I. Má-li být posouzení stavby autorizovaným inspektorem zjednodušenou alternativou stavebního řízení, jehož výsledkem je získání práva provést stavbu, je třeba vycházet z toho, že certifikát lze vydat pouze ke stavbě, která ještě nebyla započata. II. Jediným možným postupem jak legalizovat rozestavěnou stavbu, ke které bylo zrušeno stavební povolení nebo certifikát vydaný autorizovaným inspektorem, je procesní režim upravený v rámci řízení podle 129 a násl. stavebního zákona, tj. v rámci řízení o odstranění stavby. V Brně dne 21. března 2013 Sp. zn.: 7600/2012/VOP/MH Zpráva o šetření veřejného ochránce práv ve věci stavby X v P. D., s. r. o. Y, na pozemcích v k.ú. D. A Obsah podnětu Do Kanceláře veřejného ochránce práv byl dne 22. 11. 2012 doručen opakovaný podnět paní J. C., bytem H., týkající se dalšího postupu Městského úřadu Hranice (dále jen stavební úřad ) v záležitosti stavby označené jako X v P. D., s. r. o. Y, na pozemcích v k.ú. D. (dále jen stavba ). Předešlé podání v téže věci bylo vedeno pod sp. zn.: 446/2012/VOP/MH. Předmětné záležitosti jsem se na základě pověření veřejného ochránce práv JUDr. Pavla Varvařovského ujala já, neboť ochránce využil své možnosti, dané mu ustanovením 2 odst. 4 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, delegovat na mě některé oblasti své činnosti, do níž patří i oblast stavebního řádu. Z podkladů, které jsem obdržela, vyplývalo, že shora uvedená stavba byla projednána ve zkráceném stavebním řízení a na stavbu byl dne 5. 3. 2012 vydán certifikát autorizovaného inspektora. Pod čj. 22 A 49/2012-68 byla proti certifikátu autorizovaného inspektora podána správní žaloba. Usnesením Krajského soudu v Ostravě čj. 22 A 49/2012-68, ze dne 3. 5. 2012, byl této žalobě přiznán odkladný účinek. Rozsudkem krajského soudu ze dne 9. 8 2012, čj. 22 A 49/2012-15, byl certifikát zrušen a věc byla vrácena autorizovanému inspektorovi k novému řízení. Mezitím stavební úřad dne 29. 6. 2012 1 zahájil řízení o odstranění této stavby. 1 čj.: OSU/10990/12-2
Písemností ze dne 8. 11. 2012 jsem byla seznámena s tím, že dne 7. 9. 2012 obdržel stavební úřad od společnosti P. D., s. r. o., oznámení stavby autorizovaným inspektorem, včetně nového certifikátu ze dne 5. 9. 2012, čj.: PRESBET1/CAI078/12/0084. V návaznosti na tento doklad stavební úřad konzultoval svůj další postup s nadřízeným Krajským úřadem Olomouckého kraje (dále také krajský úřad ), jenž se měl k dané věci vyjádřit tak, že vzhledem k nově doloženému certifikátu je třeba na tento certifikát nahlížet jako na doklad bez vady do doby jeho případného zrušení soudem. Proto stavební úřad usnesením poznamenaným do spisu ze dne 20. 9. 2012, čj. OSU/10990/12-9, řízení o odstranění stavby zastavil. Z podkladů, které mi byly doručeny dne 22. 11. 2012, vyplynulo, že dne 12. 11. 2012 byl u stavebního úřadu podán návrh dle ustanovení 142 správního řádu na zahájení řízení o určení právního vztahu ve věci vzniku práva provést výše uvedenou stavbu. Stavební úřad po obdržení tohoto návrhu opatřením ze dne 16. 11. 2012 2 oznámil účastníkům zahájení řízení o určení právního vztahu. Současně stěžovatelka poukázala na to, že dne 29. 6. 2012 3 bylo stavebním úřadem zahájeno řízení o odstranění této stavby, přesto byl na danou stavbu dne 5. 9. 2012 4 vydán nový certifikát autorizovaného inspektora, který podle stěžovatelky trpí stejnými právními vadami jako předchozí, jenž byl zrušen krajským soudem (autorizovaný inspektor neoslovil všechny osoby, které by jinak byly účastníky stavebního řízení, aby se ke stavbě vyjádřily). Následný postup stavebního úřadu, jenž dne 20. 9. 2012 řízení o odstranění stavby s odkazem na nově vydaný certifikát zastavil, považuje paní C. za chybný. Proto byl podán ke krajskému úřadu podnět na přezkoumání usnesení o zastavení řízení. V závěru svého dopisu stěžovatelka vyjádřila obavu z toho, že liknavý postup stavebního úřadu nahrává stavebníkovi k co nejrychlejšímu dokončení stavby a kolaudaci celého objektu. B Skutková zjištění S ohledem na námitky uplatněné stěžovatelkou jsem v nadepsané věci zahájila šetření ve smyslu ustanovení 14 zákona o veřejném ochránci práv. V rámci tohoto šetření jsem si písemnostmi ze dne 5. 12. 2012 vyžádala součinnost od starostky města H. a ředitele Krajského úřadu Olomouckého kraje, a to za účelem dohledu nad řízením vedeným stavebním úřadem o určení, zda stavebníkovi na základě nově vydaného certifikátu vzniklo právo provést stavbu, a dále za účelem dohledu nad vyřízením podnětu na přezkoumání usnesení stavebního úřadu o zastavení řízení o odstranění stavby, který byl adresován krajskému úřadu. Dne 8. 1. 2013 jsem obdržela odpověď krajského úřadu, v níž uvedl, že po obdržení vyžádaného správního spisu ve věci řízení o odstranění stavby výrobní haly posoudil podnět paní C. jako řádné odvolání, neboť dospěl k závěru, že stavební 2 čj.: OSU/19246/12-4 3 čj.: OSU/10990/12-2 4 čj.: PRESBET1/CAI078/12/0084 2
úřad nemohl toto řízení zastavit formou usnesení poznamenaného do spisu, tedy ve formě usnesení, proti němuž se nelze odvolat. Krajský úřad následně sám provedl úkony podle ustanovení 86 a násl. správního řádu a určil účastníkům řízení lhůtu pro možnost vyjádřit se k podanému odvolání. K otázce opakovaného vydání certifikátu na stavbu, která již byla projednávána v rámci řízení o odstranění stavby, ředitel krajského úřadu uvedl, že se nedomnívá, že by již započatá stavba mohla být tímto způsobem povolena, a má za to, že se jedná o nezákonný akt. Současně ředitel krajského úřadu upozornil na to, že krajskému úřad nepřísluší (mimo případy uvedené v ustanovení 117 stavebního zákona ve znění od 1. 1. 2013) přezkoumávat zákonnost certifikátu autorizovaného inspektora a dokud není tento certifikát zrušen, je nezbytné na něj nahlížet jako na bezvadný. V průběhu šetření stěžovatelka své podání dne 21. 2. 2013 doplnila o nové podklady, z nichž vyplynulo, že krajský úřad posoudil podnět směřující proti usnesení o zastavení řízení o odstranění stavby jako řádné odvolání, o čemž vyrozuměl účastníky řízení opatřením ze dne 2. 1. 2013. Dále jsem byla seznámena s tím, že stavební úřad vydal dne 6. 2. 2013 výzvu k doplnění žádosti o určení právního vztahu ve věci vzniku práva provést stavbu a týž den vydal usnesení o přerušení tohoto řízení s lhůtou do 22. 2. 2013. Vzhledem k tomu, že jsem ve stanovené lhůtě neobdržela vyjádření stavebního úřadu, opětovně jsem se obrátila na starostku města H. se žádostí o stanovisko k postupu stavebního úřadu v řízení o určení právního vztahu týkajícího se vzniku práva provést stavbu. S ohledem na zmínku stěžovatelky o již provedené kolaudaci dané stavby jsem si vyžádala stanovisko i k této záležitosti. Dne 13. 3. 2013 mi bylo doručeno vyjádření stavebního úřadu, v němž se uvádí, že stavební úřad dne 16. 11. 2012 5 oznámil zahájení řízení o určení právního vztahu. V průběhu tohoto řízení byly zjištěny nedostatky podání, pro které je bylo třeba doplnit, proto vydal stavební úřad dne 28. 11. 2012 výzvu k doplnění podkladů. Jednalo se o doložení plných mocí pro JUDr. T. V. k zastupování ve věci řízení o určení právního vztahu dle ustanovení 142 správního řádu, neboť doložené plné moci se týkaly pouze zastupování v řízení o žalobě proti certifikátu autorizovaného inspektora. Dne 10. 12. 2012 byly na podatelnu městského úřadu doloženy plné moci, mimo plnou moc pana L. C. M., H. D. Dne 10. 12. 2012 JUDr. T. V. prostřednictvím datové schránky potvrdil, že plné moci přijímá. Dne 20. 12. 2012 vyzval stavební úřad účastníky řízení k uplatnění práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí a poskytl jim možnost vyjádřit se k těmto podkladům ve lhůtě 7 dnů ode dne doručení výzvy. Dne 7. 1. 2013 podal JUDr. M. S., zástupce společnosti P. D., s. r. o., vyjádření a návrh účastníka řízení na zastavení tohoto řízení. Dne 8. 1. 2013 JUDr. M. S. učinil výhrady k vedenému řízení a podal návrh na zamítnutí žádosti. Stavební úřad požádal dne 11. 1. 2013 krajský úřad o převzetí žádosti a o souhlas s překročením lhůty k vyřízení předmětné žádosti. Dne 16. 1. 2013 obdržel stavební úřad od krajského úřadu opatření proti nečinnosti, kde nadřízený orgán přikázal stavebnímu úřadu, aby pokračoval v řízení o určení právního vztahu 5 čj.: OSU/19246/12-4 3
a aby v tomto řízení bezodkladně rozhodl, nejdéle však ve lhůtě 40 dnů ode dne doručení zmíněného opatření. Vzhledem k tomu, že předložené doplněné podání neobsahovalo předepsané náležitosti a neposkytovalo dostatečný podklad pro posouzení, bylo nutno jej doplnit o podklady uvedené ve výzvě ze dne 6. 2. 2013. Jednalo se o doložení plných mocí pro JUDr. T. V. ke dni podání žádosti o určení právního vztahu, a to v zákonem stanovené formě. Dne 6. 2. 2013 stavební úřad usnesením určil lhůtu pro doplnění potřebných podkladů v termínu do 22. 2. 2013 a současně dalším usnesením řízení přerušil. V zákonné lhůtě se proti uvedeným usnesením odvolal účastník řízení P. D., s. r. o. Stavební úřad dne 25. 2. 2013 vyrozuměl účastníky řízení o podaném odvolání a vyzval je, aby se k němu vyjádřili. Na závěr své odpovědi připojil stavební úřad informaci, že dne 21. 12. 2012 byl vydán na stavbu kolaudační souhlas 6. C Právní zhodnocení Zákon o veřejném ochránci práv mi ukládá povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně práv a svobod. V daném případě mám za prokázané, že na shora uvedenou stavbu byl vydán dne 5. 3. 2012 certifikát autorizovaného inspektora, který byl v následně vedeném soudním řízení rozsudkem Krajského soudu v Ostravě ze dne 9. 8 2012, čj. 22 A 49/2012-15, zrušen a věc byla vrácena autorizovanému inspektorovi k novému řízení. Mezitím stavební úřad dne 29. 6. 2012 7 zahájil řízení o odstranění této stavby. Dne 5. 9. 2012 byl ke stavbě vydán certifikát nový, na jehož základě stavební úřad řízení o odstranění stavby usnesením ze dne 20. 9. 2012 zastavil. Rozsudek zvláštního senátu V souvislosti s výše uvedeným je třeba zmínit, že do právních sporů ohledně právní povahy certifikátu autorizovaného inspektora významným způsobem zasáhl svým rozhodnutím ze dne 6. 9. 2012 8 zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, složený ze tří soudců Nejvyššího soudu a tří soudců Nejvyššího správního soudu. Zvláštní senát rozhodl v kompetenčním sporu mezi Ministerstvem pro místní rozvoj a Městským soudem v Praze, že ve věci přezkumu certifikátu autorizovaného inspektora není příslušný rozhodovat ani soud, ani správní orgán. Institut autorizovaného inspektora, resp. tzv. zkrácené stavební řízení, zavedl stavební zákon č. 183/2006 Sb., podle kterého může stavebník uzavřít smlouvu 6 čj.: OSU/20514/12-7 7 čj.: OSU/10990/12-2 8 Rozhodnutí zvláštního senátu ze dne 6. 9. 2012 je k dispozici na webových stránkách Nejvyššího správního soudu www.nssoud.cz pod čj. Konf 25/2012-9. 4
s autorizovaným inspektorem namísto žádosti o stavební povolení. Stavba je pak stavebnímu úřadu pouze oznámena. Autorizovaný inspektor svým certifikátem stvrzuje, že ověřil projektovou dokumentaci a připojené podklady a že navrhovaná stavba může být provedena. K certifikátu musí být připojena souhlasná závazná stanoviska všech dotčených orgánů a také vyjádření všech osob, které by byly účastníky řízení o vydání stavebního povolení. V případě, že tyto osoby uplatní námitky, má autorizovaný inspektor povinnost je posoudit a projednat. Způsob a závěry vypořádání námitek se k certifikátu rovněž připojují. Pokud by došlo k rozporům a námitky nebyly vypořádány, je autorizovaný inspektor povinen předložit vše stavebnímu úřadu, který o námitkách rozhodne, případně rozhodne o nezpůsobilosti stavby pro zkrácené řízení. Autorizované inspektory jmenuje ministr pro místní rozvoj na základě stanovených podmínek (vzdělání, praxe, složení zkoušky aj.). Ministr také může inspektora odvolat, jestliže při své činnosti opakovaně nebo závažně porušil veřejné zájmy, které měl chránit, nebo se dopustil jiného jednání neslučitelného s postavením autorizovaného inspektora. Do doby vydání rozhodnutí zvláštního senátu vycházely stavební úřady i správní soudy z toho názoru, že certifikát autorizovaného inspektora není přezkoumatelný v odvolacím řízení podle správního řádu a že jediným opravným prostředkem je žaloba podaná ke správnímu soudu. Postup autorizovaného inspektora ve zkráceném stavebním řízení Nejvyšší správní soud označoval za veřejnoprávní, neboť autorizovaný inspektor je oprávněn ve zkráceném stavebním řízení působit v mezích stanovených stavebním zákonem jako nepřímý vykonavatel státní správy (opatřuje souhlasná závazná stanoviska a vyjádření dotčených osob, ověřuje projektovou dokumentaci). Nejvyšší správní soud dosud vycházel z toho, že výsledkem činnosti autorizovaného inspektora je, za podmínky oznámení certifikátu stavebnímu úřadu, akt, který je způsobilý zasáhnout veřejná subjektivní práva a povinnosti. Autorizovaný inspektor podle dosavadního právního názoru Nejvyššího správního soudu vystupoval ve zkráceném stavebním řízení, byť jen v omezeném rozsahu, jako správní úřad a byl při této činnosti vázán základními zásadami činnosti správního orgánu. Zvláštní senát výše zmíněným rozhodnutím odmítl dosavadní judikaturu Nejvyššího správního soudu, která považovala autorizované inspektory za správní orgány a certifikáty autorizovaných inspektorů za správní akty. Zvláštní senát dospěl k závěru, že autorizovaný inspektor není správním orgánem a zákonem mu nebyla svěřena žádná pravomoc k vydávání správních rozhodnutí, podkladem jejich činnosti je pouze soukromoprávní smlouva se stavebníkem. Na proces vydávání certifikátů nedopadá správní řád. Certifikát není správním rozhodnutím ani jiným úkonem podle části čtvrté správního řádu. Současně zvláštní senát konstatoval, že autorizovaní inspektoři jsou soukromé osoby, které vydávají certifikáty na základě smlouvy se stavebníkem, a to za úplatu, ve svém vlastním podnikatelském zájmu, a jsou za svou činnost samy odpovědné. Podle rozhodnutí zvláštního senátu za činnost autorizovaných inspektorů neodpovídá stát podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, jako je tomu u správních orgánů. 5
Řízení o určení právního vztahu Proti vadnému nebo nezákonnému certifikátu se lze podle zvláštního senátu bránit postupem podle 142 správního řádu, který upravuje řízení o určení právního vztahu, tedy i o tom, zda stavebníkovi vzniklo právo stavby. O vydání takového rozhodnutí může stavební úřad požádat každý, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv, tedy například dotčený soused, který byl ve zkráceném stavebním řízení opomenut. Proti výsledku řízení, jehož zahájení není omezeno žádnou lhůtou, je dále možné se odvolat a případně následně podat žalobu ve správním soudnictví. Spolu s návrhem na zahájení řízení o určení právního vztahu je rovněž možné podat návrh na vydání předběžného opatření podle ustanovení 61 správního řádu. V daném případě však došlo k tomu, že stavební úřad obdržel dne 7. 9. 2012 od společnosti P. D., s. r. o., oznámení stavby autorizovaným inspektorem, včetně nového certifikátu ze dne 5. 9. 2012 9. V návaznosti na tento doklad stavební úřad konzultoval svůj další postup s nadřízeným Krajským úřadem Olomouckého kraje, jenž se k této věci vyjádřil tak, že vzhledem k nově doloženému certifikátu je třeba na tento certifikát nahlížet jako na doklad bez vady do doby jeho případného zrušení soudem. Proto stavební úřad usnesením ze dne 20. 9. 2012 10 řízení o odstranění stavby zastavil. Dne 12. 11. 2012 byl u stavebního úřadu podán návrh dle ustanovení 142 správního řádu na zahájení řízení o určení právního vztahu ve věci vzniku práva provést výše uvedenou stavbu. Stavební úřad po obdržení tohoto návrhu opatřením ze dne 16. 11. 2012 11 oznámil účastníkům řízení zahájení řízení o určení právního vztahu. V tomto směru lze konstatovat, že stěžovatelka postupovala podle rozhodnutí zvláštního senátu ze dne 6. 9. 2012, z něhož vyplývá, že proti vadnému nebo nezákonnému certifikátu se lze bránit postupem podle 142 správního řádu, který upravuje řízení o určení právního vztahu, tedy i o tom, zda stavebníkovi vzniklo právo stavby. Opakované vydání certifikátu Po posouzení všech shromážděných podkladů jsem toho názoru, že opakovaně vydaný certifikát autorizovaného inspektora ze dne 5. 9. 2012 je zatížen závažnou právní vadou, neboť byl vydán ke stavbě, která již byla započata, a navíc byla v té době předmětem řízení o odstranění stavby vedeného dle ustanovení 129 stavebního zákona. Vycházím z toho, že má-li být posouzení stavby autorizovaným inspektorem zjednodušenou alternativou stavebního řízení, jehož výsledkem je získání práva provést stavbu, nelze k věci přistupovat jinak než jako k zákonem stanovenému procesu, jenž dopadá na stavbu (záměr), která ještě nebyla zahájena. Pokud by mělo být připuštěno dodatečné vydání certifikátu na již rozestavěnou stavbu, musel by takový postup stavební zákon výslovně připouštět. Tak tomu ale není, proto je třeba vycházet z toho, že jediným možným postupem, jak dosáhnout 9 čj.: PRESBET1/CAI078/12/0084 10 čj.: OSU/10990/12-9 11 čj.: OSU/19246/12-4 6
legalizace stavby již rozestavěné, ke které bylo zrušeno stavební povolení nebo certifikát vydaný autorizovaným inspektorem, je výlučně procesní režim upravený v rámci řízení dle ustanovení 129 a násl. stavebního zákona, tj. v rámci řízení o dodatečném povolení stavby. S ohledem na výše uvedené se plně ztotožňuji s právním názorem krajského úřadu, jenž konstatoval, že stavební úřad pochybil, pokud řízení o odstranění stavby usnesením poznamenaným do spisu zastavil, neboť ve smyslu ustanovení 66 odst. 2 správního řádu správní orgán řízení vedené z moci úřední usnesením zastaví, jestliže zjistí, že u některého správního orgánu již před zahájením tohoto řízení bylo zahájeno řízení v téže věci, nebo jestliže v řízení, ve kterém nemohou pokračovat právní nástupci, odpadl jeho důvod, zejména jestliže účastník zemřel nebo zanikl, anebo zanikla věc nebo právo, jehož se řízení týká. Mám za to, že v daném případě nebyly zákonem stanovené podmínky pro zastavení řízení naplněny. Současně souhlasím s tím, že již započatá stavba nemůže být vydáním nového certifikátu dodatečně povolena, a pokud se tak stalo, jedná se o nezákonný akt. V této souvislosti musím uvést, že kroky, jež v daném případě učinil krajský úřad za účelem zjednání nápravy, považuji za správné a provedené v souladu se stavebním zákonem a správním řádem. K dané věci doplňuji, že v tuto chvíli je ke zjednání nápravy příslušný krajský úřad, jenž ve věci zastavení řízení o odstranění stavby vede odvolací řízení. Kolaudace stavby Jak jsem byla informována, v průběhu mého šetření se naplnily obavy stěžovatelky, že stavební úřad vydá ke stavbě kolaudační souhlas, neboť tento souhlas byl dne 21. 12. 2012 12 skutečně vydán. V tomto směru je mou povinností poučit paní C. o tom, že podle ustanovení 122 odst. 3 stavebního zákona, ve znění novely provedené zákonem č. 350/2012 Sb., účinné od 1. 1. 2013, se na vydávání kolaudačního souhlasu nevztahují části druhá a třetí správního řádu. Kolaudační souhlas lze přezkoumat v přezkumném řízení, které lze zahájit do jednoho roku ode dne, kdy souhlas nabyl právních účinků. Rozhodnutí ve věci v přezkumném řízení v prvním stupni nelze vydat po uplynutí 15 měsíců ode dne, kdy souhlas nabyl právních účinků. Ponechávám proto na uvážení paní C., zda se bude proti kolaudačnímu souhlasu výše naznačeným způsobem bránit. D Závěry Po provedeném šetření nemohu ve věci učinit jiný závěr než ten, že jsem v postupu stavebního úřadu Městského úřadu Hranice shledala pochybení popsaná v předcházející části této zprávy. V aktuálním postupu Krajského úřadu Olomouckého kraje jsem sice pochybení neshledala, za nedostatek však považuji to, že krajský úřad na nezákonnost opakovaně vydaného certifikátu bezprostředně poté, 12 čj.: OSU/20514/12-7 7
co se o jeho vydání dozvěděl, stavební úřad neupozornil a výslovně jej nepoučil, že k zastavení řízení o odstranění stavby není žádný důvod. V souladu s ustanovením 18 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, proto vyzývám starostku města H. a ředitele Krajského úřadu Olomouckého kraje, aby se k obsahu a zjištěním ve zprávě uvedeným vyjádřili, a to ve lhůtě 30 dnů ode dne jejího doručení. Tuto zprávu zasílám na vědomí také paní J. C., stěžovatelce. Je úkolem veřejného ochránce práv na zjištěná pochybení orgány veřejné správy upozornit, proto tak činím formou této zprávy. Současně touto cestou apeluji na stavební úřad, aby se vytýkaného jednání do budoucna zdržel s vědomím výše uvedeného hodnocení. Zpráva shrnuje poznatky ze šetření, které budou podkladem pro vydání mého závěrečného stanoviska. RNDr. Jitka S e i t l o v á zástupkyně veřejného ochránce práv 8