ZÁKON č. 106/1999 Sb., ze dne 11. května 1999 o svobodném přístupu k informacím ve znění účinném od 1. 8. 2017 (poslední změny provedeny zákonem č. 205/2017 Sb.) Parlament se usnesl na tomto zákoně České republiky: ČÁST PRVNÍ 1 nadpis vypuštěn (Předmět úpravy) Tento zákon zapracovává příslušné předpisy Evropské unie 1) a upravuje pravidla pro poskytování informací a dále upravuje podmínky práva svobodného přístupu k těmto informacím. 1) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES ze dne 17. listopadu 2003 o opakovaném použití informací veřejného sektoru. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/37/EU ze dne 26. června 2013, kterou se mění směrnice 2003/98/ES o opakovaném použití informací veřejného sektoru. I. Právo na informace jako základní politické právo ústavní základy Právo na informace patří mezi ústavně zaručená základní (politická) práva, jejichž meze mohou být upraveny pouze zákonem a z úzkého okruhu důvodů. Článek 17 Listiny, která je součástí ústavního pořádku České republiky, zaručuje svobodu projevu a právo na informace. Podle čl. 17 odst. 4 Listiny platí, že Svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, 3
1 Předmět úpravy veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti. Podle čl. 17 odst. 5 Listiny státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon. Zákonem provádějícím oba citované odstavce čl. 17 Listiny je především zákon o svobodném přístupu k informacím jako komplexní úprava poskytování informací, resp. podmínek přístupu veřejnosti k informacím o činnosti veřejnoprávních subjektů. Speciální podobou obecného práva na informace je právo každého na včasné a úplné informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů garantované v čl. 35 odst. 2 Listiny. Právo na informace o životním prostředí zabezpečuje zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, který je zvláštním zákonem komplexně upravujícím poskytování informací, zejména vyřízení žádosti, včetně náležitostí a způsobu podání žádosti, lhůt, opravných prostředků a způsobu poskytnutí informací ve smyslu 2 odst. 3 komentovaného zákona (k dalším speciálním úpravám poskytování informací, kdy se zákon o svobodném přístupu k informacím nepoužije, viz komentář k 2 odst. 3). Při výkladu zákonných omezení přístupu k informacím je třeba dbát na to, že nelze zužovat ústavně zaručené právo na informace (tj. zákonná omezení přístupu k informacím je nutné vykládat restriktivně), a při případné kolizi s jinými ústavně zaručenými právy (např. ochranou soukromí) je třeba uplatňovat tzv. test proporcionality, tedy přiměřenosti zásahu do jednotlivých práv. Při porušení práva na informace je možné se po vyčerpání ostatních právních prostředků domáhat ochrany před Ústavním soudem podáním ústavní stížnosti. II. Mezinárodní a evropské úmluvy o právu na informace jako základním politickém právu Obdobně jako Listina zaručují právo na informace mezinárodní úmluvy o lidských právech, jimiž je Česká republika vázána. Jde především o Úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod (publikována pod č. 209/1992 Sb.) zavazující členské státy Rady Evropy (čl. 10 Úmluvy), či již pro tehdejší Československou socialistickou republiku závazný Mezinárodní pakt o občanských a politických právech (vyhlášen pod č. 120/1976 Sb.) (čl. 19 Paktu). Svoboda projevu a právo na informace mohou být podle těchto mezinárodních úmluv omezeny pouze zákonem z důvodů obdobných, které stanoví Listina. 4
Předmět úpravy 1 III. Opakované použití informací veřejného sektoru Příslušným předpisem Evropské unie, který zákon zapracovává, je směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES ze dne 17. 11. 2003 o opakovaném použití informací veřejného sektoru ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/37/EU ze dne 26. 6. 2013, kterou se mění směrnice 2003/98/ES o opakovaném použití informací veřejného sektoru. Veřejný sektor shromažďuje, vytváří, reprodukuje a šíří široké spektrum informací z mnoha oblastí, např. sociální, hospodářské, zeměpisné, meteorologické, turistické informace, informace o podnikání, patentech a vzdělávání. Subjekty veřejného sektoru shromažďují, vytvářejí, reprodukují a šíří dokumenty při plnění svých veřejných úkolů. Základním cílem směrnice je vytvořit obecný rámec podmínek opakovaného použití dokumentů veřejného sektoru, aby byly zajištěny spravedlivé, přiměřené a nediskriminační podmínky opakovaného použití takových informací. Směrnice stanoví minimální soubor pravidel pro opakované použití a praktické prostředky pro usnadnění opakovaného použití stávajících dokumentů, které mají subjekty veřejného sektoru členských států v držení. Opakovaným použitím se rozumí použití dokumentů, které mají v držení subjekty veřejného sektoru, fyzickými nebo právnickými osobami pro komerční nebo nekomerční účely jiné, než je původní účel v rámci veřejného úkolu, pro který byly dokumenty vytvořeny. Směrnice 2013/37/EU jasně stanovila, že členské státy musí umožnit opakované použití všech dokumentů, pokud přístup k nim není omezen nebo vyloučen podle vnitrostátních pravidel nebo se na něj nevztahují jiné výjimky stanovené v této směrnici. Reagovala také na rychlý vývoj informační společnosti, jak pokud jde o nárůst shromažďovaných údajů, tak vývoj technologií pro analýzu, využití a zpracování údajů. Tento rychlý technologický vývoj umožňuje vytvářet nové služby a nové aplikace, které vycházejí z použití, shromažďování nebo kombinace údajů. Směrnice 2003/98/ES byla do českého právního řádu transponována novelou zákona o svobodném přístupu k informacím provedenou zákonem č. 61/2006 Sb., směrnice 2013/37/EU pak novelou č. 222/2015 Sb. IV. Účel práva na informace jako základního politického práva podle konstantní judikatury Účel práva na informace přesvědčivě vymezila judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu. Konstatovala, že smyslem práva na 5
1 Předmět úpravy informace je kontrola činnosti veřejné správy, mj. též kontrola vynakládání veřejných prostředků a hospodaření s veřejným majetkem (NSS 1 As 17/2008-67, Sb. NSS č. 1627/2008), že poskytování informací o činnosti orgánů veřejné moci je v našem civilizačním prostoru obecným standardem demokratických právních států, který logicky vyžaduje jisté finanční zatížení orgánů veřejné správy (NSS 6 As 79/2006-58, Sb. NSS č. 1342/2007), jakož i to, že povinný subjekt není oprávněn jakkoli zkoumat a zabývat se otázkou účelnosti a důvodnosti žadatelovy žádosti či jeho motivy (NSS 6 As 79/2006-58, Sb. NSS č. 1342/2007). Zákon stojí na principu neformálnosti (žadatelé by měli informace získat co nejrychleji a nejpohodlněji, neexistuje-li zákonný důvod pro omezení přístupu k informacím) a bezplatnosti poskytování informací (úhrada podle 17 nemá charakter správního poplatku, nýbrž soukromoprávního plnění mezi žadatelem o informaci a povinným subjektem rázu úhrady nákladů, v praxi obvykle od určité výše, spojených se splněním povinnosti poskytnout požadovanou informaci). Pro praxi: Žádost o informace nemusí být nijak zdůvodněna. To je základní rozdíl od např. nahlížení do spisu správního řízení jinou osobou, než účastníkem řízení, kdy taková osoba musí prokázat právní zájem nebo jiný vážný důvod (srov. 38 odst. 2 správního řádu). Rozhodné pro poskytnutí nebo neposkytnutí informace je pouze to, zda existuje zákonný důvod pro vyloučení (omezení) přístupu k informacím stanovený v zákonu o svobodném přístupu k informacím, příp. jiném zákonu (ochrana osobních údajů, obchodního tajemství apod.). V. Vymahatelnost práva na informace, práva žadatele a osoby dotčené poskytnutím informace Vyřizování žádostí o informace [poskytnutím požadovaných informací, rozhodnutím o (částečném) odmítnutí žádosti, odložením žádosti] je výkonem veřejné moci, tedy rozhodováním o veřejném subjektivním právu žadatele na informace. Vedle žadatele o informace se konkrétní způsob vyřízení žádosti v některých případech dotýká či může dotýkat také jiných osob, např. fyzických osob příjemců veřejných prostředků, o jejichž platech a odměnách mají být poskytnuty informace, nebo podnikatelů, směřuje-li žádost o informace k poskytnutí údajů, jež by mohly mít povahu obchodního tajemství. Osoby, kterých se informace týká, by v takových případech mohly být dotčeny ve 6
Předmět úpravy 1 svém právu na informační sebeurčení, podnikatel by mohl být dotčen ve svém vlastnickém právu ke skutečnostem tvořícím obchodní tajemství apod. Zákon obsahuje různá procesní ustanovení, která mají mířit k tomu, aby žadatel v reálném čase informace skutečně získal, pokud není dán zákonný důvod odmítnutí žádosti (např. stížnost podle 16a při úplné nebo částečné nečinnosti povinného subjektu, zkrácené lhůty pro postoupení odvolání a pro rozhodnutí o něm v případě vydání rozhodnutí o odmítnutí žádosti podle 16, možnost správního soudu nařídit povinnému subjektu požadované informace poskytnout; podrobně v komentáři k těmto ustanovením). Přesto se nezřídka vyskytují situace, kdy povinný subjekt opakovaně vydává rozhodnutí o odmítnutí žádosti, jež jsou opakovaně rušena nadřízeným orgánem, či se dokonce odmítá podřídit rozhodnutí správních soudů. V takovém případě se žadateli o informace nabízí postup podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti státu za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 385/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) (dále také jako zákon o odpovědnosti státu ). V případu, ve kterém povinný subjekt celkem sedmnáctkrát odmítl žádost o sdělení výše odměn vybraných příjemců veřejných prostředků a jeho rozhodnutí byla celkem šestnáctkrát nadřízeným orgánem zrušena pro rozpor se zákonem, civilní soudy pravomocně přiznaly žalobci (žadateli o informace) peněžité zadostiučinění za nemajetkovou újmu vzniklou nesprávným úředním postupem (průtahy při vyřizování žádosti) v řádu desítek tisíc Kč. Průtahy při vyřizování žádosti trvaly téměř tři roky. Při stanovení výše přiměřeného zadostiučinění soudy přihlédly mj. k tomu, že ačkoliv se věc přímo nedotýkala majetkové či osobní sféry žalobce, nelze odhlédnout, že způsob vyřizování podání žalobce byl naprosto neakceptovatelný, když žalovaný projevil nebývalou neúctu nejen k žalobci a realizaci jeho politického práva, ale také k moci zákonodárné (srov. stanovisko Parlamentu k vládnímu návrhu na omezení informování o odměnách), výkonné (srov. zrušující rozhodnutí ministerstva) i soudní (srov. rozsudky NSS). (rozsudek KS Brno 60 Co 367/2015-339, rozsudek OS Zlín19 C 36/2015-205, ve znění opravného usnesení č. j. 19 C 36/2015-222, a jej doplňující rozsudek OS Zlín č. j. 19 C 36/2015-253) Škoda nebo nemajetková újma by mohla vzniknout i protiprávním poskytnutím informace, která měla být podle zákona chráněna, a to především osobě, jíž se poskytnutá informace týká. Zákon upravuje vztahy mezi povinným subjektem a žadatelem. Judikatura správních soudů dovodila, že osoby, které by v konkrétním případě mohly 7
1 Předmět úpravy být poskytnutím informace dotčeny, mají práva plynoucí ze základních zásad činnosti správních orgánů ( 4 odst. 3 a 4 spr. řádu). Povinný subjekt je v takovém případě povinen umožnit dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy, především je bez zbytečného prodlení vyrozumět, že hodlá poskytnout informace, které se jich mohou dotknout. Je na povinném subjektu, aby případné vyjádření takových osob reflektoval a vyvodil z něho eventuálně důsledky pro svůj další postup. (Třebaže jím v podstatě může být jen uvážení o existenci, nebo neexistenci zákonných důvodů pro omezení práva žadatele na informace pozn. autorů.) Komunikace mezi povinným subjektem a dotyčnou osobou má probíhat tak, aby zásadně nebylo ohroženo vyřízení žádosti o poskytnutí informace v zákonem stanovených lhůtách. (NSS 8 As 55/2012-62, Sb. NSS č. 3155/2015). Povinnost vyrozumět podle 4 odst. 3 spr. řádu osobu, která by mohla být poskytnutím informace dotčena, shodně konstatoval Nejvyšší správní soud v rozsudku 1 As 189/2014-50, Sb. NSS č. 3185/2015. Osoba, která se domnívá, že byla dotčena na svých právech nezákonným poskytnutím informace, se může bránit zásahovou žalobou podle 82 s. ř. s., ovšem až následně, nikoli apriorně (NSS 8 As 93/2015-134, Sb. NSS č. 3432/2016). V případě vydání rozhodnutí o odmítnutí žádosti (tedy v případě úplného či částečného nevyhovění žádosti o informaci) bude osoba dotčená poskytnutím informace v postavení tzv. vedlejšího účastníka řízení podle 27 odst. 2 spr. řádu [vedle žadatele o informaci, který bude hlavním účastníkem podle 27 odst. 1 písm. a) správního řádu] a soudní ochrana jejích práv tak bude v případě potřeby zajištěna v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle 65 a násl. s. ř. s., v němž může být dotčená osoba podle okolností žalobcem, anebo osobou zúčastněnou na řízení. VI. Zneužití práva na informace, šikanózní žádosti Podání označená jako žádosti o informace se mohou míjet se smyslem práva na informace (např. jím není, aby pro žadatele povinný subjekt vypracovával právní či jiné odborné expertízy, diplomové práce apod.; srov. komentář k vytváření nových informací podle 2 odst. 4), nebo jej přímo vědomě porušovat. Některé národní právní úpravy (např. Velká Británie, Francie) umožňují odmítnout žádost, pokud z formy či kontextu vyplývá, že jde o žádost kverulační, obstrukční či nesmyslnou, urážlivou či útočnou (vždy s možností přezkumu odmítnutí takovýchto žádostí). V zákoně o svobodném přístupu k informacím slouží k ochraně proti zneužívání práva na informace zejména 8
Předmět úpravy 1 zmíněný 2 odst. 4 ( povinnost poskytovat informace se netýká dotazů na názory, budoucí rozhodnutí a vytváření nových informací ) a dále 17 odst. 1 (možnost žádat úhradu za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací). Podobně podle zákona o právu na informace o živ. prostředí je důvodem neposkytnutí informace to, že povinný subjekt informaci nemá k dispozici a současně není povinen ji mít ( 4 cit. zák.), dále podle 8 odst. 3 písm. b) je možné odepřít zpřístupnění informace, pokud je žádost formulována zjevně provokativně nebo obstrukčně, a podle 8 odst. 3 písm. c) v případě, že žadatel již má požadovanou informaci prokazatelně k dispozici. Jako korektiv pro výjimečné situace pak slouží obecná právní zásada zákazu zneužití práva. Nejvyšší správní soud tento institut charakterizoval tak, že zneužitím práva je situace, kdy někdo vykonává své subjektivní právo k neodůvodněné újmě někoho jiného nebo společnosti; takovéto chování, jímž se dosahuje výsledku nedovoleného, je jenom zdánlivě dovolené. (NSS 1 Afs 107/2004-48, Sb. NSS č. 869/2006) Při porušení zásady zákazu zneužití práva jde o pouhý zdánlivý výkon práva, kterému se nepřiznávají právní účinky který nepožívá právní ochranu. Povinnému subjektu (a podobně správnímu orgánu v případech zneužívání procesních práv účastníků řízení, tzv. procesních obstrukcí) se podaří prokázat zneužití práva na informace jen ve výjimečných případech, založených vždy na konkrétních skutkových okolnostech. Je-li v konkrétním případě prokázáno zneužití práva, pak se žádosti o informace nepřiznávají právní účinky, není nutné ji řešit meritorně. Zda v případech prokázaného zneužití práva na informace postačí žadateli neformálně odpovědět, že se jedná o zneužití práva na informace (a že případné nové žádosti obdobného charakteru budou bez dalšího založeny), nebo je nutné vydat rozhodnutí o odmítnutí žádosti odůvodněné prokázaným zneužitím práva, není z judikatury zcela zřejmé. Třebaže by zdánlivému výkonu práva logicky lépe odpovídalo vůbec k takovým žádostem o informace nepřihlížet, svědčí judikatura spíše pro nutnost vydat rozhodnutí o odmítnutí žádosti. Tento postoj ostatně judikatura zaujala i v případě dotazů na názory, budoucí rozhodnutí a vytváření nových informací (třebaže praxe takové žádosti leckdy vyřizuje neformálním dopisem s odkazem na 2 odst. 4, s čímž se podatel začasté spokojí) či žádostí o neexistující informace (tzv. faktický důvod odmítnutí žádosti). V každém případě musí být povinný subjekt schopen zneužití práva na informace řádně odůvodnit (a mít zdokumentované). Zneužitím práva by podle okolností mohly být např. žádosti o informace, proč správní orgán napsal do určitého rozhodnutí či jiného správního úkonu to, co napsal (jakási pokračující právní polemika s názorem správního 9
1 Předmět úpravy orgánu), žádosti o informace na obecné a dosud nevyjevené právní názory správního orgánu apod. (srov. NSS 10 As 117/2014-64, Zpráva veřejného ochránce práv o šetření z vlastní iniciativy ve věci vyřizování elektronických podání, podnětů a jiných písemností, sp. zn. 7108/2013/VOP/DS ze dne 21. 8. 2014). Mohly by jimi být opakované žádosti o informaci již poskytnutou (případně nepatrně formulačně pozměněné). Nová žádost v téže věci, ať již byla žadateli informace poskytnuta, anebo bylo vydáno rozhodnutí o odmítnutí této žádosti, je obecně právně přípustná. Podle judikatury nic nebrání žadateli, aby podal žádost novou, byť i obsahově shodnou. Pokud má povinný subjekt za to, že dotyčná informace již byla poskytnuta, byť i po lhůtě k vyřízení původní žádosti, má novou žádost v zákonné lhůtě z tohoto důvodu zamítnout. (NSS 5 A 65/2002, Sb. NSS č. 750/2006) Jistým druhem zneužití práva na informace by mohly být i žádosti účastníků řízení o zasílání kopie celého spisu, resp. většiny listin ze spisu (zejména opakované, od měnících se zmocněnců účastníka řízení apod.). Tuto otázku však judikatura vyřešila tak, že podle obsahu jde o žádost o nahlédnutí do spisu, a postupuje se proto podle 38 spr. řádu (podrobnosti v komentáři k 2 odst. 3). Zcela extrémní případy, kdy se žadatel dlouhodobě obracel na povinné subjekty s mnoha žádostmi o informace, leckdy rozsáhlými a komplikovanými, řešily správní soudy se závěrem, že šlo o systematické zneužívání práva na přístup k informacím. Notorický žadatel-stěžovatel v některých případech paralyzoval svými podáními obec, takže někteří nebo všichni její zastupitelé odstoupili. Například Krajský soud v Hradci Králové konstatoval, že soudu je z úřední činnosti známo, že žalobce vede s různými veřejnými institucemi množství sporů týkajících se poskytování informací podle InfZ, které pak v některých případech pokračují jako spory soudní.... Nadto žalobce v těchto sporech postupuje způsobem, který nasvědčuje tomu, že mu ve skutečnosti nejde o rychlé a efektivní meritorní vyřešení věci (poskytnutí informace), ale právě a jen o samotné vedení předmětného řízení (zatížení, resp. šikanu povinného subjektu).... Podání žalobce jsou převážně velmi rozsáhlá a komplikovaná a reakce povinných subjektů na ně žalobce málokdy uspokojí.... Některé z žádostí (jimiž žalobce zavalil obec Seč, takže všichni její zastupitelé rezignovali pozn. autorů) nelze než vyhodnotit jako bizarní (či spíše patologické) (např. na informace o dárkových balíčcích na Mikulášské akci pozn. autorů). Obdobně vystupuje žalobce i ve vztahu k žalovanému městu Choceň či Ministerstvu vnitra ČR. 10
Předmět úpravy 1... Výše popsané jednání žalobce proto nelze než označit jako systematické zneužívání práva na přístup k informacím. (KS Hradec Králové 52A 76/2014-97) Naopak nelze určitou osobu do budoucna vyloučit z práva získávat informace proto, že její konkrétní žádost či žádosti o informace byly vyhodnoceny jako zneužití práva. Jak konstatoval Nejvyšší správní soud ve sporu Obec Těrlicko vs. Ministerstvo vnitra, Zákaz zneužití práva musí být chápán jako výjimka z pravidla. Nelze předem paušálně říci, kdy se o zneužití práva bude jednat a kdy nikoliv.... Proti tvrzenému zneužití práva na informace Bc. K. se stěžovatelka rozhodla bránit přijetím usnesení její rady, ve kterém rozhodla, že nebude poskytovat Bc. K. žádné informace. Rada stěžovatelky tak rozhodla pro futuro o paušálním odmítnutí poskytnutí jakékoliv informace Bc. K. Tímto postupem však zcela popřela institut zákazu zneužití práva, neboť ten má být užit zcela výjimečně, a to pokud povinný subjekt-obec v konkrétním případě, tedy v případě konkrétní žádosti o poskytnutí informace zjistí, že osoba vykonávající své právo na informace jej dle konkrétních okolností dané žádosti zneužívá. (NSS 6 As 68/2014-21) Je třeba zdůraznit, že za šikanózní žádosti o informace, resp. šikanózní podání v nejširším slova smyslu (podněty, stížnosti, využívání práv ekologických spolků, žádosti o osvobození od soudních poplatků apod.), kverulanství či procesní obstrukce samozřejmě nelze označit pouhé důsledné využívání práv, zákonem stanovených opravných prostředků či jiných možností právní obrany. Judikatura: NSS 8 As 93/2015, 3432/2016 Sb. NSS (zásahová žaloba proti nezákonnému poskytnutí informace), NSS 1 As 189/2014, 3185/2015 Sb. NSS (práva osoby, která by mohla být dotčena poskytnutím informace, plynoucí z 4 odst. 3 a 4 spr. řádu), NSS 10 As 117/2014 (zákon o svobodném přístupu k informacím není nástroj k dovysvětlování rozhodnutí či postupů správních orgánů), NSS 6 As 68/2014 (zneužití práva na informace), NSS 8 As 55/2012, 3155/2015 Sb. NSS (práva osoby, která by mohla být dotčena poskytnutím informace, plynoucí z 4 odst. 3 a 4 spr. řádu), NSS 1 Afs 107/2004, 869/2006 Sb. NSS (zásada zákazu zneužití práva), NSS 5 A 65/2002, 750/2006 Sb. NSS (zamítnutí žádosti o již poskytnutou informaci), KS Brno 60 Co 367/2015 (peněžité zadostiučinění podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti státu za průtahy při vyřizování žádosti), KS Hradec Králové 52A 76/2014 (zneužití práva na informace) 11