týče soukromé spotřeby a soukromých investic. (9) Polské orgány očekávají, že schodek veřejných financí se zvýší z 3,9 % HDP v roce 2012 na 4,8 % HDP v roce 2013. Pokud jde o následující roky, polské ministerstvo financí předpokládá, že v roce 2014 dosáhne stát přebytku ve výši 4,5 % HDP, a to po plánované důchodové reformě, jež konkrétně povede k jednorázovému převodu aktiv v hodnotě 8,5 % HDP. Pro rok 2015 se očekává, že saldo veřejných financí bude opět vykazovat schodek, a sice ve výši 3 % HDP. 3 4 Sdělení Komise Radě Posouzení plnění rozpočtu v rámci probíhajících postupů při nadměrném schodku po prognóze útvarů Komise z podzimu 2011, COM(2012) 4 final, 11. 1. 2012. Doporučení Rady s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí v Polsku, 21. 6. 2013. CS 3 CS
(10) Pro rok 2013 a 2014 se prognóza Komise podobá prognóze polských orgánů. I prognóza Komise počítá v roce 2013 se schodkem ve výši 4,8 % HDP. Zhoršení ve srovnání s hodnotou 3,9 % HDP v základním scénáři postupu při nadměrném schodku lze vysvětlit především výpadky příjmů. Pro rok 2014 se očekává, že saldo veřejných financí bude v důsledku plánované důchodové reformy vykazovat přebytek (+4,6 % HDP). Pokud jde o rok 2015, Komise je v porovnání s polskými orgány méně optimistická, neboť očekává schodek veřejných financí ve výši 3,3 % HDP. Za rozdílem ve výši 0,3 procentního bodu stojí zejména nižší běžné příjmy vyplývající z nižšího odhadu růstu nominálního HDP a také vyšší veřejné výdaje na mezispotřebu. Cíle schodku podléhají realizačním rizikům. (11) Dále je třeba mít na paměti, že stávající prognóza schodku je založena na systému ESA-95. Od podzimu 2014 bude platit nový soubor pravidel (ESA-2010). Jelikož podle těchto nových pravidel se již převod aktiv nebude počítat mezi veřejné příjmy, očekává se, že saldo veřejných financí vykáže v roce 2014 schodek ve výši 4,2 % HDP a v roce 2015 ve výši 3,9 % HDP 5. Vzhledem k tomu, že Rada rozhodne o zrušení na základě hodnot relevantních pro postup při nadměrném schodku, které budou posouzeny Eurostatem na jaře 2015 podle systému ESA-2010, jsou zapotřebí dodatečná opatření, jež vyrovnají ty prvky důchodové reformy, které již podle systému ESA-2010 nebudou schodek snižovat. (12) Polské orgány i Komise odhadují, že hrubý veřejný dluh zůstane po celé zvažované období pod úrovní 60 %. Poměr dluhu k HDP by se měl podle prognózy Komise z podzimu 2013 snížit z 55,6 % v roce 2012 na 51 % v roce 2014, a to hlavně v důsledku oznámeného převodu aktiv penzijních fondů ve výši 8,5 % HDP, ale poté by se měl v roce 2015 opět zvýšit na 52,5 % HDP. (13) Aby došlo k odstranění nadměrného schodku do termínu v roce 2014 podle pravidel ESA-2010 platných v té době a aby byla u tohoto odstranění zajištěna udržitelnost, pro rok 2014 by bylo zapotřebí dodatečné strukturální úsilí ve výši alespoň 1,6 % HDP, a to nad rámec opatření, která již byla zahrnuta do prognózy Komise z podzimu 2013 (ta by podle pravidel ESA-2010 přinesla v roce 2014 zlepšení strukturálního schodku o 0,6 % HDP). Vzhledem k tomu, že část potřebné korekce je výsledkem přechodu ze systému ESA-95 na systém ESA-2010, a takové roční úsilí (větší, než se požadovalo v doporučení Rady ze dne 7. července 2009 [1¼ % HDP], a větší, než se požadovalo v doporučení Rady ze dne 21. června 2013 [1,3 % HDP]) by kromě toho vedlo k výrazné ztrátě produkce v době, kdy přetrvává záporná produkční mezera, je záhodno termín stanovit na rok 2015. (14) Za okolností, kdy panuje velká nejistota co do hospodářského a rozpočtového vývoje, by měl být rozpočtový cíl doporučovaný pro poslední rok korekčního období stanoven jasně pod úroveň referenční hodnoty, aby se zaručilo efektivní a trvalé odstranění v požadovaném termínu. (15) Odstranění nadměrného schodku do roku 2015 by tudíž odpovídalo dílčímu cíli celkového schodku ve výši 3,9 % HDP pro rok 2014 (očištěného od převodu penzijních aktiv) a konečnému cíli ve výši 2,8 % HDP pro rok 2015. Uvedené cíle 5 Podle systému ESA-2010 by již ke snížení schodku nevedly následující účinky plánované důchodové reformy: jednorázový převod aktiv ve výši 8,5 % HDP v roce 2014, běžný převod aktiv v roce 2014 (0,3 % HDP) a v roce 2015 (kumulovaný účinek ve výši 0,6 % HDP). Podle nových pravidel by se i nadále počítalo jen se změnou v počtu účastníků přispívajících do prvního pilíře (0,2 % HDP v roce 2014, kumulovaný účinek ve výši 0,4 % HDP v roce 2015). Ačkoli přechod na systém ESA-2010 bude mít podle očekávání pozitivní dopad na hodnoty HDP, odhaduje se, že dopad vyššího HDP na fiskální hodnoty bude zanedbatelný. CS 4 CS
implikují související zlepšení strukturálního salda rozpočtu o 1 % HDP v roce 2014 a o 1,2 % HDP v roce 2015, a to při zohlednění opatření zahrnutých do prognózy Komise z podzimu 2013, která by podle systému ESA-2010 přinesla zlepšení strukturálního salda o 0,6 % HDP v roce 2014 a o 0,2 % HDP v roce 2015. To znamená, že kromě opatření již zahrnutých v prognóze Komise z podzimu 2013 (s výjimkou převodů aktiv v rámci důchodové reformy) jsou zapotřebí ještě dodatečná opatření ve výši 0,4 % HDP v roce 2014 a ve výši 1 % HDP v roce 2015, PŘIJALA TOTO DOPORUČENÍ: 1) Polsko by mělo odstranit nadměrný schodek do roku 2015 důvěryhodným a udržitelným způsobem. 2) Polsko by mělo dosáhnout cíle celkového schodku ve výši 4,8 % HDP v roce 2013, ve výši 3,9 % HDP v roce 2014 a ve výši 2,8 % HDP v roce 2015 (nezapočítávaje dopad převodu aktiv v rámci důchodové reformy). Toto podle prognózy Komise z podzimu 2013 odpovídá zlepšení strukturálního salda o 1 % HDP v roce 2014 a o 1,2 % HDP v roce 2015. 3) Polsko by mělo důsledně provádět již oznámená a přijatá opatření, která by mělo zároveň doplnit o opatření dodatečná, jež budou dostačovat k udržitelnému odstranění nadměrného schodku do roku 2015. Polsko by mělo ke snížení schodku využít všech neočekávaných zisků. 4) Pro přijetí účinných opatření a pro podání podrobné zprávy o plánované konsolidační strategii pro dosažení uvedených cílů v souladu s čl. 3 odst. 4a nařízení Rady (ES) č. 1467/97 stanoví Rada Polsku termín 15. dubna 2014. Polské orgány by dále měly i) zlepšit kvalitu veřejných financí, zejména pak minimalizací škrtů v oblasti investic do infrastruktury, které podporují růst, a pečlivým přezkumem sociálních výdajů a jejich účinnosti; ii) zlepšit dodržování daňových předpisů a zefektivnit daňovou správu a iii) zvýšit závaznost a transparentnost institucionálního rámce pro veřejné finance, mimo jiné přizpůsobením definic užívaných v národním účetnictví standardům ESA a zaručením dostatečně širokého pokrytí, lepším průběžným sledováním toho, jak je během roku plněn rozpočet, a zajištěním toho, aby se účinně a včas monitorovalo dodržování trvalého výdajového pravidla, a to na základě spolehlivých nezávislých rozborů prováděných nezávislými orgány či orgány, které požívají funkční samostatnosti ve vztahu k fiskálním orgánům. Pro úspěšnou strategii fiskální konsolidace je konečně důležité i to, aby fiskální konsolidaci provázely komplexní strukturální reformy v souladu s doporučeními, jež Polsku adresovala Rada v rámci evropského semestru. Až do úplného odstranění nadměrného schodku by měly polské orgány kromě zprávy uvedené ve čtvrtém doporučení podávat také zprávy o dosaženém pokroku při plnění těchto doporučení, a to alespoň každých [šest měsíců] a také v samostatné kapitole konvergenčního programu. Toto doporučení je určeno Polské republice. V Bruselu dne Za Radu předseda CS 5 CS