Odpovědnost vlád vůči parlamentu v Československu a České republice

Transkript

1 3 Odpovědnost vlád vůči parlamentu v Československu a České republice OBSAH I. Úvod II. Parlamentní forma vlády III. Odpovědnost vlády vůči parlamentu v ústavách a v právní vědě 1. Úvod 2. Prozatímní ústava 3. Ústavní listina z roku Pohled prvorepublikové právní vědy 5. Ústava 9. května 6. Socialistická ústava ČSSR 7. Pohled právní vědy v letech Ústavní zákon o československé federaci 9. Pohled právní vědy v letech Ústava České republiky 11. Polistopadová právní věda 12. Shrnutí 13. Parlamentní rozpravy o vládních prohlášeních a o důvěře vládě 14. Úvod 15. První a Druhá republika 16. Poválečné Československo 17. Česká republika 18. Závěr 19. Prameny a literatura 20. Prameny 21. Použitá literatura I. Úvod Vztah vlády a parlamentu se v Československu a následně v České republice řídil postupně šesti ústavními předpisy 1. Od listopadu 1918 do ukončení činnosti Národního shromáždění v prosinci 1938 se vystřídalo 19 vlád, od ustavení Prozatímního Národního shromáždění v říjnu 1945 do zániku Československa v prosinci 1992 dalších 20 vlád 2. Česká republika měla od svého vzniku v lednu 1993 do současnosti (rok 2001) čtyři vlády. 3 Všechny tyto vlády byly podle ústavních předpisů odpovědny parlamentu (nebo jeho poslanecké sněmovně 4 ); krajním důsledkem této odpovědnosti byla vždy možnost parlamentu vyslovením 1 Byly to: Prozatímní ústava (č. 37/1918 Sb. z. a n., podstatně změněná zákonem č. 271/1919 Sb. z. a n.), Ústavní listina RČS (č. 121/1920 Sb. z. a n.), tzv. Ústava 9. května (č. 150/1948 Sb.), Ústava ČSSR (č. 100/1960 Sb.), ústavní zákon o čs. federaci (č. 143/1968 Sb.) a Ústava České republiky (č. 1/1993 Sb.). 2 Zde počítám samostatně i tzv. vládu národního porozumění premiéra Čalfy, byť formálně byla pokračováním Adamcovy vlády jmenované v říjnu Vede mne k tomu především fakt, že se v prosinci 1989 obměnila většina vlády a že rekonstruovaná vláda vzápětí předstoupila před FS s programovým prohlášením a žádostí o vyslovení důvěry. 3 Předchozími vládami České socialistické republiky podle ústavního zákona o čs. federaci se pro jejich omezený význam zabývat nebudeme. 4 Obecný pojem parlament budeme v celé práci používat pro zákonodárný sbor nebo tu jeho komoru, jíž byla vláda podle ústavy odpovědna. Parlamentem tedy v tomto smyslu bylo v letech Revoluční Národní shromáždění, poslanecká sněmovna Národního shromáždění, Prozatímní Národní shromáždění, Ústavodárné Národní shromáždění, Národní shromáždění, Federální shromáždění (obě jeho komory), od roku 1993 Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR (do roku 1992

2 nedůvěry přivodit pád vlády (sluší se podotknout, že této možnosti parlament dosud nikdy nevyužil). Od samého počátku československé samostatnosti se vyvinula ústavní zvyklost, podle které každá nová vláda předstupuje před parlament s vládním prohlášením 5 ; od roku 1948 je to ústavní povinností vlády. Rozpravy o vládním prohlášení, později spojené s hlasováním o důvěře vládě, byly a jsou klíčovým parlamentním střetem vlády a opozice (nebo, není-li opozice, tedy alespoň příležitostí k zevrubné prezentaci politické linie). Zároveň se v institutu vyslovení důvěry či nedůvěry vládě nejzřetelněji projevuje odpovědnost vlády vůči parlamentu jakožto charakteristický rys parlamentní formy vlády. V této práci se zaměříme právě na fenomén odpovědnosti vlády vůči parlamentu a jeho vývoj a proměny v Československu a poté v České republice. Zajímat nás budou dvě roviny problému. Na jedné straně to je rovina právní. Budeme sledovat zakotvení vztahu vlády a parlamentu v jednotlivých ústavách a také jejich výklad v tehdejších dílech ústavního a státního práva. Na druhé straně to je rovina faktická. K té se pokusíme přiblížit prostřednictvím parlamentních rozprav o vládních prohlášeních, jak nám je nabízejí těsnopisecké záznamy parlamentních jednání. V teoretickém úvodu se budeme stručně zabývat parlamentní formou vlády, jakož i vládní odpovědností a vztahy vlády a parlamentu vyplývajícími z této formy vlády. II. Parlamentní forma vlády Formou vlády rozumíme způsob ústavního uspořádání vzájemných vztahů moci zákonodárné, výkonné a soudní 6. Tento pojem tedy souvisí s teorií dělby moci na zákonodárnou, výkonnou a soudní. Nás bude zajímat především vzájemný poměr nejvyšších orgánů moci zákonodárné a výkonné. Můžeme rozlišit dvě základní formy vlády - prezidentskou a parlamentní. V prezidentské formě vlády, která se poprvé objevila v Ústavě USA z roku 1787, je výkonná moc zřetelně oddělena od moci zákonodárné: Kongres i prezident jsou nezávisle na sobě voleni lidem, prezident nemůže rozpustit Kongres, Kongres může sesadit prezidenta jen přísnou procedurou impeachmentu 7, představitelé výkonné moci nemohou být členy Kongresu a jsou odpovědni jedině prezidentovi. Naproti tomu v parlamentní formě vlády, jejíž kolébkou je Velká Británie, výkonná moc do značné míry závisí na moci zákonodárné. Parlament může přivodit pád vlády vyslovením nedůvěry, což mu zajišťuje zásadní vliv na složení i politiku vlády. Vláda je zpravidla složena z členů parlamentu a je parlamentu odpovědná. Prvkem alespoň zčásti vyvažujícím převahu zákonodárné moci je právo představitelů výkonné moci rozpustit parlament a vypsat nové volby. O vzniku parlamentní formy vlády v Anglii píše Bohumil Baxa: Od konce 17. století vešlo v obyčej, že ministerský kabinet jest brán z jedné politické strany, a to z té, která má v parlamentě většinu. Odtud se uplatňuje zásada, že ministerský kabinet jednak tvoří politickou jednotu, jednak jest povinen držeti se té směrnice politické, která jest dána složením parlamentu, tj. dočasnou jeho většinou. Ministerský kabinet, který vychází nyní z parlamentu jako výbor jeho většiny, musí vládnouti v duchu této většiny; nečiní-li tak, vysloví jemu parlament nedůvěru a ministerský kabinet jest povinen podati demisi vůči českým vládám Česká národní rada). 5 Nestalo se tak pouze dvakrát: premiér Hodža totiž přednesl vládní prohlášení pouze při nástupu své první vlády v listopadu 1935; v prosinci 1935 a v červenci 1937 tak neučinil. 6 Pavlíček, V. a kol.: Ústavní právo a státověda. I. díl. Obecná státověda, Praha 1998, str soudní proces vedený před Senátem proti prezidentovi obviněnému z velezrady nebo jiného těžkého zločinu 8 Baxa, B.: Ministr, in: Slovník veřejného práva československého, sv. II., Brno 1932, str. 642

3 Klíčovým pojmem tu je odpovědnost vlády parlamentu. František Weyr a řada dalších rozlišují odpovědnost právní a politickou. Právní odpovědnost je odpovědnost vlády a jejích členů za porušení zákona. Bývalo pravidlem a v některých státech je tomu tak dosud, že žalobcem v takovém případě je parlament a soudcem buď zvláštní k tomuto účelu zřízený soud, nebo jiná část parlamentu. Členové vlády tímto způsobem odpovídají i za rozhodnutí neodpovědné hlavy státu (monarchy i prezidenta), pokud je spolupodepsali. Tato podoba právní odpovědnosti vychází z britského impeachmentu, který zná i americká ústava a jehož proceduru jsme nedávno mohli sledovat při uplatnění proti prezidentu Clintonovi. Definičním znakem parlamentní formy vlády však je odpovědnost politická, tj. právo parlamentu kdykoli votem nedůvěry přivodit pád vlády, aniž však vláda nebo její členové museli porušit zákon. Weyr píše: Tato politická odpovědnost (je více než pochybno, hodíli se pro tento útvar vůbec výraz odpovědnost ) jest arciť zcela jiného rázu než svrchu zmíněná odpovědnost právní. Jest prostým důsledkem větší politické moci zákonodárného sboru a z ní plynoucí závislosti orgánů moci výkonné na parlamentu, jenž nemusí trpěti, aby na křesle ministerském zasedal muž jemu z kterýchkoli důvodů nemilý, a to zcela bez ohledu na to, vykonává-li své úřední povinnosti správně nebo ne. 9 Klíma o 75 let později o instituci důvěry či nedůvěry uvádí, že jde o obsahově imaginární pojem, jenž svoji konkrétní a konstitutivní podobu získává až hlasováním ve sněmovně. 10 Nyní se blíže podívejme na právní instituty, kterém se týkají vztahu vlády a parlamentu a v nichž se často projevuje ona politická odpovědnost vlády vůči parlamentu: 22. Právo parlamentu vyslovit nedůvěru vládě. Jak bylo uvedeno výše, toto je definiční znak parlamentní formy vlády. Konkrétní úprava tohoto institutu obvykle ztěžuje vyslovení nedůvěry jednak stanovením vysokého počtu nutných navrhovatelů, jednak předběžným projednáním návrhu (např. ve výboru jako za 1. republiky) nebo kvalifikovanou většinou při hlasování (např. nadpoloviční většinou všech poslanců v ČR). Po vyslovení nedůvěry je vláda buď povinna podat demisi, nebo je rovnou odvolána. V některých zemích může vyslovení nedůvěry čelit rozpuštěním parlamentu. 23. Právo (či povinnost) vlády požádat o vyslovení důvěry. Právu parlamentu vyslovit vládě nedůvěru odpovídá právo vlády požádat o vyslovení důvěry. Otázku důvěry vláda často spojuje se schválením důležitého vládního návrhu zákona. Odepření důvěry má stejné následky jako vyslovení nedůvěry. Dnes již je obvyklé, že vláda musí předstoupit před parlament s programovým prohlášením a žádostí o vyslovení důvěry po svém jmenování a že se tedy fakticky ujímá vlády až se souhlasem parlamentu. 24. Právo člena vlády účastnit se schůzí parlamentu a kdykoli vystoupit s projevem. Člen vlády má právo kdykoli přijít do parlamentu a obhajovat tam vládní politiku, informovat parlament o závažných skutečnostech či předkládat a podporovat vládní návrhy zákonů. Jednací řády dávají členům vlády právo přednostního slova - členu vlády se udělí slovo, kdykoli o to požádá. Prvorepublikové jednací řády zde zpřísnily parlamentní kontrolu vlády tím, že o prohlášení člena vlády mohla být okamžitě zahájena rozprava končící usnesením parlamentu. V některých dobách je zvykem, že předseda vlády pravidelně předkládá parlamentu zprávu o plnění vládního programu, o níž se pak vede rozprava. 25. Povinnost člena vlády dostavit se do schůze parlamentu na základě jeho usnesení. Politická odpovědnost vlády vůči parlamentu se projevuje též v povinnosti člena vlády na výzvu parlamentu se dostavit do jeho schůze. Parlament může takto sám přimět členy vlády k prohlášením, o nichž byla řeč v bodu Právo poslanců interpelovat vládu a její členy. Tradiční právo interpelační má souvislost s předchozím bodem. Přímo ústava obvykle garantuje právo poslanců klást tyto dotazy vládě a jejím členům a zároveň povinnost členů vlády na tyto dotazy uspokojivě odpovídat. 9 Weyr, F.: Soustava československého práva státního, 2. vydání, Praha 1924, str Klíma, K.: Ústavní právo, 2. vydání, Praha 1999

4 Interpelace se rozlišují písemné a ústní. Zatímco na ústní člen vlády obvykle ihned odpovídá přímo na schůzi, na písemnou interpelaci odpoví písemně v určené lhůtě; i písemná interpelace se však může stát předmětem parlamentní rozpravy. 27. Právo vlády podávat návrhy zákonů a vyjadřovat se k nevládním návrhům. Aby vláda mohla účinně provádět svou politiku, musí mít často k dispozici i nástroj legislativní. Vláda tedy samozřejmě má právo zákonodárné iniciativy. Při projednávání vládních návrhů se také ukazuje, jak silná je pozice vlády v parlamentu. 28. Projednávání státního rozpočtu a státního závěrečného účtu. Výkonná moc sice náleží vládě, avšak vláda je vázána jednak zákony a jednak státním rozpočtem každoročně schvalovaným parlamentem. teprve schválení rozpočtu umožňuje vládě opravdu vládnout, a tak schvalování rozpočtu je každoročně nejzřetelnějším testem důvěry parlamentu ve vládu a vládní politiku. III. Odpovědnost vlády vůči parlamentu v ústavách a v právní vědě 1. Úvod V této kapitole se budeme zabývat jednak právním zakotvením vlády a jejích vztahů vůči parlamentu v československých ústavách a jednacích řádech parlamentů, jednak pohledem právní vědy na tuto problematiku. Dané téma bylo často předmětem zájmu teoretiků práva v syntetických dílech o státovědě či obecném ústavním právu, dále v dílech o československém ústavním či státním právu, v učebnicích práva, v komentářích ústavy, v monografiích i článcích. V popisu právních úprav v jednotlivých obdobích bych chtěl postihnout především jejich vývoj. Nejprve se v krátkosti zabývejme situací v Rakousku (Předlitavsku) před rokem Postavení vlády bylo dáno jednak prosincovou ústavou z roku , jednak zákonem č. 101/1867 ř. z., o odpovědnosti ministerské. Výkonná moc náležela císaři, který podle svého uvážení jmenoval a propouštěl ministry. Na rozdíl od dob absolutismu však byl povinen ministry jmenovat, neboť každé rozhodnutí císaře jakožto právně neodpovědné hlavy státu muselo být kontrasignováno ministrem, jenž pak nesl odpovědnost. Ministr musel mít především důvěru císaře. Zákon o odpovědnosti ministerské však umožnil říšské radě (parlamentu) obžalovat ministra pro porušení zákona. Pokud se tak některá ze sněmoven rozhodla (na návrh nejméně 40 poslanců či 20 členů panské sněmovny), obžalovaný ministr byl souzen Státním soudem. S výjimkou tohoto institutu chránícího zákonnost však parlament nebyl s to přivodit pád ministra či celé ministerské rady. Tato konstrukce spočívá na důsledném oddělení zákonodárné a výkonné moci. Zákony upravující jednání říšské rady 12 udělovaly ministerské radě a jejím členům důležitá práva vůči parlamentu. Ministři mohli na schůzi sněmoven promluvit kdykoli i mimo pořadí a na rozdíl od ostatních mohli své projevy číst. Vládní návrhy měly při projednávání přednost před ostatními věcmi a nebylo lze je zamítnout bez předchozího projednání ve výborech či komisích. Interpelovat ministra mohla jedině skupina poslanců či členů panské sněmovny (u poslanců nejprve dvacetičlenná, pak se počet zmenšoval až na deset). 11 zák. č /1867 ř. z. 12 zák. č. 78/1861 ř. z., zák. č. 94/1873 ř. z. a zák. č. 253/1917 ř. z.

5 29. Prozatímní ústava Vznik samostatného československého státu v říjnu 1918 a přijetí prozatímní ústavy 13. listopadu 1918 znamenalo radikální změnu ve vztahu vlády a parlamentu. Podle prvotního znění prozatímní ústavy (zákon č. 37/1918 Sb. z. a n.) byla vláda plně závislá na Národním shromáždění. Na základě 14 předsedu a členy vlády volilo přímo Národní shromáždění. Vláda byla odpovědna Národnímu shromáždění, které ji mohlo prostou většinou (při účasti alespoň poloviny poslanců) odvolat vyslovením nedůvěry na návrh alespoň čtvrtiny poslanců a po projednání ve výboru ( 16). Novela prozatímní ústavy z jara 1919 (zákon č. 271/1919 Sb. z. a n.) posílila postavení prezidenta republiky, což se významně dotklo i ústavního zakotvení vlády. Podle této novely předsedu a členy vlády jmenuje a propouští prezident republiky, on také určuje, po návrhu premiéra, kteří členové vlády povedou jednotlivá ministerstva ( 16 a 18). Novela prozatímní ústavy upravila i proceduru vyslovení nedůvěry vládě - návrh musel být podepsán nejméně 100 poslanci a výbor jej předběžně projedná do 8 dnů. Národní shromáždění nemůže vládu odvolat; ta však po vyslovení nedůvěry musí podat demisi. Nově mohla vláda v NS podat návrh na vyslovení důvěry, o něm se jednalo bez předchozího projednání ve výboru a případné zamítnutí návrhu též vedlo k demisi vlády. Prezident v takových situacích určoval, kdo povede vládní věci do ustavení nové vlády. Prezident získal též právo účastnit se schůzí vlády a předsedat jim a zvát si členy vlády k poradě. Tuto úpravu s malými změnami převzala prvorepubliková ústava z roku Zákon č. 36/1918 Sb. z. a n., o jednacím řádu Národního shromáždění, převzal z rakouské úpravy právo člena vlády kdykoli obdržet slovo. Byla zrušena přednost vládních návrhů. Interpelaci (dotaz) mohl vznést každý poslanec. NS se mohlo na návrh 25 poslanců usnést, že o dotazu ihned zahájí debatu (tzv. naléhavý dotaz), což posilovalo parlamentní kontrolu vlády. Důležitým institutem bylo prohlášení vlády ( 65-67). Člen vlády mohl na počátku či konci schůze přednést prohlášení, které se nemuselo týkat předmětu jednání. Na základě usnesení NS mohla být o tomto prohlášení zahájena debata, která končila hlasováním, v němž NS prohlášení schválilo nebo neschválilo. Programové prohlášení nastupující vlády, přednesené premiérem, mělo tuto povahu a výsledek hlasování měl velký politický význam (byť neschválení vládního prohlášení nemá pro vládu de iure žádné důsledky). I tato prozatímní úprava jednání parlamentu byla převzata do definitivních jednacích řádů obou komor. 3. Ústavní listina z roku 1920 Dne 29. února 1920 schválilo Revoluční Národní shromáždění ústavu (Ústavní listina ČSR uvozená zákonem č. 121/1920 Sb. z. a n.). Hlavní změnou oproti prozatímní ústavě bylo zakotvení dvoukomorového Národního shromáždění. Vláda byla odpovědna pouze poslanecké sněmovně; ta jí také mohla vyslovit nedůvěru nadpoloviční většinou hlasů při účasti nadpoloviční většiny poslanců a hlasování podle jmen ( 75). Návrh musel být podepsán nejméně 100 poslanci a předběžně projednán ve výboru do 8 dnů ( 76). Sama vláda mohla podat návrh na vyslovení důvěry. Po vyslovení nedůvěry či odepření důvěry podává vláda demisi a prezident určí, kdo povede vládní věci ( 77 a 78). Prezident republiky jmenuje a propouští předsedu a členy vlády a stanoví, který z členů vlády řídí jednotlivá ministerstva ( 70 a 72). Ústava tu už nevyžaduje návrh premiéra, zpráva ústavního výboru to zdůvodňuje skutečností, že důkladná jednání o sestavení vlády beztak předpokládají, že prezident a premiér postupují ve vzájemné shodě. 13 Právo prezidenta účastnit se schůzí vlády, předsedat jim a zvát si členy vlády k poradě zůstalo zachováno ( 82 a 83). Ústavní listina zakotvuje (podobně jako rakouský zákon o ministerské odpovědnosti) i právní, trestní odpovědnost 13 Zpráva ústavního výboru, in: Weyr, Fr.; Neubauer, Zd.: Ústavní listina Československé republiky, Praha-Brno 1931, str. 173

6 členů vlády za porušení zákona - obžalobu podává poslanecká sněmovna dvoutřetinovou většinou za účasti nejméně dvou třetin poslanců, trestní řízení provádí senát ( 34 a 79). 14 Oběma sněmovnám dává ústava právo interpelovat členy vlády ( 52) a vyžadovat jejich osobní účast na schůzi sněmovny či výboru ( 40). Poslední důležité ustanovení Ústavní listiny, o němž se zmíníme, obsahuje 54 - v době, kdy sněmovny nezasedají, plní většinu funkcí Národního shromáždění společný výbor složený z 16 poslanců a 8 senátorů. Později byl nazván Stálým výborem a hrál významnou roli v ústavním a politickém systému První republiky. Zákony o jednacích řádech poslanecké sněmovny a senátu NS (č. 325 a 326/1920 Sb. z. a n.) převzaly ze staršího jednacího řádu prohlášení vlády, včetně možnosti rozpravy a hlasování o něm. Sněmovna mohla podle převažujícího výkladu 46 obou jednacích řádů usnesením na návrh 21 poslanců (11 senátorů) donutit vládu k přednesení takového prohlášení. 15 O politickém významu hlasování o těchto prohlášeních byla řeč výše. U dotazů na členy vlády rozlišily zákony o jednacích řádech prostý dotaz, interpelaci podepsanou 21 poslanci (11 senátory) a naléhavou interpelaci, o níž se ihned vedla rozprava, v níž interpelovaný odpovídal. I o interpelaci, na níž musel interpelovaný odpovědět do 2 měsíců, se mohla vést rozprava končící hlasováním, usnesla-li se na tom sněmovna. Jediný rozdíl mezi vztahem vlády k poslanecké sněmovně a k senátu byl v tom, že poslanecká sněmovna mohla přivodit demisi vlády vyslovením nedůvěry či odepřením důvěry. K projednání návrhu na vyslovení nedůvěry byl příslušný iniciativní výbor poslanecké sněmovny; tento výbor byl zřízen pro předběžné posuzování poslaneckých návrhů zákonů. Důsledky Mnichova poznamenaly i vztah vlády a parlamentu. V prosinci 1938 se naposledy sešly obě sněmovny Národního shromáždění, aby vyslechly vládní prohlášení premiéra Berana a schválily tzv. zmocňovací zákon. Tento ústavní zákon č. 330/1938 Sb. z. a n. zmocňoval prezidenta a vládu k přijímání nařízení s mocí zákona či dokonce ústavního zákona. Národní shromáždění už nebylo svoláno a jeho činnost byla obnovena až po válce v podobě Prozatímního Národního shromáždění. Poválečné období let spadá ještě do této kapitoly, neboť až do přijetí tzv. Ústavy 9. května byla v platnosti Ústavní listina z roku Změnila se pouze fakticky, nikoli však formálně - jak Prozatímní Národní shromáždění ( ), tak zvolené Ústavodárné Národní shromáždění ( ) byly parlamenty jednokomorovými. Pravidla o vztahu vlády a parlamentu, uvedená v Ústavní listině, však zůstávala v platnosti. Ani nový zákon o jednacím řádu NS (č. 140/1947 Sb. z. a n.), který reagoval na jednokomorovost parlamentu, se ve vztahu k vládě neodchýlil od svých prvorepublikových předchůdců. 4. Pohled prvorepublikové právní vědy Právní teoretici První republiky, jako byli Bohumil Baxa, Jiří Hoetzel či František Weyr, se soustředili především na problém odpovědnosti vlády a ministrů, rozlišujíce přitom odpovědnost právní a odpovědnost politickou (viz výše v kap. I. Úvod). Zabývejme se tedy postupně odpovědnosti vůči různým orgánům. Ve vztahu vlády k poslanecké sněmovně spatřuje Weyr též zvláštní typ odpovědnosti, odpovědnost právně-politickou. Tato se projevuje právem poslanecké sněmovny vyslovit nedůvěru vládě, popř. jí odepřít důvěru. Jde o odpovědnost politickou v tom smyslu, že není důsledkem porušení zákona vládou, nýbrž pouze projevem vůle sněmovny, která si tuto vládu již nepřeje. Právní aspekt této odpovědnosti spočívá v právních následcích - vláda je povinna v takových případech podat demisi. 16 Dalším důsledkem vota nedůvěry je, že prezident republiky je povinen takovou demisi přijmout. Baxa zde upozorňuje, že na rozdíl od jiných 14 Prováděcí zákon k těmto ustanovením však nebyl přijat. 15 Říha, J.: Jednací řády parlamentní, in: Slovník veřejného práva československého, Brno Weyr, F.: Soustava československého práva státního, 2. vydání, Praha 1924, str

7 zemí u nás kvůli výslovnému znění 78 Ústavní listiny dlužno tvrditi, že vláda nemůže navrhnouti presidentu republiky rozpuštění poslanecké sněmovny, nýbrž že musí prostě jíti. 17 Weyr dále dovozuje překvapivý důsledek, totiž, že prezident do nové vlády nesmí jmenovat takto odstoupivší členy dřívější vlády. Zde je jeho argumentace:...dlužno podle mého soudu klásti důraz na solidaritu vlády jako sboru, která ústavní listinou akcentována jest tím, že jen vládě jako celku, nikoliv jen jednotlivému jejímu členu (nebo ministerskému předsedovi) možno vysloviti nedůvěru s následky stanovenými 78. Nehledě ostatně k otázce juristické, byl by to pěkný ministr, který přes to, že obdržel votum nedůvěry, předstoupil by - odvolávaje se na praxi cizí - jako člen nové vlády před týž parlament, který mu odhlasoval nedůvěru! 18 Toto stanovisko by dnes nebylo přijatelné, otázka je, zda by se jím řídily ústavní orgány První republiky. Víme však, že poslanecká sněmovna k tomu nedala příležitost, neboť ani jednou vládě nedůvěru nevyslovila. Ještě jeden důsledek vota nedůvěry přidává Hoetzel - pokud by vláda v takovém případě navzdory 78 demisi nepodala, sankcí by byla právní (trestní) odpovědnost členů vlády podle 79 Ústavní listiny. 19 Podle jurisprudence První republiky měla vláda a jednotliví ministři kromě této právněpolitické odpovědnosti poslanecké sněmovně i ryze politickou odpovědnost, která však nemusí být nutně slabší. Jedná se tu o a) odpovědnost ministra vůči prezidentovi, b) odpovědnost ministra vůči poslanecké sněmovně a c) odpovědnost vlády vůči senátu. Ke vztahu vlády jednak k prezidentovi, jednak k poslanecké sněmovně, se vyjadřuje již zpráva ústavního výboru při projednávání Ústavní listiny: President sice ministry jmenuje a propouští, ale pro existenci vlády rozhodná je důvěra sněmovny. Přes to nelze z ústavní listiny vyvozovati, že by snadno mohl zůstati ministrem, kdo důvěry presidentovy pozbyl. 20 Weyr i Baxa však upozorňují na právo prezidenta jmenovat a propouštět ministry, které je omezeno jedině přijmout demisi vlády, jíž byla vyslovena nedůvěra. Prezident tedy má ústavní pravomoc vyvozovat politickou odpovědnost ministra jeho propuštěním, fakticky je ovšem omezen poměry v poslanecké sněmovně. Rozdíl mezi právně-politickou a ryze politickou odpovědností je u Weyra nejlépe patrný ve vztahu ministra vůči poslanecké sněmovně. 78 totiž podle Weyra nebrání, aby poslanecká sněmovna vyslovila nedůvěru i jednotlivému členu vlády. S tímto votem nedůvěry ale není spojena právní povinnost ministra podat demisi. Podle Weyra však skutečné důsledky budou stejné: Či mohl by se snad ministr, obdrževši výslovné votum nedůvěry té či oné sněmovny udržeti v úřadě, odvolávaje se na ustanovení 78? 21 Obdobně to je s politickou odpovědností vlády vůči senátu. Podle Ústavní listiny je sice vláda odpovědna poslanecké sněmovně; pouze ta jí může vyslovit nedůvěru. Ústavní výbor toto zdůvodňuje situací odlišných většin v obou komorách, vláda pak má mít možnost řídit se většinou jediné komory, tedy poslanecké sněmovny. 22 Baxa, Weyr i Hoetzel však shodně tvrdí, že vláda je politicky odpovědna i senátu. Baxa argumentuje právem senátorů interpelovat vládu a její členy, Weyr pak skutečnými politickými důsledky (viz výše). Hoetzel k tomu uvádí: Že by votum nedůvěry senátu opravdu sebevědomého a nebojácného nemohlo zůstati ranou do vody, je jasné, ač zde není právní povinnosti podat demisi. 23 Dlužno dodat, že současný názor právní vědy a politologie na odpovědnost vlády vůči senátu je odlišný. Podstatou právní (trestní) odpovědnosti členů vlády jsme se již zabývali, a tak přejděme k poslednímu zajímavému jevu První republiky, jímž je úřednická vláda. Bohumil Baxa 17 Baxa, B.: Ministr, in: Slovník veřejného práva československého, sv. II., Brno 1932, str Weyr, F.: Soustava československého práva státního, 2. vydání, Praha 1924, str. 288 v poznámce 19 Hoetzel, J.: Ústavní listina Československé republiky, Praha 1928, str cit. podle Weyr, F.: Soustava československého práva státního, 2. vydání, Praha 1924, str. 289 v poznámce 21 Weyr, F.: Soustava československého práva státního, 2. vydání, Praha 1924, str Zpráva ústavního výboru, cit. podle Weyr, F., Neubauer, Z.: Ústavní listina Československé republiky, Praha- Brno 1931, str Hoetzel, J.: Ústavní listina Československé republiky, Praha 1928, str. 32

8 zejména pro naši dobu problém úřednické vlády vyjasňuje. Vyjasňuje, co se rozumí úřednickou vládou - o úřednické vládě mluvíme, pověří-li prezident na přechodnou dobu řízením vládních věcí vládu složenou z nečlenů Národního shromáždění. 24 O postavení úřednické vlády Baxa píše: Vláda úřednická se nepříčí liteře ústavy, nelze ji však, pokud by měla býti ustanovena na delší dobu, uvésti v soulad s duchem ústavy, poněvadž ústavní listina sama nastoluje vládu parlamentní. 25 Ve vztahu k poslanecké sněmovně však mezi parlamentní a úřednickou vládou není právní rozdíl, proto po vyslovení nedůvěry musí odstoupit i vláda úřednická; ústavní listina totiž parlamentní a úřednickou vládu nerozeznává. 26 Mám-li shrnout pohled prvorepublikové právní vědy na vztah vlády a parlamentu, musím především zdůraznit jednu věc: Právní věda vychází z teoretického postulátu striktní odpovědnosti vlády vůči celému parlamentu, a proto právní teoretici konstruují existenci politické odpovědnosti vlády a ministrů i nad rámec doslovného znění ústavy. Podle jejich názorů může kterákoli parlamentní komora dotlačit i jednotlivého ministra k demisi, přestože ústava o takové možnosti nemluví a právní prostředky komoře nesvěřuje. Toto spoléhání na duch parlamentarismu se v pozdějších dobách už neobjevuje. 5. Ústava 9. května Po únorovém vítězství pracujícího lidu přijalo Ústavodárné Národní shromáždění novou ústavu (č. 150/1948 Sb.). V úpravě vztahu vlády a parlamentu navázala ústava z roku 1948 na Ústavní listinu z roku 1920, s několika odchylkami. Národní shromáždění je podle ústavy jednokomorové, vláda je tedy odpovědna celému Národnímu shromáždění. Prezidentovy pravomoci byly poněkud omezeny. Prezident republiky jmenuje členy vlády; odvolat vládu nebo její členy může pouze tehdy, podají-li demisi ( 74 odst. 1). Právo účastnit se schůzí vlády a předsedat jim mu zůstalo zachováno. Oslabila se i prezidentova role po demisi vlády - neurčuje totiž sám, kdo vede vládní věci, v 85 se praví, že vláda podavší demisi vede vládní věci až do vyslovení důvěry nové vládě. Vůči parlamentu vznikla vládě významná povinnost - po svém jmenování je vláda povinna předstoupit před NS, předložit mu svůj program a požádat o vyslovení důvěry ( 82). Dosud vláda po svém jmenování předstupovala před parlament pouze na základě ústavní zvyklosti nikde nezakotvené a nežádala o vyslovení důvěry, nýbrž pouze přednesla vládní prohlášení. Pravidla pro vyslovení důvěry či nedůvěry vládě jsou totožná s prvorepublikovými, pouze návrh na vyslovení nedůvěry místo výboru předběžně projednává předsednictvo NS. Významnější změnou je právo NS vyslovit nedůvěru i jednotlivému členu vlády a přivodit tak jeho demisi ( 86 odst. 2). Ústava 9. května zachovala i trestní odpovědnost členů vlády za nezákonné akty - v situaci jednokomorového Národního shromáždění obžalobu podává jeho předsednictvo a trestní řízení provádí NS ( 91). K odsuzujícímu rozsudku bylo třeba souhlasu třípětinové většiny všech poslanců ( 54 odst. 2). Ústava se zmiňuje i o interpelacích a povinnosti člena vlády dostavit se do schůze NS na základě jeho usnesení. V zákonech o jednacím řádu NS z roku 1949 a zejména z roku 1954 se projevuje destrukce parlamentní demokracie a úpadek faktického vlivu parlamentu. Z dřívějších ustanovení upravujících důležité politické debaty nad vládními prohlášeními a odpověďmi na interpelace zbylo v 47 a 49 zákona č. 61/1954 Sb. pouze lakonické: Udělí se jim (členům vlády, pozn. J. W.) slovo, kdykoli o to požádají, a to i k prohlášením, která nesouvisí s pořadem schůze, popř. Předseda vlády i ostatní členové vlády jsou povinni odpovědět na dotazy poslanců nejpozději do 30 dnů. Ústavní úprava vztahu vlády a parlamentu v letech se zásadněji neliší od 24 Baxa, B.: Ministr, in: Slovník veřejného práva československého, sv. II., Brno 1932, str tamtéž 26 tamtéž

9 předchozí úpravy z roku I Ústava 9. května zakotvila klasické schéma parlamentní demokracie. Ústavu 9. května je však třeba vnímat v kontextu celého politického systému, charakterizovaného např. volbami na základě jednotné kandidátky Národní fronty a imperativním poslaneckým mandátem. Vztahy mezi prezidentem, vládou a Národním shromážděním, popsané v ústavě, se tak stávaly pouhou fasádou. 6. Socialistická ústava ČSSR Ústava socialistické republiky z léta 1960 (č. 100/1960 Sb.) sledovala sovětský vzor a nezastírala svůj ideologický charakter. Všechna její ustanovení týkající se politického systému je třeba vnímat pod zorným úhlem známého článku 4: Vedoucí silou ve společnosti i ve státě je předvoj dělnické třídy, Komunistická strana Československa, dobrovolný bojový svazek nejaktivnějších a nejuvědomělejších občanů z řad dělníků, rolníků a inteligence. Ústava z roku 1960 také opouští klasické schéma dělby moci a vychází z modelu jednoty státní moci, kdy všechny orgány státu, včetně prezidenta a vlády, jsou plně podřízené Národnímu shromáždění, což se ovšem projevuje především v terminologii. S těmito dvěma výhradami zůstávají vztahy prezidenta, vlády a Národního shromáždění podobné předchozím úpravám z let 1920 a Prezident republiky jmenuje a odvolává členy vlády (čl. 62 odst. 1), odvolá však vládu či jejího člena, kdykoli mu to navrhne NS (čl.70 odst. 1). Po svém jmenování je vláda povinna předstoupit před Národní shromáždění s programovým prohlášením a požádat je, aby s ním vyslovilo souhlas ( 71). Takto byly nahrazeny dřívější instituty vyslovení důvěry či nedůvěry vládě. Vláda je nejvyšším výkonným orgánem státní moci (čl. 66 odst. 1) a plní úkoly v těsné součinnosti a spolupráci s Národním shromážděním a jeho orgány (čl. 70 odst. 2). I tato ustanovení vyjadřují koncept jednotné státní moci. Národní shromáždění už nemůže vést trestní řízení proti členům vlády, zato mu přísluší pravomoc rušit nezákonná nařízení a usnesení vlády (čl. 41 odst. 2), což opět souvisí s konceptem jednoty moci. I tato ústava se dotýká účasti členů vlády na schůzích NS a práva poslanců klást členům vlády dotazy. Zákony o jednacím a pracovním řádu NS (č. 107/1960 Sb. a č. 183/1964 Sb.) v obsáhlém výčtu pravomocí NS uvádějí řadu zpráv a prohlášení, které vláda předkládá a NS projednává - zprávy vlády o plnění ročních plánů rozvoje národního hospodářství republiky, zprávy vlády o činnosti národních výborů, zprávy o sledování a kontrole provádění ústavy a jiných zákonů, programové prohlášení vlády, pravidelné zprávy vlády o její činnosti a jiná prohlášení, návrhy a zprávy vlády ( 8 zák. č. 107/1960 Sb., 4 zák. č. 183/1964 Sb.). Podle jednacího řádu z roku 1960 odpovídali členové vlády na dotazy poslanců do 30 dnů, podle úpravy z roku 1964 na té schůzi NS, v níž byl vznesen, a teprve není-li to možné, písemně do 30 dnů. Jednací řád z roku 1964 zdůraznil kontrolní funkci NS: Národní shromáždění... kontroluje, jak ostatní zastupitelské sbory, vláda i orgány státní správy plní své úkoly při socialistické výstavbě republiky 27. Tato ústavní úprava trvala do vzniku československé federace v lednu Pohled právní vědy v letech V letech , při tvorbě nové ústavy, v řadě diskusí zaznívala kritika prvorepublikového parlamentarismu. Do útoku na stranický a politický systém První republiky se zapojil i sám prezident republiky Edvard Beneš. Zajímavým kritickým pohledem na systém První republiky je práce Eduarda Táborského Naše nová ústava (1948), která v lecčems předjímá dnešní kritiku čistého parlamentního systému. Táborský vidí slabiny parlamentní demokracie v přílišné slabosti výkonné moci: Poznáme, že i v našem ústavním životě zásada politické odpovědnosti vlády parlamentu vykonávala nepříznivý vliv na pevnost postavení exekutivy, i když nikdy nebyla dovedena ke krajnímu důsledku - k porážce vlády 27 1 zákona č. 183/1964 Sb.

10 odhlasováním nedůvěry. 28 Slabiny parlamentního systému vidí Táborský jednak v nekvalitě, jednak v nestabilitě vlád: Protože však vláda musí mít důvěru parlamentu, je hlava státu ve svém právu výběru velmi omezena a musí brát stále zřetel na sbor těch, kdo mají tvořit ve sněmovně vládní většinu a udržovat vládu při životě. Nezbývá jí proto než povolávat k vedení státní exekutivy vždycky jenom lidi určitého politického směru a ražení, které vyhovuje většinové straně nebo většinové koalici., vyhrocené často straníky, kteří prošli mnoha lety stranického boje a sítem stranické soustavy a proto mnohdy vděčí své straně za všechno; osoby, které mají často malé pochopení pro celkové potřeby a zájmy státu, které však zato nezřídka vynikají bezohlednou tvrdostí, dynamičností a politickým intrikánstvím (k němuž úporný stranický boj a hon za stranickou kariérou bohužel mnohé vede) a méně již hodnotami mravními; lidi schopné, po případě také všeho schopné, nebo někdy slabochy, které předáci stran mohou podle své vůle dirigovat, aniž by sami zevně brali odpovědnost za jejich činy. 29 Jednotliví poslanci - pokud jim jejich politické postavení (to jest zpravidla jejich pořadí ve stranické hierarchii) skýtá lepší vyhlídky - začnou porůznu osnovat tažení proti vládě nebo proti jejím jednotlivým členům, často bez podstatné příčiny a hlavně z hladu po ministerských křeslech, která by se pro ně mohla po poražení vlády případně uvolnit. 30 Zajímavé je, že podobným způsobem kritizuje dominanci parlamentu přední současný politolog Giovanni Sartori ve své knize Srovnávací ústavní inženýrství z roku Po roce 1948 je v popředí úvah o vztahu vlády a parlamentu koncept jednoty moci, který v socialistických zemích nahrazuje teorii dělby moci na zákonodárnou, výkonnou a soudní, jež je považována za buržoasní. Velice ostře to formuloval J. Bartuška: Lidově demokratická republika se zásadně liší od buržoasní parlamentní republiky. Tkví to v třídní podstatě. Parlamentní republika je politickou formou diktatury buržoasie. Lidově demokratická forma je politickou formou diktatury dělnické třídy. (...) Parlamentarismus jako forma politické moci buržoasie se zakládá na pavědecké teorii dělby moci, na pokryteckém tvrzení celonárodního zastoupení a na zásadě nezodpovědnosti poslanců voličům. Lidové zastupitelské orgány se zakládají na principu jednotné státní moci a jsou orgány pracovními, které zákony vydávají a zároveň je uskutečňují, poslanci jsou voličům odpovědni a mohou být kdykoli odvoláni. (...) Zastupitelskými orgány uskutečňuje dělnická třída ve svazku s rolnictvem a ostatními pracujícími za vedení svého předvoje, Komunistické strany Československa vedení společnosti. Zastupitelskými orgány vykonává lid veškerou státní moc. Odmítáme tedy důsledně buržoasní zásadu dělby státní moci na tři moci kvalitně od sebe odlišné... Pro nás existuje jen jediná moc, moc lidu. 32 Bedřich Rattinger však upozorňuje na určité zvláštnosti, které československý systém odlišují od ostatních socialistických států; základní struktura dělby moci totiž byla i v Ústavě 9. května zachována: Při posuzování socialistické republikánské formy ČSSR je nutné přihlížet též k některým zvláštnostem. Tyto zvláštnosti souvisejí zejména s naší lidově demokratickou cestou k socialismu, s nutností budovat socialistický stát ve shodě s objektivními podmínkami a specifičnostmi v naší zemi. Tak např. ústavní postavení a struktura nejvyšších orgánů státu -Národního shromáždění, presidenta republiky a vlády - souvisí s tím, že při nastolení a budování socialistického řádu pokojnou cestou bylo v našich podmínkách možno plně využít parlamentních a ústavních prostředků. I dnešní struktura Národní fronty Čechů a Slováků, ve které se kolem KSČ soustřeďují všechny společenské organizace lidu včetně nekomunistických politických stran, je naší specifickou formou svazku pracujících měst a venkova - je výrazem, jak se utvářela a upevňovala politická jednota československého pracujícího lidu a bratrské soužití Čechů a Slováků na společné cestě k socialismu. Celkově však lze říci, že ideologický důraz na jednotu moci 28 Táborský, E.: Naše nová ústava, Praha 1948, str Táborský, E.: Naše nová ústava, Praha 1948, str Táborský, E.: Naše nová ústava, Praha 1948, str srov. zejm. Sartori, G.: Srovnávací ústavní inženýrství, Praha 2001, str Bartuška, J.: Státní právo ČSR, Praha 1952, str

11 přetrhl rozmanitost dřívějších ústavněprávních diskusí. Autoři zdůrazňují odpovědnost poslanců lidu a odpovědnost všech ostatních státních orgánů Národnímu shromáždění. V tomto smyslu vítají změny přinesené ústavou z roku povinnost vlády žádat při nástupu o důvěru NS a právo NS vyslovit nedůvěru i jednotlivému ministrovi. Nová socialistická ústava z roku 1960 se už terminologicky přizpůsobila učení o jednotě moci. V pojednání o této ústavě autoři Jičínský a Levit vypovídají o praktickém naplňování ústavy: Vláda ČSSR je vládou Národní fronty Čechů a Slováků. Členy vlády jsou také osvědčení představitelé ostatních stran Národní fronty. (...) Vyvinula se ústavní praxe, že vláda čas od času předstupuje před Národní shromáždění se svými prohlášeními a podává mu zprávu o tom, jaká opatření hodlá provádět. Děje se tak zejména po významných usneseních ústředních orgánů komunistické strany nebo u příležitosti důležitých státních akcí nebo událostí mimořádného politického významu Ústavní zákon o československé federaci Rok 1968 kromě jiných pohnutých událostí přinesl i rozhodnutí o vzniku československé federace. Výrazem tohoto rozhodnutí bylo přijetí ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o čs. federaci, který nahradil podstatnou část ústavy z roku Ústavní zákon o čs. federaci vytvořil na podobných principech federální a republikové orgány. My se zde budeme zabývat pouze úrovní federální. Úprava vztahů prezidenta, vlády a parlamentu (dvoukomorového Federálního shromáždění) vychází rovněž z konceptu dělby moci, oproti ústavě z roku 1960 však obsahovala některé změny. Do ústavy se vrací instituty vyslovení důvěry či nedůvěry vládě. Některé změny souvisí s federativním uspořádáním a dvoukomorovostí FS. Vláda po svém jmenování prezidentem republiky předstupuje na jeho nejbližší schůzi, předkládá mu svůj program a žádá o vyslovení důvěry (čl.69). Při schvalování programového prohlášení a hlasování o důvěře vládě platí zákaz majorizace - vláda tedy musí získat většinu nejen ve Sněmovně lidu, ale také v české části i ve slovenské části Sněmovny národů. Vláda mohla kdykoli požádat o vyslovení důvěry i jen jednu sněmovnu. Kterákoli ze sněmoven mohla též vyslovit vládě nedůvěru na návrh pětiny poslanců; ve Sněmovně národů k přijetí návrhu dostačovala nadpoloviční většina všech poslanců zvolených v jedné z republik. Nedůvěra mohla být vyslovena i jednotlivému členu vlády (čl. 43). Při vyslovení nedůvěry prezident vládu nebo jejího člena odvolá (čl. 71). Tato politická odpovědnost vlády oběma komorám dvoukomorového parlamentu je jevem dosti neobvyklým a v případě odlišného složení komor by mohla vést k častým vládním krizím. Dnes je v Evropě takový případ znám pouze v Itálii. Československá úprava navíc zpřísňuje odpovědnost vlády zákazem majorizace ve Sněmovně národů. Prezident republiky má tradiční pravomoci jmenovat a odvolávat vládu a její členy, pověřovat členy vlády řízením ministerstev a jiných ústředních úřadů, přijímat demisi vlády nebo jejích členů, pověřit odstoupivší vládu vykonáváním jejích funkcí prozatímně do jmenování nové vlády, účastnit se schůzí vlády a předsedat jim. Taktéž tradičně upravuje ústavní zákon o čs. federaci právo členů vlády účastnit se schůzí sněmoven FS a jejich povinnost účastnit se schůze na základě usnesení sněmovny. Ústavní zákon se vrací k názvu interpelace a právo interpelovat členy vlády přiznává výslovně jak sněmovnám, tak i jednotlivým poslancům (čl. 45). Stejně jako podle ústavy z roku 1960 parlament mohl zrušit nařízení nebo usnesení vlády, odporují-li ústavě nebo jinému zákonu (čl. 36 odst. 4). Ústavní zákon o československé federaci zůstal v platnosti až do zániku Československa na konci roku V uvedených pasážích nebyl ani změněn. Podle této úpravy tedy postupovaly i tři polistopadové československé vlády. V letech byly schváleny tři zákony o jednacím řádu FS (č. 56/1969 Sb., č. 33 Jičínský, Levit: Socialistická ústava ČSSR, Praha 1961, str

12 31/1989 Sb. a č. 56/1991 Sb.). Tyto jednací řády blíže upravovaly především interpelace. Rozlišily běžnou interpelaci, na niž člen vlády odpoví do 30 dnů a sněmovna k odpovědi zaujme stanovisko, naléhavou interpelaci, na niž interpelovaný odpoví na téže schůzi sněmovny (od roku 1989 ve lhůtě stanovené sněmovnou), a pouhou otázku, u níž se odpověď neprojednává (např zák. č. 56/1969 Sb.). Zákony z let 1989 a 1991 se zmiňovaly též o jednání o důvěře vládě; nešly však výrazněji nad rámec ústavního zákona. 9. Pohled právní vědy v letech Ústavní zákon o československé federaci zůstal v platnosti 24 let, jeho výklad se tedy objevil v mnoha publikacích. Východiskem výkladů je opět učení o jednotě moci, z něhož plyne dominující postavení nejvyššího zastupitelského sboru, Federálního shromáždění. 34 Vůči vládě vykonává FS kontrolní působnost, jež se realizuje zejména jednáním o programovém prohlášení vlády a možností FS vyslovit nedůvěru vládě nebo jejímu členu. 35 Názor o dominanci FS se projevuje i v tomto pochybném závěru o otázce, co je konstitutivním aktem při ustavení vlády: Po svém jmenování skládají členové vlády ČSSR slib do rukou prezidenta republiky, který má však jen deklaratorní charakter. Konstitutivní povahu má schválení programového prohlášení vlády (vyjádření důvěry) Federálním shromážděním Ve vztahu vlády a parlamentu tedy rozlišujme tři problémy - programové prohlášení vlády, zprávy o plnění programového prohlášení a možnost vyslovení nedůvěry. Někteří autoři, jak jsme právě viděli, považují schválení programového prohlášení, za konstitutivní akt nové vlády. Příznačné pro komunistický režim je následující pojetí vládního programu: Vládní program vychází z programové politické linie KSČ (stanovené jejím sjezdem), s níž se ztotožnila Národní fronta, takže v podstatě jde o program politických orgánů, které podaly návrh na jmenování předsedy a ostatních členů vlády ČSSR. 37 Ústavní právníci kladli velký důraz na průběžnou kontrolu vlády, která spočívá především v každoročním projednávání zprávy vlády o plnění programového prohlášení. FS se pak v usnesení ke zprávě vyjádří a případně formuluje svá doporučení. 38 Někteří autoři vidí přímo vlády pravidelně skládat parlamentu účty. 39 Komentář k ústavě z roku 1988 o tom píše: Trvající důvěra se ověřuje zejména při projednávání pravidelných zpráv vlády o provádění programového prohlášení a o plnění státního rozpočtu federace a při schvalování státního závěrečného účtu federace. 40 Vyslovení nedůvěry vládě je považováno za krajní prostředek: Ustanovení o vyslovení nedůvěry vládě ČSSR, či jejímu členu, třeba chápat jako sice nezbytné z hlediska důslednosti ústavní úpravy působnosti Federálního shromáždění v oblasti kontroly činnosti vlády a činnosti jejích členů a z toho vyplývající pravomoci, ale současně též jako mezní. Při uplatňování vedoucí úlohy Komunistické strany Československa ve státě a společnosti by se tato ústavní problematika řešila jistě nejprve v rovině politické. 41 Z dnešního i prvorepublikového hlediska je neobvyklý pohled tehdejší právní vědy na důsledky vyslovení nedůvěry vládě. Podle názoru autorů komentáře vláda ČSSR, která by pozbyla důvěru obou nebo jedné sněmovny Federálního shromáždění, by nesměla být pověřena prozatímním vykonáváním své funkce (arg. čl. 72 per eliminationem). Československé státní právo nepřipouští tzv. úřednickou vládu, proto by prezident ČSSR bez průtahů jmenoval novou 34 Vebera, Filip, Kroupa: Československé státní právo, Praha 1981, str Vebera, Filip, Kroupa: Československé státní právo, Praha 1981, str Vebera, Filip, Kroupa: Československé státní právo, Praha 1981, str Flegl, V.: Ústavní základy ČSSR, Praha 1981, str Vebera, Filip, Kroupa: Československé státní právo, Praha 1981, str Zdobinský, Matoušek a kol.: Státní právo ČSSR, Praha 1985, str. 230 a Flegl, V.: Ústavní základy ČSSR, Praha 1981, str kol. aut.: Československá ústava - komentář, Praha 1988, str kol. aut.: Československá ústava - komentář, Praha 1988, str. 302

13 vládu, způsobilou překonat krizovou situaci a důvody, pro které předchozí vláda ztratila důvěru. 42 Poslední citace vypovídá o provázanosti tehdejší praxe a teorie ústavního práva. Prezident republiky může bez průtahů jmenovat novou vládu jedině za podmínek faktické vlády jedné strany, v klasickém parlamentním systému by takové řešení bylo nepoužitelné. V okamžiku, kdy se rozpadne jedna vládní většina a přivodí pád vlastní vlády, se stěží bez průtahů najde jiná většina, okamžitě ochotná sestavit a podporovat novou vládu. 10. Ústava České republiky Dříve než přistoupíme ke shrnutí vývoje právní úpravy, chtěl bych se krátce zmínit o řešení vztahu vlády a parlamentu v Ústavě České republiky. Od roku 1993 je vláda České republiky odpovědná Poslanecké sněmovně, tedy dolní komoře dvoukomorového Parlamentu. Prezident republiky jmenuje předsedu vlády a na jeho návrh ostatní členy vlády, též je pověřuje řízením ministerstev nebo jiných úřadů. Nová vláda předstoupí do 30 dnů před Poslaneckou sněmovnu s žádostí o vyslovení důvěry. Ústava řeší i případ neúspěšného sestavení vlády - pokud ani druhá vláda jmenovaná prezidentem nezíská důvěru Poslanecké sněmovny, jmenuje prezident předsedu třetí vlády na návrh předsedy Poslanecké sněmovny a pokud ani tato vláda nezíská důvěru, prezident může rozpustit Poslaneckou sněmovnu. Vláda může i kdykoli jindy požádat Poslaneckou sněmovnu o vyslovení důvěry, může též spojit otázku důvěry s projednáním vládního návrhu zákona. 43 Poslanecká sněmovna může vyslovit vládě nedůvěru na návrh nejméně 50 poslanců nadpoloviční většinou všech poslanců. Po vyslovení nedůvěry či odepření důvěry a také po ustavující schůzi nově zvolené Poslanecké sněmovny vláda podá demisi, kterou prezident republiky musí přijmout; pokud vláda odmítne podat demisi, prezident ji odvolá. Poslanecká sněmovna nemůže vyslovením nedůvěry donutit k demisi jednotlivého člena vlády. Prezident jmenuje a odvolává členy vlády, přijímá jejich demise a pověřuje odstoupivší nebo odvolanou vládu prozatímním výkonem funkcí do jmenování nové vlády. Prezident je povinen odvolat člena vlády, navrhne-li to předseda vlády. Ustanovení o vztahu vlády a Parlamentu se důsledně drží zásady, že vláda je odpovědna pouze Poslanecké sněmovně. Proto pouze Poslanecká sněmovna má právo zavázat člena vlády k účasti na schůzi a jen poslancům náleží právo interpelovat vládu a její členy. Vůči Senátu mají členové vlády právo účastnit se schůze a obdržet slovo, kdykoli o ně požádají (toto právo mají samozřejmě i vůči Poslanecké sněmovně). Zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny č. 90/1995 Sb. navazuje na ústavní úpravu a podrobněji upravuje zejména interpelace. Rozlišuje interpelaci písemnou a ústní. Na písemnou interpelaci poslance odpoví člen vlády do 30 dnů a je-li poslanec s odpovědí nespokojen, koná se o odpovědi rozprava na schůzi Sněmovny. Každý čtvrtek, jedná-li Sněmovna, mají poslanci právo podávat hodinu premiérovi a půldruhé hodiny členům vlády ústní interpelace; členové vlády na ně ihned odpovídají ( ). Poslanci mohou též žádat členy vlády o informace a vysvětlení ( 11). 11. Polistopadová právní věda Ústavní právo České republiky navazuje ve vnímání vztahu vlády a parlamentu spíše na tradici prvorepublikovou než na léta komunistická. Rozhodně opuštěno je pojetí jednoty moci, za základ ústavního uspořádání je opět považován princip dělby moci na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní. Česká právní věda také mnohem častěji zkoumá český parlamentní systém v souvislosti s jinými parlamentními systémy zejména v Evropě. Autoři se vracejí k pojmu politické odpovědnosti při otázce důvěry a nedůvěry vládě: Z kontextu i ze zásad 42 kol. aut.: Československá ústava - komentář, Praha 1988, str Prezident může Poslaneckou sněmovnu rozpustit, pokud takový návrh neprojedná do tří měsíců.

14 parlamentního zřízení vyplývá, že jde o odpovědnost politickou, která spočívá v tom, že je uplatňována pouze určitým státním orgánem, tj. Poslaneckou sněmovnou, aže k jejímu uplatnění ze strany Poslanecké sněmovny není třeba jako nezbytného předpokladu porušení nějaké povinnosti, ale postačí neshoda mezi vládou a Poslaneckou sněmovnou. 44 Po nuceném útlumu v letech minulých se po listopadu 1989 objevila široká paleta nejrůznějších pojednání o ústavním právu, státovědě a politologii. Z problémů v nich probíraných se zaměřím na jeden, kterým se současný parlamentní systém České republiky liší od oněch minulých. Jedná se o silné postavení předsedy vlády. Předseda vlády je první mezi nerovnými, jak by řekl Sartori. 45 Premiér navrhuje prezidentovi ostatní členy vlády, podle nejnovější učebnice ústavního práva je prezident dokonce povinen návrh předsedy vlády respektovat. 46 Z čl. 74 Ústavy přímo vyplývá, že prezident odvolá člena vlády, navrhne-li to předseda vlády. Členové vlády také podávají demisi jedině prostřednictvím předsedy vlády. Na druhou stranu ovšem vláda je kolektivním orgánem, v němž má premiér jen jeden hlas. Proto Jan Filip označuje naši úpravu za kolegiální typ vlády s resortním principem a silným postavením jejího předsedy. 47 Spornou otázkou je, zda s demisí premiéra odstupuje i celá vláda. Zatímco Hendrychův a Svobodův komentář se přiklání ke kladné odpovědi 48, Jan Filip je opačného názoru, upozorňuje však na praxi, která je s jeho názorem v rozporu:...v roce 1997 při vládní krizi, kdy podali demisi čtyři členové vlády za ODA (je otázkou, zda platně) a čtyři členové za KDU-ČSL, podal demisi prezidentu republiky i předseda vlády s dovětkem, že tím podala demisi celá vláda. Pro tento postup není v textu Ústavy ČR jednoznačná opora, neboť ta počítá s demisí i předsedy vlády, i demisí vlády jako celku. Demise vlády je proto zásadním rozhodnutím celé vlády, které spadá pod čl. 76 Ústavy ČR a vláda se na něm musí usnést ve sboru. Není však známo, že by vláda o této věci jednala. Názor, že vláda stojí a padá s osobou předsedy vlády neodpovídá ani textu Ústavy ČR, ani naší parlamentní tradici. Proto též ve státech, kde tomu tak má být, je to výslovně zakotveno v Ústavě. (...) Zdá se, že v roce 1997 touha zbavit se vlády byla silnější. 49 Sporným momentem v Ústavě je též možnost vlády spojit s projednáním vládního návrhu otázku důvěry. Ústava hovoří v čl. 35 pouze o tom, že prezident může rozpustit Poslaneckou sněmovnu, pokud se do tří měsíců neusnese o návrhu zákona, s jehož projednáním spojila vláda otázku důvěry. Spor je o to, zda otázka důvěry je spojena se schválením zákona, nebo s jeho pouhým projednáním (ať je výsledek jakýkoli). Absurdní názor, že důvěra je spojena s pouhým projednáním, zastává např. Pavlíčkova učebnice 50, přičemž argumentuje zájmem vlády na rychlém projednání a opačnému názoru čelí argumentem, že pozměňovacími návrhy poslanců může být vládní návrh natolik změněn, že vláda už nemá zájem na jeho schválení. Za logický názor, že důvěra je spojena se schválením zákona, zatímco možnost rozpuštění je pouze sankcí na déledobou nečinnost parlamentu v této věci, se opatrně staví Jan Filip Shrnutí Všechny (nebo téměř všechny) ústavní a zákonné úpravy vztahu vlády a parlamentu od roku 1918 mají některé shodné rysy: 1. Vláda je odpovědna parlamentu (nebo alespoň dolní komoře), který jí může vyslovit nedůvěru (resp. přímo odvolat či navrhnout odvolání). 2. Členové vlády mají právo účastnit se schůzí parlamentu a hovořit i mimo pořadí. 3. Člen vlády je povinen dostavit se do schůze parlamentu či jeho komory na základě jejich usnesení 44 Hendrych, D., Svoboda, C. a kol.: Ústava České republiky. Komentář, Praha 1997, str Sartori, G.: Srovnávací ústavní inženýrství, Praha 2001, str Pavlíček, V. a kol.: Ústavní právo a státověda. II. díl. Ústavní právo České republiky, Praha 2001, str Filip, J.: Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva, Brno 2001, str Hendrych, D., Svoboda, C. a kol.: Ústava České republiky. Komentář, Praha 1997, str Filip, J.: Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva, Brno 2001, str Pavlíček, V. a kol.: Ústavní právo a státověda. II. díl. Ústavní právo České republiky, Praha 2001, str Filip, J.: Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva, Brno 2001, str. 273

15 (výjimkou je současný Senát). 4. Vláda má právo podávat návrhy zákonů. 5. Parlament, jeho komora, skupina poslanců, popř. i jednotlivý poslanec mají právo interpelovat vládu a její členy (výjimkou je opět nynější Senát). 6. Od roku 1919 může vláda požádat parlament o vyslovení důvěry (s povinností při neúspěchu podat demisi). 7. Od roku 1919 jmenuje a odvolává vládu a její členy prezident republiky. Několik důležitých institutů existovalo či existuje pouze po určitou dobu: 1. Povinnost nově jmenované vlády předstoupit před parlament s žádostí o vyslovení důvěry se objevuje od roku Od roku 1948 do roku 1992 mohl parlament vyslovit nedůvěru i jednotlivému členu vlády. 3. Jen do roku 1960 mohl parlament vést trestní řízení vůči členu vlády, který svou úřední činností porušil ústavu nebo jiné zákony (právní odpovědnost členů vlády). 4. V letech mohl parlament rušit nezákonná nařízení a usnesení vlády. Podstatným znakem parlamentní formy vlády je právo parlamentu vyslovením nedůvěry přivodit pád vlády. Podívejme se, jak se procedura vyslovení nedůvěry vyvíjela. V letech vládu volilo Národní shromáždění a mohlo ji též odvolat vyslovením nedůvěry. Po zpřesnění ústavní novelou z roku 1919 vypadala procedura vyslovení nedůvěry takto: Národní shromáždění ( jen poslanecká sněmovna) hlasuje o vyslovení nedůvěry vládě na základě návrhu nejméně 100 poslanců a po projednání návrhu v iniciativním výboru (ten měl na projednání nejvýše 8 dnů). K přijetí návrhu bylo třeba přítomnosti nadpoloviční většiny poslanců a souhlasu nadpoloviční většiny přítomných. Tato úprava přetrvala až do roku 1960 s tím, že od roku 1948 návrh posuzovalo místo iniciativního výboru předsednictvo NS a že mohla být vyslovena nedůvěra i jednotlivému členovi vlády. Po vyslovení nedůvěry vláda (resp. člen vlády) podá demisi. Od roku 1960 mizí předběžné posouzení návrhu ve výboru či předsednictvu. V letech bylo vyslovení nedůvěry vládě upraveno pouze v ústavě: V letech mohlo NS navrhnout prezidentovi odvolání vlády nebo jejího člena, ten pak byl povinen tak učinit. Od roku 1969 mohla vládě nebo jejímu členu vyslovit nedůvěru nadpoloviční většina a) přítomných poslanců ve Sněmovně lidu nebo b) zvolených všech poslanců Sněmovny národů v ČSR nebo c) zvolených všech poslanců Sněmovny národů v SSR, vždy na návrh nejméně pětiny poslanců sněmovny; prezident pak vládu popř. jejího člena odvolal. Až jednací řád FS z března 1989 podrobněji upravil proceduru: Po podání písemného návrhu pětiny poslanců předsednictvu sněmovny svolá předsednictvo neprodleně sněmovnu ke schůzi; sněmovna pak k návrhu zaujme po rozpravě stanovisko usnesením ( 53). Tuto úpravu převzal i jednací řád z roku Podle čl. 72 Ústavy České republiky může Poslanecká sněmovna vyslovit vládě nedůvěru na základě písemného návrhu nejméně 50 poslanců nadpoloviční většinou všech poslanců. Vláda je pak povinna podat demisi. Poslanecká sněmovna nemůže vyslovit nedůvěru jednotlivému členu vlády. 84 a 85 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny stanoví tento postup: Po podání návrhu skupinou poslanců předseda Poslanecké sněmovny neprodleně svolá schůzi Sněmovny a vyrozumí poslanecké kluby a výbory. Ve Sněmovně se o návrhu vede rozprava, po níž následuje hlasování podle jmen. Vyslovení nedůvěry vládě oznámí předseda Sněmovny prezidentu republiky. Zajímavým prvkem vývoje institutu vyslovení nedůvěry vládě je postup od osmidenního předběžného posuzování návrhu ( ) až k neodkladnému svolání pléna a okamžitému projednání (od 1989). Shrňme, že na úrovni ústavní a zákonné úpravy vztahu vlády a parlamentu a odpovědnosti vlády vůči parlamentu se situace v žádném ze sledovaných období významně neodchýlila od klasických schémat parlamentní formy vlády; jednotlivé úpravy v různých obdobích se od sebe lišily spíše nepodstatně. Jedinou výjimkou z předchozího tvrzení může být důsledek učení o jednotě moci v ústavních textech z let 1960 a 1969, totiž právo parlamentu rušit nezákonná usnesení vlády; toto právo poněkud překračuje koncept dělby moci. Pokud jde o pohled právní vědy, je třeba dodat, že ta vždy svým výkladem překračovala úzké pole ústavních a zákonných textů. V První republice byl kladen důraz na základní rysy parlamentarismu. Autoři zdůrazňovali odpovědnost vlády a jejích členů oběma komorám

16 parlamentu i tam, kde to ústava výslovně nestanovovala. V komunistické éře v duchu učení o jednotě moci byla vláda považována za jednoznačně podřízenou parlamentu jako nejvyššímu orgánu státní moci. I z některých teoretických spisů je zřejmé, že jak vláda, tak i samotný parlament byly jen převodovými pákami komunistické strany. Po roce 1989 se právní věda vrací k parlamentarismu a dělbě moci. Větší důraz než v První republice je kladen na výklad doslovného znění ústavy. Autoři např. upozorňují, že političtí představitelé svým počínáním fakticky posílili postavení předsedy vlády až na hranici kancléřského systému, ačkoli ústava nic takového nepředpokládá. 30. Parlamentní rozpravy o vládních prohlášeních a o důvěře vládě 31. Úvod Parlament je středobodem parlamentního systému vlády. V parlamentu jsou přijímána zásadní rozhodnutí. Parlament je však také hlavním jevištěm politických debat. V teorii parlamentarismu je právě debata a polemika východiskem oněch rozhodnutí: Že se majoritní princip právě za parlamentárního systému osvědčuje jako princip kompromisu, vyrovnávání politických protiv, to ukazuje už povrchní pohled do parlamentární praxe. Všechno parlamentární zřízení směřuje k docílení takové střední linie mezi protilehlými zájmy k výslednici sociálních sil, jež působí navzájem proti sobě. Opatřuje záruku, že se různé zájmy všech parlamentárních skupin uplatní a projeví veřejným procesem. A má-li zvláště řečnicko-

17 polemické řízení parlamentní nějaký hlubší smysl, pak to může býti jen ten, že z tese a antitese politických zájmů vytvoří se nějaká syntésa, ta se však může jen jmenovati: kompromis. 52 V praxi rozhodnutí obvykle nevznikají v parlamentní debatě, nýbrž v zákulisních jednáních. Parlament však jevištěm politiky zůstává. Právě jednání o důvěře vládě, o vládních prohlášeních a také o státním rozpočtu se stávají příležitostí k řečnickým soubojům vlády a opozice. Tyto debaty, u nichž obvykle převažuje jejich rovina politická nad rovinou věcnou, jsou v jistém smyslu zrcadlem celkového politického dění v zemi - vystupují v nich přední politici a vyslovují své ostře formulované názory. Přestože dnes se jevištěm politiky stávají spíše televizní pořady, význam parlamentních debat zůstal zachován a jak uvidíme, co do řečnické listiny jsou tyto debaty stále reprezentativnější. V První republice (stejně jako v habsburské monarchii) význam parlamentních debat posilovala různá omezení svobody projevu, jimž se právě půda parlamentu vymykala. 53 Tvrzení o střetu vlády a opozice pochopitelně neplatilo v dobách komunistické nadvlády; ovšem i v této době byly debaty o programovém prohlášení vlády stěžejní politickou událostí, též do jisté míry pro tehdejší politické dění charakteristickou. 32. První a Druhá republika I. První československou vládu premiéra Karla Kramáře zvolilo Revoluční Národní shromáždění na základě prozatímní ústavy. Stalo se tak na první schůzi RNS 14. listopadu Parlament na této památné schůzi aklamací vyhlásil Československou republiku, prohlásil Habsburky za sesazené z českého trůnu, zvolil T. G. Masaryka prezidentem republiky a zvolil všech 17 členů první československé vlády. Program vlády přednesl premiér Kramář v parlamentu až 9. ledna Kramář v poměrně stručném vládním prohlášení, často přerušovaném souhlasnými projevy poslanců, vytýčil hlavní úkoly vlády - mj. uspořádání obecních voleb a později i voleb do ústavodárného shromáždění (ty však neproběhly, ústavu přijalo nevolené Revoluční Národní shromáždění), nápravu měny, boj s lichvou, vyvlastnění velkostatků a socializaci dolů. V duchu euforické porevoluční nálady zakončil Kramář své prohlášení slovy: Věříme, že národ náš se ukáže velké doby důstojným. Takto žádá kategoricky na každém plnou odpovědnost vlastní a dobrovolnou, nezlomnou kázeň občanskou, by velké a dějinné dílo našeho osvobození bylo trvale dovršeno a trvale zabezpečeno. 55 Poslanci jeho vystoupení odměnili bouřlivou, neutuchající pochvalou a potleskem 56. Podle jednacího řádu se mohlo NS usnést, že o vládním prohlášení povede rozpravu; stalo se tak a rozprava proběhla ve dnech 10., 14., 16. a 21. ledna. V rozpravě vystoupilo 17 řečníků, přičemž žádný z řečníků se nepostavil proti. 57 V konečném hlasování schválily vládní prohlášení všechny poslanecké kluby. 58 II. Po demisi Kramářovy vlády sestavil novou vládu rudo-zelené koalice sociální demokrat Vlastimil Tusar. Druhá československá vláda už nebyla volena parlamentem nýbrž na základě novely prozatímní ústavy jmenována prezidentem Masarykem (8. července 1919). 10. července 1919 představil Tusar program nové vlády Národnímu shromáždění. V něm přislíbil navázat na činnost Kramářovy vlády a zdůraznil prvky sociální politiky ve vládním programu (nová úprava pracovního poměru, sociální pojištění). O sociálních reformách mluvil takto: Při vší práci sociálně politické musíme si však býti vědomi, že - opakuji - tendence 52 Kelsen, Hans: Problém parlamentarismu, in: Parlament V., Praha 1926, str Toto však neplatilo absolutně. Jak uvidíme, předsednictvo poslanecké sněmovny občas využívalo své pravomoci vypouštět ze stenozáznamu protistátní řeči; činilo tak často u projevů komunistů. 54 Připomínám, že po celou První republiku neměla vláda právní povinnost předstupovat před parlament s vládním prohlášením; navíc první vláda ani nepotřebovala ucházet se o podporu parlamentu, protože byla parlamentem sama zvolena. 55 Těsnopisecká zpráva ze schůze RNS z , 56 tamtéž 57 Národní shromáždění Republiky československé v 1. desetiletí, str tamtéž

18 doby směřuje k novému uspořádání výrobního řádu. Nelze obnovovati methody, jež ve válce ztroskotaly. V socialismu, který byl před válkou silou pouze kritickou, obsaženy jsou mocné síly konstruktivní a tvořivé. Doba na nás žádá, abychom tyto tvůrčí síly vybavili a pracovali na takové výrobní organisaci, kteráž by odpovídala ideálům pracujícího lidu a při tom zabezpečila nerušený chod výroby v přechodné době. V tomto směru chce vláda postupovati sice rozhodně, nicméně však s největší obezřetností, jsouc si vědoma, že organisace výroby jest jemný mechanism, jenž nesnese násilného nebo ukvapeného zasahování. 59 Rovněž Tusarův projev byl doprovázen souhlasnými projevy poslanců. Rozprava k němu probíhala 10. a 11. července 1919, v rámci usneseného omezení řečnické lhůty - každý klub měl k dispozici jednu hodinu - vystoupilo 11 poslanců a v konečném hlasování vládu podpořila většina poslaneckých klubů; jen lidovci byli proti a národní demokraté se hlasování neúčastnili. 60 III. Mnohem zajímavější byla rozprava o vládním prohlášení druhé Tusarovy vlády. Po přijetí ústavy 29. února 1920 proběhly v dubnu 1920 první parlamentní volby. Na základě jejich výsledků jmenoval 25. května 1920 prezident Masaryk Tusara opět do čela vlády rudozelené koalice. Nová vláda se ocitla v nelehké pozici, kdy proti ní stály německé strany, čeští národní demokraté a lidovci, jakož i sociálně demokratická levice. 1. června 1920 vystoupil Tusar s vládním prohlášením v poslanecké sněmovně i v senátu. Svou řeč zahájil obhajobou činnosti československé politické reprezentace v letech proti výtkám německých poslanců na nedemokratičnost nevoleného Revolučního Národního shromáždění. Mj. řekl: Jakmile se Rakousko rozpadlo, v nastalém chaosu byl právě náš stát mocnou podporou pořádku nejen v československých zemích, ale i v jiných zemích bývalého Rakousko-Uherska. Celý svět uznává, že náš stát za neobyčejně těžkých poměrů udržel pořádek a němečtí krajané nám dovolí tvrzení, že tento pořádek byl také v jejich vlastním zájmu. 61 Premiérův projev byl mnohokrát přerušen výkřiky německých poslanců. Když se však dostal k vlastnímu vládnímu programu, v němž hovořil zejména o hospodářské konsolidaci země a o sociální politice, dočkal se z řad německých poslanců i reakcí souhlasných. 62 Rozprava k vládnímu prohlášení začala ihned 1. června a pokračovala 2., 8., 10. a 11. června. V rozpravě hráli hlavní roli na parlamentní půdu právě vstoupivší Němci. V poslanecké sněmovně i v senátu zazněla řad státoprávních opatření. Prvním řečníkem v poslanecké sněmovně byl německý nacionál Lodgmann, který jménem německého parlamentního svazu mj. řekl: Odmítáme proto bajku o čistě českém státě, o "českosl. národě", o "československém" jazyku, protože se skutečností stojí v přímém rozporu. Nikdy neuznáme Čechy za pány jako sami se nepodáme co otroci v tomto státě. Neprávo nemůže tisíciletou praxí býti změněno v právo, dokud není uznáno samotnými dotčenými na základě svobodného rozhodnutí a proto prohlašujeme slavnostně, že nikdy neustaneme domáhati se sebeurčení našeho národa a že je pokládati budeme za nejvyšší zásadu všech našich akcí a našeho poměru k tomuto státu; nynější stav však prohlašujeme za nás nehodný a se zásadami moderního vývoje neslučitelný. 63 Předseda poslanecké sněmovny, sociální demokrat Tomášek, volal Lodgmanna k pořádku za výroky o neuznávání zákonů přijatých Revolučním Národním shromážděním. S podobnými prohlášeními vystoupili jménem svých klubů i národní socialista Jung a sociální demokrat Seliger června 1920, poté, co v rozpravě vystoupilo už 26 poslanců, usnesla se poslanecká sněmovna podle jednacího řádu na ukončení rozpravy a po vystoupeních tzv. generálních řečníků pro a proti se o vládním prohlášení hlasovalo. Díky odchodu Těsnopisecká zpráva ze schůze RNS z , 60 Národní shromáždění Republiky československé v 1. desetiletí, str Těsnopisecká zpráva ze schůze poslanecké sněmovny NS z , 62 tamtéž 63 Těsnopisecká zpráva ze schůze poslanecké sněmovny NS z , dr. Lodgmann pochopitelně hovořil německy, těsnopisecká zpráva však obsahuje úřední překlad do češtiny 64 Národní shromáždění Republiky československé v 1. desetiletí, str

19 německých poslanců a 7 národních demokratů vláda v hlasování zvítězila poměrem hlasů 140:109, když vlastní vládu nepodpořilo 15 levých sociálních demokratů a 5 socialistů. 65 Zde připojím obecnější poznámku o vztahu vlády a Národního shromáždění za trvání První republiky. Vláda sice byla podle ústavy odpovědna pouze poslanecké sněmovně, vyvinula se však zvyklost, že předseda vlády předstupuje s vládním prohlášením nejen před poslaneckou sněmovnu, ale i před senát. Analogické rozpravy o vládním prohlášení tedy probíhaly i v senátu. Významnou roli v ústavním systému První republiky hrál také Stálý výbor. Řada prohlášení ministrů a někdy i ministerských předsedů a následné rozpravy tak zazněly právě na půdě Stálého výboru. 66 IV. Rozkol v sociální demokracii zkrátil dobu působení Tusarovy vlády. Už 15. září 1920 byla vystřídána úřednickým kabinetem Jana Černého. Úřednickou vládu, tj. vládu složenou z neposlanců a nestraníků, ústava jako zvláštní institut neznala. Pro každou vládu však platilo, že může existovat, dokud jí poslanecká sněmovna nevysloví nedůvěru; takto tedy mohla být vláda i vládou úřednickou. Premiér Černý vystoupil s vládním prohlášením nejprve ve Stálém výboru 29. září 1920; návrh na zahájení debaty byl zamítnut. 67 Před obě komory Národního shromáždění předstoupil 26. října. Na úvod Černý zdůraznil prozatímní charakter vlády: Zatímní vláda, jejímž jménem činím toto prohlášení, chce býti vládou pracovní v pravém slova smyslu a spatřuje tudíž přední úkol svůj v tom, aby stejně důkladně jako brzy připravila půdu pro utvoření definitivní vlády, jež by nerušena vlivy zevními a opřena o nestranně a jistě fungující správní aparát mohla věnovati se velkým úkolům, které v zájmu státu a jeho lidu čekají na své provedení. Proto bude se vláda snažiti, nezapomínajíc na nejpalčivější otázky hospodářské, sociální a kulturní, o uklidnění veřejnosti, rozrušené válečnými poměry a poválečnými následky a o upevnění vnitrostátních poměrů, zejména administrací dobře, neporušeně, věcně a spravedlivě pracující. 68 Ještě než přistoupil k vlastnímu programu, vyjádřil se k postavení úřednické vlády, jež v parlamentu hledá podporu ne pro sebe, ale pro své činy. 69 Černého vládní program byl poměrně rozsáhlý, dotknul se řady oblastí a důraz kladl na řádně fungující státní správu. V závěru Černý požádal o podporu všechny státotvorné strany. Obě komory však přijaly Černého řeč s chladem. 70 V poslanecké sněmovně byla o vládním prohlášení zahájena rozprava, provázena protesty německých poslanců trvala pět dní (4., 5., 9., 10. a ). Protesty a obstrukce německých poslanců vyvrcholily 10. listopadu, kdy se jim podařilo znemožnit jednání sněmovny. Zde je část stenozáznamu z onoho dne: Slovo má p. posl. dr. Brunar. (Trvalý hluk.) Pan posl. dr. Brunar není přítomen? (Hluk. - Předseda zvoní.) Prosím o klid. Posl. dr. Brunar (německy): Dámy a pánové! Se zřetelem na poměry zde vládnoucí a se zřetelem na způsob, jakým se provádí jednací řád, pokládám to jako německý poslanec pod svou čest, abych zde mluvil. (Souhlas a potlesk na levici. - Smích na české straně. - Různé výkřiky.) Předseda (zvoní): volám pana posl. Dr. Brunara za tento výrok k pořádku. (Hluk. Výkřiky německých poslanců.) Slovo má dále p. posl. dr. Stránský. (Trvalý hluk a různé výkřiky na levici. - Předseda zvoní.) Žádám o klid a vyzývám pana řečníka, aby se ujal slova. (Výkřiky.) Posl. dr. Stránský: Slavná sněmovno! Prosím, pánové, snažně... (Německé výkřiky: Dosti! Hluk. Trvalá vřava.) Předseda (zvoní): Volám pana posl. Kallinu pro jeho neslušné chování k pořádku. (Potlesk na české straně, odpor a hluk na německé straně. - Posl. Bobek [německy]: V této sněmovně se již vůbec nebude mluvit!) Volám pana posl. Bobka pro tento výrok k pořádku. (Veliký hluk a různé výkřiky na levici.) Posl. dr. Stránský: Slavná sněmovno! Dovolte... (Posl. dr. Lehnert [německy:] To nemá účelu, nenecháme ho mluvit!) Má to účel, pane kolego! (Trvalá vřava. - Posl. dr. Baeran tluče do pultu.) Předseda (zvoní): Volám pana posl. dr. Baerana k pořádku. (Vřava na levici nepřestává.) Posl. dr. Stránský (pokračuje): Němci si stěžovali před celou Evropou, že jsme je nepozvali do Národního 65 Národní shromáždění Republiky československé v 1. desetiletí, str Národní shromáždění Republiky československé v 1. desetiletí, str Národní shromáždění Republiky československé v 1. desetiletí, str Těsnopisecká zpráva ze schůze poslanecké sněmovny NS z , 69 tamtéž 70 Národní shromáždění Republiky československé v 1. desetiletí, str. 253

20 shromáždění. Toto jest činnost, ke které chtěli býti pozváni. (Výborně! Potlesk. Hlas: To jest kultura! - Různé výkřiky a trvající hřmot na levici.) Já si dovolím přes projevy německé kultury, které jsme zde svědky, pokračovati v rozpravě, která včera byla přerušena. Možná, že to moje německé kolegy unaví dříve než mne. (Neustávající hluk.) Předseda (zvoní): Ve smyslu 52 jednacího řádu vylučuji pp. posl. dr. Raddu a dr. Baerana na 5 schůzi z jednání sněmovního. (Výborně! Potlesk českých poslanců. Vřava u poslanců německých.) Přerušuji schůzi. 71 V rozpravě nakonec vystoupilo 27 poslanců, vládní prohlášení bylo 12. listopadu hlasy československých stran (s výjimkou komunistů) schváleno. 72 V. Koncem září 1921 byla úřednická vláda Jana Černého nahrazena kabinetem Edvarda Beneše, v němž už zasedli zástupci politických stran. 18. října vystoupil Beneš s vládním prohlášením v poslanecké sněmovně i v senátu. Beneš vnímal postavení nové vlády takto: Dlužno jen zdůrazniti, že po roce vlády úřednické ujímá se vedení státu vláda parlamentní, vzniklá z dlouhého a vážného jednání zástupců pěti politických stran. Nová vláda bude tudíž výrazem nových poměrů v parlamentě a bude důsledně a loyálně plniti program, smluvený mezi zástupci stran. Je to tedy parlament, který má rozhodovati a bude rozhodovati. S plným vědomím a s plnou rozhodností se na toto stanovisko stavíme. Činíme to však také s plnou důvěrou a nadějí, neboť věřím pevně, že strany budou důsledně, rozhodně a plně podporovati vládu parlamentní nove v život vyvolanou. 73 Beneš dále ve vládním programu hovořil mj. o pozemkové reformě, odluce církve od státu a o zahraniční politice. Rozprava v poslanecké sněmovně proběhla ve dnech 19., 20. a 21. října 1921, vystoupilo 23 řečníků a vládní prohlášení bylo hlasy šesti československých stran (Pětky 74 a živnostenské strany) schváleno. 75 VI. Skutečnou vládou Pětky byl až Švehlův kabinet, který se v úřadě udržel tři roky. Vláda byla jmenována 7. října 1922 a 24. října se představila poslanecké sněmovně. Antonín Švehla ve svém projevu, občas přerušovaném výkřiky ĺuďáků a komunistů, vyjádřil vůli navázat na program Benešovy vlády, zmínil některé úkoly před vládou stojící (např. chystanou daňovou reformu) a zakončil své vystoupení slovy na adresu své vlády: Pokládá se za dosti silnou, aby uhájila autoritu a zájem státu v každých okolnostech a aby chránila orgány moci výkonné při konání jejich povinností. Mladý náš stát překonal již nejhorší počáteční obtíže a nyní je potřeba pracovati k všestrannému upevnění jeho demokratického vývoje. Budeme-li všichni při tom plně a přesně konati svoje povinnosti, můžeme klidně pohlížeti do budoucnosti. 76 Ve dnech 25., 26. a 27. října 1922 se konala společná rozprava k tomuto vládnímu prohlášení, k prohlášení ministra Beneše o zahraniční situaci a k výkladu ministra Rašína o státním rozpočtu na rok Rozprava byla omezena lhůtou pěti minut pro každého řečníka, vystoupilo v ní 41 poslanců a vláda nakonec získala podporu 156 poslanců vládní koalice z celkového počtu 285 přítomných. 77 VII. Po předčasných volbách v listopadu 1925 se Švehla pokusil obnovit vládu předchozí koalice, jeho vláda, jmenovaná 9. prosince 1925, však byla již 18. března 1926 nahrazena druhou úřednickou vládou Jana Černého. Švehla přečetl vládní prohlášení ve sněmovně 18. prosince Po celou dobu svého projevu se musel potýkat s hlučnou obstrukcí opozičních poslanců. Zde je těsnopisecká zpráva z úvodu Švehlova vystoupení: Slavná sněmovno! 15. listopadu vykonal lid svou občanskou povinnost u volebních uren a zvolil zákonodárné sbory republiky v tom složení, v jakém dnes se scházejí. Svobodnou volbou, provedenou na širokém podkladě všeobecného rovného práva hlasovacího a při soustavě poměrného zastoupení vyslovil lid svou vůli, dal nám důvěru a poctil nás nejvyšším vyznamenáním, jež občanu ve státě může se dostati. Náš demokratický řád volební 71 Těsnopisecká zpráva ze schůze poslanecké sněmovny NS z , 72 tamtéž 73 Těsnopisecká zpráva ze schůze poslanecké sněmovny NS z , 74 Tzv. Pětku tvořili zástupci pěti československých státotvorných stran - 1. sociální demokraté, 2. národní socialisté, 3. agrárníci, 4. lidovci, 5. národní demokraté 75 Národní shromáždění Republiky československé v 1. desetiletí, str Těsnopisecká zpráva ze schůze poslanecké sněmovny NS z , 77 Národní shromáždění Republiky československé v 1. desetiletí, str. 297