PARLAMENT ČESKÉ REPUBLIKY POSLANECKÁ SNĚMOVNA VI. volební období 640/0 Návrh poslanců Zuzky Bebarové-Rujbrové, Vojtěcha Filipa a dalších na vydání ústavního zákona, kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů Zástupce předkladatele: Bebarová-Rujbrová Z. a další Doručeno poslancům: 22. března 2012 v 11:13
Ústavní zákon ze dne, kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů Parlament se usnesl na tomto ústavním zákoně České republiky: Čl. I Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění ústavního zákona č. 347/1997 Sb., ústavního zákona č. 300/2000 Sb., ústavního zákona č. 395/2001 Sb., ústavního zákona č. 448/2001 Sb., ústavního zákona č. 515/2002 Sb. a ústavního zákona č. 319/2009 Sb., se mění takto : 1. V čl. 25 se vkládá nové písmeno e), které zní : e) pravomocným odsouzením k nepodmíněnému trestu odnětí svobody za trestný čin spáchaný úmyslně," 2. V čl. 25 se vkládá nové písmeno f), které zní : "f) rozhodnutím Nejvyššího správního soudu o ztrátě mandátu,. 3. Dosavadní písmena e) a f) se označují jako písmena g) a h). 4. V čl. 87 odst. 1 se vkládá nové písmeno f), které zní : f) o opravném prostředku proti rozhodnutí ve věci ztráty mandátu poslance nebo senátora,. Dosavadní písmena f) až m) se označují jako písmena g) až n). Čl. II Účinnost Tento ústavní zákon nabývá účinnosti dnem vyhlášení.
- 2 - Obecná část Zhodnocení platného právního řádu Důvodová zpráva Důvěra občanů v politický systém a fungování ústavního systému České republiky je vážně narušena, k čemuž nemalým dílem přispívá nestabilita samotných politických stran, tak zejména jejich poslaneckých klubů. Dochází tím k oslabení fungování parlamentní demokratcie. Vývoj jakým prošly poslanecké kluby stran zastoupených v Poslanecké sněmovně po volbách v roce 2006 je toho dokladem. I předtím v jednotlivých volebních obdobích docházelo v jejich průběhu k přechodům jednotlivců či celých skupin zvolených poslanců k jiným politickým stranám nebo do jiných, i nově vytvořených, poslaneckých klubů. Dělo se tak především od roku 1993, ale zejména od roku 1996, kdy přechody jednotlivců či celých skupin zvolených poslanců k jiným politickým stranám nebo do jiných, případně nově vytvořených, politických klubů nabyly velké intenzity. Tyto přechody nebyly zaznamenány jen v rámci opozice nebo koalice, ale i mezi programově zcela odlišnými politickými subjekty. Takové kroky ve své podstatě deformují rozhodnutí suveréna, jímž je občan - volič, který spojil odevzdání svého hlasu s určitým vymezeným programem, se kterým jednotlivé politické strany a hnutí prostřednictvím svých kandidátů předstoupily před občany a usilovaly o své zvolení garancí realizace programu. Přechod zvoleného kandidáta je potom logicky nutné považovat za výpověď plné moci dané občanem voličem zvolenému kandidátovi. Občan volič však nemá po celé funkční období žádnou možnost se proti takovému jednání jakkoliv bránit. A to i přesto, že zdrojem veškeré státní moci je lid, jak vyplývá z čl. 2 Ústavy České republiky. Tento stav lze považovat za znevažování demokratických principů zastupitelské demokracie. V této souvislosti je nutno zmínit též skutečnost, že ústavní ani právní systém nedává lidu, jako suverénovi veškeré státní moci, možnost ovlivnit případné rozpuštění Poslanecké sněmovny, a následně vyhlášení nových voleb, jestliže se poslanci zpronevěří vůli lidu. Je to tedy občan, který na základě právní úpravy dává při volbách svůj hlas volební straně, jíž je registrovaná politická strana, politické hnutí nebo jejich koalice, popřípadě kandidátovi na jejich kandidátní listině. Přejde-li pak zvolený kandidát v průběhu svého působení v Parlamentu České republiky do jiné politické strany či poslaneckého (senátorského) klubu v průběhu volebního období, lze pak tento krok považovat za deformování rozhodnutí občana voliče, jakož i za porušení závazku ve formě vlastnoručně podepsaného prohlášení, že mu nejsou známy překážky volitelnosti, nedal souhlas k uvedení na jiné kandidátní listině, a že se svojí kandidaturou souhlasí. Ve svém důsledku jde tedy o výše zmíněnou výpověď plné moci ze strany zvoleného kandidáta vůči občanovi voliči, jakož i vůči politické straně nebo hnutí, na jejíž kandidátní listině byl, a pak takový kandidát nemůže mít dále právo být zástupcem svých občanů voličů, a měl by se svého získaného mandátu vzdát. Jestliže to však neudělá, není zde již prakticky žádná možnost takového kandidáta mandátu zbavit. Cíl navrhované úpravy Smyslem navrhované úpravy je narovnat současnou právní úpravu a dát možnost realizovat právo občana. Toto právo by bylo realizováno prostřednictvím politické strany nebo hnutí, za níž byl poslanec (senátor) zvolen, která by byla oprávněna podat návrh na zbavení mandátu poslance (senátora) u příslušného soudu. Důvody i procesní podmínky budou stanoveny zákonem. Vedle porušení slibu by důvodem bylo, že poslanec (senátor)
- 3 - přejde do jiného poslaneckého (senátorského) klubu, nebo přejde do jiné politické strany, čímž ve svém důsledku přestal hájit zájmy svých voličů, kterým právní systém nedává prakticky žádnou možnost jej mandátu zbavit. Současný právní systém a právní úprava volebního práva (dobrovolnost, tajné hlasování) nedávají možnost delegovat právo na podání návrhu na zbavení mandátu poslance (senátora) přímo na občana voliče, kdy by tak bylo umožněno podat případný návrh občanovi, který nevyužil svého volebního práva aktivní účastí ve volbách, popřípadě občanovi, který poslance (senátora) nevolil tajnost hlasování. Aby byla zajištěna garance objektivnosti a oprávněnosti, je zcela na místě, že právem na podání návrhu na zrušení mandátu poslance (senátora) bude pověřena politická strana nebo hnutí, za níž byl poslanec (senátor) zvolen, protože je to ona, která nese za kandidáty na svých kandidátních listinách vůči občanovi voliči odpovědnost, neb mu dala možnost ucházet se o důvěru voličů, kterou svým jednáním porušil. Návrh předpokládá, že o podaném návrhu na zrušení poslaneckého (senátorského) mandátu bude rozhodovat Nejvyšší správní soud a o případném opravném prostředku pak Ústavní soud. Druhým tématem navrhované změny je ztráta mandátu poslance (senátora), který byl odsouzen pro úmyslný trestný čin k nepodmíněnému trestu odnětí svobody. Jde o logický požadavek vyplývající z požadavku na morální a občanský profil zastupitele zákonodárného sboru, který má svoji analogii v zákonech č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a č. 130/2000 Sb. o volbách do zastupitelstev krajů. Zastupitelům obcí a krajů již podle těchto úprav mandát zaniká po pravomocném odsouzení za úmyslný trestný čin k nepodmíněnému trestu odnětí svobody a požadavek, aby se tak dělo i u poslanců a senátorů je oprávněný. Změna předchází potížím, ke kterým by nutně došlo v případě, že by poslanec nebo senátor nastoupil výkon nepodmíněného trestu odnětí svobody, aniž by mohl být při výkonu mandátu nahrazen. Dopady návrhu na státní rozpočet, na rozpočty krajů a obcí Předkládaný návrh nemá žádný přímý dopad na státní rozpočet. Případné náklady budou řešeny v rámci soudních poplatků a budou tedy rozpočtově neutrální. Nároky na rozpočty krajů a obcí nejsou žádné, protože navrhované se dotýká pouze ústavních institucí. Soulad s ústavním pořádkem a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy ČR Přijetím předkládaného návrhu nedojde k zásadní změně ústavního pořádku České republiky. Návrh je v celkovém souladu s Ústavou i ústavním pořádkem České republiky, realizuje zásadu, že zdrojem veškeré státní moci je lid. Navrhovaná úprava není v rozporu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána. Soulad s právem Evropských společenství Předkládaný návrh není v rozporu s právem EU, neboť je výhradním právem každé členské země EU upravit své poměry jak v ústavních institucích, tak mezi nimi, včetně postavení vlastních zákonodárců.
- 4 - Zvláštní část K čl.i, 1 Navrhovaná úprava předpokládá zánik mandátu poslance dnem, kdy nabylo právní moci rozhodnutí soudu, kterým byl odsouzen pro úmyslný trestný čin k nepodmíněnému trestu odnětí svobody. K čl. I, 2, 4 Pravomoc rozhodovat o ztrátě mandátu poslance nebo senátora se svěřuje Nejvyššímu správnímu soudu, který je i jinak nadán rozhodovat o věcech volebních a věcech politických stran. Do taxativního výčtu způsobů zániku poslaneckého mandátu se tedy doplňuje rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o zániku poslaneckého mandátu. Novou úpravu je potřeba vyvážit i posílením funkcí Ústavního soudu rozšířením jeho pravomocí. Tím bude zabráněno možnému zneužití podání návrhu na zrušení mandátu poslance nebo senátora. K čl.ii Vzhledem k tomu, že v návrhu jde o jednoduchou úpravu nevyžadující žádnou delší organizační přípravu, navrhuje se nabytí účinnosti tohoto ústavního zákona dnem jeho vyhlášení. V Praze dne 21. března 2012 Zuzka Bebarová-Rujbrová, v.r. Vojtěch Filip, v.r. Pavel Hojda, v.r. Stanislav Grospič, v.r. Karel Šidlo, v.r. Marie Rusová, v.r. Jan Klán, v.r. Josef Nekl, v.r. Marie Nedvědová, v.r. Vojtěch Adam, v.r. Miroslav Opálka, v.r. Josef Šenfeld, v.r. Marta Semelová, v.r. Ivana Levá, v.r. Soňa Marková, v.r. Alexander Černý, v.r.
Text části ústavního zákona č.1/1993 Sb., Ústava České republiky v platném znění s vyznačením navrhovaných změn a doplnění Čl. 25 Mandát poslance nebo senátora zaniká a) odepřením slibu nebo složením slibu s výhradou, b) uplynutím volebního období, c) vzdáním se mandátu, d) ztrátou volitelnosti, e) pravomocným odsouzením odsouzením k nepodmíněnému trestu odnětí svobody za trestný čin spáchaný úmyslně, f) rozhodnutím Nejvyššího správního soudu o ztrátě mandátu, e) g) u poslanců rozpuštěním Poslanecké sněmovny f) h) vznikem neslučitelnosti funkcí podle čl. 22. Čl. 87 (1) Ústavní soud rozhoduje a) o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem, b) o zrušení jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem, c) o ústavní stížnosti orgánů územní samosprávy proti nezákonnému zásahu státu, d) o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod, e) o opravném prostředku proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo senátora, f) o opravném prostředku proti rozhodnutí ve věci ztráty mandátu poslance nebo senátora, f) g) v pochybnostech o ztrátě volitelnosti a o neslučitelnosti výkonu funkcí poslance nebo senátora podle čl. 25, g) h) o ústavní žalobě Senátu proti prezidentu republiku podle čl. 65 odst. 2, h) i) o návrhu prezidenta republiky na zrušení usnesení Poslanecké sněmovny a Senátu podle čl. 66, i) j) o opatřeních nezbytných k provedení rozhodnutí mezinárodního soudu, které je pro Českou republiku závazné, pokud je nelze provést jinak, j) k) o tom, zda rozhodnutí o rozpuštění politické strany nebo jiné rozhodnutí týkající se činnosti politické strany je ve shodě s ústavními nebo jinými zákony, k) l) spory o rozsah kompetencí státních orgánů a orgánů územní samosprávy, nepřísluší-li podle zákona jinému orgánu, l) m) o opravném prostředku proti rozhodnutí prezidenta republiky, že referendum o přistoupení České republiky k Evropské unii nevyhlásí, m) n) o tom, zda postup při provádění referenda o přistoupení České republiky k Evropské unii je v souladu s ústavním zákonem o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii a se zákonem vydaným k jeho provedení.
- 2 - (2) Ústavní soud dále rozhoduje o souladu mezinárodní smlouvy podle čl. 10a a čl. 49 s ústavním pořádkem, a to před její ratifikací. Do rozhodnutí Ústavního soudu nemůže být smlouva ratifikována. (3) Zákon může stanovit, že namísto Ústavního soudu rozhoduje Nejvyšší správní soud a) o zrušení právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou- li v rozporu se zákonem, b) spory o rozsah kompetencí státních orgánů a orgánů územní samosprávy, nepřísluší-li podle zákona jinému orgánu. Stručný popis změn zákonů v souvislosti s navrhovanou změnou ústavy Navrhovaná změna Ústavy si vyžádá u některých zákonů jejich změny, jež by neměly být velkého rozsahu. Jedná se o tyto zákony: Zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů Protože se předpokládá, že účastníci řízení budou moci podat v případě nesouhlasu s rozhodnutím Nejvyššího správního soudu ústavní stížnost, bude nutno pouze stanovit, že o ústavní stížnosti ve věci zrušení mandátu poslance nebo senátora by rozhodovalo plénum(doplnění 11). V textu zákona pak bude nutné provést pouze legislativně technické úpravy, týkající se odkazů na čl. 25 a 87 Ústavy. V úvahu přichází i možnost doplnění zvláštních ustanovení o řízení před Ústavním soudem o nový díl Řízení o ztrátě mandátu poslance nebo senátora. Tato možnost by přicházela do úvahy v případě, že by bylo nutno upravit specifika pro toto řízení nad rámec, či mimo rámec řízení o ústavní stížnosti. Zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů Bude nutné rozšířit důvody zániku mandátu poslance ( 6), že tento zaniká rozhodnutím Nejvyššího správního soudu o ztrátě mandátu, a v této souvislosti pak legislativně technické úpravy týkající se případných odkazů na ustanovení, v nichž dojde ke změně. Zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů Bude nutné rozšířit důvody zániku mandátu senátora ( 6), že tento zaniká rozhodnutím Nejvyššího správního soudu o ztrátě mandátu, a v této souvislosti pak legislativně technické úpravy týkající se případných odkazů na ustanovení, v nichž dojde ke změně. Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů V tomto zákoně bude nutné doplnit podmínky řízení o návrhu na zrušení mandátu poslance nebo senátora. Důvody opravňující k podání návrhu by stanovil zvláštní zákon. Oprávněným podat takový návrh bude politická strana nebo hnutí, za kterou byl poslanec nebo senátor zvolen, získal svůj mandát. V případě poslance nebude možné podat návrh na zrušení mandátu v době, kdy nejde rozpustit Poslaneckou sněmovnu. Mimo obecných náležitostí by měl návrh obsahovat vylíčení rozhodných skutečností odůvodňujících podání návrhu doložených důkazy a návrh výroku rozsudku. Návrh bude možné podat
- 3 - nejpozději do 30 kalendářních dnů následujících po dni, kdy nastaly skutečnosti opravňující k podání návrhu. Účastníky takového řízení tedy budou politická strana nebo hnutí, za kterou poslanec nebo senátor kandidoval a získal svůj mandát a poslanec nebo senátor, proti němuž návrh směřuje. Nejvyšší správní soud, který bude k řízení příslušný, bude rozhodovat ve věci rozsudkem podle skutkového stavu, který tu je v době podání návrhu. Své rozhodnutí bude muset soud vydat do 20 dnů poté, kdy mu návrh došel po nařízeném jednání. Rozhodnutí soudu nebude mít odkladný účinek a nebude možné proti němu podat kasační stížnost. Účastníci řízení nebudou mít nárok na náhradu výdajů spojených s řízením. Účastníci řízení se budou moci obrátit na Ústavní soud podáním ústavní stížnosti. V případě úspěchu poslance nebo senátora u Ústavního soudu bude mít právo vůči navrhovateli na náhradu vzniklé škody (náhrada platu za dobu, kdy nemohl již vykonávat svůj mandát, ve výši dle zvláštního zákona). Zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů Bude stanoveno, aby politická strana nebo hnutí podala návrh na zrušení mandátu poslance nebo senátora. Vedle porušení slibu by důvodem bylo, že poslanec nebo senátor přejde do jiného poslaneckého (senátorského) klubu, přejde do jiné politické strany, čímž ve svém důsledku přestal hájit zájmy svých voličů a zpronevěřil se svému prohlášení, které musí učinit před svým zařazením na kandidátní listinu. Vznik mandátu mu byl umožněn zařazením na kandidátní listinu volební politické strany a hlasy voličů, kteří mu dali svoji důvěru. V případě koalice, nemá-li každá strana ji tvořící svůj poslanecký (senátorský) klub, by podávala návrh strana nebo hnutí, za kterou byl poslanec nebo senátor zvolen. Předpokládá se, že nebude dáno na vůli politické straně nebo hnutí, zda návrh podá, či nikoliv. V případě jednání poslance nebo senátora naplňujícího důvody kpodání návrhu, v případě, že se sám mandátu nevzdá, musí následovat podání návrhu. Pojistkou proti případnému zneužití podání návrhu bude skutečnost, že politická strana nebo hnutí ponese odpovědnost za škodu, která vznikne v případě, kdy na základě podané ústavní stížnosti Ústavní soud nepotvrdí rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, že mandát zanikl, a to z titulu, že rozhodnutí Nejvyššího správního soudu nemá odkladný účinek. Za škodu bude považován ušlý plat poslance (senátora) podle zvláštního zákona za dobu, kdy poslanec (senátor) nemohl vykonávat svůj mandát v příslušném volebním období.