R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y

Transkript

1 č. j. 7 As 89/ ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobce: A. H., zastoupený Mgr. Martinem Huškem, advokátem se sídlem Krkonošská 90, Tanvald, proti žalovanému: Energetický regulační úřad, se sídlem Masarykovo nám. 91/5, Jihlava, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci ze dne , č. j. 59 A 4/2011 9, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á. II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení. III. Ustanovenému zástupci žalobce, advokátovi Mgr. Martinovi Huškovi, s e p ř i z n á v á odměna za zastupování v řízení o kasační stížnosti v částce 2400 Kč, která bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu ve lhůtě do 60 dnů od právní moci tohoto rozsudku. O d ů v o d n ě n í : Krajský soud v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci usnesením ze dne , č. j. 59 A 4/2011 9, odmítl jako nepřípustnou žalobu, kterou se žalobce (dále jen stěžovatel ) domáhal přezkumu vyjádření Státní energetické inspekce, Územního inspektorátu pro Liberecký kraj (dále jen SEI ), ze dne , sp. zn. 1768/10/51.100/St, označeného jako Prošetření postupu společnosti ČEZ Prodej, s. r. o. při přerušení dodávky elektrické energie (dále jen vyjádření ). V odůvodnění svého usnesení krajský soud uvedl, že vyjádření postrádá, pokud lze opomenout formální náležitosti správního rozhodnutí ve smyslu ust. 68 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen správní řád ) to, co je zákonným smyslem vydání správního rozhodnutí, tedy autoritativní určení rozsahu konkrétních práv a povinností či osvědčení existence konkrétních práv. SEI podle krajského soudu pouze reagovala na podnět stěžovatele k prošetření postupu společnosti ČEZ Prodej, spol. s r. o. (dále jen dodavatel ), přičemž vyjádřením nebylo rozhodováno o subjektivních právech

2 č. j. 7 As 89/ a povinnostech stěžovatele. Existenci rozhodnutí vymezil krajský soud jako jednu ze základních, a tudíž neopomenutelných, podmínek řízení, proto žalobu podle ust. 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl, aniž vyjádření věcně zkoumal. Proti tomuto usnesení krajského soudu podal stěžovatel v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů uvedených v ust. 103 odst. 1 písm. a), b) a e) s. ř. s. V kasační stížnosti uvedl, že vyjádření podle jeho názoru představuje přezkoumatelné rozhodnutí, neboť ve svém podnětu SEI nárokoval náhradu podle vyhlášky č. 540/2005 Sb., o kvalitě dodávek elektřiny a souvisejících služeb v elektroenergetice (dále jen energetická vyhláška ). SEI však dospěla k mylnému závěru, že dodavatel nepochybil a tento závěr si stěžovatel vykládá tak, že na náhradu nemá nárok. V tomto ohledu SEI o jeho právech rozhodovala, a proto je její vyjádření soudně přezkoumatelné. Z tohoto důvodu stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. SEI ve vyjádření ke kasační stížnosti poukázala na to, že její kompetence jsou vymezeny v ust. 93 a 94 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (dále jen energetický zákon ). Je proto přesvědčena, že v žádném případě nemohla rozhodnout o stěžovatelem požadované finanční náhradě podle energetické vyhlášky a navrhla zamítnutí kasační stížnosti. Na základě čl. I (zejména jeho bodu 33.) zákona č. 211/2011 Sb., kterým se mění energetický zákon, vstoupil v souladu s ust. 69 s. ř. s. dnem (po podání kasační stížnosti) do práv a povinností účastníka řízení na straně SEI Energetický regulační úřad. Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadené usnesení v souladu s ustanovením 109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnili stěžovatelé v podané kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Protože žaloba stěžovatele byla krajským soudem odmítnuta pro její nepřípustnost, přichází v úvahu pouze posouzení naplnění kasačního důvodu podle ust. 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., který je ve smyslu ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu důvod speciální v případě, je-li žaloba odmítnuta (viz např. rozsudky ze dne , č. j. 1 Azs 24/ , publ. pod č. 427/2005 Sb. NSS, ze dne , č. j. 3 Azs 33/ , publ. pod. č. 625/2005 Sb. NSS, či ze dne , č. j. 2 As 45/ , všechny dostupné z Nejvyšší správní soud se proto omezil pouze na posouzení, zda krajský soud postupoval správně, pokud žalobu odmítl, a tím vyloučil meritorní projednání věci. V první řadě tedy musel posoudit, zda je předmětné vyjádření rozhodnutím, za které jej označil stěžovatel. Pojem rozhodnutí představuje legislativní zkratku obsaženou v ust. 65 odst. 1 s. ř. s., podle něhož je rozhodnutím úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti osob. V tomto ustanovení užitý pojem práva je nutno v kontextu ust. 2 s. ř. s. vyložit jako veřejná subjektivní práva. Proto je třeba posoudit, zda napadené vyjádření zakládá, mění, ruší či závazně určuje veřejná subjektivní práva stěžovatele. Jak již uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne , č. j. 1 Afs 147/ , publ. pod č. 923/2006 Sb. NSS, pojem rozhodnutí ve smyslu 65 odst. 1 s. ř. s. je třeba chápat v materiálním smyslu jako jakýkoliv individuální právní akt vydaný orgánem veřejné moci z pozice jeho vrchnostenského postavení. Úkon správního orgánu je nutno posuzovat podle jeho obsahu, nikoli podle formy, neboť i neformální přípis může být rozhodnutím v materiálním smyslu (viz např. rozsudek

3 č. j. 7 As 89/ Nejvyššího správního senátu ze dne , č. j. 1 Ans 5/ , Shodný je i doktrinální náhled (Bureš/Drápal/Mazanec, Občanský soudní řád, komentář, 5. vydání, C. H. Beck, Praha 2001, str ), podle něhož pojem rozhodnutí je označením technickým a je nutno k němu vždy přistupovat z hlediska jeho obsahu a nikoliv formy: Nevadí, že správní orgán popřípadě vyřídil věc toliko neformálním přípisem (či formálně nedokonalým rozhodnutím bez odůvodnění či poučení o opravném prostředku) v domnění, že není jeho povinností vydat rozhodnutí v určité procesní formě. Stejně tak může být akt podroben soudnímu přezkumu, i když jeho tvorba případně vůbec neproběhla předpokládanou zákonnou procedurou. Z obsahu spisu vyplynulo, že stěžovatel se dne obrátil na SEI se stížností na postup dodavatele, ve které brojí proti přerušení dodávky elektrické energie, neposkytnutí informací o osobách, které toto přerušení zavinily a rovněž proti nezajištění převzetí platby peněžním ústavem, u něhož má dodavatel účet. Současně stěžovatel požádal s odkazem na energetickou vyhlášku o náhradu škody, která mu byla dodavatelem způsobena, a to 1200 Kč za každý den bez dodávky elektrické energie, maximálně Kč. V souladu s ust. 37 správního řádu vyhodnotila SEI podání stěžovatele jako podnět k zahájení správního řízení podle ust. 42 správního řádu a poté zahájila u dodavatele podle ust. 93 odst. 1 písm. a) a odst. 3 energetického zákona kontrolu. Předmětem kontroly bylo dodržování povinností a nepřekročení práv držitele licence na prodej elektřiny uvedených v ust. 30 odst. 1 písm. d) a odst. 2 písm. d) a f) energetického zákona. Vyjádřením bylo stěžovateli sděleno, že nebylo zjištěno porušení kontrolovaných ustanovení energetického zákona dodavatelem, a proto bylo podle SEI stěžovatelova stížnost neoprávněná. Ke stěžovatelem nárokované náhradě škody se SEI nevyjádřila. Energetická vyhláška upravuje v ust. 4 celkem čtyři způsoby uplatnění náhrady. V prvém případě uplatňuje náhradu zákazník za nedodržení standardu distribuce elektřiny u provozovatele distribuční soustavy, ve druhém případě za nedodržení standardu dodávek elektřiny u dodavatele nebo dodavatele sdružené služby, ve třetím případě uplatňuje náhradu žadatel podle ust. 11 energetické vyhlášky za nedodržení standardu přenosu nebo distribuce elektřiny u provozovatele přenosové nebo distribuční soustavy a ve čtvrtém případě uplatňuje náhradu dodavatel nebo dodavatel sdružené služby za nedodržení standardu distribuce elektřiny u provozovatele přenosové nebo distribuční soustavy. Podle energetické vyhlášky je tedy náhrada uplatňována přímo u poskytovatele náhrady, tj. subjektu, který dodávky energie zajišťuje (držitel licence). Ten je povinen dodržovat stanovené parametry kvality dodávek a služeb a v případě jejich nedodržení poskytovat náhradu podle ust. 11 odst. 1 písm. h) energetického zákona. O nároku na náhradu nerozhoduje žádný správní orgán. Právo na poskytnutí náhrady nemá povahu veřejného subjektivního práva, nýbrž povahu soukromoprávní. V případě sporu o existenci nároku je příslušným k rozhodnutí soud v občanskoprávním řízení. V daném případě stěžovatelovo podání obsahovalo jednak návrh na zahájení kontroly ve smyslu ust. 93 odst. 1 energetického zákona a jednak uplatnění nároku na náhradu škody podle 4 energetické vyhlášky. Proto SEI správně vyhodnotila návrh na zahájení kontroly jako podnět podle ust. 42 správního řádu a její vyjádření po provedené kontrole nelze považovat za rozhodnutí ve smyslu ust. 65 odst. 1. s. ř. s. v rozsahu, kterým se SEI vypořádala s takovým podnětem, neboť nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčuje práva nebo povinnosti stěžovatele. Pouze jej informuje o výsledcích provedené kontroly. SEI však byla povinna vypořádat se i s uplatněným nárokem na náhradu podle energetické vyhlášky.

4 č. j. 7 As 89/ Podle ust. 93 energetického zákona SEI na návrh ministerstva, Energetického regulačního úřadu nebo z vlastního podnětu kontroluje dodržování zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů). Dále na základě vlastního zjištění ukládá pokuty za porušení těchto právních předpisů. Podle ust. 94 energetického zákona je pak SEI oprávněna vyžadovat písemný návrh opatření a termínů k odstranění zjištěných nedostatků a ve stanovené lhůtě podání písemné zprávy o jejich odstranění, rozhodovat o povinnosti provést opatření navržená energetickým auditem o lhůtách a kontrolovat, zda příjemci dotací v rámci Národního programu hospodárného využívání energie a využívání jejích obnovitelných a druhotných zdrojů uvádějí v žádostech a vyhodnoceních úplné a pravdivé údaje, kontrolovat shodu energetického spotřebiče, rozhodovat, aby výrobce nebo jeho zplnomocněný zástupce stáhl z trhu nevyhovující energetické spotřebiče, vyžádat si od dotčených stran veškeré informace potřebné k posouzení shody energetických spotřebičů, odebírat na náklad kontrolovaných subjektů vzorky výrobků energetických spotřebičů a provádět u nich kontroly shody, ověřovat úspory energie plynoucí z energetických služeb a dalších opatření ke zvýšení energetické účinnosti včetně stávajících vnitrostátních opatření ke zvýšení energetické účinnosti, předávat účastníkům trhu informace o mechanismech na zvýšení energetické účinnosti a o jejich finančních a správních rámcích, vyžadovat informace potřebné k výkonu její činnosti. SEI rovněž jako dotčený správní orgán uplatňuje stanovisko k územnímu plánu a regulačnímu plánu a závazná stanoviska v územním a stavebním řízení a shromažďuje a vyhodnocuje připomínky spotřebitelů a jiných dotčených stran týkající se shody výrobků energetických spotřebičů. Z výše uvedeného vyplývá, že SEI není oprávněna rozhodovat o náhradě podle ust. 4 energetické vyhlášky ani poskytovat takovou náhradu. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne , č. j. 2 As 74/ , publ. pod č. 1633/2008 Sb. NSS, konstatoval, že pojem zjevná právní nepřípustnost představuje neurčitý právní pojem, který je však nutno vykládat restriktivním způsobem. Podle ustanovení 45 odst. 3 správního řádu totiž takovou žádost správní orgán neprojednává a řízení zastaví. Z důvodu ochrany práv účastníků řízení je proto možno k tomuto způsobu rozhodnutí přikročit jen tehdy, jestliže je skutečně již na první pohled zřejmé, že žádosti nelze vyhovět. To znamená, že tato nepřípustnost musí být patrna již ze samotné žádosti, nikoliv teprve z výsledků dalšího dokazování či zjišťování. Citoval přitom komentář ke správnímu řádu (J. Vedral: Správní řád komentář, Polygon, 2006, str. 315 a násl.), který jako příklady zjevné právní nepřípustnosti uvádí např. situaci, kdy o přiznání oprávnění vázaného na dosažení určitého věku žádá osoba, která této hranice nedosáhla, příp. žádost o přiznání určitého oprávnění, které může získat pouze právnická osoba, podá osoba fyzická. Podle citovaného komentáře (s)myslem tohoto ustanovení je to, aby se takovou žádostí, u které je zcela zjevné, že jí nemůže být vyhověno, neboť to právní úprava neumožňuje, správní orgán nemusel po věcné stránce zabývat, neboť by to bylo zjevně bezpředmětné a výsledek řízení by byl naprosto stejný... Žádost může být kvalifikována jako zjevně nepřípustná, pokud při jejím posuzování nebude správní orgán muset uplatňovat správní uvážení, resp. vykládat neurčité právní pojmy. V takovém případě by podle ustanovení 45 odst. 3 postupovat nešlo a správní orgán by musel žádost posuzovat meritorně a teprve na základě proběhlého správního řízení ji případně zamítnout rozhodnutím podle 67 odst. 1. Nejvyšší správní soud ve výše uvedené věci dospěl k závěru, že oba správní orgány a také krajský soud vzniklou právní situaci vyhodnotily chybně. Jak totiž plyne ze shora uvedeného, k závěru o zjevné právní nepřípustnosti předmětné žádosti došly až na základě jejího meritorního posouzení a poté, co vyhodnotily přiložené doklady (protokol o předání a převzetí opuštěného vozidla, prohlášení o zařazení majetku do vlastnictví obce). Ve skutečnosti tedy podaná žádost svojí podstatou nebyla zjevně právně nepřípustná (např. proto, že ji podal neoprávněný subjekt či že by její podání výslovně vylučovala zákonná úprava), takže by se s ní správní orgán I. stupně věcně vůbec nemusel zabývat, nýbrž právě naopak se s ní tento orgán vypořádal věcně a materiálně vzato - ji neshledal důvodnou. O tom ostatně svědčí i zjevné rozpaky městského úřadu patrné z obsahu správního spisu, který nejprve požádal nadřízený orgán o metodickou pomoc, a teprve po jím provedeném právním rozboru dospěl k citovanému závěru.

5 č. j. 7 As 89/ Jinak řečeno, žádost nebyla natolik zjevně právně nepřípustná, že by s ní takto správní orgán I. stupně okamžitě naložil, nýbrž nejprve byl osloven metodicky nadřízený orgán a teprve se zaštítěním se jeho právním názorem a po podrobném rozboru nastalé právní situace došlo k zastavení řízení z tohoto důvodu. V předmětné věci nelze akceptovat názor stěžovatele, že SEI vyjádřením, respektive tím, že se k jeho nároku nevyjádřila, rozhodovala o jeho právech. Pochybila totiž v tom směru, že dosud nevydala rozhodnutí, kterým by se vypořádala se stěžovatelovou žádostí o náhradu podle energetické vyhlášky. Stěžovateli přísluší ochrana před nečinností ve smyslu ust. 80 a násl. správního řádu, jejímž prostřednictvím se může domáhat, aby SEI byla uložena povinnost jeho žádost vypořádat, tj. formulovat svůj právní názor do přezkoumatelného rozhodnutí, ve vztahu k němuž může následně stěžovatel může využít opravné prostředky i žalobu ve správním soudnictví. Zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, dospěl v usnesení ze dne , č. j. Konf 22/2006 8, k závěru, že za rozhodnutí o sporu nebo jiné právní věci je třeba považovat i případ zastavení řízení pro neodstranění nedostatků návrhu, [opačný závěr dopl. NSS] by ostatně šel i proti smyslu zákonné úpravy: převedení soukromoprávních věcí do jurisdikce správních orgánů zákony provádějí mimo jiné i proto, aby obecné soudy byly odbřemeněny od rozhodování věcí rutinních či naopak úzce specializovaných. Ke zmaření tohoto záměru by pak stačilo, aby se správní orgán jednoduše odmítl věcí zabývat (a to i bez uvedení důvodu). Při chápání takového odmítnutí pravomoci jako věci soukromoprávní by byla založena pravomoc civilního soudu věc vyřešit meritorně, a to i za situace, kdy řízení o věci samé před správním orgánem vůbec neproběhlo. I z tohoto důvodu takové denegatio správní jurisdikce patří před správní soud, který má posoudit jeho zákonnost. Názor stěžovatele, že vyjádření sestává zároveň z vypořádání podnětu ke kontrole a rozhodnutí (konkludentního) o jeho nároku, by vedl k situaci, kdy by musel krajský soud žalobu odmítnout jako předčasnou pro nevyčerpání opravných prostředků, neboť energetický zákon odvolání proti rozhodnutí SEI buď v některých případech výslovně umožňuje nebo v jiných případech nestanoví jinak ve smyslu ust. 81 odst. 1 správního řádu. Stěžovatel by tak vinou vlastního přesvědčení, že brojí proti rozhodnutí, kterým byl vypořádán jeho nárok na náhradu, přišel o možnost efektivní obrany. Krajský soud proto správně posoudil povahu vyjádření, které není rozhodnutím ve smyslu ust. 65 odst. 1 správního řádu a žalobu stěžovatele odmítl jako nepřípustnou. Nad rámec výše uvedeného Nejvyšší správní soud uvádí, že v důsledku novely energetického zákona vstoupil do práv a povinností účastníka soudního řízení na straně SEI Energetický regulační úřad jako kompetentní správní orgán pro kontrolu v oblasti energetiky, a tím i pro vyřizování podnětů. Podání stěžovatele je v části, v níž uplatnil svůj nárok na náhradu podle energetické vyhlášky (tedy nárok specifikovaný pod bodem pátým jeho stížnosti datované dnem ), věcně příslušná vyřídit i nadále SEI. Ta totiž jako správní orgán nezanikla a její rozhodovací pravomoc ve věci i nadále trvá s ohledem na čl. II. bod 7. větu první zákona č. 211/2011 Sb., podle něhož řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se dokončí podle zákona č. 458/2000 Sb., ve znění účinném do dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Uvedený závěr platí i pro případ, že by SEI dospěla k závěru, že je na místě podání stěžovatele odložit postupem podle ust. 43 odst. 1 písm. b) správního řádu. Řízení ve věci nároku by totiž bylo zahájeno (pokud by vskutku zahájeno bylo) podáním stížnosti stěžovatelem SEI dne To má nepochybně po obsahové stránce také povahu žádosti ve smyslu ust. 44 odst. 1 správního řádu. Skutečnost, že při odložení věci se na řízení ve věci odloženého podání hledí, jako by nebylo zahájeno ( 43 odst. 1 správního řádu), je zde nerozhodná. Smyslem a účelem přechodného ustanovení je v daném případě jednoznačné rozlišení, na které případy se bude vztahovat stará a na které již nová právní úprava, podle okamžiku, kdy byl učiněn úkon zahajující dané řízení podle zákona 458/2000 Sb.,

6 č. j. 7 As 89/ ať již je jeho konkrétní právní podoba jakákoli. Navíc skutečnost, že pokud by bylo shledáno, že podání je třeba odložit postupem pode 43 odst. 1 písm. b) správního řádu, nebylo zahájeno správní řízení v úzkém slova smyslu, neznamená, že ve věci není třeba vést určitou proceduru vyúsťující v usnesení správního orgánu o odložení věci. Tento procesní postup má svůj předmět, své účastníky, kterým se doručuje ( 43 odst. 2 správního řádu), svůj začátek (dojití podání správnímu ogánu) a konec (právní moc usnesení o odložení věci). V tomto smyslu na ni lze nahlížet jako na řízení, které má na mysli výše citované přechodné ustanovení. K odložení věci může SEI přistoupit samozřejmě jen tehdy, sezná-li, že k vyřízení podání není v tomto rozsahu příslušná ani ona, ani kterýkoli jiný správní orgán a je na ní, aby tuto otázku posoudila. Správnost právního závěru SEI může pak být přezkoumáma soudem na základě žaloby. Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud kasační stížnost podle ust. 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl jako nedůvodnou. Ve věci rozhodl v souladu s 109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení. Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení 60 odst. 1 věta první ve spojení s 120 s. ř. s. podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Nejvyšší správní soud žádnému z účastníků náhradu nákladů nepřiznal, protože stěžovatel v řízení úspěch neměl a Energetickému regulačnímu úřadu žádné náklady spojené s tímto řízením nevznikly. Stěžovateli byl usnesením Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci, č. j. 59 A 4/ , pro řízení o kasační stížnosti ustanoven zástupcem advokát a v takovém případě platí hotové výdaje a odměnu za zastupování stát ( 35 odst. 8 s. ř. s. ). Ustanovenému zástupci náleží v souladu s ust. 11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů, odměna za jeden úkon právní služby v částce 2100 Kč (písemném podání soudu ze dne ) a náhrada hotových výdajů v částce 300 Kč podle 13 odst. 3 citované vyhlášky, tj. celkem 2400 Kč. Požadovaná odměna za jeden úkon spočívající v přípravě a převzetí zastoupení nebyla přiznána, neboť podle ust. 11 odst. 1 písm. b) citované vyhlášky by odměna za převzetí a přípravu zastoupení náležela za splnění podmínky, že se uskutečnila první porada s klientem, přičemž uskutečnění této porady ustanovená advokát netvrdí a ani z obsahu spisu nic takového není zřejmé. P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné. V Brně dne 26. října 2011 JUDr. Eliška Cihlářová předsedkyně senátu