Univerzita Karlova v Praze Právnická fakulta. Mgr. Jana Hůlková PRÁVNÍ NÁSTROJE OCHRANY PŘÍRODY LEGAL TOOLS FOR NATURE CONSERVATION RIGORÓZNÍ PRÁCE

Transkript

1 Univerzita Karlova v Praze Právnická fakulta Mgr. Jana Hůlková PRÁVNÍ NÁSTROJE OCHRANY PŘÍRODY LEGAL TOOLS FOR NATURE CONSERVATION RIGORÓZNÍ PRÁCE Vedoucí rigorózní práce: doc. JUDr. Vojtěch Stejskal, Ph.D. Katedra: Univerzita Karlova v Praze, Právnická fakulta, Katedra práva životního prostředí Datum vypracování práce:

2 PROHLÁŠENÍ Prohlašuji, že jsem předkládanou rigorózní práci vypracovala samostatně, všechny použité prameny a literatura byly řádně citovány. Práce nebyla využita k získání jiného nebo stejného titulu. V Praze dne Mgr. Jana Hůlková 2

3 PODĚKOVÁNÍ Za metodické vedení a odborné konzultace děkuji panu doc. JUDr. Vojtěchovi Stejskalovi, Ph.D., vedoucímu rigorózní práce. 3

4 OBSAH PROHLÁŠENÍ... 2 PODĚKOVÁNÍ... 3 OBSAH... 4 ÚVOD PRÁVNÍ NÁSTROJE OCHRANY PŘÍRODY ZÁKLADNÍ DĚLENÍ NÁSTROJŮ OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ PRÁVNÍ NÁSTROJE OCHRANY PŘÍRODY OBECNĚ FORMY OCHRANY PŘÍRODY A JEJICH KATEGORIE OCHRANA DŘEVIN ROSTOUCÍCH MIMO LES HISTORICKÝ VÝVOJ LEGISLATIVNÍ ÚPRAVY POJEM DŘEVINA ROSTOUCÍ MIMO LES A POJMY SOUVISEJÍCÍ OCHRANA DŘEVIN A PÉČE O NĚ PAMÁTNÉ STROMY HMOTNĚ - PRÁVNÍ PŘEDPOKLADY VYHLÁŠENÍ STROMU ZA PAMÁTNÝ ZÁKLADNÍ OCHRANNÉ PODMÍNKY A OŠETŘOVÁNÍ PAMÁTNÉHO STROMU ZRUŠENÍ OCHRANY PAMÁTNÉHO STROMU OCHRANNÉ PÁSMO PAMÁTNÉHO STROMU SMLUVNÍ OCHRANA PAMÁTNÉHO STROMU EVIDENCE A ZNAČENÍ PAMÁTNÝCH STROMŮ SPRÁVNÍ ODPOVĚDNOST TÝKAJÍCÍ SE PAMÁTNÝCH STROMŮ KOMPETENCE V AGENDĚ PAMÁTNÝCH STROMŮ PROCESNÍ STRÁNKA VYHLAŠOVÁNÍ, OŠETŘOVÁNÍ A RUŠENÍ OCHRANY PAMÁTNÉHO STROMU VČETNĚ POZNATKŮ Z APLIKAČNÍ PRAXE OBLIGATORNÍ PŘEVOD INSTITUT, PROCES, VADY PRECEDENTNÍHO PŘÍPADU LEGISLATIVNÍ ÚPRAVA, JEJÍ VÝVOJ VČETNĚ NEDOSTATKŮ POZITIVNÍHO PRÁVA HMOTNĚ - PRÁVNÍ ZÁKONNÉ DŮVODY OBLIGATORNÍHO PŘEVODU VĚCNÁ A LEGISLATIVNÍ ÚPRAVA PRÁVNÍ INSTITUT ÚSES LEGISLATIVNÍ ÚPRAVA, ODBORNÝ VÝZNAM, AKTUÁLNÍ PRŮBĚH AKTUALIZACE SKLADEBNÝCH SOUČÁSTÍ PRVKŮ ÚSES APLIKACE OBLIGATORNÍHO PŘEVODU V PRAXI ROZBOR PROCESU A JEHO ÚSKALÍ NÁHRADA ZA ZTÍŽENÍ ZEMĚDĚLSKÉHO NEBO LESNÍHO HOSPODAŘENÍ LEGISLATIVNÍ VÝVOJ INSTITUTU FINANČNÍ NÁHRADY PRÁVNÍ TITULY FINANČNÍ NÁHRADY PRÁVNÍ TITULY - ODŮVODNĚNOST NÁROKŮ FINANČNÍ NÁHRADY OBECNÉ VÝKLADOVÉ PROBLÉMY PŘI APLIKACI 58 ZÁKONA Č. 114/1992 SB SOUDNÍ SPORY HMOTNĚ PRÁVNÍ PŘEDPOKLADY UPLATNĚNÍ ŽÁDOSTI O FINANČNÍ NÁHRADU A SOUVISEJÍCÍ PROCESNÍ STRÁNKA PROVÁDĚCÍ PŘEDPISY K 58 ZÁKONA Č. 114/1992 SB LIMITY POSKYTNUTÍ FINANČNÍ NÁHRADY JEDNOTLIVÉ APLIKAČNÍ PROBLÉMY V PRAXI V SOUVISLOSTI S AKTIVNÍMI SOUDNÍMI SPORY VZTAH ZÁKONA Č. 115/2000 SB. A ZÁKONA Č. 114/1992 SB SOUHRNNÉ PŘEHLEDY TÝKAJÍCÍ SE 58 ODST. 2 ZÁKONA Č. 114/1992 SB KOMPARACE SE SLOVENSKOU PRÁVNÍ ÚPRAVOU ZÁMĚR NOVELIZACE USTANOVENÍ 58 ZÁKONA Č. 114/1992 SB ZÁVĚR PŘÍLOHA Č. 1 - LEGISLATIVNÍ NÁVRH VYHLÁŠKY PODLE 8 ODST. 3 A 5 ZÁKONA Č. 114/1992 SB SEZNAM POUŽITÝCH PRAMENŮ ABSTRAKT

5 ABSTRACT KLÍČOVÁ SLOVA KEY WORDS

6 ÚVOD Členění právních nástrojů ochrany přírody vyplývá povšechně ze základního dělení právních nástrojů životního prostředí. Tyto se dělí na přímé a nepřímé nástroje. Mezi přímé nástroje se řadí nástroje administrativně právní, koncepční a dále administrativní smlouvy a jiné dobrovolně převzaté závazky. Mezi nepřímé nástroje se řadí ekonomické nástroje. Administrativně právní nástroje jsou reprezentovány především zákazy a omezeními, individuálně správními akty, standardy a výkony státního dozoru. Mezi koncepční nástroje patří strategie, koncepce, plány a programy na mezinárodní a národní úrovni. Do poslední citované skupiny spadají alternativní právní nástroje. Zaměříme-li se na konkrétní právní nástroje ochrany přírody, pak mezi administrativní nástroje patří zejména správní akty. Podle správního řádu je lze rozčlenit podle jejich závaznosti na správní rozhodnutí, závazná stanoviska a ostatní vyjádření. Koncepční nástroje ochrany přírody lze prvně rozčlenit na ty strategického významu a ty, jejichž zakotvení lze najít přímo v pozitivním právu. Z prvně jmenovaných jde především o Státní program ochrany přírody a krajiny ČR, Strategie ochrany biodiverzity, Program rozvoje chráněných krajinných oblastí. Do druhé skupiny spadají například aktuálně zpracovávané souhrny doporučených opatření pro evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti a plány péče o zvláště chráněné území. Ekonomické nástroje patří mezi ty právní nástroje ochrany přírody, které silně regulují chování subjektů v jejich vztahu k přírodě a krajině. Vzhledem k tomu, že půda je hospodářským statkem, jakýkoli zásah do výkonu vlastnických nebo hospodářských práv je předmětem zájmu jejích držitelů. V tomto ohledu je nutno poukázat a podrobně popsat jedny z nejvýznamnějších ekonomických nástrojů, které současný zákon o ochraně přírody a krajiny upravuje. Jedná se o finanční náhradu za ztížené zemědělské a lesní hospodaření a finanční příspěvek na péči o pozemky. Výše uvedené třídění právních nástrojů ochrany přírody z hlediska právní teorie se následně odráží do platného (pozitivního) práva. Ochrana přírody a krajiny je právně regulována již od roku 1956, podle pozitivního práva zákonem č. 114/1992 Sb., o ochraně 6

7 přírody krajiny, který byl již několikrát novelizován. Významnějšími novelami byly zákon č. 218/2004 Sb., kterým se mění zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů (tzv. euronovela). V rámci euronovely byl do právního řádu zaveden institut finanční náhrady za ztížení lesního a zemědělského hospodaření. Tomuto právnímu institutu se věnuji podrobněji v poslední kapitole mé práce. Druhou zásadní novelou zákona o ochraně přírody a krajiny, byl zákon č. 349/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 161/1999 Sb., kterým se vyhlašuje Národní park České Švýcarsko, a mění se zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, a na něho navazující technická novela provedená zákonem č. 381/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. V současné době pracuje Agentura ochrany přírody a krajiny ČR na novele zákona o ochraně přírody a krajiny v komplexním rozsahu, dílčí návrhy aktuálně odevzdává u kontroverzního právního nástroje, a to finanční náhrady podle 58 zákona č. 114/1992 Sb. Prvním podrobnějším tématem, kterému se v práci věnuji v širších souvislostech, je velice frekventovaná problematika týkající se ochrany dřevin rostoucích mimo les. V této materii lze shledat jednak prosazení administrativních nástrojů (povolení kácení dřevin se stanovenou velikostí, oznamující režim u podměrečných dřevin za zákonem splněných podmínek), dále také sankčních nástrojů (pokuty). S ohledem na to, že jde o institut se širokými historickými kořeny, věnuji základní část této kapitoly historicko - právním souvislostem. Z důvodu, že legislativní pojmy ochrany přírody a krajiny jsou velice často založeny na odborném názvosloví, uvádím v části této kapitoly věcný význam používané právní terminologie. V následující kapitole se zaměřuji na podstatu ochrany dřevin a s tím související odpovědnost vlastníka pozemku, na němž dřevina roste ve spojení se sankční odpovědností. Postupně rozebírám jednotlivé režimy správního procesu, a sice povolovací a oznamovací režim upravený v ustanovení 8 zákona č. 114/1992 Sb. Uvádím také procesní práva občanských sdružení, která v oblasti ochrany dřevin vystupují velmi aktivně. Participaci nevládních organizací na správním procesu lze podřadit pod speciální prostředky (nástroje) ochrany přírody. 7

8 Právní normy týkající se ochrany dřevin prošly velice významnými legislativními změnami v roce 2009, o nichž jsem se zmínila výše. V předmětných pasážích práce tedy rozebírám jak již proběhlé (platné) tak i stávající legislativní změny, které se de lege ferenda chystají (viz příloha č. 1 této práce). Legislativní práce v oblasti ochrany dřevin ztěžuje nekontinuální zadání ohledně naplnění rozsahu zmocnění k vydání prováděcího předpisu. Dalším limitujícím faktorem je stále přetrvávající nejednotný názor ze strany odborné veřejnosti týkající se zejména rozměrů dřevin, které by byly vyňaty z povolovacího režimu v intravilánu obce. S ochranou dřevin souvisí rovněž otázka náhradní výsadby v případě jejich pokácení. I zde lze seznat rozdíly mezi legislativní úpravou a danou praxí. Náhradní výsadba je projevem nenaplněného ekonomického nástroje ochrany přírody. Specifickým právním nástrojem ochrany dřevin je ryze český institut památného stromu. Ochrana památného stromu je jistým projevem vlastenectví a národní úcty k místům, která jsou spojena s významnou historickou událostí nebo se k němu váže legenda. Veřejnost vnímá tento institut vesměs pozitivně. Jeho aplikační potíže v praxi jsou marginální, ale přesto se objevují. Na některé z nich ve své práci poukáži včetně navržení právního řešení problému. S ohledem na skutečnost, že v současné době probíhá revize databáze památných stromů, domnívám se, že není od věci některé zajímavé poznatky rovněž zmínit. Dalším právním nástrojem ochrany přírody, o jehož aplikaci jsem se rozhodla ve své práci podrobněji napsat, je právní institut do jisté míry spící. Od počátku účinnosti zákona č. 114/1992 Sb. byl aplikován pouze dvakrát, z toho v jednom případě meritorně vyřešen. Proces obligatorního převodu je nástrojem, který skýtá výhodu získání pozemků s přírodním potenciálem od liknavých hospodářů - státních subjektů ve prospěch institucí hájící zájmy ochrany přírody za účelem jejich rekultivace ve prospěch ochrany přírody a krajiny. Obligatorní převod úzce souvisí s ekologicko - právním institutem územního systému ekologické stability. Z tohoto důvodu považuji za nutné tento právní nástroj přiblížit, a to nejen s ohledem na jeho legislativní ukotvení, nýbrž i z hlediska věcné problematiky. Územní systémy ekologické stability (ÚSES) probíhají v současné době značnými změnami, zejména z důvodu potřeby aktualizací biocenter a biokoridorů v souvislosti s procesem územního plánování. Plány ÚSES se řadí mezi typické koncepční nástroje ochrany přírody. V druhé části předmětné kapitoly se věnuji individuálnímu procesu historicky druhé aplikace obligatorního převodu podle 60 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb. Tento nástroj 8

9 přináší řadu otázek a vzhledem k tomu, že mi není známo, že by byl dosud v praxi užit, není ani vyjasněna jeho procesní stránka. Nejpalčivějším problémem je otázka charakteru a zákonné hmotně - právní podmínky převodu, a charakter následného procesu vzhledem ke kompetenci založené podzákonným právním předpisem. V kapitole poskytnu osobní názor na meritorního výsledek tohoto případu s precedentními dopady. Významným tématem mé rigorózní práce je kapitola věnující se institutu finanční náhrady za ztížené zemědělské nebo lesní hospodaření podle 58 zákona č. 114/1992 Sb. (tzv. újma ). Jde o aktivní ekonomicko - právní nástroj, který neustále podléhá tendenčním aplikačním změnám. V aplikační praxi újmy vyvstává řada sporných otázek již od samotného zavedení tohoto institutu do českého právního řádu. Stalo se tak tzv. euronovelou. První klíčovou spornou otázkou bylo rozuzlení situace, zda mají být žádosti o finanční náhradu posuzovány ve správním řízení či nikoliv. Tato otázka se řešila několik let. V tomto ohledu v práci odkážu na relevantní judikaturu. Judikatura nakonec dospěla k závěru, že tento nástroj má ryze soukromoprávní povahu a to i za situace, že je upraven ve veřejnoprávním předpise (zákoně o ochraně přírody a krajiny). S ohledem na daný fakt se musila radikálně změnit i aplikační praxe z hlediska posuzování předmětných žádostí. V důsledku nejednotné aplikace této právní normy vzniklo několik soudních sporů. Žalobně - právní podstatou je právní otázka posuzování žádostí, které se týkají pozemků, které subjekt (žadatel o finanční náhradu) nabyl s již existujícím zákonným omezením, tj. povšechně v případě, kdy na pozemcích již existovalo zvláště chráněné území ve smyslu kategorií podle 14 zákona č. 114/1992 Sb. Jde o právní otázku, která zcela aktuálně podléhá soudnímu výkladu. Přestože již byly vydány zcela zásadní rozsudky, bezesporu se bude judikatura i nadále vyvíjet. V práci budu usilovat o odvození prozatímních závěrů z judikatury na další aplikační praxi posuzovatelů. Pro ucelenou představu o aplikaci tohoto institutu představuji v této kapitole několik souhrnných statistických tabulek. Z nich je patrno, které subjekty jsou nejčastějšími žadateli o finanční náhradu a dále informace týkající se aktivních soudních pří. Vzhledem k jejich nezanedbatelnému počtu hodlám v práci popsat i žalobně právní podstaty jednotlivých soudních kauz. Vzhledem k tomu, že ustanovení 58 zákona č. 114/1992 Sb., je v současné době předmětem přípravy novelizace, zmíním i komparaci dané problematiky se slovenskou právní úpravou, jejíž znění může přispět k námětům české právní úpravy de lege ferenda. 9

10 Cílem této práce je přiblížit podstatu právních nástrojů ochrany přírody jak z pohledu teoreticko, tak z pohledu praktického. Druhotným cílem práce je mimo jiné příkladmo vypočíst všechny aktuální právní otázky související s vybranými právními instituty ochrany přírody a krajiny, které spolu nepřímo souvisejí. Na rozboru těchto jednotlivých právních prostředků lze poukázat na nesourodost platného práva s potřebami a požadavky praxe. Z uvedených nástrojů se prvně zaměřuji na historické souvislosti jejich vzniku a neopomenutelnou aplikační stránku věci. Za důležitou složku své rigorózní práce považuji rozbor aktuální judikatury vztahující se k řešeným okruhům. Podstatnou roli hraje přehled judikatury zejména v poslední kapitole týkající se aplikace ust. 58 zákona č. 114/1992 Sb. 10

11 1. PRÁVNÍ NÁSTROJE OCHRANY PŘÍRODY 1.1 Základní dělení nástrojů ochrany životního prostředí Právní nástroje ochrany životního prostředí se dělí do dvou základních skupin, těmito jsou nástroje přímé a nepřímé. Nástroje přímé se dělí na nástroje administrativně právní, koncepční a administrativní smlouvy a jiné dobrovolně převzaté závazky. Nepřímé nástroje jsou prostředky mimoprávní ochrany a patří sem především ekonomické nástroje. 1 Formou nepřímé regulace poskytuje stát možnost volby chování danému subjektu Administrativně - právní nástroje Tyto nástroje se projevují ve formě ukládání povinností prostřednictvím zákazů, příkazů a jiných omezení (např. podle 58 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb. platí, že každý je povinen při užívání přírody a krajiny strpět omezení vyplývající ze zákona č. 114/1992 Sb. ), správních aktů veřejné správy (povolení, souhlasy a vyjádření), standardů (např. doba obnovy a výchovy lesních porostů), kategorizací objektů ochrany (například kategorie ohrožených, kriticky a silně ohrožených zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů ve smyslu 48 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb.), kontroly a dozoru prostřednictvím státní kontroly (srov. 85 zákona č. 114/1992 Sb.) nebo občanské iniciativy (srov. postup podle 70 odst. 2 a 3 zákona č. 114/1992 Sb. viz str. 51 an.), právní odpovědnosti (srov. 9 nebo 86 zákona č. 114/1992 Sb.) včetně odpovědnosti za přestupky a jiné správní delikty ( 87 a 88 zákona č. 114/1992 Sb.) a výkonu rozhodnutí prostřednictvím nápravných opatření nebo vymáháním uložených pokut Koncepční nástroje Mezi koncepční nástroje životního prostředí se řadí koncepce, plány a programy. Nejaktuálnějším komunitárním dokumentem v dané oblasti je Strategie Evropské unie v oblasti biologické rozmanitosti do roku 2020 ze dne Cílem strategie je zastavit do roku 2020 v Unii úbytek biologické rozmanitosti a degradaci ekosystémových služeb, v maximálním proveditelném rozsahu je obnovit 1 Damohorský, M. a kol. Právo životního prostředí. 3. vydání. Praha : C.H.Beck, 2010, 678 s., str Sobotka, M., Právní a ekonomické nástroje ochrany životního prostředí. AUC Iuridica 3-4/2001, Praha 2001, str Damohorský, M. a kol. Právo životního prostředí. 3. vydání. Praha : C:H.Beck, 2010, 678 s., str

12 a současně zvýšit příspěvek Unie k odvrácení úbytku biologické rozmanitosti v celosvětovém měřítku. 4 Z národního hlediska sem spadá například Státní politika životního prostředí V současné době se politika nachází od března 2011 v procesu SEA podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů. Tento dokument určuje plán na realizaci efektivní ochrany životního prostředí v České republice do roku Jeho hlavním cílem je zajistit kvalitní životní prostředí pro občany a účinně využívat veškeré zdroje a současně eliminovat rizika představující negativní dopady na životní prostředí. Program se zaměřuje na několik oblastí, jimiž jsou ochrana a udržitelnost využívání zdrojů, ochrana klimatu a zlepšení kvality ovzduší, ochrana přírody a krajiny s důrazem zejména na ochranu a posílení ekologické stability krajiny, ochrana biodiverzity a zlepšení kvality prostředí ve městech a v neposlední řadě na bezpečné prostředí z pohledu preventivních opatření v oblasti klimatických projevů. 5 Některé z koncepčních nástrojů mají obligatorní povahu se závaznými ukazateli (např. územní plán nebo lesní hospodářský plán) Administrativní smlouvy a jiné dobrovolně převzaté závazky Do této skupiny řadíme alternativní nástroje ochrany k normativně právním aktům. Jde zejména o smluvní akty (např. smluvní ochrana podle 39 zákona č. 114/1992 Sb.). Dále sem spadá i provozování ekologického zemědělství podle zákona č. 242/2000 Sb. 7 Z hlediska úpravy smluvní ochrany odkazuji na kapitolu 3.5 této práce Ekonomické nástroje Ekonomické nástroje jsou hlavním nepřímým prostředkem regulujícím ochranu životního prostředí pomocí ekonomické stimulace (motivace). Jsou doplňkem administrativních prostředků ochrany. Tyto nástroje plní několik funkcí, zejména stimulační ve formě negativní a pozitivní stimulace, internalizační (vyrovnávací), fiskální (zejména poplatky a daně), kompenzační. Z hlediska systémového dělení lze ekonomické nástroje ochrany životního prostředí členit na poplatky, daně, daňové zvýhodnění nebo nezvýhodnění, 4 Strategie Evropské unie v oblasti biologické rozmanitosti do roku 2020 ze dne , KOM (2011) 244, str. 2 (zdroj: art1_v2.pdf) 5 Státní politika životního prostředí , zpracovatel Ministerstvo životního prostředí 6 Damohorský, M. a kol. Právo životního prostředí. 3. vydání. Praha : C:H.Beck, 2010, 678 s., str Damohorský, M. a kol. Právo životního prostředí. 3. vydání. Praha : C:H.Beck, 2010, 678 s., str

13 dotace a dary, zvýhodněné půjčky a garance, úlevy, depozitně refundační fondy, nástroje k zajištění závazků a emisní povolení. 8 Podstatou ekonomických nástrojů pro ochranu životního prostředí je myšlenka, že adresát právních norem je jak subjektem právním, tak současně subjektem ekonomickým. Ekonomické nástroje zná přímo zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, podle jehož 31 platí, že za znečišťování životního prostředí, případně jeho složek a za hospodářské využívání přírodních zdrojů platí fyzické nebo právnické osoby daně, poplatky, odvody a další platby, stanoví-li tak zvláštní předpisy. Tento zákon dále zakotvuje legální možnost zvýhodnění právnických nebo fyzických osob chránících životní prostředí nebo využívajíc přírodní zdroje v souladu s principem trvale udržitelného rozvoje, formou úpravy daní a odvodů nebo poskytováním úvěrů a dotací (arg. 32 zákona č. 17/1992 Sb.). 9 Jedním z cílů aktuálního Státního programu ochrany přírody a krajiny ČR je mimo jiné vyvážení dotačních, náhradových a daňových prvků ekonomických nástrojů, které přispívají k naplňování cílů ochrany přírody a krajiny Právní nástroje ochrany přírody obecně Právní nástroje ochrany přírody slouží k zajištění obecné a zvláštní ochrany prostřednictvím nástrojů administrativní povahy, koncepčních, ekonomických, sankčních a speciálních nástrojů. Mezi administrativní nástroje patří individuální správní akty, tj. správní rozhodnutí, závazná stanoviska a akty podle části IV. zákona č. 500/2004 Sb., správní řád a dále veřejnoprávní smlouvy. Ke koncepčním nástrojům se řadí plány péče o zvláště chráněné území ( 38 zákona č. 114/1992 Sb.), souhrny doporučených opatření pro evropsky významné lokality ( 45c odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb.) nebo ptačí oblasti ( 45e odst. 6 zákona č. 114/1992 Sb.). Z ekonomických nástrojů ochrany přírody lze uvést zejména finanční příspěvek na péči o pozemky ( 69 zákona č. 114/1992 Sb.) a poplatky v národních parcích ( 24 zákona č. 114/1992 Sb.). Sankční nástroje se prosazují především prostřednictvím ukládání pokut ( 87 a 88 zákona č. 114/1992 Sb.) nebo náhradních opatření ( 9 a 86 zákona č. 114/1992 Sb.). 8 Damohorský, M. a kol. Právo životního prostředí. 3. vydání. Praha : C:H.Beck, 2010, 678 s., str Pekárek, M., Ekonomické nástroje v právu životního prostředí in Tkáčiková, J. (ed.), Ekonomické nástroje v právu životního prostředí, Sborník z příspěvků konference Brno, červen 2010, Masarykova univerzita, 2010, str

14 Mezi speciální instituty patří informovanost a účast veřejnosti, zejména prostřednictvím účasti občanských sdružení ve správních řízení podle zákona č. 114/1992 Sb. a dále účast obcí ex lege (arg. 71 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb.) Administrativní nástroje ochrany přírody Jak již bylo zmíněno výše, administrativní nástroje se v praxi projevují typicky vydáváním správních aktů. Tyto lze dělit do tří základních skupin, tj. na správní rozhodnutí (např. rozhodnutí podle 43 nebo 56 zákona č. 114/1992 Sb.), závazná stanoviska (např. 44 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb.) a stanoviska (např. 45i odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb.). Vývoj soudní judikatury v otázce soudního přezkumu závazných stanovisek Po přijetí zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu došlo k rozlišení mezi pojetím závazného stanoviska podle zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení a úpravou uvedenou v zákoně č. 500/2004 Sb., správním řádu. Zajímavým, souvisejícím tématem se stala otázka soudního přezkumu závazných stanovisek před a po nabytí zákona č. 500/2004 Sb. Otázkou možného soudního přezkumu souhlasů vydávaných podle zákona č. 114/1992 Sb. se již několikrát zabýval Nejvyšší správní soud (dále jen NSS ), potažmo rozšířený senát NSS. Právní stanoviska NSS byla v dané problematice dlouhodobě rozporná. Lze tak vyčíst z několika rozhodnutí, které níže uvádím. V usnesení ze dne , č. j. 6 A 172/ došel NSS k závěru, že samostatný soudní přezkum udělení nebo neudělení souhlasu podle 44 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném do (právní stav relevantní ke dni podané žádosti o souhlas v předmětném správním řízení) možný není. NSS své tvrzení odůvodnil tím, že tento typ souhlasu spadá do kompetenční výluky ve smyslu 70 písm. a) zákona 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen s. ř. s. ) 12, a tudíž jde o úkon správního orgánu, který není z hlediska absence materiální stránky aktu správním rozhodnutím. K tomuto závěru došel přesto, že z hlediska formálních kritérií se u tohoto typu 11 Damohorský, M. a kol. Právo životního prostředí. 3. vydání. Praha : C:H.Beck, 2010, 678 s., str Ust. 70 odst. 1 s. ř. s. zní: Ze soudního přezkoumání jsou vyloučeny úkony správního orgánu a) které nejsou rozhodnutími, b) předběžné povahy, c) jimiž se upravuje vedení řízení před správním orgánem, d) jejichž vydání závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu osob nebo technického stavu věcí, pokud sama o sobě neznamenají právní překážku výkonu povolání, zaměstnání nebo podnikatelské, popřípadě jiné hospodářské činnosti, nestanoví-li zvláštní zákon jinak, e) o nepřiznání nebo odnětí odborné způsobilosti fyzickým osobám, pokud sama o sobě neznamenají právní překážku výkonu povolání nebo zaměstnání nebo jiné činnosti, f) jejichž přezkoumání vylučuje zvláštní zákon. 14

15 souhlasu jedná o individuální správní akt vydaný ve správním řízení. NSS dále konstatoval, že souhlasem podle 44 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb. nedochází k zásahu do hmotných práv žadatele a nejsou mu tímto souhlasem založena žádná práva nebo povinnosti. Tyto jsou mu založeny až samotným konečným povolením. Souhlas orgánu ochrany přírody má povahu pouze tzv. subsumovaného správního aktu a je podkladem pro konečné rozhodnutí, např. stavební nebo vodoprávní. Naproti tomu NSS konstatoval v rozsudku ze dne , č. j. 2 As 51/ , že rozhodnutí o neudělení souhlasu k zásahu do krajinného rázu podle 12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., ve znění ke dni vydání správního rozhodnutí podléhá samostatnému přezkumu ve správním soudnictví a nedopadá na něho kompetenční výluka podle 70 písm. b) s. ř. s., tj. není úkonem předběžné povahy. Mezi hlavní atributy citované výluky se řadí předběžnost nebo dočasnost rozhodnutí a v tomto případě NSS dovodil, že v daném případě ve vztahu k předmětu posuzování (zásahu do krajinného rázu) jde o rozhodnutí konečné s přímými účinky do právní sféry žadatele. NSS dále poukazuje na to, že v případě pochybností je zapotřebí jakékoliv výluky ze soudního přezkumu interpretovat restriktivně, tedy ve prospěch soudního přezkumu. Opačný přístup by mohl být posuzován jako odepření spravedlnosti denegatio iustitiae. Stejný právní názor vyslovil NSS také v rozsudku ze dne , č. j. 3 As 53/ Z důvodu vzájemného rozporu zaujatých právních názorů byla předložena právní otázka soudního přezkumu závazných stanovisek ve formě souhlasů, potažmo nesouhlasů rozšířenému senátu NSS ve smyslu 16 a násl. s. ř. s. Ve svém usnesení ze dne , č. j. 8 As 47/ vyslovil rozšířený senát NSS právní závěr, že závazné stanovisko, jako je kupříkladu souhlas (či nesouhlas) orgánu ochrany přírody a krajiny k povolení stavby vydaný podle 44 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, je správním rozhodnutím ve smyslu 65 odst. 1 s. ř. s. Podléhá samostatnému přezkumu ve správním soudnictví. Aktivní žalobní legitimace v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu ( 65 a násl. s. ř. s.) bude dána vždy tehdy, pokud s ohledem na tvrzení žalobce není možné zjevně a jednoznačně konstatovat, že k zásahu do jeho právní sféry v žádném případě dojít nemohlo. V posuzovaném případě se vycházelo z právního stavu za doby účinnosti zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, tj. před účinností zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu a zákona č. 15

16 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu. Předmětem soudního sporu byla právní povaha souhlasu podle 44 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném do Poslední právní závěr Nejvyššího správního soudu, který v rozšířeném senátě v dané problematice rozhodl, zní, že závazná stanoviska podle 149 správního řádu nejsou samostatně soudně přezkoumatelná. V soudní při mezi žalobcem Větrná energie Morava, s. r. o. proti žalovanému Městskému úřadu Bruntál za účasti dalších osob zúčastněných na řízení (dvou občanských sdružení) vyvstala opětovně otázka aplikovatelnosti právních závěrů shora citovaného stanoviska rozšířeného senátu NSS z roku 2008 v souvislosti s novou právní úpravou uvedenou v zákoně č. 500/2004 Sb., správním řádu (s účinností od ). Jádrem sporu zde bylo nesouhlasné závazné stanovisko podle 12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. týkající se stavby Větrný park Rudná pod Pradědem. Krajský soud v Ostravě žalobu odmítl s odůvodněním, že závazné stanovisko podle 12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. je podmiňujícím správním aktem správního orgánu a tento nepodléhá soudnímu přezkumu. Soud dále zdůvodnil, že závěry uvedené v usnesení rozšířeného senátu NSS nejsou aplikovatelné na předmět sporu, neboť věc byla posuzována za jiného právního stavu, tj. před účinností zákona č. 500/2004 Sb. Žalobce podal proti usnesení o odmítnutí kasační stížnost. Důvodem předložení otázky možnosti soudního přezkumu závazných stanovisek podle 149 zákona č. 500/2004 Sb. k posouzení rozšířenému senátu NSS byly opět opakované neshody v právních závěrech různých senátů NSS. Sedmý senát NSS ve svém rozsudku ze dne , č. j. 7 As 43/ došel k závěru, že právní úprava závazných stanovisek podle 149 zákona č. 500/2004 Sb. není vyňata ze soudního přezkumu. Svůj názor opřel o nutný restriktivní výklad kompetenčních výluk podle 70 písm. a) s. ř. s., a dále o myšlenku, že přezkum správních aktů je právně regulován zcela autonomně v soudním řádu správním (arg. 65 odst. 1 s. ř. s. 13 ) a právní úprava popsaná v 149 správního řádu žádným způsobem neomezuje aplikaci soudního přezkumu závazných stanovisek. V posuzovaném případě bylo předmětem sporu závazné stanovisko podle 14 odst. 2 a 3 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči. Oproti tomu 13 Ust. 65 odst. 1 s. ř. s. zní: Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, (dále jen "rozhodnutí"), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak. 16

17 odlišný právní závěr učinil druhý senát NSS ve svém rozsudku ze dne , č. j. 2 As 34/ Tento senát konstatoval, že podle platné právní úpravy podléhá samostatnému soudnímu přezkumu závazné stanovisko pouze v případě, kdy tak stanoví zvláštní zákon ve vztahu k správnímu řádu. Předmětem sporu zde bylo závazné stanovisko podle 12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. vydané na základě žádosti o vydání souhlasu podle citovaného ustanovení dne , přičemž podle 90 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., ve znění účinném od platilo, že souhlasy a stanoviska vydávané podle tohoto zákona jako podklad pro rozhodnutí podle zvláštního právního předpisu nebo územní souhlas anebo ohlášení stavby jsou závazným stanoviskem podle správního řádu a nejsou samostatným správním rozhodnutím. Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě rozsudkem ze dne , č. j. 2 As 75/ o tom, že závazná stanoviska podle 149 správního řádu nejsou samostatně soudně přezkoumatelná. Rozšířený senát NSS konstatoval, že ačkoli jde o rozdílné typy závazných stanovisek (viz výše - 14 odst. 2 a 3 zákona č. 20/1987 Sb. a 12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb.), je jejich účel a fungování jako podkladových rozhodnutí obdobný. Svůj závěr opřel o tvrzení, že existuje rozdíl mezi právním pojetím závazného stanoviska podle legislativní úpravy regulované zákonem č. 71/1967 Sb. a zákonem č. 500/2004 Sb., konkr. jeho 149. Ust. 149 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb. definuje závazné stanovisko jako úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Správní orgány příslušné k vydání závazného stanoviska jsou dotčenými orgány, nadto obsahuje citované ustanovení v odst. 5 i zvláštní mechanismus přezkumu závazných stanovisek. Přesto, že zákon č. 500/2004 Sb. závazné stanovisko definoval, terminologicky ho nerozlišil z hlediska jeho formy od správního rozhodnutí podle 67 zákona č. 500/2004 Sb. Dikci formy stanovuje od (účinnost zákona č. 186/2006 Sb., o změně některých zákonů souvisejících s přijetím stavebního zákona a zákona o vyvlastnění) až jednotlivý složkový zákon (zákon o státní památkové péči, zákon o ochraně přírody a krajiny a další). Naproti tomu zákon č. 71/1967 Sb. neobsahoval ustanovení o vydávání a přezkumu závazných stanovisek. Zcela rozhodným kritériem pro užití formy správního rozhodnutí nebo závazného stanoviska je to, zda se v dané věci jedná o konečný správní akt nebo jde o podmiňující úkon, 17

18 tj. podklad pro jiné finální rozhodnutí. Nepodstatné je formální označení aktu v zákoně, určující je, zda daný správní akt zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje práva nebo povinnosti subjektu (tzv. materiální hledisko rozhodnutí). Z hlediska soudního přezkumu správního aktu je pak rozhodné hledisko uvedené v 65 s. ř. s. Závazné stanovisko podle 149 zákona č. 500/2004 Sb. je přezkoumatelné až v rámci soudního přezkumu finálního rozhodnutí ve smyslu 75 s. ř. s. 14 Z tohoto důvodu došlo k revizi právního závěru rozšířeného senátu NSS, který konstatuje, že došlo k podstatné změně právní úpravy jako celku (přijetím zákona č. 500/2004 Sb. a novelizace tzv. složkových zákonů) a tato změna mohla mít vliv, potažmo měla na samotné posouzení přezkoumatelnosti závazného stanoviska. Z tohoto důvodu rozšířený senát NSS nyní konstatuje, že závěry uvedené v usnesení ze dne , č. j. 8 As 47/ nejsou přímo aplikovatelné na právní věci regulované již zákonem č. 500/2004 Sb. S nejnovějším právním závěrem rozšířeného senátu NSS se lze plně ztotožnit. Jedním z efektů závazných stanovisek vydávaných podle nového správního řádu z roku 2004 jako podkladových aktů bylo také zefektivnění výkonu státní správy. Samostatný soudní přezkum závazných stanovisek se tak vymykal původní koncepci tohoto právního institutu Koncepční nástroje ochrany přírody Právně nezávaznými, avšak ryze koncepčními dokumenty v oblasti ochrany přírody a krajiny jsou zejména Státní program ochrany přírody a krajiny ČR, Strategie ochrany biodiverzity, Program rozvoje chráněných krajinných oblastí. 16 Státní program ochrany přírody a krajiny ČR byl schválen usnesením vlády dne Hlavním cílem programu je mimo jiné udržet a zvyšovat ekologickou stabilitu krajiny a zajistit její udržitelné využívání především z hlediska zástavby, zachování prostupnosti a omezení její další fragmentace, z hlediska ochrany chráněných území zajistit kvalitní péči o dochované přírodní hodnoty a lépe integrovat tato zemí do regionálního podvědomí. Z hlediska ochrany lesních ekosystémů směřovat k zvýšení druhové a strukturální 14 Ust. 75 odst. 2 s. ř. s. zní: Soud přezkoumá v mezích žalobních bodů napadené výroky rozhodnutí. Byl-li závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí jiný úkon správního orgánu, přezkoumá soud k žalobní námitce také jeho zákonnost, není-li jím sám vázán a neumožňuje-li tento zákon žalobci napadnout takový úkon samostatnou žalobou ve správním soudnictví. 15 Hůlková, J., Závazná stanoviska nepodléhají samostatnému soudnímu přezkumu in Časopis ochrana přírody č. 6/

19 rozmanitosti lesních porostů směrem k přirozenému stavu, zvýšení podílu přirozené obnovy druhově a geneticky vhodných porostů a posílení mimoprodukční funkce lesa, u vodních ekosystémů vést tendence k přirozené hydro-ekologické funkci krajiny a posílit retenční schopnost krajiny, využívat vodního bohatství jako celku a akcentovat biologickou rozmanitost vodních a mokřadních ekosystémů atd. 17 Ze zákona č. 114/1992 Sb. jsou těmi nejdůležitějšími koncepčními nástroji v oblasti ochrany přírody a krajiny plány územních systémů ekologické stability, plány péče o zvláště chráněná území, souhrny doporučených opatření prvků soustavy Natura 2000 a záchranné programy zvláště chráněných druhů. 18 Co se týče nástrojů institutů obecné ochrany přírody a krajiny, patří mezi ty nejvýznamnější plány územních systémů ekologické stability. V tomto ohledu odkazuji na kapitolu 4.3. této práce, kde podrobně popisuji význam systému ekologické stability včetně ustanovení týkající se legislativní úpravy plánu ÚSES. Ministerstvo životního prostředí je podle 38 odst. 7 zákona č. 114/1992 Sb. zmocněno k vydání prováděcího předpisu upravující obsah plánu péče o jednotlivé kategorie zvláště chráněných území a postup jejich zpracování. Plány péče o zvláště chráněná území charakterizuji v kapitole této práce. Podle platné právní úpravy je povinnost příslušného orgánu ochrany přírody ve smyslu 75 zákona č. 114/1992 Sb. současně s vyhlášením zvláště chráněného území zpracovat i plán péče o území navrhované k zvláštní územní ochraně. Podrobnosti z hlediska obsahu plánu péče uvádí vyhláška č. 64/2011 Sb., o plánech péče, podkladech k vyhlašování, evidenci a označování chráněných území. Podle 1 této vyhlášky obsahují plány péče o zvláště chráněná území a jejich ochranná pásma základní údaje o zvláště chráněném území a jeho ochranném pásmu jako například evidenční údaje pro účely vedení ústředního seznamu ochrany přírody ve smyslu 42 zákona č. 114/1992 Sb., kategorie ochrany, název území, údaje o vyhlašovacím předpise, údaje o překryvu s územně-správními jednotkami (kraj, okres, obec s rozšířenou působností, obec, katastrální území), dále údaje o překryvu s jinými chráněnými územími a se soustavou Natura 2000, a v neposlední řadě údaje o vymezení území a jeho ochranného pásma včetně výměry. Obsahovou položkou jsou dále údaje o managmentových opatření. Zcela nezbytnou položkou je uvedení předmětu ochrany v intencích výčtu ekosystémů, společenstev, živých anebo neživých složek ekosystémů, Damohorský, M. a kol. Právo životního prostředí. 3. vydání. Praha : C:H.Beck, 2010, 678 s., str

20 případně krajinných typů nebo jiných objektů tvořících v daném území předmět ochrany a uvedení cíle ochrany území. Mezi obsahové části plány péče o chráněné krajinné oblasti patří popis hodnot krajinného rázu a jeho charakteristických prvků na jejím území, vyhodnocení dosavadní péče o krajinu a krajinný ráz a návrh opatření na zachování nebo zlepšení stavu krajiny a krajinného prostředí chráněné krajinné oblasti z hlediska krajinného rázu. Součástí plánu péče bývají návrhy na vědecko-výzkumné, vzdělávací, výchovné a osvětové využití zvláště chráněného území a jeho ochranného pásma a rovněž mapové přílohy. Plány péče pro území zařazených v kategoriích národní park, národní přírodní rezervace a přírodní rezervace obsahují také hodnocení přirozenosti lesních porostů provedené podle zásad a postupem podle této vyhlášky, tabulkové přehledy plánovaných obnovních a výchovných těžeb umístěných v lesních porostech zařazených do prvních zón národních parků, národních přírodních rezervací a přírodních rezervací, včetně zákresů jejich umístění do mapy dílčích ploch. Plány péče o chráněné krajinné oblasti obsahují tabulkové přehledy plánovaných obnovních a výchovných těžeb umístěných v lesních porostech zařazených do prvních zón chráněných krajinných oblastí, včetně zákresů jejich umístění do mapy dílčích ploch, nebo údaje o době obmýtní a době obnovní pro jednotlivé hospodářské soubory, v kterých jsou zařazeny lesní porosty v prvních zónách chráněných krajinných oblastí obhospodařované hospodářským způsobem pasečným, pokud se zároveň nejedná o lesní porosty v národních přírodních rezervacích nebo přírodních rezervacích anebo o lesy ochranné. Ust. 3 citované vyhlášky upravuje lhůty k zpracování návrhu plánu péče s vazbou na oznámení o možnosti seznámení se s návrhem. Souhrny doporučených opatření prvků soustavy Natura 2000 lze dělit na souhrny navržené pro evropsky významné lokality a ptačí oblasti. Zákonnou oporu pro zpracování souhrnů doporučených opatření pro evropsky významné lokality lze najít v 45c odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb. Podle tohoto ustanovení platí, že pro zachování nebo zlepšení dochovaného stavu předmětů ochrany v evropsky významných lokalitách zajišťuje Ministerstvo životního prostředí zpracování souhrnů doporučených opatření pro evropsky významné lokality. Samotným vypracování je pověřena Agentura ochrany přírody a krajiny ČR, jak vyplývá z Opatření č. 2/09 Ministerstva životního prostředí ze dne , č. j. 5216/M/09, 94962/ENV/09 bodu 2.2. pro celé území ČR. Souhrny doporučených opatření by měly být vypracovány do konce roku 2015 a budou hrazeny z Operačního programu Životního prostředí. 20

21 V případě potřeby zajišťuje zpracování souhrnů doporučených opatření pro ptačí oblasti podle 45e odst. 6 zákona č. 114/1992 Sb. Ministerstvo životního prostředí k zachování příznivého stavu populací těchto druhů z hlediska ochrany. Podle 45c odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb. předává souhrny doporučených opatření pro evropsky významné lokality a ptačí oblasti Ministerstvo životního prostředí do Ústředního seznamu ochrany přírody a zveřejňuje je na portálu veřejné správy. Záchranné programy jsou legislativně zakotveny v 52 zákona č. 114/1992 Sb. Podle odst. 1 tohoto ustanovení zajišťují všechny orgány ochrany přírody záchranné programy k ochraně zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů s cílem vytvořit podmínky umožňující takové posílení populací těchto druhů, které by vedlo ke snížení stupně jejich ohrožení. Záchranné programy spočívají v návrhu a uskutečňování zvláštních režimů řízeného vývoje, jakými jsou záchranné chovy, introdukce, reintrodukce, záchranné přenosy a jiné přístupné metody vhodné k dosažení sledovaného cíle. V současné době jsou objektem schváleného záchranného programu tyto druhy: matizna bahenní (Angelica palustris), rdest dlouholistý (Potamogeton praelongus), hvozdík písečný český (Dianthus arenarius subsp. bohemicus), hořec jarní (Gentiana verna subsp. verna), hořeček mnohotvárný český (Gentianella praecox subsp. bohemica), perlorodka říční (Margaritifera margaritifera), hnědásek osikový (Euphydryas maturna), sysel obecný (Spermophilus citellus), užovka stromová (Zamenis longissimus), vydra říční (Lutra lutra) Ekonomické nástroje ochrany přírody Zásadním rozdílem mezi administrativními a ekonomickými nástroji ochrany přírody je povahový rys administrativních nástrojů založený na principu command and control. Ekonomické nástroje jsou založeny na motivačním přístupu subjektů k ochraně přírody, na dobrovolném principu chování subjektů ve prospěch ochrany přírody, aniž by došlo ke ztrátovosti v majetkové sféře subjektu Stejskal, V., Ekonomické nástroje ochrany přírody (v ČR a v zemích středoevropského regionu) in Tkáčiková, J. (ed.), Ekonomické nástroje v právu životního prostředí, Sborník z příspěvků konference Brno, červen 2010, Masarykova univerzita, 2010, str

22 Mezi typické ekonomické nástroje ochrany přírody patří finanční příspěvek podle 69 zákona č. 114/1992 Sb. (popsáno níže), poplatek v národních parcích podle 24 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., odvody za kácení dřevin podle 9 zákona č. 114/1992 Sb., dotace na podporu provozovatele zoologické zahrady podle 14 zákona č. 162/2003 Sb., o podmínkách provozování zoologických zahrad a o změně některých zákonů (zákon o zoologických zahradách) a pojištění odpovědnosti za preventivní a nápravná opatření na úseku ekologické újmy na přírodních stanovištích a chráněných druzích V souvislosti s finančním příspěvkem podle 69 zákona č. 114/1992 Sb. je nutné zmínit a blíže popsat aktuální ústavní nález týkající se aplikace 68 zákona č. 114/1992 Sb. 23 Ústavní soud se k aplikaci 68 zákona č. 114/1992 Sb. vyjádřil tak, že podpořil opatření konaná ve prospěch ochrany přírody. Podle 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu je oprávněna podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy ČR také skupina nejméně 41 poslanců nebo skupina nejméně 17 senátorů. Stalo se tak i v případě návrhu 25 senátorů (dále jen navrhovatel ) na zrušení ustanovení 68 odst. 3 a 4 zákona č. 114/1992 Sb. Ustanovení 68 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny zní: Orgány ochrany přírody jsou oprávněny provádět samy či prostřednictvím jiného zásahy ke zlepšení přírodního a krajinného prostředí podle odstavce 1 24, neučiní-li tak k výzvě orgánu ochrany přírody vlastník či nájemce pozemku sám, zejména pokud jde o ochranu zvláště chráněných částí přírody a významných krajinných prvků a ustanovení 68 odst. 4 téhož zákona zní: Vlastníci a nájemci dotčených pozemků jsou povinni strpět provádění zásahů podle odstavce 3 a umožnit osobám, které je zajišťují, vstup na pozemky. Orgán ochrany přírody je povinen předem vyrozumět vlastníky či nájemce o rozsahu a době zásahu. Za případné škody vzniklé vlastníkům či nájemcům pozemků v souvislosti s těmito zásahy odpovídá orgán ochrany přírody, který zásahy nařídil. Tím není dotčena odpovědnost osob provádějících tyto zásahy. Navrhovatel ve svém návrhu namítal nezákonnost dotčených ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny přibližně v těchto souhrnných bodech: 1. absence individuálního správního 21 Damohorský, M. a kol. Právo životního prostředí. 3. vydání. Praha : C:H.Beck, 2010, 678 s., str Stejskal, V., Ekonomické nástroje ochrany přírody (v ČR a v zemích středoevropského regionu) in Tkáčiková, J. (ed.), Ekonomické nástroje v právu životního prostředí, Sborník z příspěvků konference Brno, červen 2010, Masarykova univerzita, 2010, str Ústavní nález byl publikován ve Sbírce zákonů pod č. 256/2010 Sb. a je veden ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazku 47 jako nález č. 202, str Pozn.: ust. 68 odst. 1 zní: Vlastníci a nájemci pozemků zlepšují podle svých možností stav dochovaného přírodního a krajinného prostředí za účelem zachování druhového bohatství přírody a udržení systému ekologické stability. 22

23 aktu (rozhodnutí), při jehož vzniku by mohl vlastník pozemku uplatnit svá práva a hájit své zájmy, 2. nekonkrétnost výzvy orgánu ochrany přírody z hlediska rozsahu a podoby zásahu konaného ke zlepšení stavu dochovaného přírodního prostředí, 3. obava související s bodem 2, že podoba zásahu se bude faktickým rozsahem rovnat vyvlastnění a vlastnické právo bude zachováno pouze formálně. V zásazích ke zlepšení stavu dochovaného přírodního prostředí ve smyslu 68 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny seznal navrhovatel omezení vlastnického práva. Rozpor s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod ( Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu ) shledal navrhovatel v tom, že 68 odst. 3 a 4 zákona o ochraně přírody a krajiny umožňuje orgánům ochrany přírody realizaci nuceného omezení vlastnického práva bez náhrady. Navrhovatel vylučuje argumentaci při obhajobě ústavní konformity napadených ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny pomocí čl. 11 odst. 3 věty třetí ( Vlastnictví zavazuje. Nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem ) i pomocí čl. 35 odst. 3 ( Při výkonu svých práv nikdo nesmí ohrožovat ani poškozovat životní prostředí, přírodní zdroje, druhové bohatství přírody a kulturní památky nad míru stanovenou zákonem ) Listiny základních práv a svobod s odůvodněním, že neprovedení zásahu není možno považovat za výkon vlastnického práva, který by životní prostředí poškozoval či pojmově vůbec poškodit mohl. Dalším bodem návrhu (bod 4.) navrhovatele bylo jeho přesvědčení, že samotná intenzita realizovaných zásahů zasahujících do vlastnického práva nekoresponduje s potřebou naplnění veřejného zájmu na zachování přírodního a krajinného prostředí definovaného v 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. Podle názoru navrhovatele tato intenzita nesměřuje k zachování stavu, nýbrž k jeho změně, když tento stav je již sám o sobě v souladu s veřejným zájmem. Dne 8. července 2010 rozhodl Ústavní soud nálezem tak, že návrh navrhovatele se zamítá. Odůvodnění nálezu lze shrnout takto: Ústavní soud konstatoval, že smysl výzvy podle 68 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny spočívá v určité stimulaci chování dotčených vlastníků a nájemců. Tito mají být výzvou orgánu ochrany přírody motivováni k provedení činnosti za účelem zachování druhového bohatství přírody a udržení systému ekologické stability z toho důvodu, aby předmětnou činnost nemusely provádět samy orgány ochrany přírody či prostřednictvím třetích osob. Ústavní soud poukazuje na subsidiaritu státní ingerence v těchto vztazích. V samotné výzvě musí být specifikována podoba, rozsah požadovaného zásahu, jinak by byla výzva nekonkrétní a postrádala by z podstaty věci smysl. Ústavní soud deklaroval, že výzva je individuálně správním aktem. Oporu v tomto tvrzení shledává v tom, že výzvou je dotčena 23

24 autoritativně právní sféra vlastníka, potažmo nájemce pozemku. Vlastníku či nájemci vzniká povinnost provést konkrétní opatření okamžikem doručení výzvy. Pokud během realizace procesu nastane situace, že vlastník nebo nájemce sám neprovede požadovaný zásah (činnost) specifikovaný ve výzvě, vzniká oprávnění orgánu ochrany přírody, potažmo třetí osobě, provádět konkrétní opatření za něho. Vlastník nebo nájemce dotčeného pozemku je povinen tato opatření strpět a současně umožnit osobám realizujícím zásah vstup na pozemky. Orgán ochrany přírody je povinen vyrozumět vlastníky či nájemce o rozsahu a době provádění opatření. Co se týče specifikace rozsahu zásahů na zlepšení přírodního prostředí, Ústavní soud konstatuje, že sic zákon o ochraně přírody a krajiny uvádí pouze účel zásahu (srov. 68 odst. 1 cit. zákona), neznamená absence konkrétní podoby zásahu v zákoně jeho protiústavnost. Ústavní soud rozvádí tuto úvahu tím, že z podstaty věci nelze do zákona vypočíst všechny potenciální opatření za účelem zachování druhového bohatství přírody a udržení systému ekologické stability a své tvrzení mimo jiné opírá o užívání tzv. neurčitých pojmů, které vždy dotváří až aplikační praxe správních orgánů, aniž by v tomto pojetí byla shledávána jakákoliv protiústavnost. K námitce navrhovatele, že intenzita, s níž realizace zásahů ingeruje do vlastnického práva, nekoresponduje s potřebou naplnění veřejného zájmu na zachování přírodního a krajinného prostředí uvedeného v 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť nesměřuje k zachování ale ke změně stavu, jenž je již sám o sobě v souladu s veřejným zájmem na ochraně přírody a krajiny Ústavní soud uvedl, že předmětný zásah směřuje právě k zachování stavu a toto konstatování opírá o zákonem uvedený účel zásahu v 68 odst. 1 cit. zákona. Ústavní soud poukazuje, že obecně formulovaný účel zákona specifikovaný v 1 je rozveden v souladu s tradiční legislativně-technickou metodou právě v jeho 68 odst. 1 a tato námitka navrhovatele je v rozporu se Směrnicí Rady 92/43/EHS ze dne o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (blíže rozvedeno v bodě IV. C dotčeného nálezu). Z hlediska potenciálních náhrad za omezení vlastnického práva Ústavní soud konstatuje, že pokud dojde ke skutečnému (faktickému) omezení vlastnického práva, pak má vlastník základní právo na náhradu. Ústavní soud uzavírá odůvodnění nálezu konstatováním, že v případě napadených ustanovení zákona o ochraně přírody a krajiny existuje možnost jejich ústavně konformního výkladu a současné znění těchto ustanovení postačuje k zabezpečení právní jistoty i k ochraně vlastnického práva Hůlková, J., Ústavní soud podpořil opatření konaná ve prospěch ochrany přírody in Časopis ochrana přírody č. 6/