KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ V Bruselu dne 7.10.2009 SEK(2009) 1298 v konečném znění PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Průvodní dokument k SDĚLENÍ KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU, RADĚ, EVROPSKÉMU HOSPODÁŘSKÉMU A SOCIÁLNÍMU VÝBORU A VÝBORU REGIONŮ o investování do vývoje nízkouhlíkových technologií (plán SET) SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ {KOM(2009) 519 v konečném znění} {SEK(2009) 1295} {SEK(2009) 1296} {SEK(2009) 1297}
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ týkající se sdělení o investování do vývoje nízkouhlíkových technologií (plán SET) 1. VYMEZENÍ PROBLÉMU Změna klimatu představuje mezinárodní problém, který by měl za následek značné a trvalé škody v celosvětovém měřítku, pokud by zůstal nevyřešen. V reakci na to EU (v rámci své politiky v oblasti energetiky a klimatu) přijala cíle snížit do roku 2020 emise skleníkových plynů o 20 % a zvýšit podíl energie z obnovitelných zdrojů na energii v Evropě na 20 %. V návaznosti na to by úroveň emisí CO 2 měla do roku 2050 v porovnání se současnou úrovní poklesnout o 80 %. Za účelem splnění těchto cílů vznikla celá řada iniciativ, z nichž nejznámější je evropský systém pro obchodování s emisemi. Jednou z těchto možností je vývoj nízkouhlíkových technologií, který má klíčový význam pro splnění cílů politiky v oblasti energetiky a klimatu a zároveň představuje prostředek k zajištění budoucí konkurenceschopnosti Evropy. Evropský strategický plán pro energetické technologie (plán SET) přijatý v rámci politiky v oblasti energetiky a klimatu si klade za cíl urychlit vývoj klíčových nízkouhlíkových technologií, aby mohly být uvedeny na trh rychleji, než v případě nepřijetí uvedeného plánu. Cílem tohoto posouzení dopadů je prověřit, stručně popsat a doporučit konkrétní opatření, jež by měla být přijata k financování vývoje a zavádění nízkouhlíkových technologií uvedených v plánu SET. 2. SUBSIDIARITA V tomto oddíle jsou uvedeny důvody pro intervenci EU v těchto oblastech: pomoc při mobilizaci potřebných dodatečných finančních prostředků pomoc při koordinaci řady nejednotných a různorodých nástrojů Chybějící finanční prostředky Nízkouhlíkové technologie pronikající na evropský trh s energií čelí mnoha nedostatkům na trhu a v oblasti regulace. Nízkouhlíkové technologie jsou přínosem zejména díky nižším emisím CO 2, což však představuje přínos pro veřejnost zatížený vysokými ekologickými externalitami, jež v případě nákladů na energii nejsou zohledňovány. Podobně je také základní výzkum pro veřejnost přínosem, který zdaleka převažuje nad soukromým ziskem výzkumných ústavů (efekt přelévání ). V žádném z uvedených případů proto trh neposkytne společensky optimální úroveň financování. Z toho důvodu je veřejná intervence oprávněná. K dalším faktorům, které kritickým způsobem brání vývoji nízkouhlíkových technologií, patří: 2
vysoká technologická, regulační a tržní rizika, jež mají za následek suboptimální úroveň investic do nízkouhlíkových technologií; řada nedostatků příznačných pro trh s energií, a to zejména vysoké náklady na transakce a překážky vstupu na trh, jakož i omezená míra hospodářské soutěže, roztříštěný regulační rámec pro rozvoj nové infrastruktury a inherentní nehybnost energetické infrastruktury. Ve snaze vyřešit tyto nedostatky a dosáhnout našich cílů v oblasti změny klimatu bylo v plánu SET vymezeno několik strategických technologií, jež mají být v rámci plánu podporovány. Z odhadu dodatečných finančních prostředků, jichž bude zapotřebí pro jednotlivé technologie, mají-li být splněny cíle plánu SET, vyplývá nutnost vynaložit dalších přibližně 50 miliard EUR. Nedostatečná koordinace Překážky pro dosahování cílů stanovených v plánu SET však nespočívají jen v problémech financování, ale i v potížích s ohledem na strukturu a koordinaci dostupných nástrojů. V současnosti existuje široká škála nástrojů včetně programů pro výzkum a inovace a finančních nástrojů skupiny Evropské investiční banky. V mnoha případech je však úroveň všeobecné koordinace a financování nepřiměřená, a to zejména v souvislosti s rozsáhlými demonstračními projekty a programy pro výzkum a inovace. Celková situace Přechod na nízkouhlíkové hospodářství je pro společenství nezbytný a zároveň prospěšný. Vzhledem k jeho složitosti a rozsahu úsilí, jež bude třeba vynaložit, má však jen málo členských států kapacitu potřebnou k zajištění požadovaných změn. Na úrovni EU navíc existují významné možnosti součinnosti s ohledem na koordinaci různých režimů podpory a konsolidaci trhu, který je v současnosti roztříštěný. Je zapotřebí přijmout opatření a na úrovni EU lze ve srovnání s kroky podniknutými v jednotlivých členských státech dosáhnout daleko více. Z toho vyplývá, že akce na úrovni EU je oprávněná. 3. CÍLE V rámci tohoto posouzení dopadů jsou prověřena finanční opatření, jež by mohla být přijata ke splnění cílů stanovených v plánu SET. V této souvislosti je třeba splnit tyto konkrétní cíle: stimulovat značný nárůst soukromých investic do výzkumu, technologického rozvoje, demonstrací a tržní replikace technologií uvedených v plánu SET, zajistit dostatečné, přiměřené a účinné finanční zdroje na vývoj nízkouhlíkových technologií uvedených v plánu SET, aby bylo možné zaručit úroveň inovací, jež bude v souladu s politickými cíli EU. V praxi to znamená nutnost: přinejmenším zdvojnásobit objem finančních zdrojů vyčleněných na technologie uvedené v plánu SET, pružněji a účinněji využívat stávající nástroje, 3
případně zavést nové či přizpůsobené nástroje. 4. POLITICKÉ MOŽNOSTI Ve snaze vymezit nejúčinnější způsob, jakým by bylo možné těchto cílů dosáhnout, byly alternativy rozděleny do čtyř různorodých skupin politických možností, jež ilustrují celou škálu dostupných možností: (1) pokračující používání stávajících investičních nástrojů v rámci současného institucionálního uspořádání (pokračování beze změn), (2) navýšení finančních prostředků poskytovaných prostřednictvím existujících investičních nástrojů v rámci současného institucionálního uspořádání (možnost 1), (3) posílení existujících investičních nástrojů v rámci upraveného institucionálního uspořádání (možnost 2), (4) nové investiční nástroje, přijetí zvláštních institucionálních opatření, zaplnění mezer a odstranění opakovaně se vyskytujících nedostatků v současném portfoliu investičních nástrojů (možnost 3). Každá z těchto politických možností představuje konkrétní a uskutečnitelný postup a zároveň obsahuje návrhy, které se vztahují na nástroje v oblasti výzkumu, inovací, cizího kapitálu, vlastního kapitálu a rizikového kapitálu. Spojení všech čtyř možností se považuje za dostatečně názorný příklad dostupných alternativ. 5. POSOUZENÍ DOPADŮ Je třeba uvést, že se opatření postačující pro dosažení uvedených cílů sice považují za nezbytná, celková politika v oblasti energetiky (jejíž součástí jsou tato opatření) však může přinést mírné celkové náklady pro společnost s ohledem na růst HDP. Tyto náklady by však mohly být zmírněny nebo dokonce sníženy při plném využití komplementarity, která existuje mezi správným uplatňováním těchto opatření a již existujícími mechanismy pro snižování emisí, zejména systému pro obchodování s emisemi. Dále je třeba poznamenat, že všechny analyzované politické možnosti sice v porovnání s možností pokračování beze změn přinášejí jednoznačně větší prospěch, pokud jde o hospodářské nebo sociální výhody, hlavní rozdíl mezi politickými možnostmi spočívá spíše v načasování dopadů než v jejich nakonec dosaženém rozsahu. Jak rychle se objeví očekávaný přínos pro životní prostředí, závisí na rychlosti provádění plánu SET. Různé politické možnosti budou mít dopad na rychlost přejímání nízkouhlíkových technologií, a tím i na celkové množství emisí CO 2 v Evropě. 6. POROVNÁNÍ POLITICKÝCH MOŽNOSTÍ Skupiny technologií V zájmu smysluplné analýzy byly technologie uvedené v plánu SET rozděleny do tří skupin, aby bylo možné lépe zohlednit zvláštnosti a potřeby každé ze skupin. Skupiny technologií jsou tyto: 4
(1) Skupina I: technologie, které jsou téměř konkurenceschopné 1 (2) Skupina II: vznikající technologie, které začínají pronikat na masový trh 2 (3) Skupina III: nové technologie 3 Kritérium posuzování Pokud jde o konkrétní politiky, které mají být přijaty, každá z určených čtyř politických možností byla předmětem analýzy podle zvláštního kritéria, přičemž se zkoumaly její charakteristické rysy s ohledem na: mobilizaci schopnost mobilizovat dostatek finančních prostředků, způsobilost míru, do jaké plánovaná opatření odpovídají požadavkům jednotlivých technologií, flexibilitu míru, do jaké jsou plánovaná opatření schopná reagovat na nové situace, účinnost míru, do jaké mají plánovaná opatření dopad na evropské odvětví energetiky. Analýza a závěry V naší analýze jsme i) jednotlivě prověřili každou ze čtyř politických možností ve smyslu jejích celkových silných i slabých stránek s ohledem na všechna čtyři kritéria (aniž bychom usilovali o vzájemné porovnání možností nebo zohlednili skupiny technologií). Poté jsme ii) technologie rozdělili do tří skupin a jednotlivé politické možnosti jsme posoudili podle uvedených čtyř kritérií. Dospěli jsme k závěru, že: politická možnost 2, která zahrnuje posílení existujících investičních nástrojů v rámci upraveného institucionálního uspořádání, je vhodná pro všechny skupiny technologií a představovala by jednoznačný posun vpřed; politická možnost 1, která zahrnuje zvýšení finančních prostředků při malých institucionálních změnách, by mohla být na základě své flexibility a bezprostřední účinnosti považována za významného kandidáta, ale obecně je vhodná pouze na podporu takových technologií, které téměř dosáhly konkurenceschopnosti; politická možnost 3 by byla na základě zvýšené mobilizace finančních prostředků a schopnosti účinné koordinace nástrojů vhodná pro technologie skupiny III; možnost pokračování beze změn by byla velmi nevhodná pro všechny skupiny technologií. 1 2 3 Větrná energie z pozemních zdrojů, solární vytápění, solární fotovoltaické články (c-si), biopaliva první generace, sítě na přenos elektřiny, jaderné štěpení (G III+), kombinovaná výroba tepla a energie, energetická účinnost v budovách, dopravě a průmyslu. Energie z mořských větrných elektráren, solární fotovoltaické články (s tenkou vrstvou), koncentrovaná výroba elektřiny ze solární energie, zachycování a uchovávání uhlíku, biopaliva druhé generace, elektrické rozvodné sítě. Jaderné štěpení G IV, vodík a palivové články, mořská energie, geotermální energie. 5
Je třeba poznamenat, že tyto závěry nevylučují kombinaci různých politických možností, a nepoukazují ani na způsob či rychlost, jakými by měla být opatření zaváděna. Doporučení Závěrem doporučujeme zvýšit objem zdrojů na potřebnou úroveň a prozkoumat vhodné možnosti institucionálních změn. Kromě toho by na základě nutnosti rychlých opatření bylo namístě bez prodlení provést politickou možnost 1 a případně ve vhodnou dobu postupně a cíleně zavést vhodná opatření možností 2 a 3. Při vypracovávání strategie je třeba zohlednit toto: v řadě případů by mohlo být vhodné sledovat kombinovanou strategii, která spojuje aspekty různých politických možností; mnohé z technologií skupiny I, a zejména technologie v oblasti energetické účinnosti, mají krátkodobě využitelný potenciál, který by mohl být argumentem pro urychlené a plné zavedení politické možnosti 2; v souvislosti s technologiemi skupiny III je třeba upozornit na to, že řada z nich již využívá alternativy navrhované v politické možnosti 2. 7. MONITOROVÁNÍ A HODNOCENÍ V rámci navrhovaného procesu financování bude přínosem nedávno zavedený informační systém plánu SET pro oblast monitorování a hodnocení (SETIS). Za jeho provoz odpovídá Společné výzkumné středisko EU (SVS), které zajišťuje jeho nezávislost a objektivitu. Bude probíhat zejména nepřetržité monitorování investic do výzkumu v oblasti nízkouhlíkových energetických technologií a jeho výsledky se budou každoročně zapracovávat do mapy kapacit zveřejňované v rámci SETIS. Dopad financování výzkumu vývoje a zavádění technologií bude v rámci SETIS rovněž pozorně a nepřetržitě sledován a výsledné analýzy budou zveřejňovány dvakrát ročně v mapě technologií. Současně SETIS zveřejní přezkum specifického pokroku dosaženého v oblasti technologií v rámci plánu SET, a to buď prostřednictvím evropských průmyslových iniciativ nebo programů v souvislosti s Evropskou aliancí pro energetický výzkum. Tento přezkum bude probíhat pravidelně na základě klíčových ukazatelů výkonu, které budou společně vypracovávat SETIS a zúčastněné strany v rámci procesu plánování a vymezování příslušných opatření plánu SET a které budou zaměřeny jak na jednotlivé technologie, tak i na odvětví. V zásadě budou klíčové ukazatele výkonu zaměřeny na náklady a na poměrný výkon technologií. 6