RADA EVROPSKÉ UNIE Brusel 10. března 2009 (12.03) (OR. en) 7322/09 UEM 77 POZNÁMKA Odesílatel: Příjemce: Předmět: Generální sekretariát Rady Delegace Stanovisko Rady k aktualizovanému konvergenčnímu programu Polska Delegace naleznou v příloze stanovisko Rady k aktualizovanému konvergenčnímu programu Polska, jak je přijala Rada ve složení pro hospodářské a finanční věci dne 10. března 2009. Příloha: 7322/09 dhr/dhr/jg 1 DG G I CS
PŘÍLOHA STANOVISKO RADY k aktualizovanému konvergenčnímu programu Polska na období 2008 2011 RADA EVROPSKÉ UNIE, s ohledem na Smlouvu o založení Evropského společenství, s ohledem na nařízení Rady (ES) č. 1466/97 ze dne 7. července 1997 o posílení dohledu nad stavy rozpočtů a nad hospodářskými politikami a o posílení koordinace hospodářských politik 1, a zejména na čl. 9 odst. 3 uvedeného nařízení, s ohledem na doporučení Komise, po konzultaci s Hospodářským a finančním výborem, VYDALA TOTO STANOVISKO: (1) Dne 10. března 2009 posoudila Rada aktualizovaný konvergenční program Polska na období 2008 2011. (2) Průběžná prognóza útvarů Komise z ledna 2009 předpokládá snížení růstu HDP z 5 % v roce 2008 na přibližně 2 % v roce 2009, a to hlavně v důsledku světové finanční krize. Zhoršení celosvětových obchodních toků má dopad na polská odvětví orientovaná na vývoz a finanční krize se zároveň negativně odráží na přímých zahraničních investicích a omezuje dostupnost vnějšího financování pro finanční i nefinanční sektor. Poměrně vysoký podíl hypotečních úvěrů v cizích měnách představuje v době výrazného 1 Úř. věst. L 209, 2.8.1997, s. 1. Dokumenty, na něž se v tomto textu odkazuje, lze nalézt na této internetové adrese: http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm. 7322/09 dhr/dhr/jg 2
znehodnocování měny dodatečnou brzdu soukromé spotřeby. Současně se stavebnictví v Polsku potýká s prudkým poklesem cen a poptávky na trhu s bydlením. Po zvýšení úrokových sazeb v první polovině roku 2008 (z 5,25 % v lednu 2008 na 6 % v červnu 2008) uvolnila Polská národní banka měnovou politiku tím, že v posledních dvou měsících roku 2008 snížila úrokové sazby na 5 %. Nominální efektivní kurz polského zlotého se během roku 2008 znehodnotil o 11,2 %. S ohledem na hospodářské zpomalení přijala vláda řadu expanzivních opatření (především snižování daní a výrazné zvýšení veřejných investic) jak před krizí, tak poté, co se začaly projevovat její následky. Plánovaná fiskální opatření podpoří v krátkodobém horizontu agregátní poptávku a v dlouhodobém horizontu posílí polské hospodářství na straně nabídky. Schodek veřejných financí se podle průběžné prognózy útvarů Komise z ledna 2009 zvýší v roce 2009 přibližně o jeden procentní bod na 3½ % HDP. Nebudou-li přijata nápravná opatření, schodek v roce 2010 klesne jen nepatrně. (3) Makroekonomický scénář, z něhož tento program vychází, předpokládá, že růst reálného HDP poklesne z 5,1 % v roce 2008 na 3,7 % v roce 2009 a následně se vrátí na průměrnou úroveň 4,2 % během zbytku sledovaného období. Při hodnocení na základě informací, které jsou v současnosti k dispozici 2, se zdá, že předložený scénář vychází ze značně optimistických předpokladů růstu pro rok 2009 a následující roky, protože se zakládá na příznivém posouzení růstu vývozního trhu a plně nezohledňuje aktuálnější informace poukazující na další zhoršování hospodářské situace. Nedostatečná pozornost se věnuje především situaci půjček v cizích měnách a vývoji trhu s bydlením a zároveň se zdá, že program nedostatečně zohledňuje dopad snižování růstu úvěrů poskytnutých na soukromé investice. Projekce týkající se inflace uvedené v programu jsou realistické. (4) V předběžné prognóze útvarů Komise z ledna 2009 se odhaduje, že schodek veřejných financí bude v roce 2008 činit 2,5 % HDP, a dosáhne tak cíle stanoveného v předchozí aktualizaci konvergenčního programu. V podstatě je to důsledkem nižšího růstu příjmů v roce 2008 (v souladu s nižším odhadovaným růstem HDP) kompenzovaného méně dynamickými výdaji. 2 Toto hodnocení vychází zejména z prognózy útvarů Komise z ledna 2009, bere však v úvahu i další informace, jež jsou od uvedené doby k dispozici. 7322/09 dhr/dhr/jg 3
(5) Podle konvergenčního programu z prosince 2008 by se v roce 2009 měl schodek veřejných financí zlepšit na 2½ % HDP, naproti tomu podle průběžné prognózy útvarů Komise vycházející z méně příznivého makroekonomického scénáře by se měl zhoršit na 3½ %. Odhadovaný čistý expanzivní účinek diskrečních opatření na rozpočet přesahuje 1 procentní bod. Tato opatření zahrnují i zvláštní opatření přijatá v reakci na zhoršení hospodářské situace ( Plán stability a rozvoje oznámený dne 30. listopadu 2008). Vzhledem ke změně složení daňových příjmů v Polsku, nevede tento nárůst schodku k odpovídajícímu zhoršení strukturálního salda, jež se odhaduje na ⅓ procentního bodu. (6) Střednědobý cíl konvergenčního programu z prosince 2008 je udržitelným způsobem zachovat salda veřejných financí pod 3 % HDP a postupně je v průběhu programového období snižovat s celkovým cílem dosáhnout v roce 2011 salda veřejných financí ve výši 1.9 %. Vzhledem k výraznému zhoršení makroekonomického scénáře se dosažení střednědobého rozpočtového cíle v souladu s nominálními cíli schodku, tedy strukturálním saldem veřejných financí (cyklicky očištěné saldo, bez vlivu jednorázových a jiných dočasných opatření) ve výši 1 % HDP, posouvá za rok 2011, jenž byl v předchozí aktualizaci cílovým rokem. Základem postupu úprav je značné snížení výdajů o 1,5 procentního bodu HDP, přičemž podíl příjmů se snižuje o 1 procentní bod. V programu však nejsou upřesněna opatření na snížení výdajů. Program předpokládá snížení míry zadlužení z téměř 46 % HDP v roce 2008 na méně než 45 % v roce 2011 (se snížením o 0,7 procentního bodu v posledním roce trvání programu). To je v rozporu s průběžnou prognózou útvarů Komise, která předpokládá prudký nárůst hrubé míry zadlužení z 45½ % v roce 2008 na téměř 50 % v roce 2010. Hlavní příčinou rozdílů jsou různé prognózy vývoje primárního schodku. 7322/09 dhr/dhr/jg 4
(7) Existuje riziko, že rozpočtové výsledky během programového období budou horší. Příznivé předpoklady ohledně růstu HDP vedou k optimistickému odhadu růstu příjmů v průběhu celého programového období. Zejména příjmy z přímých daní, jiné než daňové příjmy, příspěvky na sociální zabezpečení a příjmy z nemovitostí se v roce 2009 očekávají spíše vyšší. Makroekonomický scénář programu zjevně předpokládá, že fiskální stimuly v roce 2009 (snížení daně z příjmu fyzických osob a výrazné zvýšení veřejných investic) budou velmi účinně podporovat růst. Je možné, že tento předpoklad se nenaplní úplně, protože domácnosti s vysokými příjmy, které mají poměrně vysoký sklon k úsporám, mají z daňové reformy největší prospěch a protože je možné, že stejně jako v předchozích letech nebudou provedeny všechny investice. Kromě toho mohou některé výdaje jako sociální transfery a dotace narůst více, než se pro rok 2009 předpokládalo. Pro pozdější roky programového období může být plánované omezování výdajů ohroženo vzhledem i) k volebnímu cyklu a ii) k nedostatku informací o konkrétních reformních opatřeních. (8) Ačkoli na základě konvergenčního programu vykazuje rozpočtová pozice v roce 2008 malý strukturální primární schodek, je podle projekcí z roku 2005 vypracovaných podle společné metodiky dlouhodobý dopad stárnutí obyvatelstva na rozpočet jeden z nejnižších v EU. Současné reformy však směřují k růstu výdajů z dlouhodobého hlediska. Udržení vysokých primárních přebytků ve střednědobém horizontu by pomohlo zmírnit rizika ohrožující dlouhodobou udržitelnost veřejných financí, která jsou nyní na nízké úrovni. (9) Celkové výsledky rozpočtového rámce jsou z hlediska dodržování rozpočtových cílů dobré. Z velké části k tomu však přispěl silný růst a značné neočekávané příjmy v posledních letech, jakož i nezamýšlené neúplné provedení plánů výdajů (především investic). Konvergenční program odkazuje na plánovanou změnu zákona o veřejných financích, která zahrnuje snížení částky pro autonomní veřejné fondy, které nejsou přímo kontrolovány ústředními nebo místními orgány státní správy, povinné víceleté rozpočtové plány pro centrální státní rozpočet a místní orgány a změnu fiskálních pravidel. Program dále potvrzuje plánované zahájení rozpočtování podle výkonnosti, které se bude postupně vztahovat na rostoucí počet institucí. Uvedené kroky směřují správným směrem, i když jejich očekávaný dopad je omezený. 7322/09 dhr/dhr/jg 5
(10) Polská vláda v reakci na finanční krizi přijala řadu opatření k zajištění stability finančního sektoru. Výrazně se zvýšily záruky za vklady v bankách a nový limit byl stanoven na 50 000 EUR. Hlavní opatření, jímž je nárůst stropu záruk za mezibankovní půjčky a půjčky podnikům (o téměř 2 % HDP), má platit pouze v roce 2009, a má tedy být opatřením dočasným. Kromě toho vláda naplánovala kapitálový vklad (asi 0,15 % HDP) do banky BGK, která je ve vlastnictví státu. Účelem tohoto vkladu je zvýšit půjčky malým a středním podnikům. (11) V souladu s Plánem evropské hospodářské obnovy, který v prosinci odsouhlasila Evropská rada, by fiskální stimuly naplánované polskou vládou, jejichž cílem je podpořit agregátní poptávku prostřednictvím větších veřejných investic do infrastruktury, měly rovněž přispět k dlouhodobému potenciálnímu růstu, a tím prospět veřejným financím. Snížení daně z příjmu fyzických osob vede k menšímu daňovému zatížení, ačkoliv to platí zejména pro daňové poplatníky s vysokými příjmy. Tato stimulační opatření nejsou dočasná. Vzhledem k riziku vysokého rozpočtového schodku na jedné straně, ale poměrně vytrvalému růstu (jak uvádí průběžná prognóza útvarů Komise) na straně druhé, jsou fiskální stimuly na rok 2009 přijaté Polskem odpovídající reakcí na zhoršení hospodářské situace. Všechna naplánovaná opatření však musí být včas přijata vládou a parlamentem a provedena. Pokud jde o strukturální opatření, udržitelnost veřejných financí se zlepší nahrazením předčasných důchodů méně nákladnými tzv. překlenovacími důchody. Polsko rovněž přijalo opatření ke zlepšení kvality veřejných financí (nový zákon o veřejných financích posilující rozpočtová pravidla a kontrolu autonomních fondů a další rozpočtování podle výkonnosti). Tato opatření souvisejí se střednědobými reformními plány a doporučeními pro jednotlivé země, jež navrhla Komise dne 28. ledna 2009 v rámci Lisabonské strategie pro růst a zaměstnanost. (12) Navrhovaná orientace fiskální politiky je expanzivní v roce 2009 a restriktivní v roce 2010. Vyšší schodek v roce 2009 by vzhledem k neochotě podstupovat riziko na rozvíjejících se trzích mohl vést k vyšším úrokovým výdajům. Je možné, že plánovaná opatření nebudou dostatečná k tomu, aby zajistila dokončení předpokládaných úprav po roce 2009. Rozpočtová strategie by navíc měla být podpořena zvláštními opatřeními snižujícími rozpočet v roce 2010 a 2011. 7322/09 dhr/dhr/jg 6
(13) Pokud jde o požadavky na údaje uvedené v kodexu chování pro programy stability a konvergenční programy, uvádí program všechny povinné a většinu nepovinných údajů 3. Celkově lze shrnout, že Polsko plánuje odpovídající fiskální stimuly, z nichž některé nejsou dočasné. V krátkodobém horizontu podpoří plánovaná opatření agregátní poptávku a v dlouhodobém horizontu posílí polské hospodářství na straně nabídky. Vzhledem k příznivým prognózám růstu HDP existuje riziko, že rozpočtové výsledky předpokládané v programu budou podle prognóz Komise horší během celého období, jímž se tato aktualizace zabývá. V pozdějších letech programového období bude plánované omezování výdajů muset být rovněž podle potřeby podpořeno zvláštními opatřeními. S ohledem na výše uvedené hodnocení a na potřebu zajistit udržitelnou konvergenci se Polsko vyzývá, aby: i) provedlo fiskální plány na rok 2009, včetně stimulů v souladu s Plánem evropské hospodářské obnovy a s rámcem Paktu stability a růstu, a zabránilo přitom překročení cílové referenční hodnoty stanovené vládou; ii) iii) podpořilo strategii konsolidace v letech 2010 a 2011 za pomoci zvláštních opatření na snížení schodku; posílilo rozpočtový rámec prostřednictvím lepší kontroly výdajů, včetně rychlého provedení novely zákona o veřejných financích a rozpočtování podle výkonnosti. 3 V programu jsou uvedeny další nepovinné údaje, jejichž konzistentnost je nutno zkontrolovat. 7322/09 dhr/dhr/jg 7
Srovnání základních makroekonomických a rozpočtových projekcí 2007 2008 2009 2010 2011 KP pros. 2008 6,7 5,1 3,7 4,0 4.5 Reálný HDP (změna v %) KOM led. 2009 6,7 5,0 2,0 2,4 neuv. KP břez. 2008 6,5 5,3 5,0 5,0 neuv. KP pros. 2008 2,6 4,2 2,9 2,5 2.5 Inflace HISC KOM led. 2009 2,6 4,2 2,9 2,5 neuv. (%) KP břez. 2008 2,6 3,5 2,9 2,5 neuv. KP pros. 2008 1,3 1,0 0,1 0,6 0.5 Mezera výstupu 1 KOM led. 2009 2 2,2 2,2 0,1 1,1 neuv. (% potenciálního HDP) KP břez. 2008 1,1 0,7 0,2 0,9 neuv. Čisté půjčky/úvěry vůči KP pros. 2008 3,6 4,0 1,8 1,3 1.5 zbytku světa KOM led. 2009 3,6 4,1 3,5 2,9 neuv. KP břez. 2008 2,6 3,5 4,2 4,6 neuv. KP pros. 2008 40,0 39,8 40,7 40,0 39.7 Veřejné příjmy KOM led. 2009 40,0 39,6 40,2 40,3 neuv. Veřejné výdaje Saldo veřejných financí Primární saldo Cyklicky očištěné saldo 1 Strukturální saldo 3 KP břez. 2008 40,0 40,0 39,2 38,7 neuv. KP pros. 2008 42,0 42,6 43,2 42,4 41.7 KOM led. 2009 42,0 42,1 43,8 43,7 neuv. KP břez. 2008 42,0 42,5 41,2 40,1 neuv. KP pros. 2008 2,0 2,7 2,5 2,3 1.9 KOM led. 2009 2,0 2,5 3,6 3,5 neuv. KP břez. 2008 2,0 2,5 2,0 1,5 neuv. KP pros. 2008 0,5 0,3 0,1 0,2 0.5 KOM led. 2009 0,5 0,2 1,2 1,3 neuv. KP břez. 2008 0,2 0,2 0,3 0,8 neuv. KP pros. 2008 2,5 3,1 2,5 2,1 1.7 KOM led. 2009 2,8 3,4 3,7 3,0 neuv. KP břez. 2008 0,6 0,5 0,1 0,1 neuv. KP pros. 2008 2,5 3,1 2,5 1,9 1.7 KOM led. 2009 2,8 3,4 3,7 2,9 neuv. KP břez. 2008 2,2 2,7 2,1 1,4 neuv. KP pros. 2008 44,9 45,9 45,8 45,5 44.8 KOM led. 2009 44,9 45,5 47,7 49,7 neuv. Hrubý veřejný dluh KP břez. 2008 44,9 44,2 43,3 42,3 neuv. Poznámky: 1 Mezery výstupu a cyklicky očištěná salda podle programů přepočítávají útvary Komise na základě údajů obsažených v programech. 2 Na základě odhadovaného potenciálního růstu v jednotlivých letech 2007 2010 ve výši 5,2 %, 4,9 %, 4,2 % a 3,7 %. 3 Cyklicky očištěné saldo bez jednorázových a jiných dočasných opatření. Podle posledního programu a podle průběžné prognózy útvarů Komise z ledna 2009 dosahují jednorázová a jiná dočasná opatření 0,2 % HDP v roce 2010 (a zvyšují schodek) a v dalších letech jsou rovna nule. Zdroj: Konvergenční program (KP), průběžná prognóza útvarů Komise z ledna 2009 (KOM), výpočty útvarů Komise. 7322/09 dhr/dhr/jg 8