METODIKA TVORBY Krajských plánů vyrovnávání příležitostí pro občany se zdravotním postižením Výzkumné centrum integrace zdravotně postižených, Olomouc, 2002,
Obsah: 1. Úvod 3 2. Metodologická východiska při tvorbě Krajských plánů 4 2.1 Postižení a společnost 4 2.2. Postižení a informace 7 2.3. Statistické údaje o počtu občanů se zdravotním postižením 9 2.4. Evropský rok občanů se zdravotním postižením 12 2.5. Postižení a právo 13 3. Charakteristika Krajských rad zdravotně postižených 16 4. Normativně právní prostředky realizace plánů nástroje řízení krajů 18 4.1. Role práva při úpravě společenských vztahů 18 4.2 Právní stát 23 4.3. Charakteristika krajů a jejich normativně právních aktů 23 4.4. Působnost orgánů kraje ve vztahu ke zdravotně postiženým 24 5. Pojetí a charakter Národních plánů 36 6. Pojetí Krajských plánů 38 6.1. Vztah k Národnímu plánu 38 6.2. Základní přístup k pojetí Krajského plánu vyrovnávání příležitostí 40 6.3. Vztah obsahu a formy při přípravě Krajského plánu 45 6.4. Vytvoření speciálního orgánu v rámci kraje 46 6.5. Spolupráce s dalšími subjekty při tvorbě Krajského plánu 50 7. Deset zlatých pravidel tvorby plánu 54 7.1. Praktické zkušenosti z přípravy plánů 58 8. Návrh struktury a hlavních úkolů Krajského plánu 63 8.1. Úvod 63 8.2. Demografie kraje - počet zdravotně postižených podle druhu zdravotního postižení 64 8.3. Občanská sdružení zdravotně postižených, KRZP a jejich činnost 64 8.4. Zdravotní péče 65 8.5. Sociální služby, poradenství 69 8.6. Odstraňování bariér 90 8.7. Doprava 91 8.8. Vzdělávání, školství 94 8.9. Zaměstnávání 103 8.10. Kultura, sport a volný čas 107 8.11. Mezinárodní spolupráce regionů 108 8.12. Koordinace a monitorování plnění Krajského plánu 109 9. Závěr 110 2
1. Úvod Česká republika uskutečnila v průběhu let 2000 2003 pokus o přechod na novou organizační a správní strukturu řízení státu. Dosavadní, víceméně unitární stát, charakterizovaný existencí silného ústředního orgánu státní správy a 76 územními prvky (bývalé okresy) se snaží proměňovat v participující společnost. V oblasti státní správy to znamená přechod z dvoustupňového na třístupňový systém řízení. Novým prvkem státní správy (ale na prvním místě ještě více samosprávy) jsou nově vzniklé kraje vyšší územně samosprávné celky které zakotvila ústava ČR z 1.1. 1993. V průběhu roku 2002 delegoval stát prostřednictvím příslušných zákonů některé působnosti právě na orgány krajů. Od 1.ledna 2003 se jedná o řadu dalších kompetencí. Je zřejmé, že v českém veřejném životě přibývá od těchto dnů nový subjekt, který bude způsobilý ovlivňovat charakter státu i práva a povinnosti občanů. Charakteristickým rysem této fáze reformy veřejné správy je nedořešenost řady otázek s ní souvisejících a obecně nízká znalost místa a role krajů ve veřejném životě. Na jednu stranu je tento fakt vyvolán běžnou neznalostí nového, na druhou stranu je podpořen značnými rozpaky při zajištění odpovídající daňové výtěžnosti pro kraje, tedy zákonného zajištění takového způsobu financování, který by orgánům krajů umožnil více profilovat tvář a charakter jednotlivých odvětví či problémů v kraji. Dosavadní model financování předpokládá, že cca 80% finančních prostředků mají kraje normativně určen ze státního rozpočtu k pokrytí zákonem nařízených výdajů (můžeme hovořit o tzv. mandatorních výdajích krajů). Pro realizaci vlastních projektů, rozvoj nových oblastí mají kraje zatím minimum prostředků. Řada z nich přitom poukazuje i na tzv. vnitřní zadluženost, s níž převzaly některé oblasti, dříve spravované státem a jeho ústředními orgány. Za typický příklad lze považovat investiční zanedbanost středního školství, které kraje začaly spravovat v průběhu roku 2002, nebo vybraných úseků silnic. V budoucím období se tento vnitřní dluh objeví pravděpodobně zejména v oblasti zdravotnictví v souvislosti s převzetím některých nemocnic kraji od 1.1.2003. Z uvedeného je patrné, že v nadcházejících dvou až čtyřech letech můžeme očekávat v činnosti krajů některé charakteristické rysy. Jsou jimi například: nevyjasněnost základních úkolů a cílů, resp. jejich rozdílné chápání jednotlivými politiky a úředníky v krajích, 3
hledání optimální vnitřní struktury úřadů, vznik a vytváření nových vazeb na úředníky pověřených obcí III. typu, hledání komunikace a dělba kompetencí s ústředními orgány státní správy, tvorba základních koncepčních materiálů krajů, hledání potřebných finančních rezerv pro realizaci vlastních záměrů a cílů, rozvoj spolupráce s partnerskými organizacemi zaměstnavatelů, neziskovými organizacemi, vysokými školami a dalšími orgány a organizacemi působícími na daném stupni řízení. To vše bude probíhat v relativně krátkém časovém období do příštích voleb do krajských zastupitelstev na podzim 2004. Některá výše uvedená tvrzení se budou značnou měrou dotýkat i působnosti a možností Krajských rad zdravotně postižených, zejména pak přípravy a naplňování Krajských plánů vyrovnávání příležitostí pro osoby se zdravotním postižením. 2. Metodologická východiska při tvorbě Krajských plánů V nadcházející kapitole se pokusíme přinést několik podstatných informací, které by blíže osvětlily základní aspekty postavení zdravotně postižených ve společnosti. Nevyhneme se přitom i krátkému historickému exkurzu. Jsme však přesvědčeni, že elementární znalost níže uvedené problematiky by se měla stát běžnou výbavou každého představitele organizací zdravotně postižených. Mj. proto, aby mu umožnila pochopit některé zákonitosti či aspekty, které ovlivňují dodnes život občanů s postižením. Některé z dále uvedených poznatků jistě ovlivní i proces přípravy Krajských plánů vyrovnání příležitostí. 2.1 Postižení a společnost Vztah společnosti ke zdravotně postiženým byl vždy lakmusovým papírkem, ukazujícím skutečné zaměření a vnitřní život daného společenství. Zejména pak ukazoval na základní směrování dané společnosti, její priority, hodnotový systém ad. Například v teorii speciální pedagogiky (vědy o výchově a vzdělávání občanů se zdravotním postižením) se hovoří (či hovořilo) o čtyřech fázích vztahu společnosti k postiženým. Jde o stadium represivní, zotročovací, charitativní a socializační. I když odhlédneme od složitých teorií, soudíme, že 4
uvedené členění představuje v současné době de facto názor většiny obyčejných lidí. Jednoduše řečeno: společnost se k postiženým chová stále lépe. Užití třídění zakladatele disciplíny prof. Sováka s sebou přináší řadu problémů. Jedním z nich je právě podvědomé vnímání dané stupnice v linií nejhorší - nejlepší. Nezralý člověk či poučený laik tak získává, spolu se správným orientačním hlediskem i představu vedoucí k závěru, že každé další stadium vývoje lidské společnosti znamenalo víceméně automaticky zlepšení podmínek života postižených. Domyšleno do důsledku - stačí se narodit v roce 2003 a život postiženého musí být nutně již zcela bez problémů. Přitom opak je pravdou. Skutečnou úroveň vztahů uvnitř společnosti, vztahů majority k menšině, musíme posuzovat vždy důsledně horizontálně. Uvedené vertikální historizující pojetí, budiž nám orientačním vodítkem. Vždy však je třeba hodnotit úroveň dané společnosti, její ekonomickou výkonnost, stupeň organizace společnosti, existenci a formy správy, existenci a kvalitu systémů sociálního (a obdobného) zabezpečení, představy a soudy převládající v dané společnosti o postižených a řadu dalších ukazatelů. Zjednodušeně řečeno postavení postižených v dané společnosti nejlépe vystihuje podíl této minority na celkovém množství dosaženého společenského bohatství. A to jak v materiálním tak nemateriálním smyslu slova. Studenti speciální pedagogiky se v rámci historie oboru běžně seznamují se situací postižených ve Spartě a starém Římě. Jsou vyučovány (relativně pravdivé) poznatky o fyzické likvidaci postižených v daném údobí. Tak např. otec rodiny ve starém Římě disponoval mocí otcovskou (pater potestas) nad členy rodiny. Vyjádřením tohoto výjimečného postavení bylo i právo disponovat životem a smrtí (ius vitae necisque).vysvětlení tohoto na první pohled barbarského pravidla hledejme ve zcela odlišných náhledech na hodnotu lidského života, stejně jako v tehdejším chápání rodiny jako základní jednotky ekonomického společenství. Právě obava o zajištění životních podmínek rodiny, vedla často ke zmíněnému odkládání dětí. Nejednalo se proto jen o handicapované, v obdobné situaci např. bývaly i narozené dcery. Později bylo od této praxe ustoupeno. Již za císařství se na obsah moci otcovské pohlíželo spíše jako na povinnost vůči členům rodiny. Za císaře Konstantina bylo právo usmrtit dítě změněno na mírné tělesné trestání (ius teniter castigandi). Zabití dítěte se pak posuzovalo jako vražda příbuzného (parricidum). Je otázkou, co nám uvedená praxe - či její stručný náznak - vypoví o skutečném životě lidí s postižením v tehdejší době. Jistě se lišil život člověka - římského občana s těžkým řečovým 5
postižením, který byl chudý jako kostelní myš, od života jiného člověka s těžkým řečovým postižením - císaře Tiberia. V ústavu sociální péče ve městě S. nastoupil v roce 2001 do funkce nový ředitel. Zanedlouho se vyskytly otázky, na které hledali někteří vychovatelé marně odpověď. Ještě před příchodem nového vedení ústavu poskytoval dodavatel plen a plenkových kalhotek obyvatelům ústavu ročně sponzorský dar v řádu několika málo desítek tisíc korun. Je třeba dodat, že ve velkých ústavech může činit hodnota podobného nákupu až několik set tisíc korun ročně (a to nemluvíme o jiných dodavatelích - např. stavebních prací - kde výhra ve veřejné soutěži znamená zakázku i za několik milionů korun). V našem ústavu došlo po změně vedení i ke změně dodavatele plenek. Nový dodavatel žádné peníze do kulturního fondu obyvatel ústavu neposkytoval. Otázka, kterou si pokládají pracovníci zařízení může znít například takto: Jakým automobilem jezdí ředitel ústavu? Uvedenými příklady chceme ukázat na nebezpečí zjednodušených pokusů o srovnávání kvality života postižených v různých historických etapách. Můžeme obecně souhlasit s tím, že postavení postižených v České republice v roce 2002 je nepochybně lepší než postavení postižených v Českých zemích v roce 1902. Ovšem neznamená to, že každý člověk s postižením má vyšší kvalitu života než každý člověk s postižením před sto lety. A již vůbec nelze z takového srovnání dovozovat, že každý profesionál pracující s občany s postižením vykonává svou profesi lépe a kvalitněji, jenom díky tomu, že vlastní více technických prostředků a možná i více teoretických znalostí, než jeho kolega o sto let dříve. Zajímavou oblastí v níž se promítají vztahy majoritní většiny a minority zdravotně postižených jsou soudy a přesvědčení o postižení a jeho nositelích. V tomto smyslu je nutno konstatovat, že několik málo posledních desetiletí vývoje lidské společnosti se, s větším či menším úspěchem, snažilo vyrovnat staleté handicapy, které se minoritě postižených postupně nashromáždily. Přesněji řečeno - byly jim nashromážděny. Zdravotní postižení ve stovkách podob se, pro svou snadnou vnější identifikaci, stalo vděčným námětem pro řadu lidových mýtů, knižních zpracování, později např. i filmových děl. Právě z minulých století přetrvává proces, kdy těžké postižení bylo nazíráno jako trest boží nebo přinejmenším věc divná a zvláštní. V každém případě však nenormální. Do jisté míry se nelze příslušníkům majoritní většiny podivovat, tehdejší stupeň občanské a mravní vyspělosti společnosti jim racionálnější přístup snad ani neumožňoval. I dnes se najde řada obyčejných a "normálních" občanů, kteří s vážnou tváří vyslovují pravdy o tom, že "chytří rodiče mají blbé děti" nebo, že "tělesně postižení jsou zlí 6
a závistiví". Útlocitnější jedinci pak občas bojují proti přítomnosti postižených ve svém okolí citlivými slovy "kdo se má na ně dívat". V každém případě zaznamenáváme postupné, nelze však s určitostí tvrdit, že trvalé, zlepšování vztahů obou komunit. Zdravých i postižených. Může se jednat o důsledek zlepšujícího se hmotného postavení moderní společnosti stejně jako o (ve své nejvnitřnější podstatě) farizejský přístup nesený snahami o politickou korektnost. Nelze v tomto směru opomenout "průkopnickou" činnost TV NOVA, resp. jejích tzv. zábavných pořadů. V roce 2002 bylo možno během měsíce napočítat tři pořady v nichž byli zesměšňování občané s řečovým postižením. Abychom spravedlnosti učinili zadost, dodejme, že tentýž podnik - TV NOVA se poměrně výrazně angažuje ve prospěch občanů s mentálním postižením v rámci vlastní charitativní činnosti. Pravdou zůstává, že skutečná úroveň vztahů majoritní většiny k minoritě postižených se většinou pozná ve zlomových a kritických okamžicích života společnosti, kdy jsou nějakým způsobem ohroženy hmotné výdobytky majority. Podle ochoty a rychlosti, s níž majorita sahá k omezování nutných služeb a dávek umožňujících postiženým vyrovnání či překonání handicapu, lze usoudit, nakolik je mezi majoritní veřejností trvale přítomno vědomí odpovědnosti za slabé a zranitelné. Přitom nelze tvrdit, že nutně každý občan s postižením je slabým a zranitelným článkem společnosti. Výjimky - a není jich málo - prokazují opak. Jako celek však zdravotně postižení představují minoritu, která vzhledem k existenci zdravotního postižení představuje zranitelnější článek řetězce lidské rodiny. Např. podle Evropského průzkumu domácností je u nepostižených osob mezi 16 a 64 lety pravděpodobnost, že mají práci nebo podnikají, okolo 66%. U osob s lehčím zdravotním postižením je tato pravděpodobnost 47%. U těžce postižených klesá na 25%. 2.2. Postižení a informace Pro Českou republiku dneška jsou charakteristickým znakem rozsáhlé změny ve všech oblastech společenského života. Společnost, běžně zvaná postmoderní se mění či stává společností informací. Právě přístup k informacím tvoří základ, bez něhož se není možno s úspěchem domoci vlastních práv a povinností. Platí to pro všechny a pro handicapované zvlášť. Právě jim velmi prospívá rozvoj informační sítě zvané obecně (a nepřesně) internet. Služby 7
poskytované postiženým lze na internetu nalézt na řadě míst. Uveďme jen některé stránky, které je možno při studiu dané problematiky využít. Jde např. o stránky: www. nrzp.cz www. vlada.cz www. krizovatky.cz www. mvcr.cz www. infoposel.cz www. alfabeta.cz www. mpsv.cz www. handicaphelp.cz www. braillnet.cz www. internetporadna.cz www. muzes.cz www. bezbarier.cz Některé informační zdroje internetu uvedeme ještě v praktické části věnované modelovému Krajskému plánu vyrovnávání příležitostí pro občany se zdravotním postižením. Další podstatnou změnou proti dřívějšku je skutečnost, že se otázky života zdravotně postižených daleko častěji objevují na veřejnosti. Veřejnost je seznamována se způsobem a podmínkami života zdravotně postižených. Handicapovaní jako by, obrazně řečeno, opouštěli brány ústavů, léčeben, různých zámků umístěných v pohraničních oblastech republiky. To, ve spojitosti s dalšími skutečnostmi, vyvolává i řadu nadačních aktivit, sponzorství, obyčejné lidské pomoci. Běžně je tak veřejnost vystavena působení řady reklamních kampaní. Některé z nich jsou zaměřeny na získávání prostředků pro postižené. Jedná se např. o reklamní kampaně pro či ve prospěch projektů: Konto Bariéry, Ostrovy života, Bílá pastelka, Žlutý kvítek, Běh Terryho Foxe, Projekt ČT a Nadace rozvoje občanské společnosti Pomozte dětem a řada dalších. Při zmínce o reklamních a sponzorských kampaních ve prospěch zdravotně postižených se nelze nezmínit o efektivitě a míře charitativnosti některých z nich. Obecně v komunitě občanů se zdravotním postižením převládá znepokojení nad publikováním případů zneužití veřejných sbírek, darů a podobných aktivit. Tyto zprávy (např. prodej "falešných" obrázků malovaných údajně bezrukými umělci, zneužití prostředků Nadace Františka kardinála Tomáška) vedou obvykle k poklesu charitativního cítění dárců. Tyto případy však představují zlomek procenta jinak úspěšné činnosti nevládních neziskových organizací. Je zajímavé, že veřejnosti nevadí některé, více méně spíše reklamní kampaně prezentované již delší dobu v televizi. Některé z nich, byť zaštítěny známými postavami zpěváků, přinášejí výrobcům daného zboží profit, který je vzhledem k dosahovaným ziskům v nepoměru s minimálními charitativními příspěvky. Kultivace dárcovského prostředí u nás je záležitostí mnoha dalších let. 8
Vedle toho lze jako velmi úspěšnou hodnotit kampaň na zlepšování informovanosti veřejnosti o otázkách a problémech zdravotního postižení probíhající v posledních letech na televizních obrazovkách. Z nich nejdůležitější je mediální kampaň zaměřená na podporu sportovců se zdravotním postižením a z jejich středu paralympioniků. Celkově platí, že pro opravdu objektivní informovanost veřejnosti je třeba ještě hodně udělat. 2. 3. Statistické údaje o počtu občanů se zdravotním postižením Otázkou, která zůstává přesně nezodpovězena, je, kolik zdravotně postižených v České republice vlastně žije. Z důvodů obecně známých dnes neexistují souhrnné statistiky postižených. Podle současné právní úpravy ochrany osobních údajů (zákon č. 101/2000 Sb.) představuje údaj o zdravotním stavu tzv. citlivý údaj. Ten je možno zpracovávat jen se souhlasem subjektu, jehož se týká, či je-li to nezbytné v zájmu zachování života nebo zdraví subjektu údajů. Je zřejmé, že všechny statistiky jsou víceméně zprostředkované. Tak např. podle jednoho z pokusů (viz příloha k usnesení vlády ze dne 8. září 1993 č. 493) již deset let starého, žilo v České republice přibližně: 60 tisíc občanů se zrakovým handicapem, z toho 17 tisíc postižených velmi těžce 300 tisíc sluchově postižených, z toho 15 tisíc zcela hluchých 60 tisíc osob s poruchami řeči 1,5 tisíce osob slepohluchých 300 tisíc mentálně postižených 300 tisíc osob s vadami pohybového ústrojí 480 tisíc diabetiků 150 tisíc osob po cévních a mozkových příhodách 140 tisíc osob postižených epilepsií 100 tisíc duševně nemocných 9
Vedle uvedených existují ovšem i osoby postižené např. těžkým onemocněním ledvin, respiračními onemocněními, hemofilici, osoby s vrozenými vývojovými vadami ap., kteří v obdobných statistikách obvykle nefigurují. Naproti tomu celá řada občanů zde zařazených svůj stav za handicap určitě nepovažuje. Relativně explicitní vyjádření počtu občanů se zdravotním postižením obsahuje dostupná statistická informace o počtu občanů - držitelů statusu níže uvedených kategorií sociálního zabezpečení (podrobněji o obsahu jednotlivých pojmů dále). Druh sociální události Celkem Z toho k 31.12. 2000 k 31.12. 2001 Muži Ženy Občané s plným invalidním důchodem 325 562 324 394 179 390 145 004 Občané s částečným invalidním 146 865 důchodem 154 111 88 272 65 839 Občané částečně bezmocní - 1. stupeň 89 259 Občané převážně bezmocní - 2. stupeň 58 125 Občané úplně bezmocní - 3. stupeň 14 195 Občané se změněnou pracovní schopností 411 023 197 171 213 851 Držitelé průkazu TP 71 353 48 015 Držitelé průkazu ZTP 199 539 196 467 Držitelé průkazu ZTP-P 78 790 70 738 Ještě je možno uvést statistiku, k níž dospěl Socioklub ve svých šetřeních:( Projekt HS 66/01 Analýza sociálně ekonomické situace osob se zdravotním postižením a návrhy na další postup v této oblasti ) 10
Typ postižení Počet obyvatel celkem: 10 287 789 Zrakově postižení z toho těžce zrak.postižení 58 640 16 460 Sluchově postižení z toho neslyšící 97 734 14 917 Poruchy řeči 58 640 Mentálně postižení 294 231 Vady pohybového ústrojí z toho vozíčkáři 294 231 33 950 Diabetici 519 533 Duševně nemocní 97 734 Epileptici 136 828 Psoriatici 195 468 Celkem 1 818 366 Při vědomí určité nepřesnosti můžeme konstatovat, že je u nás asi 1 milion zdravotně postižených, tedy asi 10 % obyvatel republiky. Toto konstatování je i v relaci se situací v dalších evropských zemích. Procento zdravotně postižených bývá uváděno od 5 % do 19 %. Prakticky se však jedná nikoliv o tak vysoký rozdíl ve skutečném počtu zdravotně postižených, nýbrž o odlišná kritéria při posuzování. Podle Důvodové zprávy EU k přijetí Směrnice o zákazu diskriminace občanů se zdravotním postižením má v EU zdravotní postižení přibližně 38 miliónů osob, neboli každý desátý Evropan všech věkových kategorií. Na následující stránce uvádíme pokus o souhrnný přehled počtu občanů se zdravotním postižením v jednotlivých krajích, jak jej přinesl ve zmíněném šetření Socioklub. 11
2. 4. Evropský rok lidí se zdravotním postižením Impulsem pro zlepšení informování veřejnosti o problematice zdravotně postižených se zřejmě stane i Rozhodnutí Rady EU o Evropském roku osob se zdravotním postižením 2003. V Evropské Unii by v průběhu tohoto roku měla být připravena zmíněná Směrnice o zákazu diskriminace občanů se zdravotním postižením. Krajské rady zdravotně postižených by měly využít prostředí, které skýtá Evropský rok lidí se zdravotním postižením k prosazení svých představ o postupném vyrovnávání příležitostí. Cíle Evropského roku lidí se zdravotním postižením jsou: zvyšovat povědomí o právech osob se zdravotním postižením na ochranu proti diskriminaci a na plná a rovná práva, jak je uvedeno mimo jiné v Chartě základních práv Evropské unie; podporovat úvahy a diskusi o opatřeních nutných k prosazováni rovných příležitostí pro osoby se zdravotním postižením v Evropě; podporovat výměnu informací o příkladech dobré praxe a účinných postupech navržených na místní, národní a evropské úrovni; posilovat spolupráci mezi všemi zainteresovanými stranami, především vládami na všech úrovních, soukromým sektorem, komunitou, dobrovolnickými skupinami, osobami se zdravotním postižením a jejich rodinami; zdůrazňovat pozitivní přínos osob se zdravotním postižením pro společnost jako celek, především kladením důrazu na rozmanitost a vytvářením pozitivního a přizpůsobivého prostředí, které tuto rozmanitost podporuje; zvýšit povědomí o různorodosti skupiny osob se zdravotním postižením a mnohonásobné diskriminaci, které je tato skupina osob vystavena. Je zřejmé, že v průběhu roku 2003 bude i v ČR probíhat řada aktivit směřujících k naplnění uvedených cílů Evropského roku. Legislativní návrhy, mj. včetně očekávaných prací na české variantě antidiskriminační legislativy, lze očekávat. 12
2.5. Postižení a právo Jednou ze základních funkcí práva je organizovat život společnosti, jejích jednotlivých členů. Podstatnou podmínkou toho, aby právo tuto funkci plnilo, je, aby právní řád uceleně, přehledně a relativně stabilně upravoval danou oblast společenských vztahů. Teprve pak mají všichni občané a další subjekty možnost se s normami seznámit a dodržovat je. Změny některých zákonů i šestkrát v průběhu jednoho či dvou let však ke snazší orientaci nepřispívají. V rámci změn pak dochází i k úpravě právních odvětví, která mají přímý vztah k životu občanů s handicapem. Náš právní řád neuvádí žádnou komplexní definici, která by odpověděla na otázku, koho je třeba považovat za handicapovaného. Tento stav je důsledkem toho, že v naší republice neexistuje právní norma, která by ucelenou formou upravovala postavení občanů se zdravotním postižením. Diskuse o potřebě podobné normy je již několik let rozpačitá. Zastánci jejího přijetí argumentují především zkušenostmi z aplikace zákona ADA v USA či obdobných norem, zpravidla antidiskriminačního charakteru ve světě (Velká Británie, Francie, Portugalsko, Maďarsko a další). Jakkoliv je náš právní systém odlišný od anglosaského, vypracování podobné ucelené normy by v zásadě možné bylo. Její přijetí by zřejmě pomohlo zjednodušit dosud značně nepřehlednou situaci, která u nás v legislativě zdravotně postižených je. U nás najdeme zmínky o zdravotně postižených roztroušeny v mnoha právních odvětvích. Převažuje odvětví práva pracovního a práva sociálního zabezpečení, dále se jedná o právo správní, občanské, rodinné ad. Zastánci přijetí české verze zákona o zdravotně postižených předpokládají, že by toto tradiční schéma bylo možno ponechat s tím, že by měl přijatý zákon tvořit jednotný rámec pro probíhající a připravované změny v dalších právních normách, týkajících se občanů se zdravotním postižením. V neposlední řadě by takový zákon (a diskuse vedoucí k přijetí) pomohl nastolit otázku skrytých i veřejných forem diskriminace zdravotně postižených. Argumenty zpochybňující potřebnost obdobné normy vycházejí především z kontradiktorního názoru na problém diskriminace zdravotně postižených. Dle nich by již samo přijetí obdobné normy znamenalo jistou formu segregace této skupiny občanů. Domnívají se proto, že bude lepší pokračovat cestou postupných změn stávajících norem, zákonů i podzákonných opatření. Cílem všech legislativních prací na tomto úseku se však musí stát jednoznačná podpora integračních tendencí, která dosud není v podstatné právní normě (s výjimkou Zákoníku práce) vyjádřena. Zejména chybí obdobné zakotvení v ústavním katalogu lidských práv, kterým je u nás Listina základních práv a svobod. Při úvahách o potřebě zakotvení zákazu diskriminace je možno 13
využít zásadního pojmu moderní teorie lidských práv - rovnoprávnosti. Tento pojem nelze zaměňovat s pojmem rovnost. Lidé se nerodí ani nezůstávají rovni navzájem. Liší se původem, vzděláním, majetkem, ale i temperamentem nebo barvou vlasů U postižení, resp. později handicapu, samozřejmě nedostatek rovnosti vystupuje zcela zřejmě. Ať jím rozumíme nerovnost šancí, východisek, možností či obyčejné lidské spravedlnosti. Přestože si lidé nejsou a nemohou být rovni (vyjma utopických či vypjatě ideologických teorií) mohou být navzájem i vůči orgánům státu rovnoprávní. Současné znění Listiny základních práv a svobod (čl. 3) stanoví: Základní práva a svobody se zaručují všem bez rozdílu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, víry a náboženství, politického či jiného smýšlení, národního nebo sociálního původu, příslušnosti k národnostní nebo etnické menšině, majetku, rodu nebo jiného postavení. Uvedená antidiskriminační klauzule neobsahuje explicitně ustanovení o zákazu diskriminace z důvodu existence zdravotního postižení. Znamená to tedy, že zdravotní postižení nebylo a není příčinou diskriminace jeho nositelů? Opak je pravdou. Silné diskriminační postoje jsou zaznamenány ve všech etapách vývoje lidské společnosti. Ojediněle na sebe braly podobu snahy o fyzickou likvidaci jednotlivců či genocidu celé minoritní skupiny. V demokratických státech konce dvacátého století se diskriminační tlaky projevují pochopitelně v jiných oblastech a jinými způsoby. Jde zejména o dlouhodobé nerespektování základních a zásadních odlišností, které tato minorita zpravidla má. Jedná se o složitou a propletenou síť, utkanou předivem silných a zakořeněných diskriminačních tradic v oblasti společenských zvyků a vztahů, architektonických, vzdělanostních a pracovních bariér, jakož i individuálních postojů a soudů o zdravotním postižení a jeho nositelích. Z čistě legislativního hlediska nemá přímé neuvedení zdravotního postižení mezi tituly vylučujícími diskriminaci žádný bezprostřední záporný vliv. Zdravotně postižení jsou totiž, stejně jako všichni ostatní občané, zahrnutí pod označení ani z jiného důvodu. Případné začlenění skupiny zdravotně postižených do znění čl. 3 Listiny základních práv a svobod se tak stává spíše otázkou boje za společenské uznání této minority. Výslovné uvedení zdravotně postižených v daném ustanovení by znamenalo uznání reálných diskriminačních tendencí, jimž byla a je tato minorita vystavena, jakož i explicitní vyjádření vůle majoritní společnosti o nápravu stavu. Úsilí zdravotně postižených vedlo nakonec i místopředsedu vlády České republiky PhDr. Vladimíra Špidlu k osvojení zmíněného legislativního návrhu, který předložil do vnějšího připomínkového řízení na jaře roku 2001. Bez většího zájmu veřejnosti a zainteresovaných tento 14
návrh Legislativní rada vlády ČR zamítla jako nepotřebný. Přitom doplnění výše uvedených titulů potvrzujících zákaz diskriminace o sousloví zdravotního stavu je naprosto důvodným a oprávněným požadavkem menšiny zdravotně postižených. Začlenění skupiny zdravotně postižených do znění čl. 3 Listiny základních práv a svobod se tak stává nadále otázkou společenského uznání práv této minority, jakož i explicitním vyjádřením vůle majoritní většiny společnosti po odstranění stávajících diskriminačních tendencí. Právě vzhledem k výše uvedenému je postup vlády České republiky a jejích orgánů zklamáním. Krajské rady zdravotně postižených se nemusí obávat využít výše podaných tvrzení ve prospěch občanů s postižením v jejich krajích. Jen velmi nevzdělaný partner by jim v diskusi nabízel variantu krajského plánu vyrovnávání příležitostí, jež bude potřeba uzavřít s krajskou reprezentací zahrádkářů. Naproti tomu se stále ještě setkáme s poměřováním zdravotního postižení s ostatními sociálními událostmi. Sociální událostí se v teorii sociální práce a sociální politiky označuje faktická či právní událost či stav, který má sociální dimenzi. Sociální událostí je tak narození dítěte stejně jako smrt člověka. Sociální událostí je zdravotní postižení stejně jako drogová závislost. Je však nutno uvést, že zdravotní postižení představuje sociální událost sui generis (svého druhu). Liší se v samotných základech a další srovnávání není bez dalšího možné. Až na drobné výjimky (úraz člověka následkem skoku zvaného bungie jumping) lze říci, že zdravotně postiženým se ani nestávají všichni občané (viz sociální kategorie starých občanů), ani se jim nikdo nestal vlastním přičiněním (drogová závislost, prostituce). Jakkoliv uznáváme platnost složitých teorií vysvětlujících vznik např. drogové závislosti, či nezpochybňujeme v některých případech složité postavení rozvedených matek (a otců) s malými dětmi a uznáváme, že vlastní přičinění má v mnoha případech značnou predikci v sociálních a dalších podmínkách života, musíme fenomén zdravotního postižení kategoricky vyčlenit z takto chápaného pojetí sociálních událostí a potažmo často chápané sociální práce. Výše uvedené poznatky se mohou stát filosofickým či metodologickým vodítkem pro představitele Krajských rad zdravotně postižených. Mohou jim pomoci překonat obavy z formulování některých požadavků a dodat argumenty proti případným, a věřme, že jen výjimečným, pokusům o snižování významu činností organizací zdravotně postižených. 15
3. Charakteristika Krajských rad zdravotně postižených V první polovině roku 2000 byly po dlouhých jednáních mezi představiteli Sboru zástupců organizací zdravotně postižených a Sdružení zdravotně postižených v ČR vytvořeny podmínky pro sjednocení organizací zdravotně postižených v jedné střešní organizaci. Tou se stala v červnu 2000 Národní rada zdravotně postižených ČR. Jako její základní poslání byla definována především obhajoba práv lidí se zdravotním postižením a participace na tvorbě a realizaci celospolečenských programů podpory této skupiny občanů ČR. Již při přípravě budoucích stanov nové organizace bylo zřejmé, jak významnou roli bude nadále zaujímat krajská politika ve prospěch zdravotně postižených. Především proto byly ve stanovách následujícím způsobem definovány organizační jednotky s právní subjektivitou Krajské rady zdravotně postižených. Na území jednotlivých krajů se vytváří Krajské rady. V každém kraji se vytváří jedna Krajská rada. Cílem činnosti Krajské rady je obhajoba, prosazování a naplňování zájmů a potřeb zdravotně postižených v součinnosti s orgány státní správy a samosprávy na území kraje. Krajská rada zejména: navrhuje orgánům státní správy a samosprávy potřebná legislativní či jiná opatření ve prospěch zdravotně postižených a posuzuje návrhy opatření týkající se životních podmínek zdravotně postižených zpracované jinými orgány či institucemi, iniciuje vypracovávání a realizaci krajských dlouhodobých koncepcí vyrovnávání příležitostí pro občany se zdravotním postižením, sleduje a vyhodnocuje realizaci legislativních i jiných opatření ve prospěch zdravotně postižených na území kraje a v případě potřeby iniciuje opatření k nápravě zjištěných nedostatků, zajišťuje osvětovou a poradenskou činnost a služby při vyrovnávání příležitostí pro zdravotně postižené ve všech oblastech života společnosti. V období od října 2000 do února 2001 bylo úspěšně ustaveno všech 14 Krajských rad. Na základě zájmu jednotlivých členských organizací NRZP ČR se do jejich činnosti zapojil v jednotlivých krajích následující počet organizací. 16
Praha 35 Ústecký 15 Jihomoravský 27 Středočeský 16 Liberecký 13 Olomoucký 17 Jihočeský 12 Královéhradecký 18 Zlínský 15 Plzeňský 18 Pardubický 19 Moravskoslezský 16 Karlovarský 10 Vysočina 14 Tyto organizace mají Krajské rady ve věcech společného zájmu zastupovat před orgány krajské státní správy i samosprávy. Jaké jsou pro tuto činnost jejich možnosti a omezení. Mezi pozitiva lze zařadit fakt, že Krajské rady existují jako jediné a jednotné reprezentace organizací zdravotně postižených na úrovni krajů, sdružují představitele nejrůznějších druhů zdravotního postižení, mají své zastoupení v řídících orgánech krajských Center pro zdravotně postižené, které se mohou v budoucnu stát organizačně technických zázemím pro tvorbu krajské politiky ve prospěch zdravotně postižených. Za stávající omezení Krajských rad lze považovat to, že nedisponují profesionálními pracovníky, dosavadní zkušenosti krajských funkcionářů s praktickou politikou nebývají velké, zájem o řešení specifických problémů jednotlivých členských organizací výrazně převládá nad zájmem o řešení otázek obecnějších, které však možnosti řešení problémů specifických v řadě případů podmiňuje. Tvorbu a realizaci Krajských plánů lze tedy v jistém slova smyslu považovat za test způsobilosti Krajských rad efektivně zastupovat a obhajovat práva a zájmy občanů se zdravotním postižením na úrovni krajů. 17
4. Normativně právní prostředky realizace plánů nástroje řízení krajů Představitelé Krajských rad zdravotně postižených by se měli orientovat (byť ve zjednodušené podobě) v základních normativně právních aktech nástrojích řízení společenských procesů. Měli by znát základní druhy obecně závazných normativně právních aktů a z nich zejména ty, které jsou v normotvorné působností orgánu kraje. Je potřebné znát základní rozdíly (zejména co se závaznosti týče) mezi normativně právními akty a interními normativními směrnicemi. Ještě než se budeme věnovat jednotlivým druhům právních norem, je třeba vědět několik informací o roli a místě práva při řízení společnosti nebo třeba záležitostí daného kraje. 4.1. Role práva při úpravě společenských vztahů Právo představuje prostředek mocenské regulace vztahů ve společnosti, stanoví souhrn závazných pravidel chování. Především konstatujme, že právo není jediným společenským systémem, který stanovuje pravidla chování. Existují například tyto další systémy soubory pravidel, které mají vliv na určitou oblast společenských vztahů, na lidské chování: a) morálka b) náboženství c) tradice, zvyky Právo se však liší od všech uvedených souborů některými znaky. Právo je: a) obecně závazné b) mocensky vynutitelné c) formálně specifické (psané) Pro pochopení uvedených znaků - vlastností, jež právo odlišují od ostatních pravidel chování, uvádíme následující příklady norem: a) norma právní 219 odst. 1 trestního zákona: Kdo jiného úmyslně usmrtí, bude potrestán odnětím svobody na deset až patnáct let. b) norma mravní 18
za mravní normu můžeme jistě považovat tvrzení, že: Lidé bydlící v jednom domě se při setkání navzájem zdraví. Srovnejme si nyní, jak je to se závazností obou norem. Právní norma je bezesporu obecně závazná. Z dikce zákona je zřejmé, že je závazná pro všechny občany naší republiky, specificky pak pro ty, kteří žijí v manželství. Naproti tomu o závaznosti uvedené normy mravní lze pochybovat. I když my sami bychom ji přijali za závaznou pro naše chování, nemusí tak učinit např. náš soused. Mocenská vynutitelnost úzce souvisí se závazností. Je-li totiž pravidlo chování stanoveno jako závazné, měla by existovat možnost nějakého donucení ve smyslu dodržování daných pravidel. Toliko právní norma je vynutitelná státní mocí. Ať již soudy, policie, komise obecního úřadu jsou, dle svých kompetencí, povolány střežit dodržování právních norem. Vedle různých preventivních a osvětových forem činnosti je nejčastějším institutem působícím ve směru zachování dané normy sankce. V našem případě má sankce podobu trestu odnětí svobody. Může se však jednat i o méně dramatické formy, např. pokuta, předvedení policií, nucený prodej nemovitosti ap. Právě mocenská vynutitelnost představuje nejcharakterističtější rys právní normy. Požadavkem zvláštní formy nerozumíme toliko nesrozumitelný právnický jazyk, ale především určitou zákonem stanovenou formu, v níž se právo vyskytuje. Právní norma může být vydána jen k tomu oprávněným státním orgánem, v předepsané formě a musí být odpovídajícím způsobem vyhlášena a publikována. Hovoříme-li o právní normě, je nutno zdůraznit, že tímto termínem nerozumíme totéž co slovem zákon, předpis ap. Můžeme říci, že každý zákon, nařízení obsahuje zpravidla celou řadu právních norem, tedy závazných pravidel chování. Můžeme se pokusit o shrnutí odpovědi na otázku, co je právo? Právo představuje společenský, normativní systém, určený k regulaci (ochraně, řízení) společenských vztahů. V naší republice je v podstatě jediným pramenem (zdrojem) práva normativně právní akt. Jedná se o zákony, nařízení, vyhlášky, které jsou obecně závazné. Jak jsme již uvedli, normativně právní akty lze třídit podle nejrůznějších kritérií. Z hlediska potřeb praxe je nejvýznamnější třídění dle principu právní síly na: a) Ústavu a ústavní zákony, a1) mezinárodní smlouvy o lidským právech a svobodách (čl.10 Ústavy) b) běžné zákony Parlamentu České republiky, b1) zákonná opatření Senátu Parlamentu ČR c) nařízení vlády České republiky, d) obecně závazné vyhlášky ministerstev a ostatních ústředních orgánů státní správy, 19
e) vyhlášky a nařízení krajů f) nařízení místních orgánů státní správy g) vyhlášky obecních zastupitelstev. Zvláštní místo bychom mohli vyhradit Nálezům ústavního soudu, které představují jakousi negativní právní tvorbu. Ústavní soud nemůže právní normy vytvářet, ale může některé z nich rušit. Například tehdy, sezná-li, že jím posuzovaný zákon, nebo jeho část, je v rozporu s ústavním zákonem. Princip právní síly neboli místo normativně právního aktu v námi uvedeném přehledu vyjadřuje autoritativnost a míru závaznosti dané normy, přičemž zde platí dvě pravidla: a) normativně právní akt nižší právní síly nesmí být v rozporu s norm. právním aktem vyšší právní síly, b) zrušit nebo změnit lze normativně právní akt jen aktem stejné nebo vyšší právní síly. Na tomto místě se zmíníme i o individuálním právním aktu. Jedná se o akt, jež je na rozdíl od normativně právního aktu, určen k úpravě vztahů v konkrétním případě. Znamená to, že jde o výsledek aplikační činnosti některého orgánu státní správy. Nejčastěji to bude např. soud (rozsudek, usnesení) nebo orgán státní správy (stavební povolení, rozhodnutí o uložení pokuty). Ve své praxi se často setkáte s předpisy, které zdánlivě splňují náležitosti právního předpisu. Zejména mají patřičnou úřední formu. Přesto je ale za pramen práva nepovažujeme. Jedná se o nám všem z praxe známé opatření ředitele, příkazy, směrnice, řády, stanovy, usnesení ap. Tyto předpisy nazývá právní teorie interní normativní směrnice. Vydávají je zejména vedoucí pracovníci. Slouží k organizaci a řízení daného hospodářského zařízení, školy ap. Jsou charakteristické zejména tím, že nemusí být veřejně vyhlášeny (pracovníci by však s nimi měli být seznámeni), nejsou obecně závazné, ale vždy jen v linii nadřízenosti - podřízenosti. Jejich plnění, resp. neplnění, nemůže být sankcionováno státní mocí, jako je tomu u obecně závazných předpisů - normativně právních aktů. Určitou sankci představuje např. možné disciplinární řízení a podobné formy. Za nejpodstatnější z hlediska každodenní praxe považujeme skutečnost, že interní normativní směrnice musí vycházet z obecně závazných právních předpisů a respektovat je. V případě, že je s nimi v rozporu, nelze neplnění takové směrnice postihovat. Nejlépe si rozdílnost druhů právních aktů přiblížíme s použitím tabulky: 20