NEDÁVNÉ PŘÍKLADY SILOVÉHO PŘÍSTUPU Připomeňme si znovu jeden dříve uvedený cíl demokratického přístupu přípravy zásadních společenských rozhodnutí: Dělat, co je v daných mezích možné, aby každý měl od začátku co největší příležitost diskutovat, připravovat, porovnávat a pochopit podklady pro rozhodnutí. Tak umožnit nezkreslenou maximální informovanost těch, kteří rozhodují a realizují, i jejich budoucí hodnocení občany. Přístup, který není demokratický, se někdy nazývá silový. Uveďme několik příkladů jeho nasazení v ČR, počínaje rokem 2010. Revize takzvaného herního zákona se připravovala asi osm let. Kritici tvrdili, že současný stav podporuje adikci k hazardu, pomáhá vytvářet společensky nebezpečná sousedství a umožnuje odklonit ve prospěch podnikatelů fondy, které by se měly podle zákona použít mimo jiné k podpoře sportu a kultury. Tvrdili také, že zdržení a projednávání změny zákona je ovlivněno podnikatelským lobbingem. Probíhaly hádky v médiích a v parlamentu. Revize, schválená po opakovaných sporech a hádkách sněmovnou, byla pak souhlasem všech poslanců označena ze zcela nevyhovující a potenciálně vážně zhoršující situaci. Byl požádán senát, aby zjednal nápravu. Výsledné řešení vyhovovalo vládním politickým stranám a některým krajům a obcím, nevyhovovalo zejména sportovním a kulturním organizacím. Řada významných reforem byla všeobecně považována za důležitou a urgentní. Některé z reforem byly dlouhou dobu připravovány a některých se zúčastnili špičkoví odborníci, většinou v konzultační roli. I o nich probíhaly hádky v médiích a parlamentu a i zde kritici tvrdili, že navrhované změny jsou buď nefunkční nebo škodlivé. Stoupenci a odpůrci se navzájem obviňovali z neochoty konzultovat, o možnosti demokratické spolupráce na přípravě se skoro nehovořilo. Některé návrhy byly předloženy parlamentu nebo tripartitě několik dní nebo týdnů před rozhodnutím. Jednání bylo ukončeno obstrukcí ve sněmovně, kde opozice četla irelevantní informace s přiznaným cílem jednání zdržet. Po ukončení obstrukce sněmovna reformy schválila. V žádném případě nedošlo k profesionálnímu věcnému porovnání vládních a odlišných variant. Jedna z reforem se například týkala zdravotnictví. V květnu 2011 vysvětlil ministr zdravotnictví, že osobně nesouhlasí s mnohými specifiky reformy, kterou připravuje, například v souvislosti s poplatky. Jako ministr však musí respektovat závěry koaličních jednání. Očekává, že v souvislosti s přípravou reformy může být jako ministr vyměněn a určitě nebude premiéra prosit, aby ho ve funkci ponechal. Dilema tohoto ministra je typické pro mnoho slušných lidí v jeho situaci. Při improvizovaném a silovém přístupu není řešitelné a i to je jedním z důvodů, proč se demokratická příprava rozšiřuje. Úkolem ministra je iniciovat přípravu návrhu. Každý přístup v uvažované situaci přípravu ministrovy i koaliční varianty buď umožňuje nebo přímo vyžaduje. Demokratický přístup navíc vyžaduje umožnit (nebo alespoň neztěžovat) přípravu a porovnání jiných variant, včetně varianty opoziční, doprovázené snahou přiblížit se konsenzu. Volba mezi variantami je pak obvykle na parlamentu. Opakované omluvy, nápadně podobné uvedeným omluvám ministra zdravotnictví, byly kdysi slyšet z úst ministra zemědělství Luxe. Byly jedním z důvodů, proč Lux intenzivně podporoval adaptaci a rozpracování demokratické přípravy návrhů strategií. Jeho předčasná smrt zavedení demokratického přístupu zdržela. Nelze bohužel čekat, že rozvoj účinně fungující demokracie bude rychlý a nepřerušovaný, ale je potěšitelné, že dílčí kroky tohoto rozvoje probíhají ve světě i u nás. priklady stránka 1 z 5
Státní rozpočet ČR na rok 2012 byl schválen za předpokladu meziročního vzrůstu, uvedeného v návrhu. V době schvalování bylo všeobecně známé, že toto tempo je velmi nepravděpodobné. Mezinárodní instituce (o světovém výhledu) i český ministr financí (o domácím výhledu) na to výslovně upozornili. V době schvalování nebyl k dispozici ani přibližný odhad skutečného meziročního vzrůstu ani aproximativní varianta rozpočtu, založená na přibližných odhadech. Taková takzvaná krizová varianta je reálná a prakticky důležitá v případech, když zhoršení situace má významnou pravděpodobnost, i když jde jen o hrubé odhady. To byla situace v době schvalování. Členové vlády a poslanci, kteří o návrhu rozhodovali, neměli k dispozici nejlepší dosažitelnou informaci a nikdo se nepokusil ji k tomuto datu alespoň aproximovat. V politickém světě se říkalo nevěděli, o čem rozhodují. Ústavní povinnosti vlády při přípravě rozpočtu nebyly pravděpodobně příliš porušeny. Varianty odhadů budoucího vzrůstu z úst odborníků byly v době schvalování známé, ale schvalující poslanci je neměli k dispozici. Ministr financí na ně později výslovně upozornil. Česká pošta přijala v roce 2010 strategii do roku 2015. V únoru 2011 příslušný ministr vyzval k resignaci generální ředitelku zejména proto, že strategie je podle jeho názoru chybná. Kritizoval celé vedení České pošty pro nekoncepčnost a vyzval je také k rezignaci. Kritici měli některé neformální a neverifikované připomínky: (a) Česká pošta má v březnu organizovat sčítání lidu v ceně dvě a půl miliardy korun a too není vhodná doba pro výměnu celého vedení. (b) Generální ředitelka byla jmenována předchozí vládou na podkladě stranických kritérií. (c) Není vhodný proces přijmout strategii, začít ji realizovat a po několika měsících řešit nesouhlas nového ministra tím, že se vymění celé vedení a strategie se zruší. Na jaře 2010 vláda schválila Národní akční plán inklusivního vzdělání (NAPIV) s cílem přivést do základních škol více handicapovaných (včetně romských) dětí. V únoru 2011 bylo svoláno první setkání vážných zájemců (byl užíván termín expertů ) od nastoupení nové vlády v létě 2010. Přítomní kritizovali, že není známé zadání pracovních skupin, způsob výběru jejich vedoucích, harmonogram další práce, způsob budoucího zpracování příspěvků a řada dalších informací. Někteří účastníci tvrdili, že uvažované řešení je v rozporu s rozhodnutím Štrasburského soudu (které nás výslovně kritizuje), že je odborně mylné a že mu chybí některé zásadní části. Již dříve před uvedeným setkáním navštívili dva ministři jednu z obecných škol a neformálně hovořili se žáky a hosty. Příspěvek této návštěvy, ani příspěvek popisovaného setkání v únoru, na realizaci NAPIV nebyly (pokud je známo) publikovány. Následují některá neformální a neverifikovaná hodnocení únorového setkání zájemci a účastníky: (a) Referentka, zastupující ministerstvo, se omlouvala, že se problémem zabývá teprve od ledna a že se v něm příliš nevyzná; příslušný ministr potvrdil, že setkání neproběhlo úplně dobře a že se problémem bude dále zabývat; šlo procedurální nedostatek, ke kterým bohužel občas dochází a který bude napraven. (b) Vláda považuje současný trend pozitivní diskriminace Romů za škodlivý, nesprávný a nákladný; dala by přednost přístupu každý zodpovídá za sebe a musí se snažit ; bylo by však politicky neprozíravé tento názor publikovat; je výhodnější pracovat neefektivně a předstírat, že je snaha plnit požadavky Štrasburského soudu i vizi NAPIV; to je v zájmu ČR a nakonec i Romů, které je třeba vychovávat tvrdou rukou. (c) Ministr a ministerstvo nejsou schopni plnit své úkoly. (d) Efektivní postup přípravy je již více než deset let vládě a veřejné správě opakovaně navrhován a ignorován. (e) Je to projev diskriminace a rasismu. (f) Je to projev obrácené (reverse) diskriminace, protože se vyžadují neoprávněné výhody pro jedno etnikum, to jest pro Romy. (g) Toto je zcela špatný způsob přípravy návrhu koncepce. priklady stránka 2 z 5
V roce 2010 byl připraven návrh Strategický rámec udržitelného rozvoje. Pracovalo na něm několik desítek úředníků. Dílčí příspěvky integroval pracovní tým s cílem přijetí konsenzuální nebo většinové pozice přítomných. Tento tým byl složen zejména z úředníků, delegovaných spolupracujícími úřady. Strategický rámec nebyl schválen z těchto důvodů: (a) Návrhy byly monovariantní. (b) Chyběla konzultace se stoupenci odlišných pozic. (c) Chyběla konzultace s možnými rozhodovateli. (d) Po předložení Strategického rámce se změnil ministr. (e) Předkládání návrhu Strategického rámce příslušnou Radou vlády ministrovi nemohlo vzít v úvahu (neexistující) variantní řešení ani pozice (nepřizvaných a nekonzultovaných) stoupenců odlišných pozic a po změně ministra nebylo řešení. (f) Řídicí výbor doporučil demokratický přístup k přípravě materiálu; toto doporučení bylo výslovně zahrnuto do materiálů, ale nebylo užíváno při práci a tím vznikly uvedené chyby. Příprava strategického rámce byla však významnou příležitostí k diskusím a k výměně zkušeností. Je k dispozici řada dalších příkladů silového přístupu. Jejich diskuse bude nejúspěšnější, až bude možné posoudit i jejich věcnou správnost a míru, jak se osvědčily. Uvedené a mnohé jiné příklady ilustrují silový přístup a měly několik dopadů, pro tento příklad typických: a. V každé strategii buď byla prosazena anebo pravděpodobně bude prosazena pozice současných nositelů moci. Bude to k prospěchu společnosti, budou-li splněny tyto podmínky: (i) Pozice nositelů moci je správná. (ii) Kdyby byly připraveny a porovnány i jiné horší varianty, mohly by být schváleny, buď omylem, nebo vzhledem k mylným názorům nositelů moci, nebo ve snaze zalíbit se občanům. (iii) Není riziko, že změna externích podmínek si vynutí jinou variantu strategie, která nebyla připravena. b. Bude posílena celková mocenská pozice nositelů moci, kteří silovou přípravu prosadili. To bude k prospěchu společnosti, pokud je tato celková pozice pro společnost lepší než možné varianty c. Bude podpořena představa, že silový přístup je vhodný. To bude k prospěchu společnosti, jestliže se současný světový trend k demokratizaci přípravy mýlí, nebo jestliže byl u nás chybně adaptován, nebo jestliže naše představa tržní demokracie je buď pro nás nebo vůbec nevhodná Pokud uvedené podmínky nebyly splněny, bylo v i těchto specifických případech nasazení silového přístupu pro společnost škodlivé. Ani v tomto případě nedošlo k vážnému porušení platných zákonů a pravidel, protože demokratická příprava podkladů není dosud závazně zavedena. Dobrá praxe správní a profesionální činnosti nebyla při tom porušována o mnoho více, než je obvyklé. Způsob přerušení spolupráce měl očekávatelný vliv na motivaci, ale to se zase zlepší. Z dlouhodobého hlediska je použitý silový přístup nevhodný a uvedené situace jsou zápornými příklady, jak návrhy nepřipravovat. Samotný návrh zavedení demokratické přípravy podkladů je také jedním z příkladů. Jak je jinde uvedeno podrobněji, měnící se světová praxe v podnikatelském a veřejném sektoru byla domácími a zahraničními odborníky na podkladě dobré praxe adaptována pro ČR, vyzkoušena a popsána mezi rokem 1999 a 2011. Jedna z konkrétních metod přípravy, Bloková metoda, byla u nás také adaptována a vyzkoušena. Demokratický přístup byl pro ČR navržen z pověření místopředsedy vlády a pak rozpracován z pověření předsedy vlády a byl jimi doporučen. Byl zpracován a/ nebo doporučen i odborníky a nositeli funkcí v ČR jako ministr a náměstek ministra, předseda Statistického úřadu a Senátního výboru, předsedkyně SÚJB, člen NERVu; v zahraničí podnikatel, eurokomisař, generální ředitel a ředitel ve veřejné správě atd. priklady stránka 3 z 5
Od roku 2008 podporovala rozvoj demokratické přípravy veřejná správa se souhlasem příslušného ministra v řadě směrů: částečně financovala její rozvoj, doporučovala její principy a metody, zajistila fondy z EU na pokračování práce, opakovaně ji projednávalo s předsedou vlády a navrhla mu její zavedení. Trvale upozorňovala na riziko, že nejbližší etapa připravovaných návrhů strategií nevyužije demokratického přístupu a vznikne tak vážná škoda. Předseda vlády doporučil zavést potřebnou metodiku svému nástupci, protože její zavedení nespadalo do mandátu úřednické vlády. Jako dočasné opatření bylo proto navrženo postupné řešení: (1) Předně veřejné správě doporučit připravené principy demokratické přípravy, podporované konzultačním servisem. (2) Potom jít integrovaně zároveň dvěma cestami: (2a) pokud možná využít principy v konkrétní přípravě návrhů strategií, a (2b) podrobně zpracovat podrobná technická, administrativní a organizační doporučení, zejména s ohledem na vztahy k EU. (3) Po vyzkoušení závazně zavést demokratickou přípravu i podrobná opatření. Po všeobecných volbách 2010 veřejná správa zastavila probíhající práci, nesdělila vypracovanou metodiku a připravená doporučení potenciálním uživatelům, zastavila spolupráci se všemi dosavadními odbornými spolupracovníky okamžitou výpovědí nebo jinak a přestala plnit dosavadní dohody. To byla zásadní změna pozice vůči výsledkům posledních deseti let práce domácích i zahraničních odborníků. Pokud je známo, důvody této změny přístupu se neopíraly o odborné posudky a nebyly veřejně oznámeny. Od začátku roku 2011 organizovala externí firma pro veřejnou správu úkol Metodika strategické práce. Úkol se zabývá technickými a organizačními otázkami a skončí v roce 2012. Pokud je známo, na úkolu nespolupracoval nikdo z odborných autorů demokratické přípravy, se závěry demokratické přípravy se spolupracovníci úkolu neměli možnost seznámit, na úkolu aktivně nespolupracoval nikdo s praktickými světovými zkušenostmi. Úkol však provedl rešerše relevantních publikovaných textů v několika zemích, popsal současnou domácí praxi, organizoval diskuse domácích praktiků, zahrnul názor jednoho zahraničního praktika a podrobně doporučil postup z hlediska technického, organizačního a administrativního. Zvláště významná a důležitá jsou doporučení úkolu o integraci, o spolupráci s orgány EU a o shrnutí názorů domácích praktiků. Z tohoto hlediska úkol splnil, co veřejná správa vyžadovala. Dodatečně byly k úkolu připojeny některé změněné principy původně navržené demokratické přípravy podkladů, upravené do obecné a neverifikovatelné formy. Výsledky dosavadní metodické práce (včetně principů, dříve doporučovaných) nebyly ani kritizovány, ani brány při práci v úvahu, což je jedním z typických rysů silového přístupu. V budoucnosti bude nutné výsledky obou uvedených směrů práce integrovat. To obvykle vyžaduje dílčí úpravy. Některé další zkušenosti lze ilustrovat porovnáním úkolu Metodika strategické práce s následujícím starším příkladem. Před rokem 1989 se odborníci snažili zlepšit organizaci a procesy řízení československého hospodářství. Některé jejich výsledky byly nesporně zajímavé, ale samozřejmě jim nelze vytýkat, že se nezabývali vztahem své práce k celkovému řízení společnosti. Je proto těžké dnes posoudit, do jaké míry se jejich výsledky uplatnily po přechodu k tržní demokracii. Nevíme ani, kteří z autorů by byli tento přechod podporovali, kdyby si uvědomili jeho konsekvence. Silový přístup byl tehdy jediný možný. Podobně zmíněný úkol Metodika strategické práce přináší dnes významné výsledky pro silovou přípravu v prostředí tržní demokracie. Nezabývá se však dostatečně celkovou rolí a pozicí strategické práce v řízení společnosti a nevymezuje vztahy materiálům, které se zabývají touto rolí a touto pozicí. Vzájemné porovnání zmíněného úkolu s verifikovatelnými principy demokratické přípravy, založené na praktické zkušenosti a znalosti prostředí u nás i v cizině, povede k posílení demokratické přípravy i u nás a je zároveň na tomto posílení priklady stránka 4 z 5
závislé. Samozřejmě je velký rozdíl mezi politickým významem přechodu diktatura demokracie a přechodu silový přístup demokratický přístup. V obou případech však platí, že organizační a metodické změny významně souvisí se způsobem celkového řízení společnosti a nakonec musí být nasazeny s vědomím této souvislosti. V rámci takzvané První Bezděkovy komise byly navržené principy vyzkoušeny z hlediska aplikovatelnosti v atmosféře ostrého vzájemného nesouhlasu účastníků na otázkách důchodové reformy. (Takzvaná Druhá Bezděkova komise i další práce na důchodové reformě probíhaly odlišně od doporučení První komise). Potvrdila se zahraniční zkušenost, že nelze vždy zajistit konsenzus, ale vždy lze zajistit společnou přípravu a věcné porovnání pozic, pokud se užívá prakticky vyzkoušený demokratický přístup. Jak známo, jediným ohrožením je skutečnost, že někdy je neochota spolupracovat taktickým a mocenským nástrojem některého z potenciálních účastníků. V popisované zkoušce byl zaznamenán jeden takový pokus přerušit z taktických důvodů spolupráci. K udržení spolupráce přispělo zejména vysvětlení podrobností, jak je na tuto situaci metodika připravena a jaké byly v minulosti konkrétní zkušenosti s podobným přístupem. Účastník dospěl během přátelské večeře k závěru, že přerušení spolupráce by pro něho nebylo takticky výhodné. Podrobnosti a doporučení užitého přístupu jsou uvedeny na odkazu B2. Demokratická a silová příprava podkladů se týká zásadních rozhodnutí, která souvisí s pozicemi občanů a jejich skupin a která mohou mít vliv na celkové řízení společnosti. Mnohá rozhodnutí, jakkoli důležitá, mají dopad věcně a profesionálně omezený a široká veřejnost se jimi málo zabývá. Spolupráce s veřejnost a s autory různých variant a jiných návrhů proto sleduje podobné cíle, jako demokratická příprava, ale probíhá jinak. Příkladem by možná mohla být Strategie mezinárodní konkurenceschopnosti, kterou připravilo Ministerstvo průmyslu a obchodu a kterou schválila vláda v září 2011. S materiálem prý souhlasí i opozice, sociální partneři, Americká obchodní komora, OECD a Evropská komise. Proběhla integrace s Exportní strategií a s Národním programem reforem. Až veřejná správa přejde od silové k demokratické přípravě, bude zajímavé zajistit vzájemnou delimitaci a integraci dvou typů návrhů: (a) zásadní návrhy, zpracované demokratickým přístupem, (b) návrhy s omezeným dopadem, související s uvedeným příkladem a pravděpodobně i s úkolem Metodika veřejných strategií (a s velkým počtem pokusů v celém světě, zejména s některými příklady uvedenými v posledním odstavci těchto stránek). Uvedené přístupy jsou orientované na tržní demokracii. Ukázalo se důležité seznámit se s metodikou přípravy zásadních strategických rozhodnutí v jiných systémech. Příkladem takového systému s nízkým násilím vůči občanům může být Singapur, opačným příkladem Kazachstan. Na jedné straně je zajímavé vidět zásadní rozdíly mezi procesy v demokratických a jiných systémech. Na druhé straně jsou zde k dispozici významné zkušenosti, použitelné jako příklad nebo jako výstraha. Svět tržní demokracie je však velmi odlišný. priklady stránka 5 z 5