Obecní vyhlášky Ústavní zakotvení práva obcí na samosprávu Obecná pravidla pro přijímaní vyhlášek, zákon o místních poplatcích Nálezy Ústavního soudu

Transkript

1 Obecní vyhlášky Ústavní zakotvení práva obcí na samosprávu Obecná pravidla pro přijímaní vyhlášek, zákon o místních poplatcích Nálezy Ústavního soudu Příjemce a realizátor projektu: Kancelář veřejného ochránce práv

2 ČR - smíšený model veřejné správy

3 Samospráva Tvorba obecní vyhlášky o místním poplatku Státní správa Správa místních poplatků

4 Právo obcí na samosprávu Čl.100 Ústavy (1) Územní samosprávné celky jsou územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu. Zákon stanoví, kdy jsou správními obvody. Čl. 101 Ústavy (3) Územní samosprávné celky jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu. (4) Stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem.

5 Právo obcí vydávat obecní vyhlášky Čl.104 Ústavy (3) Zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. Čl. 11 Listiny (5) Daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona. 35 zákona o obcích (3) Při výkonu samostatné působnosti se obec řídí a) při vydávání obecně závazných vyhlášek zákonem, b) v ostatních záležitostech též jinými právními předpisy vydanými na základě zákona.

6 OZV o místním poplatku 1. Musí být přijata na základě výslovného zákonného zmocnění 2. Zákonný proces schvalování 3. Musí splňovat formální náležitosti 4. Musí být obsahově v pořádku

7 Zákonné zmocnění Listina vyžaduje pro zavádění daní a poplatků speciální zákonné zmocnění, nestačí obecné zmocnění v 10 zákona o obcích Pro místní poplatky je zmocňujícím zákonem zákon o místních poplatcích jiné než jím upravené místní poplatky zavést nelze. Ostatní poplatky na základě jiného zmocnění např. 17a zákona o odpadech

8 1. poplatek ze psů, 2. poplatek za lázeňský nebo rekreační pobyt, 3. poplatek za užívání veřejného prostranství, 4. poplatek ze vstupného, 5. poplatek z ubytovací kapacity, 6. poplatek za povolení k vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných míst a částí měst, 7. poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů, 8. poplatek za zhodnocení stavebního pozemku možností jeho připojení na stavbu vodovodu nebo kanalizace.

9 Proces schvalování Pravidla upravuje zákon o obcích: Obecní vyhlášky může schvalovat jedině zastupitelstvo obce (nikdy rada) - 87 Vyhlášku zařadit na program jednání zastupitelstva a ten oznámit nejméně 7 dnů předem na úřední desce a příp. i jinak v místě obvyklým způsobem (místní rozhlas) - 93 Řádné schvální nadpoloviční většinou VŠECH členů zastupitelstva (nikoli nadpoloviční většinou přítomných) - 87 Zastupitelstvo je schopno se usnášet, je-li přítomna nadpoloviční většina všech zastupitelů - 92

10 Publikace vyhlášky a) vyhlášení = vyvěšení na úřední desce (vyhláška nabývá platnosti). b) účinnost vyhláška nabývá účinnosti patnáctým dnem vyvěšení, vyžaduje-li to naléhavý obecný zájem, lze stanovit dřívější počátek účinnosti - 12 odst. 1 a 2 Zaslání vyhlášky Ministerstvu vnitra neprodleně po dni jejího vyhlášení - 12 odst. 6 Obec vede evidenci právních předpisů, které vydala. Právní předpisy obce a jejich evidence musí být každému přístupny u obecního úřadu v obci, která je vydala - 12 odst. 4 a 5

11 Formální náležitosti vyhlášky Upravuje zákon o obcích i zákon o místních poplatcích Název obce (obec Lhota, nikoli Obecní úřad Lhota) z. o obcích Název vyhlášky (jaké poplatky stanoví) Číslo vyhlášky číselná řada končí s kalendářním rokem - 12 odst. 4 z. o obcích Datum schválení, nabytí platnosti (vyvěšení), nabytí účinnosti Podpis starosty a místostarosty z. o obcích

12 Obsah vyhlášky 14 zákona o místních poplatcích: Poplatky zavede obec obecně závaznou vyhláškou, ve které upraví podrobnosti jejich vybírání, zejména stanoví konkrétní sazbu poplatku, vznik a zánik poplatkové povinnosti, lhůty pro plnění ohlašovací povinnosti, splatnost, úlevy a případné osvobození od poplatků. U poplatku za užívání veřejného prostranství určí místa, která v obci podléhají poplatku za užívání veřejného prostranství.

13 Za co se vybírá předmět poplatku (některý z uvedených v zákoně). Předmět poplatku vychází ze zákona, ovšem ve vyhlášce je nutné jej zmínit, aby byla určitá a srozumitelná Působnost místní, časová (např. za užívání jakých prostranství se platí poplatek, za jaké období se platí poplatek apod.) Subjekty poplatku kdo poplatek platí, kdo odvádí - rozlišení poplatníků a plátců (např. ubytovatel u lázeňského poplatku). Již neexistuje společný zástupce pro poplatek za komunální odpad 12 nezletilci (výklad v části prezentace věnující se správě poplatku) Ohlašovací povinnost vyplývá ze zákona ( 14a), postačí, když obec stanoví její lhůtu. Není na škodu, když ve vyhlášce uvede, co má v ohlášení být

14 Sazba poplatku finanční částka (Kč) za věc / akci / časový úsek způsob výpočtu a zaokrouhlení, paušální částka lze jen u některých poplatků Splatnost (lhůta, konkrétní datum ) musí ve vyhlášce být zákon to neupravuje Komu (kam) se platí obec musí ve vyhlášce uvést (na pokladně, bezhotovostně, č.ú ) Úprava úlev a osvobození úleva představuje snížení sazby, osvobození zcela zbavuje povinnosti Prominutí je institut správy poplatku - (ne)patří do vyhlášky? Další práva a povinnosti subjektů např. kdo co prokazuje (jak) Definice pojmů ideální využívat definice ze zákonů odkazovat na ně např. poznámkou pod čarou

15 Sankce vyplývají ze zákona (o místních poplatcích, daňový řád) pořádková pokuta (např. za nesplnění ohlašovací povinnosti), zvýšení poplatku (až na trojnásobek za včas nezaplacený či neodvedený poplatek nebo jeho část) úřadem při vyměření poplatku úřad má povinnost vyměřit, nemá povinnost zvýšit (pokud z vyhlášky nevyplývá povinnost zvýšení)! Neuplatní se penále, úroky ani jiné než pořádkové pokuty ( 11 odst. 4 ZMP)

16 Ústavní soud: test zákonnosti vyhlášek Test zákonnosti (ústavnosti) Ústavní soud uplatňuje tzv. test čtyř kroků a postupně zkoumá: Zda obec měla pravomoc vydat OZV kompetentní orgán a zákonný proces Zda se pohybovala v rámci svěřené věcné působnosti (nejednala ultra vires) zmocnění 10 Zda nezneužila svěřenou působnost posuzuje se společně s druhým krokem Zda nejednala zjevně nerozumně zavedení absurdního pravidla, které by rozumně uvažující obec nezavedla Popsání testu v nálezu ÚS sp. zn. Pl. ÚS 63/04 ( a mnohých dalších

17 ÚS k srozumitelnosti a určitosti vyhlášky OZV musí splňovat obecná kritéria tvorby právních předpisů spočívající v požadavcích na jejich určitost, srozumitelnost a adekvátní interpretovatelnost. (Pl. ÚS 28/09) ÚS si je vědom, že zejména v případě menších obcí nelze vyžadovat, aby své právní předpisy formulovaly ve stejné kvalitě, jakou by měly mít formulace zákonných norem, neboť obce zpravidla nedisponují erudovanými legislativci. Na stranu druhou však nelze ani v případě právních předpisů obcí připustit, aby některá ustanovení byla formulována natolik neurčitě a nesrozumitelně, že by adresát těchto norem nebyl schopen předvídat jejich aplikaci a neměl možnost upravit podle toho své chování. (Pl. ÚS 33/05)

18 OZV musí splňovat i obecná kritéria kladená na právní předpisy, vyplývající z pojmu demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy, tj. zda jsou její ustanovení s využitím obvyklých interpretačních postupů určitá a vzájemně nerozporná, neboť jinak by byl porušen princip právní jistoty a hrozilo by riziko porušení zákazu svévole ze strany orgánů veřejné moci. (Pl. ÚS 45/06)

19 ÚS k použití neurčitých právních pojmů Ve vztahu k pojmům používaným v obecně závazných vyhláškách obcí lze očekávat (a do jisté míry i tolerovat) jistou nižší kvalitu právotvorby; postačí (ale je přitom nezbytné), aby byl průměrně rozumný adresát vyhlášky obce schopen uvážit, co je po něm požadováno. Napadenou vyhláškou použité pojmy sousedství a bezprostřední sousedství jsou snadno vyložitelné, a nečiní proto vyhlášku rozpornou s principy právní jistoty. (Pl. ÚS 28/12) Pokud pojem obytná zástavba není nikterak definován v právních normách, ani v obecně závazné vyhlášce (ani v jiné vyhlášce obce), jedná se o pojem neurčitý, neboť nelze nikterak dovodit, o jaký typ zástavby se jedná. Adresáti této normy by nebyli schopni předvídat její aplikaci a neměli by možnost upravit podle toho své chování. (Pl. ÚS 28/09)

20 ÚS k nadbytečným ustanovením Nález ÚS sp. zn. Pl. ÚS 15/97: Parafráze zákonné povinnosti představuje nadbytečnost, která sama o sobě neškodí, tj. nepředstavuje nezákonnost. Obec ve vyhlášce regulující hazard zmínila povinnost provozovatele požádat o zkolaudování hrací místnosti u příslušného odboru městského úřadu, který povolení k provozování výherních hracích přístrojů vydává. Tuto problematiku, včetně otázek změn v užívání staveb a určení příslušnosti správních orgánů upravuje stavební zákon. Aby se však jednalo o neškodnou nadbytečnost, musí jít o pouhou zmínkou zákonného pravidla vhodně doplňující obecní vyhlášku. Pokud by však obec ve vyhlášce pouze parafrázovala ustanovení jiných právních předpisů, nezákonně by rozšiřovala svou sankční působnost. (Pl. ÚS 44/06)

21 ÚS k paušální částce poplatku Nelze stanovit paušální částku poplatku ad hoc. Obce mají sazbu paušálu v obecně závazné vyhlášce konkrétně vymezit s tím, že na dohodě s poplatníkem bude toliko otázka, zda se v jeho případě aplikuje poplatek stanovený procentní sazbou nebo paušálně. Vyhláška nekonretizující paušální částku, která právo stanovit poplatek po dohodě s poplatníkem paušální částkou svěřuje až správci poplatku, je rozporná s 6 odst. 3 věta druhá ve spojení s 14 ZMP. (Pl. ÚS 24/06).

22 ÚS k možnosti upravit pravidla navýšení poplatku Zákon o místních poplatcích obecně zakotvil možnost sankčního navýšení poplatku v případě jeho řádného nezaplacení a stanovil základní pravidla, zejména horní hranici tohoto navýšení. Pokud samospráva nepřipraví do příslušné vyhlášky hodnoty tohoto navýšení, jde v intencích ustanovení 11 zákona o místních poplatcích při navyšování o otázku volného uvážení správce poplatku, limitovaného pouze zmiňovaným trojnásobkem základní stanovené hodnoty poplatku. Na druhou stranu, pokud samospráva hodnoty navýšení stanoví, musí z toho správce poplatku vycházet a jeho diskreční pravomoc je v daném směru omezena. A to přípustně, ne-li dokonce žádoucím způsobem.(pokračování na další straně)

23 Ustanovení 14 odst. 2 zákona o místních poplatcích vypočítává příklady "podrobností" vybírání poplatků, které obec ve vyhlášce upraví. Byť stanovení hodnoty navýšení poplatku zde výslovně uvedeno není, představit si to jistě lze, neboť výčet je jednak demonstrativní a jednak kvantifikace navýšení poplatku do příkladného výčtu svou povahou zapadá. ÚS nevidí důvod, aby obec, pokud může stanovit např. splatnost, úlevy či dokonce osvobození od poplatku, nemohla stanovit hodnoty jeho sankčního navýšení. Jde o úkon, který se stanovením vlastní sazby poplatku souvisí a svým způsobem na něj navazuje. ÚS se přiklonil k interpretaci, podle níž kvantifikace sankčního navýšení patří mezi "podrobnosti vybírání poplatku", které má 14 odst. 2 zákona o místních poplatcích na mysli. (Pl. ÚS 9/10)

24 ÚS k poplatku za komunální odpad Zákon o místních poplatcích se snaží vytvořit systém placení místních poplatků, jenž by (alespoň do určité míry) spravedlivě rozdělil náklady na provoz systému nakládání s komunálním odpadem, jež mají být hrazeny formou místního poplatku, mezi dvě skupiny poplatníků, tj. fyzické osoby s trvalým bydlištěm v obci na straně jedné, jež poplatek platí "za osobu", a fyzické osoby - vlastníky nemovitostí určených k individuální rekreaci na straně druhé, jež poplatek platí "za nemovitost". Vyhláška nemůže zmíněnou rovnováhu mezi oběma kategoriemi poplatníků narušit tím, že jednu z nich zvýhodní před druhou, a to za situace, kdy tento postup s ohledem na příslušnou právní úpravu nelze ospravedlnit věcnými důvody. (pokračování na další straně)

25 .Obce sice jsou oprávněny stanovit úlevy a osvobození od poplatku, avšak vzhledem k citované právní úpravě nemohlo být pro přiznání "osvobození" od poplatku prvotním (a neopomenutelným) kritériem trvalé bydliště fyzické osoby; pokud by tedy obec chtěla ve vyhlášce zakotvit možnost úlev či osvobození, musela by tak učinit na rovném základě, tj. pro obě skupiny poplatníků (samozřejmě za předpokladu, že by vyhláška nebyla nezákonná z jiných důvodů). Jinak bude ustanovení o úlevách diskriminační a rozporné s čl. 1 Listiny základních práv a svobod, jakož i s 10b zákona o místních poplatcích. (Pl. ÚS 16/02)

26 ÚS k pozměňování pravidel obsažených v zákoně Materie obsažená v zákoně o místních poplatcích zpracována v natolik komplexní a kogentní úpravě, že v otázkách spadajících pod režim citovaného zákona není obec oprávněna postupovat jinak, než zákonem výslovně stanoveným postupem. Takto jednoznačně vymezený rámec právní úpravy neumožňuje obcím při zavádění místních poplatků vytvářet další pravidla či ukládat jiné povinnosti jdoucí mimo hranice právní úpravy, resp. zákonného zmocnění ve smyslu 14 odst. 2 zákona o místních poplatcích. Taktéž pozměňování pravidel zakotvených v zákoně o místních poplatcích ze strany obce není přípustné, neboť zákonná úprava má přednost před obecně závaznou vyhláškou, přijme-li zákonodárce pro danou oblast určitá pravidla, subjekt územní samosprávy nemůže tato duplicitně či v rozporu se zákony normovat. (Pl. ÚS 20/06)

27 ÚS k ohlašovací povinnosti osvobozeného poplatníka Podrobit ohlašovací povinnosti osoby poplatku podléhající, avšak podle zákona či obecně závazné vyhlášky od poplatku osvobozené, je ústavně souladným oprávněním obce. I poplatník, který je osvobozen od placení místního poplatku, tomuto místnímu poplatku podléhá, podléhá tedy i ohlašovací povinnosti. Podrobit ohlašovací povinnosti navíc i osoby poplatku nepodléhající, resp. držitele psů jako takové, při vědomí, že to pro tyto osoby představuje jen minimální břemeno, ještě také v daném případě ústavně obstojí. Předmětná ohlašovací povinnost se totiž vztahuje pouze na držitele psů mladších tří měsíců, kteří poplatku nepodléhají (pokračování na další straně)

28 Navázání zániku poplatkové povinnosti na splnění ohlašovací povinnosti jde nad rámec zákona, resp. ocitá se v rozporu se zákonem (s 14 odst. 2 ve spojení s 2 zákona o místních poplatcích) a příslušnými ustanoveními ústavního pořádku - čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny, čl. 2 odst. 4, čl. 104 odst. 3 Ústavy. (Pl. ÚS 30/06)

29 ÚS ke konkretizaci veřejného prostranství Normativní určení, resp. bližší specifikaci veřejného prostranství parcelními čísly pozemků v obecně závazné vyhlášce obce Ústavní soud co do požadavku určitosti nepovažuje za rozpornou s ústavním pořádkem. Je ovšem spojena s deficitem obecnosti předmětu právní normy. Ústavní soud však nemůže přezkoumat zákonnost určení konkrétní parcely za veřejné prostranství, jelikož by se jednalo o nalézání práva a nikoli o přezkum ústavnosti. Posouzení jedinečných skutkových okolností přísluší orgánům veřejné moci v rámci důkazního řízení v postupu, jehož výsledkem je vydání individuálního správního aktu (rozhodnutí). Pl. ÚS 5/07 Pravidlo, podle kterého v pochybnosti, zda jde o veřejné prostranství, rozhoduje obecní zastupitelstvo, u ÚS obstojí. Poplatkovou povinnost je však v takovém případě možné vztahovat jen do budoucna. (Pl. ÚS 20/01)

30 ÚS ke zpoplatnění vjezdu do vybraných míst Jakkoli zákon vybrané místo" nedefinuje, gramatický a věcný výklad tohoto pojmu, podle přesvědčení Ústavního soudu, průjezd motorového vozidla po mostě, který je součástí pozemní komunikace, a jako takový slouží sjízdnosti pozemní komunikace a v tomto smyslu je její součástí, která (průjezdem po ní) je určena k obvyklému způsobu užívání komunikace, (obecné užívání) ze zmíněných znaků vylučuje. Proto také most přes řeku, navazující v obou směrech na pozemní komunikaci, nelze pokládat za "vybrané místo" ve smyslu zákona [ 1 písm. f) zák. č. 565/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů)]; takovým místem je totiž třeba rozumět ucelenější, zpravidla osídlenou lokalitu, kterou s vnějším světem (okolím) komunikace jako dopravní cesta spojuje ( 2 zák. č. 13/1997 Sb.). Pl. ÚS 23/2000 Další nález: Pl. ÚS 12/11

31 ÚS ke zhodnocení stavebního pozemku Jednou z podmínek zavedení poplatku je, že sama obec je stavebníkem vodovodu a kanalizace, na které bylo vydáno stavební povolení, a obec tuto stavbu financuje. (Pl. ÚS 20/06)

32 Meze ovlivnění správy poplatku vyhláškou Obec může upravit pouze hmotněprávní podmínky pro výběr místních poplatků, není však oprávněna zasahovat do otázek procesních. Ty se řídí zákonem č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, a subsidiárně zákonem č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů. Pokud zákon o místních poplatcích v ustanovení 11 odst. 1 stanoví, že obec vyměří poplatek platebním výměrem, je tím jednoznačně určena forma rozhodnutí, kterým může být povinnost úhrady uložena pro případ, že místní poplatek nebyl řádně zaplacen. Obec nemůže v obecně závazné vyhlášce upravit jiné způsoby vyměření, neboť k tomu nemá zákonem svěřenou pravomoc. (Pl. ÚS 6/09)

33 Vzory obecních vyhlášek: Ministerstva vnitra - dokumenty ODK (odbor dozoru a kontroly veřejné správy) Ochránce - metodická pomůcka Obecní daně Krajské úřady Použité právní předpisy: Ústava ČR (1/1993), Listina základních práv a svobod (2/1993) Zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů

34 Děkuji za pozornost Kontakt: Tel