K institutu nepřijatelnosti kasační stížnosti VIKTOR KUČERA Kancelář veřejného ochránce práv, Brno Dne 13. září 2005 byl vyhlášen zákon č. 350/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii ČR, ve znění pozdějších předpisů (zákon o azylu), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. Zákon č. 350/2005 Sb. zavádí zcela nový institut tzv. nepřijatelnosti kasační stížnosti, který představuje dalekosáhlý systémový zásah do konstrukce kasace jako opravného prostředku. Předmětná úprava vznikla až během projednávání zákona v Poslanecké sněmovně, a to jako východisko sledující odbřemenění Nejvyššího správního soudu (NSS) při současném zachování kasační stížnosti ve věcech azylu. I. Geneze institutu nepřijatelnosti Návrh novely zákona o azylu, reagující především na potřeby aplikační praxe, byl Poslanecké sněmovně předložen dne 27. ledna 2005 jako vládní návrh poté, co prošel standardním legislativním procesem. Ještě před jeho předložením Poslanecké sněmovně se však vláda zcela mimo jakoukoli širší odbornou diskusi rozhodla zavést nepřípustnost kasační stížnosti ve věcech azylu; podle části první, čl. I., bodu 27 vládního návrhu zákona (sn. tisk č. 882), měl být 32 zákona o azylu doplněn odst. 7 znějícím: kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu o žalobě proti rozhodnutí ministerstva ve věci azylu není přípustná. V důvodové zprávě vláda tento krok vysvětlila potřebou reagovat na kritický vývoj azylové agendy u NSS, která se rozhodující měrou podílí na zvyšujícím se počtu neskončených řízení o kasačních stížnostech v letech 2003 a 2004. Počtem nevyřízených věcí je podle důvodové zprávy soud s ohledem na své personální obsazení ochromen a nutně nemůže poskytovat ochranu právům v ostatních správních věcech v rozumné lhůtě; přitom ze statistických údajů je patrné, že úspěšnost azylových kasačních stížností je mizivá a stížnosti jsou cizinci podávány jen účelově ve snaze protáhnout celé řízení a legalizovat pobyt na území České republiky. Jakkoli se s výše uvedeným způsobem řešení velkého nápadu azylových věcí u NSS nemohu ztotožnit, je třeba připustit fakt, že ze strany některých cizinců dochází ke zneužívání podávání kasačních stížností a že v současné době je NSS zahlcen množstvím kasačních stížností ve věcech azylu, které jsou podávány pouze s cílem legalizace dalšího pobytu na území České republiky. Zákonné vyslovení nepřípustnosti kasační stížnosti v azylových věcech, jako reakci na tuto skutečnost, však považuji za nepřiměřený a nesystémový zásah, pro který neexistují žádné právně obhajitelné důvody. Právo azylu je významným právem zaručeným jak na úrovni ústavní, tak na úrovni mezinárodní a jakkoli Ústava České republiky ani Listina základních práv a svobod vícestupňové soudnictví jako základní právo v netrestních věcech negarantují, stejně jako Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod či Mezinárodní pakt o občanských a politických právech, nelze považovat současné schéma projednávání azylových věcí před soudem za nadužívání procesních práv účastníků původního správního řízení. Naopak Nejvyšší správní soud představuje pro azylové řízení nezbytný korektiv, a to jak ve vztahu k rozhodovací praxi jednotlivých krajských soudů, kde by měl napříště ve všech věcech rozhodovat pouze samosoudce, tak ve vztahu k rozhodovací praxi Ministerstva vnitra, které nelze považovat za nezávislý orgán.
Nejvyšší správní soud hraje také sjednocovací a interpretační roli, která je velmi žádoucí a nezbytná, jak se lze ostatně přesvědčit ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, kde soud za dobu své relativně krátké existence publikoval značné množství judikátů usměrňujících azylovou praxi. Tato jeho role je jedinečná a nezastupitelná a je třeba ji do budoucna udržet, a to i s ohledem na očekávané změny v oblasti azylu a zavádění nových institutů v evropských strukturách; nelze ji nahradit institutem tzv. stanovisek, která nejsou právně závazná. Rozhodování nejvyšší instance správního soudnictví, jakožto třetí instance ve věcech azylu, je ostatně známo i z mnoha zahraničních úprav azylového práva. Jako příklady lze uvést Belgii, Finsko, Řecko, Nizozemí či Španělsko, přičemž v těchto a i v mnoha dalších evropských zemích má azylové řízení v zásadě tři instance s tím, že věc je obvykle projednávána podle schématu: žádost rozhodnutí některého z ústředních orgánů státní správy pro oblast uprchlictví, odvolání rozhodnutí nezávislého orgánu kvazi soudního typu (tribunál, rada či komise pro uprchlíky) nebo nižšího správního soudu, žaloba (kasační stížnost) rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, případně Státní rady, jako hlavy správního soudnictví. Český model založený na fungujícím dvoustupňovém správním soudnictví a předání rozhodování o opravném prostředku v azylovém řízení v plné jurisdikci soudu tedy není ničím výjimečným, byť připouštím, že jde o model poměrně nákladný. V tomto ohledu bych proto od vlády uvítal spíše návrh na zefektivnění fungování tohoto systému např. zřízením specializovaného nezávislého správního tribunálu1) po vzoru Rakouska, Belgie, Dánska a dalších evropských států a nikoli návrh na jeho změnu plošným zrušením třetí instance, což by znamenalo, že napříště bude v první instanci rozhodovat Ministerstvo vnitra a v poslední druhé instanci samosoudce příslušného krajského soudu. Tím by totiž došlo k nepoměru mezi významem práva azylu a procesem směřujícím k jeho přiznání; navíc je zde třeba připomenout i ústavněprávní argument stand still, tj. udržení již dosažené úrovně ochrany základních (procesních) práv. Nepřípustnost kasační stížnosti je zákonem dána pouze v případě věcí volebních a věcí místního referenda a návrh na paušální vyloučení také věcí azylových považuji, jak jsem již výše uvedl, za nepřiměřený a nesystémový zásah, pro který neexistují žádné právní důvody, ale pouze důvody faktické, a sice přetíženost Nejvyššího správního soudu. Tu lze však po mém soudu řešit i při obecném zachování možnosti podat kasační stížnost a takto k danému problému přistoupila i Poslanecká sněmovna, která s přihlédnutím k závažným připomínkám vůči úplnému vyloučení kasační stížnosti ve věcech azylu ze strany veřejného ochránce práv, UNHCR a mnohých nevládních organizací, přijala jako určité východisko právě zavedení institutu nepřijatelnosti. Jedná se v podstatě o určitý filtr, který by měl zabránil nadbytečnému (i zbytečnému) nápadu azylových věcí na Nejvyšším správním soudu. Kasační stížnosti totiž představují v relativních číslech podstatnou část agendy Nejvyššího správního soudu (byť v číslech absolutních jejich počet poklesl a vzhledem ke klesajícímu počtu žádostí o azyl bude klesat nadále viz připojená tabulka), přičemž počet zamítnutých stížností je drtivý, a to především z důvodu, že kasační stížnosti podávají velmi často žadatelé o azyl, kteří z hlediska azylového práva nemají zjevně šanci azylu dosáhnout. Snahu zúžit cestu ke kasační stížnosti proto považuji za odůvodněnou; je však otázkou, zda je odůvodněný i způsob, jímž se má tohoto zúžení dosáhnout. V této souvislosti bych proto rád upozornil na dva problematické momenty, které v sobě institut nepřijatelnosti tak, jak je konstruován v novém 104a soudního řádu správního (dále jen SŘS ), obsahuje. Prvním je požadavek, aby kasační stížnost svým významem podstatně přesahovala vlastní zájmy stěžovatele a druhým je skutečnost, že rozhodnutí o nepřijatelnosti kasační stížnosti nemusí být odůvodněno. II. Možná úskalí při rozhodování o přijatelnosti kasační stížnosti podle nového 104a SŘS
Nový 104a SŘS zní takto: (1) Jestliže kasační stížnost ve věcech azylu svým významem podstatně nepřesahuje vlastní zájmy stěžovatele, odmítne ji Nejvyšší správní soud pro nepřijatelnost. (2) K přijetí usnesení podle odstavce 1 je třeba souhlasu všech členů senátu. (3) Usnesení podle odstavce 1 nemusí být odůvodněno. Kritérium zvolené pro rozhodnutí o přijatelnosti kasační stížnosti ve věci azylu, tj. skutečnost, že daná věc svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele, bylo inspirováno ustanovením 75 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a je z něho patrný zájem soustředit se pouze na věci zvláštního významu, které mají dopad na širší okruh případů. Přijatelnost kasační stížnosti se tedy předpokládá pouze ve výjimečných případech. Zavedení tohoto institutu je přitom odůvodněno a vychází primárně z toho, že stávající systém je zneužíván a že Nejvyšší správní soud je zahlcen velkým množstvím neopodstatněných stížností, podávaných cizinci pouze účelově ve snaze prodloužit azylové řízení a legalizovat si tak pobyt na území České republiky. Považoval bych proto za vcelku logické a opodstatněné, kdyby do budoucna byly pro nepřijatelnost odmítány kasační stížnosti pouze zjevně neopodstatněné, resp. představující zjevně bezúspěšné domáhání se práva, a nikoli všechny, kromě výjimečných případů přesahujících samotné vlastní zájmy žadatele. Takto navrhovanou dikci pro nepřijatelnost kasační stížnost ve věci azylu považuji za přehnaně restriktivní a obávám se, aby byl přezkum u NSS zajištěn nejen v případech, které dosud nebyly v judikatuře řešeny či v případech rozdílného rozhodování krajských soudů, jakožto případech představujících širší dopady než jsou samotné vlastní zájmy stěžovatele, ale také v případech, kdy rozhodnutí krajského soudu řeší některou právní otázku v rozporu s hmotným právem. Nelze totiž vyloučit excesy v rozhodování jednotlivých krajských soudů a v tomto ohledu by zde měl být zachován účinný korektiv v podobě Nejvyššího správního soudu. Popsanému obsahovému vymezení institutu tzv. nepřijatelnosti kasační stížnosti by tak po mém soudu lépe odpovídala dikce formulovaná např. takto: jestliže je kasační stížnost ve věci azylu zjevně neopodstatněná, odmítne ji Nejvyšší správní soud pro nepřijatelnost nebo takto: jestliže se jedná o zjevně bezúspěšné domáhání se práva, Nejvyšší správní soud kasační stížnost ve věci azylu odmítne pro nepřijatelnost. Další variantou pro obsahové vymezení institutu tzv. nepřijatelnosti kasační stížnosti by mohla být také ustanovení 237 odst. 1 písm. c) a 237 odst. 3 OSŘ, která stanoví přípustnost dovolání jen v případě, že napadené rozhodnutí má ve věci samé po právní stránce zásadní význam2). Současný požadavek, aby kasační stížnost svým významem podstatně přesahovala vlastní zájmy stěžovatele však může po mém soudu znamenat síto, kterým vedle účelových kasačních stížností podávaných zejména ekonomickými migranty zneužívajícími současný azylový systém mohou propadnout také kasační stížnosti uprchlíků hledajících ochranu před pronásledováním ve smyslu Úmluvy o právním postavení uprchlíků. Skutečnost, že Nejvyšší správní soud není povinen svá rozhodnutí o odmítnutí kasační stížnosti pro nepřijatelnost odůvodňovat, považuji za problematickou především z toho pohledu, že vytváří prostor pro případnou svévoli při aplikaci práva a že staví stěžovatele do velmi právně nejisté situace. Domnívám se, že stručné uvedení důvodů, o které je odmítavé rozhodnutí opřeno, nemůže Nejvyšší správní soud významným způsobem zatížit a v této souvislosti bych rád připomenul poměrně bohatou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku (např. rozhodnutí García Ruiz v. Španělsko z r. 1999) i judikaturu Ústavního soudu, který se k požadavkům, které je třeba klást na rozhodování obecných soudů, vyjádřil takto. Nezávislost rozhodování obecných soudů se uskutečňuje v ústavním a zákonném procesněprávním a hmotněprávním rámci. Procesněprávní rámec představují především principy řádného a spravedlivého procesu, jak vyplývají z čl. 36 a násl. Listiny základních práv a svobod, jakož i z čl. 1 Ústavy České republiky. Jedním z těchto
principů, představujícím součást práva na řádný proces, jakož i pojmu právního státu (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy České republiky) a vylučujícím libovůli při rozhodování, je i povinnost soudů své rozsudky odůvodnit (viz nález vedený pod sp. zn. III. ÚS 84/94). Vedle cit. nálezu stojí jistě za připomenutí také nedávný nález Ústavního soudu vedený pod sp. zn. Pl. 1/03 a publikovaný pod č. 153/2004 Sb., kterým bylo zrušeno ustanovení 243c odst. 2 OSŘ, umožňující Nejvyššímu soudu rozhodnutí o dovolání specifikovaná v cit. ustanovení vůbec neodůvodňovat. I přes určitou pojistku v podobě pětičlenného senátu, který rozhoduje o přijatelnosti kasační stížnosti ve věcech azylu jednomyslně, se ve světle výše uvedeného, především s poukazem na zásadu zákazu libovůle, která plyne z ústavně zakotvených náležitostí demokratického a právního státu, domnívám, že stěžovatel by se měl vždy dozvědět, byť stručně, proč byla jeho stížnost odmítnuta pro nepřijatelnost. III. Závěr Myslím, že se lze shodnout na tom, že bylo nutné a prospěšné zvolit nějaký filtr přípustnosti kasačních stížností v azylových věcech a je zřejmé, že zvolený institut tzv. nepřijatelnosti splní svůj elementární cíl, tj. odbřemenění Nejvyššího správního soudu. Nemohu se však zbavit shora nastíněných obav z toho, že do zcela objektivních kritérií přípustnosti kasační stížnosti bylo pro azylové věci vloženo subjektivní hodnocení obecné významnosti kauzy, aniž by přitom byla jasná představa, v čem by ona obecná významnost měla spočívat, a aniž by bylo nutné rozhodnutí v dané věci odůvodňovat. Snad mě těchto obav zbaví aplikační praxe Nejvyššího správního soudu, který v podobě institutu přijatelnosti dostal do rukou velmi citlivý nástroj, představující významný zásah nejen do azylového práva procesního, ale do kontinentální představy o přístupu ke spravedlnosti prostřednictvím soustavy soudů vůbec. Vývoj počtu žadatelů o azyl (podle roků a měsíců zahájení řízení) 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Celke m 395 138 30 172 55 57 212 219 602 593 1228 1334 686 552 346 6 619 Leden 330 39 45 125 65 125 191 175 430 384 1228 679 704 588 297 5 405 Únor 233 45 65 97 201 138 201 144 583 514 1635 726 588 988 307 6 465 Březen 395 138 30 172 55 57 212 219 602 593 1228 1334 686 552 346 6 619 Duben 165 61 71 100 147 118 193 127 569 557 1539 762 1187 603 280 6 479 Květen 248 39 141 80 211 89 114 96 604 545 1600 604 964 420 261 6 016 Červen 235 64 101 64 150 187 115 119 537 942 1698 525 899 317 312 6 265 Červenec 1 104 95 169 121 89 372 185 142 611 666 1614 580 925 354 330 6 358 Srpen 231 137 67 198 95 118 332 151 273 581 691 1780 579 1167 300 489 7 189 Září 146 77 82 814 90 155 171 168 252 699 749 1497 610 965 282 432 7 189 Říjen 355 80 76 334 70 69 198 119 792 551 919 1498 773 1557 378 7 769 Listopad 432 122 70 129 65 73 226 210 711 726 1232 1355 630 997 370 7 348 Prosinec 437 100 65 110 108 84 198 250 1035 727 996 1422 682 761 307 7 282 Celkem 1 602 2 226 841 2 207 1 187 1 417 2 211 2 109 4 085 7 220 8 788 18 094 8 484 11 400 5 459 3 054 80 384
Zdroj: odbor azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra 1) Azylové právo je velmi úzce specializované odvětví správního práva, které vyžaduje nejen právní znalosti, ale také hluboké odborné znalosti o situaci v zemi původu žadatele, a v této souvislosti bych zřízení tribunálu kvazi soudního typu, který by rozhodoval ve II. instanci, považoval za velmi vhodné a přínosné. 2) Zásadní význam má rozhodnutí napadené v civilním dovolání zejména tehdy, pokud řeší právní otázku dosud nevyřešenou, příp. řešenou rozdílně nebo pokud řeší právní otázku v rozporu s hmotným právem.