Chrán né krajinné oblasti a p

Transkript

1 Chráněné krajinné oblasti a přírodní parky ochrana krajiny a proces územního plánování v nich Protected Landscape Areas and Natural Parks the landscape protection and the urban planning Ing. Jitka Kubová ABSTRACT: The Protected Landscape Areas and the Natural Parks are the most important instruments od landscape protection in the Czech republic. The Protected Landscape Areas as a one of the Specially Protected Areas are proclaimed for harmoniously formed landscape. The Natural Parks are established for protecting the character of a landscape. For the both of them (but especially for the Protected Landscape Areas) are elaborated preventative analyse of landscape, used in the urban planning and also in the evaluation of impact to landscape. The urban planning is more fundamental for the landscape design as for the landscape protection, but wrong project of landuse can definitely change the positive values of landscape. ABSTRAKT: Cílem článku je porovnat ve dvou nejdůležitějších nástrojích ochrany krajiny (kterým je v rámci zvláštní ochrany Chráněná krajinná oblast, dále jen CHKO a v rámci obecné ochrany přírodní park) principy a kompetence územního plánování a možnost jeho využití při konkrétní ochraně území. Za CHKO lze vyhlásit rozsáhlé území s harmonicky utvářenou krajinou, přírodní park je možné vyhlásit k ochraně krajinného rázu s významnými soustředěnými estetickými a přírodními hodnotami (krajinný ráz je chráněn v rámci obecné ochrany po celé České republice). Územní plánování je proces, ve kterém je ochrana krajiny jedním z významných limitů využití území. Proto je na území jednotlivých CHKO zpracováváno preventivní hodnocení krajiny, využívané i pro posuzování konkrétních záměrů v území. Rovněž některé přírodní parky mají podobné hodnocení zpracováno (především parky nově vyhlášené). Je třeba konstatovat, že územní plánování je z praktického hlediska významnější pro tvorbu krajiny než pro její ochranu, ale i pro tu je důležité, neboť může, v rámci návrhu využití území, krajinu zásadně přetvořit. 1 Úvod Krajina je část zemského povrchu s charakteristickým reliéfem, tvořená souborem funkčně propojených ekosystémů a civilizačními prvky a jako taková hraje významnou úlohu z hlediska veřejného zájmu (v oblasti kultury, ekologie, životního prostředí, ale i v sociální oblasti). Každá krajina má navíc svůj charakter (množinu 193

2 znaků), který je v souvislosti se vstupními podmínkami (geologie, geomorfologie, klima, vegetace) proměnlivý, může být různě čitelný a různě výrazný. Kompetence v ochraně krajiny byly svěřeny především orgánům ochrany přírody, ale jedná se o záležitost interdisciplinární a jako podstatná složka prostředí života obyvatel a základ jejich totožnosti je ochrana krajiny i jedním z cílů územního plánování. Hlavním cílem územního plánování je však utvářet předpoklady pro výstavbu a udržitelný rozvoj území. Praxe sice ukazuje, že stav a rozvoj území záleží na vlastnících pozemků, ti ale mohou být územním plánováním a jeho nástroji značně omezeni. Proto je třeba zjistit, jak vstupuje ochrana krajiny do procesu územního plánování a jaké jeho nástroje jsou k ochraně krajiny využitelné. 2 Legislativa CHKO a přírodní parky jsou jako nástroje ochrany přírody a krajiny řešeny zákonem č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v platném znění (dále jen zákon) a k němu patřičnou prováděcí vyhláškou č. 395/1992 Sb., v platném znění (kterou se provádějí některá ustanovení zákona). Tomuto zákonu, v současné době platnému po mnoha novelizacích, předcházel zákon č. 40/1956 Sb., o státní ochraně přírody. Ochrana krajiny a jejího charakteru je ale legislativně řešena již od roku 1920 zákonem č. 81 (tzv. přídělový zákon), kde je v ust. 20 uvedeno Při sdělávání plánu přihlížej pozemkový úřad k tomu, aby přídělem nebyly rušeny krásy přírodní a ráz krajinný a aby nevzaly újmy památky přírodní, historické a umělecké. Pozemkový úřad může k tomu cíli svoliti, aby plochy, které jsou věnovány parkům, přírodním parkům, které slouží jinak k okrase krajiny, nebo jejichž účelem jest zachovati ukázku původního rázu krajinného, nebo zajistiti a ochrániti historické památky a jejich okolí s nimi úzce souvisící, vlastníku byly ponechány vedle výměry půdy, která podle 11 zákona ze dne 16. dubna 1919, č. 215 Sb., může býti propuštěna dosavadnímu vlastníku ze záboru, jestliže vlastník podrobí se podmínkám stanoveným pozemkovým úřadem v dohodě se zúčastněnými ministerstvy, pokud se týká přístupnosti oněch míst obecenstvu, pracovníkům vědeckým a uměleckým, nebo používání jejich k účelům lidumilným. Dále byla ochrana krajiny řešena i zákonem č. 47/1948 Sb., o některých technicko hospodářských úpravách pozemků (tzv. scelovací zákon), kde je v ust. 30 pod názvem ochrana památek, přírodních krás a krajinného rázu uvedeno: Při pozemkových úpravách podle tohoto zákona buď zajištěna ochrana památek všeho druhu, přírodních krás a krajinného rázu, přičemž orgány uvedené v ust. 2 a 9 přihlédnou k návrhům úřadů příslušných k jejich ochraně. Z vývoje legislativy je patrné, že krajina je velmi zásadní složkou života lidí. Proto mají lidé potřebu ji chránit zákonem. Z hlediska územního plánování je zásadní zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, v platném znění (dále jen stavební zákon), včetně 194

3 prováděcích vyhlášek (zejména vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a o způsobu evidence územně plánovací činnosti). Se stavebním zákonem souvisí zákon č. 186/2006 Sb., o změně některých zákonů souvisejících s přijetím stavebního zákona a zákona o vyvlastnění. Jedním z takto změněných zákonů je i zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. 3 Chráněné krajinné oblasti Chráněné krajinné oblasti lze, jako jednu z kategorií zvláště chráněných území, vyhlásit z následujících důvodů: rozsáhlá území s harmonicky utvářenou krajinou, území s charakteristicky vyvinutým reliéfem, s významným podílem přirozených ekosystémů lesních a trvalých travních porostů, s hojným zastoupením dřevin, popřípadě s dochovanými památkami historického osídlení. Předmětem ochrany v CHKO je tedy charakter (ráz) krajiny a jejím cílem je udržování stavu lokality (stejně jako v ostatních zvláště chráněných územích). CHKO vyhlašuje svým nařízením vláda, spolu s předmětem ochrany a specifikací bližších ochranných podmínek, zatímco ty základní ochranné podmínky jsou s ohledem na odstupňování (zonaci) ochrany (zpravidla 4 zóny, nejméně 3), uvedeny v ust. 26 zákona. obr. 1 CHKO České středohoří vrch Oblík 195

4 CHKO se evidují (v souladu s ust. 42 zákona a vyhláškou č. 60/2008 Sb., o plánech péče, označování a evidenci chráněných území) v Ústředním seznamu ochrany přírody, který vede Agentura ochrany přírody a krajiny České republiky. Z hlediska výstavby a územního plánování je dle ust. 26 odst. 1) písm. f) zákona na celém území CHKO zakázáno stavět nové dálnice, sídelní útvary a plavební kanály (přitom výkladem pojmu sídelní útvar se velmi podrobně zabývá rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 48/2006 ze dne 29. srpna 2008, který mu přiznává charakter neurčitého právního pojmu a umožňuje za předpokladu patřičné argumentace správního orgánu využít historickou definici, uvedenou v ust. 14 starého stavebního zákona č. 50/1976 Sb: každá jednotka osídlení, která tvoří uzavřený, od jiných jednotek osídlení prostorově oddělený útvar, dále rozsudek NSS přirovnává k pojmu sídelní útvar pojem platný dle nového stavebního zákona souvisle zastavěné území obce). Navíc v první zóně je zakázáno umisťovat a povolovat nové stavby, dále povolovat a měnit využití území a měnit současnou skladbu a plochy kultur (pokud tak nevyplývá z plánu péče). Státní správu v ochraně přírody a krajiny na území CHKO vykonávají Správy chráněných krajinných oblastí (dále jen Správy). Jejich seznam, sídla a správní obvody jsou uvedeny v příloze zákona. Kromě jiných pravomocí plní Správy úkoly odborných organizací ochrany přírody (provádějí potřebné inventarizační a přírodovědné průzkumy, dokumentaci a šetření v ochraně přírody, spolupracují s výzkumnými a vědeckými pracovišti) a dále navrhují plány péče o CHKO (plán péče je odborný a koncepční dokument ochrany přírody, který navrhuje opatření na zachování nebo zlepšení stavu předmětu ochrany), jakožto podklady pro jiné druhy plánovacích dokumentů např. územně plánovací podklady a dokumenty. Plán péče není závazný pro fyzické ani právnické osoby. Z hlediska vztahu ke stavebnímu zákonu je zásadní především kompetence Správy dle ust. 78 ost. 2) písm. m) zákona: Správy vydávají závazné stanovisko potřebné k ohlášení stavby, k vydání územního rozhodnutí nebo územního souhlasu, k vydání stavebního povolení, rozhodnutí o změně užívání staveb či kolaudačního souhlasu, je-li spojen se změnou stavby, dále povolení k odstranění stavby či k provedení terénních úprav podle stavebního zákona. Toto závazné stanovisko požadované dle ust. 44 odst. 1) zákona není třeba, jde-li o stavby v souvisle zastavěném území obce ve čtvrté zóně CHKO a pokud má obec schválenou územně plánovací dokumentaci se zapracovaným stanoviskem orgánů ochrany přírody k této dokumentaci. K vydávání těchto stanovisek k územně plánovací dokumentaci jsou rovněž příslušné Správy CHKO, podle ust. 78 odst. 1) zákona jsou pověřeny uplatňováním stanoviska k územním plánům a regulačním plánům a dále uplatňují stanoviska 196

5 k zásadám územního rozvoje. K politice územního rozvoje se z hlediska zájmů ochrany přírody a krajiny vyjadřuje v souladu s ust. 79 odst. 3) písm q) Ministerstvo životního prostředí ČR. Tak aby Správy mohly vydávat a uplatňovat tato stanoviska (ať už ke stavbám nebo k nástrojům územního plánování) nechávají si zpracovávat odborný podklad, který hodnotí stav krajiny a jejího rázu. Jedná se o preventivní hodnocení celého území CHKO, jehož výsledkem je (kromě shrnutí stavu území) doporučení a návrhy k udržení stavu hodnotných území (v souladu s cílem ochrany o zvláště chráněná území). Preventivní hodnocení je obvykle zpracováno jako krajinářsko-analytický dokument s odstupňovanou ochranou (rozčlenění území podle hodnot je zásadní z důvodu omezení plošné regulace, která by byla na spoustě míst zbytečná). obr. 2 CHKO Český ráj Prachovské skály V souvislosti s novým stavebním zákonem a k němu prováděcí vyhláškou č. 500/2006 Sb., vznikla povinnost poskytovat údaje o území pořizovatelům územně analytických podkladů. V oblasti CHKO je pověřena Agentura ochrany přírody a krajiny České republiky (organizační složka státu s působností na území celé České republiky), která čerpá data s Ústředního seznamu ochrany přírody a poskytuje v souladu s 27 odst. 2 stavebního zákona údaje o stavu území CHKO, právech, povinnostech a omezeních v území, ale i o záměrech na provedení změn v území CHKO. Údaje o území obsahují též data o jejich vzniku, zpracování a schválení (pro tuto povinnost je zřízena samostatná aplikace přístupná na 197

6 Ve vyhlášce č. 500/2006 Sb., je ochrana přírody a krajiny řešena jako jeden z podkladů pro rozbor udržitelného rozvoje území a údaje o CHKO byly stanoveny v její příloze č.1 jako jev č Přírodní parky Přírodní park patří, na rozdíl od CHKO, do obecné ochrany a je možné ho zřídit k ochraně krajinného rázu s významnými soustředěnými estetickými a přírodními hodnotami (za podmínky že lokalita není zvláště chráněna). Důvodem vyhlášení přírodního parku je tedy podobně jako u CHKO ochrana rázu krajiny. Přírodní park je institut pro lokality, které nedosahují na zvláštní ochranu, ale přesto je třeba využití v těchto územích regulovat s ohledem na stávající stav krajiny, byť krajiny kulturní. Přírodní park je zřizován obecně závazným právním předpisem, v kterém je možno stanovit omezení využití území, které by znamenalo zničení, poškození nebo rušení stavu tohoto území. Přírodní park vyhlašuje (v souladu s ust. 77a odst. 2) zákona) svým nařízením kraj. V tomto nařízení definuje kromě přesného vymezení a poslání přírodního parku i podmínky ochrany (tedy omezení využití území). Jako omezení využití území jsou stanoveny zejména podmínky pro výstavbu (především pro výstavbu mimo zastavěná území sídel a na územích bez projednané územně plánovací dokumentace), např.: umisťovat nové stavby a zařízení mimo zastavěná území sídel, s výjimkou těch, které nejsou v rozporu s řádně projednanými a platnými územními plány, zejména pak stavět nové dálnice a rychlostní komunikace, plavební kanály, zakládat či zřizovat nové sídelní útvary, průmyslové a obchodní zóny a urbanisticky nevhodné stavby, parkoviště, tábořiště, kempy a letní tábory trvalého charakteru, umisťovat a zřizovat doprovodná zařízení spojená s intenzivním chovem zvěře, telekomunikační zařízení apod. (Nařízení Jihočeského kraje č. 1/2004, ze dne o přírodním parku Česká Kanada). Tyto podmínky se velmi často shodují s omezením stanoveným pro zvláště chráněné území - CHKO v ust. 26 odst. 1) písm. f) zákona ( na celém území CHKO je zakázáno stavět nové dálnice, sídelní útvary a plavební kanály ). Krajinným rázem (definovaným stejně jako přírodní park v ust. 12 zákona) je zejména přírodní, kulturní a historická charakteristika určitého místa či oblasti a jako takový je chráněn před činností snižující jeho estetickou a přírodní hodnotu. Zásahy do krajinného rázu, zejména umisťování a povolování staveb (ke kterým pokud by mohly snížit nebo změnit krajinný ráz, je nezbytný souhlas orgánu ochrany přírody) mohou být prováděny pouze s ohledem na zachování významných krajinných prvků (obecná ochrana), zvláště chráněných území (zvláštní ochrana kam patří i CHKO), kulturních dominant krajiny, harmonické měřítko a vztahy v krajině. 198

7 Souhlasy se zásahy (tedy především souhlasy potřebné k ohlášení stavby, k vydání územního rozhodnutí nebo územního souhlasu, k vydání stavebního povolení, rozhodnutí o změně užívání staveb či kolaudačního souhlasu, je-li spojen se změnou stavby, dále povolení k odstranění stavby či k provedení terénních úprav podle stavebního zákona) do krajinného rázu vydává obecní úřad obce s rozšířenou působností na území mimo zvláště chráněná území a jejich ochranná pásma a mimo vojenské újezdy a objekty důležité pro obranu státu (v souladu s ust. 77 odst. 1) písm. j) zákona). V přírodních památkách a přírodních rezervacích (mimo CHKO a Národní parky, mimo Národní přírodní rezervace a Národní přírodní památky a jejich ochranná pásma a mimo vojenské újezdy a objekty důležité pro obranu státu) vydává souhlasy krajský úřad (v souladu s ust. 77a odst. 3) zákona). Tento souhlas vydávaný dle ust. 12 odst. 2) zákona je vydáván formou závazného stanoviska (ve smyslu ust. 149 správního řádu) a je pro následná řízení zásadní. V souvislosti s platností nového stavebního zákona byl přidán do ust. 12 zákona nový odstavec řešící v jakých lokalitách a za jakých podmínek se krajinný ráz neposuzuje: Krajinný ráz se neposuzuje v zastavěném území a v zastavitelných plochách, pro které je územním plánem nebo regulačním plánem stanoveno plošné a prostorové uspořádání a podmínky ochrany krajinného rázu dohodnuté s orgánem ochrany přírody. Z tohoto odstavce je patrné jak silný nástroj má územní plánování být pro ochranu krajiny a jejího rázu. V praxi pokud ale nebudou podmínky ochrany krajinného rázu s příslušným orgánem ochrany přírody dohodnuty, dál bude posuzován krajinný ráz na celém území (vzhledem k tomu, že jde o obecnou ochranu), tedy i v zastavěných a v zastavitelných plochách. obr. 3 Přírodní park Šárka Lysolaje (hl.m.praha) Pro přírodní parky nejsou zpracovávány žádné zákonem požadované dokumenty typu plánu péče, ale zpravidla je vypracován dokument mapující stávající hodnoty (zejména významné soustředěné estetické a přírodní hodnoty) na jehož podkladě je následně přírodní park vyhlášen a především určen způsob ochrany (stanovení 199

8 takového omezení využití, které nenaruší stávající hodnoty). Takovýto dokument se obsahově podobá preventivnímu hodnocení krajinného rázu. Ve vztahu k územnímu plánování a stavebnímu zákonu uplatňují stanoviska k územním plánům a regulačním plánům obecní úřady obcí s rozšířenou působností (dle ust. 77 odst. 1) písm. q) zákona), nejde-li o zvláště chráněná území nebo jejich ochranná pásma. Krajský úřad (dle ust. 77a odst. 4) písm. x) zákona) uplatňuje stanoviska (nejde-li o území národních parků, chráněných krajinných oblastí, národních přírodních památek a národních přírodních rezervací anebo o vojenské újezdy) k zásadám územního rozvoje a k územním plánům obcí s rozšířenou působností a dále k ostatním územním plánům a regulačním plánům (na území přírodních památek a přírodních rezervací). V souvislosti s novým stavebním zákonem a k němu prováděcí vyhláškou č. 500/2006 Sb., vznikla povinnost poskytovat údaje o území pořizovatelům územně analytických podkladů. O územích přírodních parků předává informace pořizovateli územně analytických podkladů příslušný krajský úřad (vždy pro své území kraje). Ve vyhlášce č. 500/2006 Sb., je ochrana přírody a krajiny řešena jako jeden z podkladů pro rozbor udržitelného rozvoje území a údaje o přírodním parku byly stanoveny v její příloze č.1 jako jev č. 30. V souvislosti s přírodním parkem, jehož cílem je ochrana krajinného rázu, je třeba uvézt, že jako jev č. 17 byla stanovena Oblast krajinného rázu a její charakteristika a jako Jev č. 18 Místo krajinného rázu a jeho charakteristika. obr. 4 Přírodní park Drahaň Troja (hl.m.praha) 5 Závěr Ochrana krajiny a jejího rázu vychází jednak z národní legislativy, ale i z mezinárodních dohod (Evropská úmluva o krajině). Cílem těchto regulací je na jedné straně vytvořit prostor pro krajinné plánování a na straně druhé zajistit dostatečnou ochranu stávajících krajin a jejich hodnot. Oba tyto cíle lze řešit pomocí 200

9 plánování území (což vychází rovněž z Evropské úmluvy o krajině, podle které je třeba krajinné plánování a ochranu krajiny zahrnout do územního a urbánního plánování). Orgány ochrany přírody, které jsou kompetentní k ochraně krajiny (v CHKO Správy CHKO, k zásahům do krajinného rázu obecní úřady obce s rozšířenou působností, případně krajský úřad pro přírodní památky a přírodní rezervace) mají dle zákona dostatečné možnosti zapojit se jako dotčené orgány státní správy do procesu územního plánování a výstavby vůbec. V poslední době je zřejmé, že hodnocení krajiny je stále složitější záležitostí a orgány ochrany přírody jsou napadány z neobjektivnosti. Nejen z těchto důvodů jsou pořizovány analytické dokumenty (zároveň se pořizují jako podklad pro vyhodnocení trvale udržitelného rozvoje v Územně analytických podkladech jev č. 17 a 18, jev č.26 a č.30), které jsou podkladem pro stanoviska příslušných orgánů. CHKO vzhledem k tomu, že jde o zvláštní ochranu, má silnější pozici při ochraně krajiny. Tato pozice je ale využitelná právě pouze na území CHKO, na rozdíl od krajinného rázu, který je v rámci obecné ochrany chráněn na celém území České republiky. Navíc zásahy do krajiny a jejího rázu dle ust. 12 zákona smějí být pouze s ohledem na zákonná kritéria, mezi jedno z nich patří zvláště chráněná území (tedy právě i CHKO). Je tedy zřejmé, jak moc je v legislativě ochrana krajiny provázána. V CHKO (jako zvláštní ochrana) jsou stanoveny základní ochranné podmínky a dále bližší ochranné podmínky. U přírodního parku mohou být stanovena omezení využití území (která se právě často podobají základním a bližších ochranným podmínkám, stále častěji jsou ale tvořená na základě vyhodnocení dokumentu krajinného rázu přesně na podmínky té dané lokality a jdou do větších podrobností). V případě, že je kvalitně zpracován podklad, na základě kterého orgán ochrany přírody rozhoduje o zásazích a poskytuje stanoviska k územním plánům, je pozice CHKO a přírodního parku podobná. LITERATURA: [1] VOREL, I., KUPKA, J.: Krajinný ráz, identifikace a hodnocení, České vysoké učení technické v Praze, Praha 2011, ISBN: [2] BUKÁČEK, R., MATĚJKA, P.: Hodnocení krajinného rázu (metodiky zpracování) upravená verze, Správa CHKO České republiky, [3] LÖW, J., MÍCHAL, I.: Krajinný ráz, Lesnická práce, s.r.o., Kostelec nad Černými lesy, 2003, ISBN: [4] VOREL, I., BUKÁČEK, R., MATĚJKA, P. et al: Metodický postup posouzení vlivu navrhované stavby, činnosti nebo změny využití území na krajinný ráz, ve smyslu 12 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (metoda prostorové a charakterové diferenciace území), Praha, 2004, ISBN: [5] SKLENIČKA, P., VOREL, I.: Metodický návod vyhodnocení možnosti umístění větrných a fotovoltaických elektráren z hlediska ochrany přírody a krajiny 201

10 (preventivní hodnocení území kraje nebo menších samosprávných celků), Praha, Ministerstvo životního prostředí České republiky, [6] webová stránka AOPK ČR (on-line ). [7] webová stránka Nejvyššího správního soudu (on-line ). [8] webová stránka Jihočeského kraje (on-line ). [9] zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v platném znění. [10] zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, v platném znění. [11] zákon č. 81/1920 Sb., přídělový zákon. [12] zákon č. 47/1948 Sb., scelovací zákon. [13] vyhláška č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a o způsobu evidence územně plánovací činnosti. [14] vyhláška č. 60/2008 Sb., o plánech péče, označování a evidenci území chráněných podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, a o změně vyhlášky č. 395/1992 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (vyhláška o plánech péče, označování a evidenci chráněných území). 202