Předběžný koncept materiálu pro vládu PRINCIPY STRATEGICKÉ PRÁCE 1 NÁVRH USNESENÍ VLÁDY ČR Vláda: I Schvaluje II Ukládá Principy strategické práce Připravovat strategické materiály v souladu s principy strategické práce Zajistí: všichni členové vlády a vedoucí ústředních úřadů státní správy Termín: Trvale SPV vlada [14] stránka 1 z 8
2 PŘEDKLÁDACÍ ZPRÁVA Tímto materiálem se schvaluje návrh na přijetí základních principů a metodické koordinace státních orgánů pro přípravu návrhů strategií (dále jen Principů), tedy na metodiku strategické práce na úrovni vlády ČR (dále jen SPV). Materiál respektuje systém strategického plánování a programování tak, jak je aktuálně přijat v rámci Prohlášení Evropské komise o správě a řízení ze dne 30.5.2007. Materiál také využívá naše národní zkušenosti z adaptace tohoto prohlášení na některých ministerstvech v uplynulých letech. Česká republika již přijala a používá některé obdobné základní, v Evropě již běžně zavedené procedury, které se strategickou prací souvisí. Je to zejména legislativní proces (který není určený pro strategickou práci, ale navazuje na ni) a připomínkové řízení (které je pro návrhy strategií nahraženo SPV). Legislativní proces je ovlivněn formou tzv. RIA na základě usnesení vlády č. 420/2005, kterým zahájila implementaci Hodnocení dopadů regulace (Regulatory Impact Assessment RIA) do legislativního procesu. Také na základě usnesení vlády č. 657 ze dne 31. května 2006 k Východiskům pro zapojování veřejnosti do přípravy strategických dokumentů byla vytvořena a schválena metodika zapojení veřejnosti do tvorby právních předpisů. Kromě toho se užívá řada dalších procesů, technik a metod. Některé jsou a jiné nejsou závazně nařízeny, ale se strategickou prací souvisí. Cílem návrhu vládního usnesení je zavést dobrou praxi strategické práce na úrovni vlády ČR (SPV), která pomůže dosáhnout prakticky významných a integrovaných výsledků při ošetřování zásadních komplexních problémů a zefektivní strategickou práci státní správy. Principy SPV jsou založeny na zahraničních i domácích praktických zkušenostech, metodika je prakticky vyzkoušena a podrobně popsána. Navržený proces SPV ponechává zodpovědnost za přípravu strategií neměnnou. Jeho zavádění na rezortní úrovni nepředpokládá nové požadavky na rezortní rozpočty a umožňuje metodickou podporu strategické práce konzultačním týmem, jehož vedoucího určí předseda vlády. Metodika a proces metodické instruktáže a konzultace byly podrobně připraveny v široké domácí a zahraniční spolupráci. Paralelně byly připraveny významné metodické závěry v rámci úkolu Vazby národní politiky ČR a EU se zaměřením na politiku HSUS. Jedním z nejbližších úkolů je integrovat činnosti v ČR, zaměřené na metodiku strategické práce. Vzhledem k probíhající přípravě některých strategií, u kterých metodika a integrace budou vyžadovat doplnění, nemělo by však dojít k odkladům zahájení činností, shrnutých níže. SPV vlada [14] stránka 2 z 8
3 DŮVODOVÁ ZPRÁVA Česká republika stojí před přípravou zásadních národních strategických dokumentů ve vazbě na nové rozpočtové období Evropské unie od roku 2013 EU a Lisabonskou a exitovou strategii. Proto bude nutno v příštích dvou letech připravit všechny sektorové strategie a zajistit jejich propojení s národní strategií ekonomických reforem v rámci přípravy východisek ze současné ekonomické krize a řešení deficitu státního rozpočtu. Většina těchto strategií se však v České republice připravuje poměrně jednoduchým způsobem, s využitím užších týmů expertů a následných meziresortních připomínkových řízení, tedy metodou, která je ve vyspělých demokraciích považovaná za řešení silové. Je často zpracována jediná varianta strategie, kterou pak v rámci meziresortních jednání předkladatel obhajuje a snaží se politicky prosadit. Je těžké posoudit, zda zpracování není zaujaté, proces korumpovaný a stranicko-politické vlivy na přípravu převažující Tímto materiálem se zavádí mezinárodně přijaté základní principy a metodická koordinace státních orgánů pro přípravu strategických dokumentů. Obojí vychází především ze systému strategického plánování a programování tak, jak je aktuálně přijat v rámci Prohlášení Evropské komise o správě a řízení ze dne 30.5.2007. Evropskou komisí je proces metodického řízení procesu přípravy a schvalování strategických rozhodnutí na evropské úrovni velmi podrobně popsán a institucionalizován. Cílem usnesení vlády je zavést dobrou praxi přípravy návrhů strategií/ koncepcí/ politik/ reforem/ závažných komplexních společenských rozhodnutí. Vláda ČR proto přijímá taková řídící a metodická opatření, která zefektivní přípravu strategických činností. Jedná se o přijetí principů a metodiky přípravy návrhů strategií, přičemž zodpovědnost za iniciativu přípravy strategických návrhů samých zůstává nezměněna na úrovni jednotlivých rezortů. Zejména se zavedením principů strategické práce nerozhoduje nic o harmonogramu přípravy jednotlivých návrhů strategií, které si rezorty urychleně připraví v konzultaci s konzultačním týmem. Zaváděné Principy SPV (principy strategické práce na úrovni vlády ČR) byly převzaty ze světové praxe, adaptovány pro domácí potřebu a úspěšně vyzkoušeny. Základem jsou následující teze OPAEC (Openess, Participation, Accountability, Effectiveness, Coherence), doporučované EU a zpracované v Bílé knize a dalších dokumentech. Otevřenost; trvalá široká přístupnost všech informací, souvisejících s přípravou návrhu strategie Široká účast rezortů, odborníků a těch, kterých se problém týká, od začátku přípravy návrhu strategie, s možností navrhnout vlastní variantu Zodpovědnost: kdo rozhoduje, zodpovídá za to, kterou z porovnaných variant vybral; koordinátor přípravy návrhu strategie zodpovídá za její metodiku a nezaujatost Efektivita: kolik času a finančních nákladů nás stála strategická práce a jaké jsou její praktické výsledky pro demokratické vládnutí? Co z toho vyvodíme? Integrovanost: všechny komponenty návrhu se berou vzájemně v úvahu; podobně se berou v úvahu jiné úrovně vládnutí, jiné strategie a vnější podmínky. Pro naše poměry je zvláště důležité, aby příprava návrhu strategie byla politicky nadčasová a nevázala se na časová období jednotlivých vlád. SPV vlada [14] stránka 3 z 8
Na rozdíl od většiny rozvinutých zemí není v ČR jasně určena odpovědnost za metodiku strategické práce ani za řízení přípravy strategických rozhodnutí. Také chybí rozdělení na správní a politickou sféru. Je proto žádoucí změnit dosavadní postupy přípravy strategických rozhodnutí poněkud odlišně od zahraničních zkušeností a zavést změny tak, aby byly respektovány základní principy dobré praxe přípravy strategických rozhodnutí Dobrá praxe přípravy strategií byla úspěšně vyzkoušena v cizině a po adaptaci i v ČR, ale dosud není převažující. Snižuje konflikt při přípravě, dopracování nebo aktualizaci strategie a někdy i při rozhodování a realizaci, šetří čas a připravuje použitelný podklad k rozhodnutí. Výhodou předkládaného návrhu zavedení zlepšené praxe v přípravě strategií ve státní správě dále je, že navrhovaný přístup nevyžaduje legislativní změny, vychází ze současné odpovědnosti za přípravu strategií na úrovni rezortů a vede k naplnění úkolů daných kompetenčním zákonem v oblasti efektivní koordinace státní správy ze strany Vlády ČR 4 PRINCIPY STRATEGICKÉ PRÁCE (dále jen Principy) Návrh ošetření zásadního komplexního problému vládou (čili návrh strategie) splňuje tyto principy: 1. Je konsenzuální nebo obsahuje i varianty, vzájemně porovnávané od začátku spolupráce jejich autory. 2. Obsahuje obecnou vizi a závazné úkoly, ze kterých se potom odvíjejí legislativní, exekutivní a jiné materiály. 3. Obsahuje i podpůrné materiály, odkazy, cíle a doporučení; a krátkodobý až dlouhodobý verifikovatelný odhad všech významných dopadů a nákladů. 4. Bere v úvahu jiné strategie a externí podmínky. 5. Je podle potřeby aktualizován. 6. Od začátku do konce je transparentně připravován za účasti veřejné správy, odborníků a všech, kterých se významně týká, pod vedením nezávislého koordinátora, v transparentní metodické konzultaci s konzultačním týmem a v souhlase s principy strategické práce. 7. Každý rezort zodpovídá za iniciování přípravy, doplnění nebo aktualizace návrhu strategie nebo strategií v rozsahu své kompetence tak, aby byly v souhlase s těmito principy a s rezortním plánem strategické práce. 8. Výjimky povoluje vláda. 9. Návrh strategie je nakonec nezaujatě shrnut do materiálu pro jednání schůze vlády. Místo termínu návrh strategie se někdy užívá termínu návrh koncepce, návrh politiky nebo návrh reformy. Další pojmy a činnosti viz přílohy 1 a 2... STRATEGICKÁ PRÁCE: ÚKOLY A DEFINICE POJMŮ PŘÍLOHA 1 Strategie/ koncepce/ politika/ reforma je soubor zásadních závazných rozhodnutí a všech jejich významných očekávaných verifikovatelných dopadů, přijatých jako ošetření závažného společenského problému. Z ní se bezprostředně odvíjejí návrhy dalších legislativních, exekutivních a jiných opatření. SPV vlada [14] stránka 4 z 8
Strategická práce zahrnuje přípravu návrhu strategie, sekvenci vyjednávání a rozhodnutí, realizaci, sledování a aktualizaci. Jejím cílem je realizovat za účasti občanů strategie, krátkodobě až dlouhodobě vhodné pro občany a zároveň posílit jejich účast na vládnutí. Návrh strategie je nezaujaté porovnání významných variant strategie, postačující pro informovaný výběr jedné z nich tím, koho určuje zákon. Každý orgán veřejné správy je zodpovědný za to, že existují, připravují se nebo se aktualizují strategie v rozsahu jeho kompetence. Varianty strategie obsahují zejména závazné úkoly a odhady nákladů a verifikovatelných dopadů. (Varianty od začátku transparentně připravují a porovnávají ti, kterých se problém týká. Přípravu řídí nezaujatý koordinátor v dialogu a ve spolupráci s věcnými odborníky a veřejnou správou podle některé vyzkoušené celkové metody, s užitím vybraných technik a za metodické podpory zkušených metodických odborníků. Kde není oddělená správní a politická sféra, koordinátor přípravy návrhu strategie je organizačně a mocensky nezávislý). Souhrn návrhu strategie je redakčně upravený zkrácený návrh strategie, vyhovující některým uživatelům formou, délkou a strukturou a zahrnující odkazy na celý návrh. Rozhodovací podklad je souhrn návrhu strategie, určený některému rozhodovateli, například vládě, sněmovně nebo obecnímu zastupitelstvu Strategický materiál je organizovaná informace, použitelná při přípravě návrhu strategie. Rezortní plán strategické práce předkládá každý rezort vládě do konce října (pro rok 2010 do konce srpna). Plán obsahuje též předběžný záměr budoucího ošetření důležitých strategií, které nebudou ošetřovány v příštím roce; a vyhodnocení předchozího rezortního plánu. Podle potřeby je aktualizován. Jednotlivé (například rezortní) strategie a jejich komponenty jsou navzájem integrované. Integrovat materiál A s materiálem B znamená, že autor materiálu A (i) vezme materiál B co nejvíce v úvahu, (ii) doplní do materiálu B své vlastní odhady dopadů, (iii) pokud to uzná za vhodné, upraví materiál A, (iv) pokud to uzná za nutné, bude informovat autory jiných materiálů, (v) pokud to uzná za nutné, specifikuje nedostatky integrace. Externí (čili exogenní) podmínky jsou takové, které ovlivňují náklady a dopady uvažované strategie, ale které nejsou touto strategií významně ovlivňovány. Bere se v úvahu jejich předpokládaný budoucí průběh a možné varianty tohoto průběhu. Vize je shrnutí obecných základních cílů a postupů jedné varianty návrhu strategie. Verifikovatelný cíl nebo dopad je takový, jehož dosažení lze ověřit. Ostatní cíle a dopady se nazývají obecné. Přístup k přípravě návrhu strategie v souhlase s Principy se nazývá demokratický/ systémový. Jiné přístupy se někdy nazývají silový/ mocenský, kabinetní/ utajený, krizový a podobně SPV vlada [14] stránka 5 z 8
Dobrá praxe je úspěšně vyzkoušený a doporučený způsob profesionální práce. Dobrá praxe přípravy a aktualizace návrhu strategie je užívat Principy. Nezávislý a nezaujatý koordinátor přípravy strategie je vybrán státním úřadem, kterého se strategie nejvíc týká z kandidátů, kteří se neangažovali za žádnou očekávanou věcnou variantu strategie. Řídí nezávisle proces podle podrobného zadání (které zahrnuje i rozsah spolupráce státní správy), a zajišťuje nezaujaté zpracování různých věcných variant. Metodickou konzultaci o strategických materiálech z hlediska Principů provádí společně jejich autor a konzultační tým. Zahrnuje instruktáž pro všechny rezorty; doporučení a spolupráci na požádání; a hodnocení materiálu, které je potom jeho součástí. Týká se rezortního plánu strategické práce; plánu přípravy návrhu strategie; návrhu strategie; a souhrnu návrhu strategie pro vládu. Konzultace nezasahuje do věcného obsahu materiálů, zejména těch, které byly připraveny před zavedením Principů. Pokud by při metodické konzultaci byl identifikován závažný neodkladný problém, byl by informován předseda vlády. ČASTÉ OTÁZKY PŘÍLOHA 2 K dispozici jsou podrobné informace o zaváděné dobré praxi, metodice, principech a praktických zkušenostech. Součástí zavádění budou instruktáže. Jako dočasné opatření následují stručné odpovědi na otázky zájemců, kteří dosud neměli možnost se s podrobnostmi seznámit. A Jak byla metodika strategická práce aplikována? Ze zahraničních aplikací se pro nás ukázaly zvláště významné zkušenosti ze Skandinávie, Spojeného království, Kanady, Japonska a USA. U nás může být příkladem zemědělská politika, připravená za podpory místopředsedy vlády Luxe. Byla ještě před jeho nečekaným úmrtím kladně vyhodnocena jím samým, náměstky ministrů, účastníky a jinými odborníky. Dva dílčí problémy, modelování a účast politických stran, byly ověřeny na úkolu o důchodové reformě za koordinace Vladimíra Bezděka. Ten po skončení doporučil k dalšímu využití procedurální výsledky pracovní skupiny, ustavené předsedou vlády Špidlou a doporučující užitou metodiku strategické práce, tj. Principy. Metodika a principy, zaváděné tímto usnesením, jsou tedy vyzkoušenou adaptací zahraniční praxe. B Jaká je souvislost se současnými normami? Kompetenční zákon 2/1969 se otázkami metodiky a komunikace nezabývá. Principy souvisí se dvěma místy zákona: Par 23: Ministerstva předkládají za svěřené oblasti podklady pro přípravu jiných opatření. Par 28: Činnost ministerstev řídí, sjednocuje vláda ČR. Současný návrh nezasahuje do pravomocí, nýbrž pomáhá je plnit. Článek II Jednacího řádu vlády se týká Materiálu pro jednání schůze vlády. Takový materiál bude připraven na podkladě návrhu strategie, který je podstatně rozsáhlejší a má odlišnou strukturu. Článek XI Jednacího řádu vlády se týká i Legislativních návrhů. Legislativní návrh může plynout ze strategické práce, ale není totožný s návrhem strategie. Samotným návrhem strategie se jednací řád nezabývá. SPV vlada [14] stránka 6 z 8
C Jaký je vztah k volebnímu cyklu? U nás se příprava návrhu strategie typicky přerušuje v souvislosti s volebním cyklem. Příprava návrhu strategie je dlouhodobý proces a jeho přerušování znemožňuje jeho dokončení. Kromě toho se u nás dosud typicky připravuje pouze jedna varianta řešení a neberou se v úvahu pozice ostatních, na které strategie bude mít svůj vliv a kteří budou mít vliv na ni. Příprava se proto začíná opakovaně znova a mnohé strategie neexistují. Při správném postupu se věcný variantní návrh připravuje dlouhodobě, zatím co dobu vyjednávání a rozhodnutí určuje vláda. Podobně je nutné připravovat metodiku strategické práce bez ohledu na volební cyklus až do materiálu pro vládu. Vázat nutné procedurální a metodické změny na volební cyklus se ukázalo jako stejně chybné, jako vázat na volební cyklus přípravu věcných rozhodnutí. Opačný přístup již způsobil mnohaleté zdržení D Jak zavést u nás účinnou přípravu strategií? U nás nebyla dosud zodpovědnost za metodiku strategické práce specifikována a tím byla de facto izolovaně ponechána na ministerstvech. Selhání není jejich vinou, protože to je úkol u nás i všude jinde izolovaně neřešitelný. Bylo nutné se seznámit se strategickou prací ve světě, získat praktické zahraniční zkušenosti, vybrat a adaptovat vzory a navrhnout specifický postup pro ČR, vzájemně kompatibilní mezi rezorty. To bylo provedeno. Významné jsou v tomto směru zkušenosti s praxí, kterou v Anglii zavedl sir Andrew Turnbull, ve srovnání se skandinávskou praxí a s tzv. deliberativními postupy. Teď je u nás potřeba zajistit instruktáže a konzultace a vyvinout nebo adaptovat software.. Autoři každé strategie mohou zvolit svůj proces, metodu a techniky, pokud odpovídají Principům nebo pokud vláda souhlasí s odlišným postupem. V posledních patnácti létech jsme nebyli úspěšní v zavádění reforem, strategií, koncepcí a zásadních komplexních rozhodnutí. Odcházející vláda může zajistit svým nástupcům možnost takového zavádění, které by v situaci ekonomických obtíží a vnitropolitické situaci nebylo jinak dosažitelné.. E Jaký vliv má rozdělení politické a správní sféry? Tradičně se vliv rozdělení ukazuje na roli ministra. Ten v každém případě dává ministerstvu politický směr. Kde jsou sféry rozděleny, ministr nemůže zasahovat například do prováděcích a personálních rozhodnutí správní sféry. Tím se umožní efektivní a nezaujaté řízení správní činnosti a silně se omezí vnitřní boj o moc uvnitř správní sféry. Rozdělení nemá však vliv na činnost politické sféry. Je typické pro model skandinávský, anglický i francouzský (situace v USA je specifická). Kde sféry dosud nejsou rozděleny, musí se zvolit jiná cesta pro zajištění nezaujatosti koordinátora přípravy návrhu strategie i nezaujatosti vedoucího konzultačního týmu. Jediným známým způsobem je externí nezávislý pracovník. U nás sféry rozdělené nejsou a nezávislost pracovníků není zaručena. Ještě nebezpečnější je podezření nebo předstírané podezření ze zaujatosti, které narušuje spolupráci a posiluje konflikt. To je jedna z příčin současného stavu. Po rozdělení sfér bude možné situaci znovu uvážit, ale nelze na rozdělení sfér se zlepšením strategické práce čekat. Podobně intenzivní vliv na metodiku strategické práce mají postoje pracovníků veřejné správy a institucionální atmosféra. Jsou velké rozdíly naší situace například proti Skandinávii, Spojenému království, Japonsku, Kanadě nebo Německu. To má vliv zvláště na výběr a modifikaci celkové užité metody. SPV vlada [14] stránka 7 z 8
F Jak budou probíhat metodické konzultace? Budou zajištěny konzultace na požádání a instruktáže v rámci konzultačního týmu. Konzultace budou zahrnovat i domácí a zahraniční metodické odborníky a zástupce rezortů. Zodpovědnost za proces přípravy strategie zůstane na koordinátorovi přípravy návrhu strategie. G Kdo má zodpovědnost za věcný obsah návrhu strategie? Rezort má zodpovědnost za věcný obsah varianty, kterou doporučuje. Pokud existují jiné varianty, mají za jejich věcný obsah odpovědnost jejich autoři. Redakční poznámka Tato a předchozí verze materiálu pro vládu byly od ledna 2010 projednávány mimo jiné s předsedou vlády J. Fischerem, náměstkem ministra T. Zídkem, poradcem předsedy vlády P. Kalašem, pracovníkem Úřadu vlády M. Franklem a P. Perglerem. Dne 2010 06 18 rozhodl předseda vlády, (a) že navrhovaný proces by neměl být zaváděn odcházející vládou, (b) že materiál předá s kladným doporučením nastupujícímu předsedovi vlády. P. Pergler 2010 06 22 SPV vlada [14] stránka 8 z 8