S t a novisko odboru dozoru a kontroly veřejné správy Ministerstva vnitra č. 4/2009 Označení stanoviska: Zákonné varianty řešení zpoplatňování komunálního odpadu a jednotlivé rozdíly mezi nimi Právní předpis: Ustanovení: Související právní předpisy: Klíčová slova: zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů 1 písm. h), 10b, 14 odst. 2, 16 zákona č. 565/1990 Sb. 17, 17a zákona č. 185/2001 Sb. zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů místní poplatek za provoz systému komunálního odpadu, poplatek za komunální odpad, plátce, poplatník, sazba poplatku, úleva, osvobození, prominutí poplatku a nedoplatku Datum zpracování: 27. března 2009, aktualizováno: 26. května 2010 Zpracoval: odbor dozoru a kontroly veřejné správy Zpracování za součinnosti odboru Legislativy a koordinace předpisů Ministerstva vnitra a na základě stanoviska Ministerstva financí, odboru Legislativa majetkových daní a poplatků Schválili: Mgr. Petr Prokop, v. r., vedoucí oddělení dozoru JUDr. Miroslav Brůna, v. r., vedoucí oddělení legislativně právního Ing. Marie Kostruhová, v. r., ředitelka odboru Dotaz: Jaké jsou rozdíly mezi místním poplatkem za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů podle zákona o místních poplatcích a poplatkem za komunální odpad podle zákona o odpadech? 1
Stanovisko: Pokud má obec zaveden systém shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálního odpadu vznikajícího na jejím katastrálním území, může se rozhodnout vybírat poplatek nebo úhradu za komunální odpad jedním ze tří zákonem stanovených způsobů: 1) místní poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů stanovený obecně závaznou vyhláškou na základě ustanovení 1 písm. h) a 10b zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o místních poplatcích ), 2) poplatek za komunální odpad stanovený obecně závaznou vyhláškou na základě ustanovení 17a zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o odpadech ), 3) smluvní systém vybírání úhrady za komunální odpad ve smyslu ustanovení 17 odst. 5 zákona o odpadech. Ad 1) místní poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů Poplatek dle ustanovení 10b zákona o místních poplatcích je povinna platit každá fyzická osoba, která má v obci trvalý pobyt, přičemž za domácnost může být poplatek odváděn společným zástupcem, za rodinný nebo bytový dům vlastníkem nebo správcem. Tyto osoby jsou povinny obci oznámit jména a data narození osob, za které poplatek odvádějí. Poplatníkem je rovněž fyzická osoba, která na území dané obce vlastní stavbu určenou nebo sloužící k individuální rekreaci, ve které není hlášena k trvalému pobytu žádná fyzická osoba. Je-li tato stavba ve spoluvlastnictví více osob, jsou tyto osoby povinny platit poplatek společně a nerozdílně ve výši odpovídající poplatku za jednu fyzickou osobu. Sazba tohoto poplatku je stanovena jako dvousložková a tvoří ji součet částky ve výši až 250 Kč za poplatníka a kalendářní rok, přičemž u této částky obec nezdůvodňuje její výši, a částky stanovené obcí na základě skutečných nákladů obce předchozího roku na sběr a svoz netříděného komunálního odpadu, maximálně však ve výši 250 Kč za poplatníka a kalendářní rok. V této části poplatku musí obec v obecně závazné vyhlášce provést rozúčtování nákladů na osobu poplatníka a vzhledem k proměnlivosti nákladů je třeba každoročně tuto částku poplatku stanovit změnou vyhlášky. Pokud však samozřejmě 2
sazba poplatku již dosahuje povolené maximální výše, vyhlášku není nutno a ani nelze aktualizovat ve smyslu navýšení této složky sazby poplatku. Z toho plyne, že pokud již sazba poplatku dosáhla max. povolené částky 250 Kč, pak obec nemusí provádět změnu vyhlášky. To neplatí, pokud by rozúčtování skutečných nákladů na sběr a svoz netříděného komunálního odpadu na osobu poplatníka za konkrétní kalendářní rok bylo nižší než částka stanovena ve vyhlášce. Nicméně je třeba upozornit na to, že obci i nadále svědčí povinnost provádět každoročně rozúčtování skutečných nákladů na sběr a svoz netříděného komunálního odpadu za osobu poplatníka na konkrétní kalendářní rok, jenž by mělo být k nahlédnutí poplatníkům (občanům) na obecním úřadě. Stanovit rozdílnou výslednou sazbu poplatku u fyzických osob trvale žijících v obci a vlastníky rekreačních nemovitostí není vyloučeno. Je však potřeba zohlednit platnou právní úpravu, rozsah zpoplatnění a rozdíly v podmínkách a potřebách těchto poplatníků. Obec má v případě věcných důvodů možnost na tuto skutečnost reagovat při stanovení konkrétní výše poplatku. U druhé složky místního poplatku obec musí zohlednit celkové skutečné náklady na sběr a svoz netříděného odpadu předchozího roku a tyto rozúčtovat na každého poplatníka bez rozlišení, zda se jedná o fyzickou osobu s trvalým pobytem nebo vlastníka rekreační chaty. V případě změny místa trvalého pobytu nebo změny vlastnictví stavby, která je určena nebo slouží k individuální rekreaci v průběhu kalendářního roku, se uhradí poplatek v poměrné výši, která odpovídá počtu kalendářních měsíců pobytu nebo vlastnictví stavby v příslušném kalendářním roce. Dojde-li ke změně v průběhu kalendářního měsíce, je pro stanovení počtu měsíců rozhodný stav na konci tohoto měsíce. Úprava nepočítá s tím, že by v konkrétním případě výše platby nutně musela být úměrná množství odpadu skutečně vyprodukovaného poplatníkem. Motivační složkou poplatku je pouze jeho druhá část odvíjející se od množství netříděného komunálního odpadu. Obec nemůže vyměřit poplatek jen jedné skupině poplatníků, resp. jednu skupinu poplatníků vynechat, neboť jejich okruh je dán přímo zákonem. Obec může pouze na základě ustanovení 14 odst. 2 zákona o místních poplatcích stanovit v obecně závazné vyhlášce úlevy a případná osvobození od poplatků, přičemž taková ustanovení nesmějí být založena na ústavně nepřípustném rozlišování neboli diskriminaci. Podle 16 zákona o místních poplatcích může obec z důvodu odstranění tvrdosti poplatek nebo jeho příslušenství na individuální žádost poplatníka zcela nebo částečně prominout. Jedná se o speciální ustanovení ve vztahu k ustanovení 55a zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o správě daní a poplatků ), které svěřuje působnost k prominutí daně Ministerstvu financí, 3
resp. jím zmocněnému správci daně, a které obsahuje obdobnou formulaci, když uvádí, že je možné zcela nebo částečně daň prominout z důvodů nesrovnalostí vyplývajících z uplatňování daňových zákonů. U příslušenství daně tak může učinit i z důvodu odstranění tvrdosti. Vzhledem k tomu, že ustanovení 16 zákona o místních poplatcích nestanoví podrobnosti procesního postupu správce poplatku, nutno postupovat podle obecné úpravy zákona o správě daní a poplatků, a to s poukazem na ustanovení 13 zákona o místních poplatcích, které říká, že o řízení ve věcech poplatků platí zvláštní předpisy, pokud zákon o místních poplatcích nestanoví jinak, a ve smyslu ustanovení 55a odst. 5 zákona o správě daní a poplatků, které říká, že odstavce 3 a 4 55a (prominutí daně) se použijí i na řízení o prominutí daně nebo jejího příslušenství vedená správci daně na základě obdobného zmocnění stanoveného zvláštním předpisem. V této souvislosti je zapotřebí dodat, že řízení o prominutí místního poplatku, tj. řízení o prominutí povinnosti poplatek zaplatit, nelze zaměňovat s řízením o prominutí nedoplatku podle 65 zákona o správě daní a poplatků, které přichází v úvahu při splnění podmínek stanovených v tomto cit. ustanovení. Žádost o prominutí místního poplatku lze tedy podat pouze podle 16 zákona o místních poplatcích, přičemž platí podpůrně ustanovení 55a odstavců 3 a 4. Co se týká důvodů odstranění tvrdosti, zákon o místních poplatcích neobsahuje žádná kriteria pro posuzování tvrdosti, rozhodnutí o žádosti záleží na důvodech uvedených žadatelem a na jejich hodnocení správcem poplatku. Pokud obec v obecně závazné vyhlášce zavede úlevy či osvobození od poplatku, je na ně vymahatelný právní nárok a procesní dokazování skutečností opravňujících takový nárok není zpoplatněno. Kdežto na kladné vyřízení individuálně odůvodněné žádosti právní nárok není a řízení je v tomto případě zpoplatněno na základě zákona o správě daní a poplatků. V dané souvislosti je proto třeba upozornit na to, že výše poplatku za přijetí individuální žádosti o prominutí příslušenství daně je stanovena v příloze k zákonu č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů [položka č. 1 bod 1 písm. c) sazebníku]. V obou případech, tj. při postupu dle 65 zákona o správě daní a poplatků, tak při postupu dle 16 zákona o místních poplatcích, je obec povinna vydat rozhodnutí, proti němuž je přípustný opravný prostředek, a to i přesto, že podle 65 odst. 5 zákona o správě daní a poplatků není proti rozhodnutí o prominutí daňového nedoplatku přípustné odvolání. Vycházíme z názoru Nejvyššího správního soudu, podle něhož je možné toto ustanovení vyložit dvojím způsobem. V takovém případě je pak nutné toto ustanovení interpretovat restriktivně, tj. v pochybnostech o tom, zda určitý úkon může být předmětem přezkumu 4
(a to nejen soudního, ale i přezkumu v rámci řízení podle zákona o správě daní a poplatků) či nikoliv, je vždy zapotřebí se přiklonit k závěru, že jej přezkoumat lze. Možnost využití řádného opravného prostředku, tj. odvolání, je daňovému poplatníku odňata pouze v případech úplného vyhovění žádosti, tedy v případech, kdy je daňový nedoplatek prominut, čemuž odpovídá i jazykový výklad cit. ustanovení v relaci na konstrukci v 55a odst. 4, dle kterého se opravné prostředky proti rozhodnutí (nikoli proti prominutí, tj. pozitivnímu rozhodnutí) o žádosti o prominutí daně nepřipouštějí. Nejvyšší správní soud proto z výše uvedených důvodů dospěl k závěru, že z ustanovení 65 odst. 5 daňového řádu lze vyrozumět, že pokud je vyhověno žádosti o prominutí daňového nedoplatku, pak je odvolání nepřípustné. V případě nevyhovění žádosti o prominutí nedoplatku na dani správcem daně je nutno užití opravného prostředku (odvolání) připustit. Nejvyšší správní soud k tomuto závěru uvedl, že si je vědom toho, že jeho názor se odchyluje od dříve publikovaných názorů v odborné literatuře. Ad 2) poplatek za komunální odpad Komunálním odpadem je podle ustanovení 4 písm. b) zákona o odpadech veškerý odpad vznikající na území obce při činnosti fyzických osob a který je uveden jako komunální odpad v prováděcím právním předpisu, s výjimkou odpadů vznikajících u právnických osob nebo fyzických osob oprávněných k podnikání. Zákon o odpadech určuje v 4 písm. p) jako původce odpadu obec pro komunální odpady vznikající na území obce, které mají původ v činnosti fyzických osob, na něž se nevztahují povinnosti původce. Obec se stává původcem komunálních odpadů v okamžiku, kdy fyzická osoba odpady odloží na místě k tomu určeném, a tím okamžikem se současně stává vlastníkem těchto odpadů. Platí, že na obce se vztahují povinnosti původců podle 16, pokud zákon nestanoví jinak (viz 17 odst. 1 zákona o odpadech). Obec může podle 17a zákona o odpadech stanovit obecně závaznou vyhláškou poplatek za komunální odpad. Vykonává správu tohoto poplatku, který je jejím příjmem. Tento poplatek však nemůže stanovit současně s místním poplatkem za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů podle 10b zákona o místních poplatcích a ani jakkoliv spojovat prvky místního poplatku s prvky v úpravě zákona o odpadech. Poplatníkem poplatku za komunální odpad je každá fyzická osoba, při jejíž činnosti vzniká komunální odpad. Zákon o odpadech hovoří dále o plátci poplatku, kterým je vlastník nemovitosti, kde komunální odpad vzniká, a který poplatek rozúčtuje na jednotlivé poplatníky. Jde-li o budovu, ve které vzniklo společenství vlastníků jednotek podle zvláštního zákona, je plátcem toto společenství. 5
Poplatek je stanoven poplatníkovi, avšak výpočet poplatku je odvozen od nákladů, které obci vznikají při zajišťování režimu nakládání s komunálním odpadem. Maximální výše poplatku se stanoví podle předpokládaných oprávněných nákladů obce rozvržených na jednotlivé poplatníky podle počtu a objemu nádob určených k odkládání odpadů připadajících na jednotlivé nemovitosti nebo podle počtu uživatelů bytů a s ohledem na úroveň třídění tohoto odpadu, nikoli spojovat současně do jedné konstrukce počet a objem nádob spolu s počtem uživatelů bytů. Vždy je třeba zvolit pouze jednu z možností. V poplatku mohou být promítnuty i náklady spojené s pronájmem nádob určených k odkládání odpadu. Tento způsob zpoplatnění má potenciál více zohledňovat množství konkrétní osobou skutečně produkovaného odpadu, avšak ani zde se nejedná o cenu plně ekvivalentní poskytnuté službě. Zákon o odpadech nepočítá oproti právní úpravě obsažené v zákoně o místních poplatcích - s možností slev a případných osvobození od poplatku stanovených v obecně závazné vyhlášce o poplatku za komunální odpad. Jelikož se však na řízení ve věcech poplatků za komunální odpad použije dle 17a odst. 6 zákona o odpadech zákon o správě daní a poplatků, lze v individuálním případě využít ustanovení o prominutí při nesplnění poplatkové povinnosti dle 65 zákona o správě daní a poplatků. Pokud se jedná o použití institutu prominutí daně podle 55a zákona o správě daní a poplatků v řízení podle zákona o odpadech, je podle názoru Ministerstva financí přímé použití tohoto ustanovení při řízení podle zákona o odpadech problematické, neboť zákon o odpadech, na rozdíl od zákona o místních poplatcích, neobsahuje specielní ustanovení, které vyžaduje výše cit. ustanovení 55a odst. 5 zákona o správě daní a poplatků. O možnosti využití opravných prostředků (odvolání) proti rozhodnutí o prominutí daňového nedoplatku platí výše uvedené. Ad 3) smluvní systém Jde o tzv. smluvní poplatek, neboli úhradu za shromažďování, sběr, přepravu, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů podle ustanovení 17 odst. 5 zákona o odpadech, přičemž smlouva musí být uzavřena písemně a musí obsahovat výši úhrady. Ve smlouvě je také upraven způsob fakturace za sběr, svoz a odstraňování komunálních odpadů za dané období. Upravuje-li obec poplatkovou povinnost na smluvním základě podle 17 odst. 5 zákona o odpadech, nemůže navíc stanovit poplatek za komunální odpad podle 17a ani místní poplatek podle 10b zákona o místních poplatcích. Jedná se totiž o dvoustranný právní úkon, který upravuje vztah mezi poskytovatelem služby (obcí) a jejím odběratelem (fyzickou 6
osobou), a který je založen na zásadě svobodné vůle, na rozdíl od obecně závazné vyhlášky o místním poplatku nebo poplatku, kdy obec vrchnostenským aktem stanoví povinnost úhrady poplatku všem nebo některým skupinám fyzických osob. Jedinými obligatorními náležitostmi smlouvy jsou tedy písemná forma smlouvy a stanovení výše úhrady za komunální odpad. Stanovení pravidel úhrady za shromažďování, sběr, přepravu, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů od fyzických osob je tak z povahy soukromoprávních vztahů zcela na libovůli obce a zákon o odpadech pro ně nestanoví žádná omezující kritéria. Ostatní náležitosti, pokud jde o obsah a platnost smlouvy, vychází z občanského, popř. obchodního zákoníku a zásad smluvního práva. Závěrem lze shrnout: Ad 1) Místní poplatek se platí u občanů s trvalým bydlištěm v obci za každou osobu a jeho celková výše v současné době nesmí přesáhnout 500 Kč za osobu. Zde je obci také uložena povinnost stanovit ve vyhlášce rozúčtování nákladů na sběr a svoz netříděného komunálního odpadu na osobu. Ad 2) U poplatku dle zákona o odpadech je poplatníkem každá fyzická osoba, při jejíž činnosti vzniká komunální odpad. Maximální výše poplatku zde není omezena přesnou výší jako u poplatku místního, ale předpokládanými oprávněnými náklady obce. Povinnost, aby rozúčtování nákladů bylo součástí vyhlášky, zde stanovena není. Ad 3) Vybírá-li obec poplatek za komunální odpad na základě smlouvy mezi obcí a poplatníkem, musí být tato obligatorně uzavřena písemně a musí obsahovat výši úhrady. To jsou jediné náležitosti, které zákon o odpadech ukládá. U první varianty je jako kritérium, od něhož se platba odvíjí, volen trvalý pobyt fyzické osoby v obci, resp. vlastnictví stavby určené nebo sloužící k individuální rekreaci (ve které není hlášena k trvalému pobytu žádná fyzická osoba), zbývající varianty platbu odvozují od vlastního faktu produkce komunálního odpadu na území obce (tj. zpoplatněna je každá fyzická osoba, při jejíž činnosti na území obce vzniká komunální odpad). Je zcela na uvážení obce, kterou variantu si zvolí, musí však respektovat danou zákonnou úpravu a nezaměňovat jednotlivé způsoby řešení. Nelze kombinovat např. místní poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálního odpadu s dalšími platbami. Takové další platby totiž nemohou být považovány za místní poplatek, ale za bezdůvodné obohacení, neboť by je obec fakticky zaváděla bez právního důvodu ( 451 odst. 2 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů). Nicméně je třeba dodat, že rozhodnutí v takové věci by náleželo pouze obecnému soudu. 7
Všem variantám plateb je společné, že se nejedná o cenu ekvivalentní poskytnuté službě, tj. jde o paušální poplatek za provoz celého systému, nikoli o poplatek za odvoz určitého množství vyprodukovaného odpadu. Poznámky: - stanovisko popisuje právní stav ke dni zpracování - stanovisko vychází ze stanovisek č. 3/2007 a č. 44/2007, jejichž obsah nemění, ale doplňuje a konkretizuje - stanovisko není právně závazné, neboť k závazným výkladům je oprávněn pouze příslušný soud. 8