Zpráva o šetření. ve věci příspěvku na živobytí paní N. Č.

Transkript

1 V Brně dne 28. července 2015 Sp. zn.: 3925/2015/VOP/AV Zpráva o šetření ve věci příspěvku na živobytí paní N. Č. Obrátila se na mě paní N. Č., trvale bytem XXX (dále také stěžovatelka ). V podnětu uvedla, že pracovníci Úřadu práce České republiky, krajské pobočky v Ústí nad Labem, kontaktního pracoviště YYY (dále také úřad práce ), ji poučili o tom, že je třeba, aby podala u soudu návrh na výživné od bývalého manžela, neboť bývalý manžel má k ní vyživovací povinnost (stěžovatelka doložila protokol o jednání na úřadu práce ze dne a ze dne ). Pokud by tak stěžovatelka neučinila, neměla by nárok na příspěvek na živobytí. Stěžovatelka podala soudu návrh na určení výživného dne , soud jí nevyhověl a nyní je povinna hradit náklady řízení před Okresním soudem Z. ve výši ,20 Kč. A - Předmět šetření Po seznámení se s obsahem podnětu jsem zahájila v souladu s ustanovením 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, šetření postupu úřadu práce v řízení o příspěvku na živobytí. V souladu s ustanovením 15 odst. 2 písm. a), b) a c) zákona o veřejném ochránci práv jsem požádala ředitele krajské pobočky Úřadu práce České republiky v Ústí nad Labem o poskytnutí vyjádření a kopie spisové dokumentace. Předmětem mého šetření bylo, zda úřad práce postupoval v souladu se zákonem, pokud stěžovatelku vybízel k tomu, aby uplatnila nárok na výživné od bývalého manžela. B - Skutková zjištění Z vyjádření vedoucí oddělení nepojistných sociálních dávek příslušné krajské pobočky vyplynulo, že stěžovatelka je vedena v evidenci uchazečů o zaměstnání od do současné doby. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka pečovala o dosavadní společnou domácnost a společnou nezletilou dceru M., která plní povinnou školní docházku, přistoupil orgán pomoci v hmotné nouzi k uplatnění nároku a pohledávek. Příjemkyně dávky byla správním orgánem poučena o tom, aby nároky řádně uplatnila, tj. k příslušnému soudu podala návrh na stanovení výživného pro rozvedenou manželku, což stěžovatelka dne učinila. Dne byl Okresním soudem Z. vydán rozsudek, kterým soud žalobu zamítá a žalobkyni ukládá povinnost uhradit žalovanému náklady řízení v celkové částce ,20,- Kč. Proti tomuto rozsudku podala stěžovatelka odvolání ke Krajskému soudu v Ústí nad Labem, který usnesením rozsudek Okresního soudu Z. ve věci úhrady nákladů řízení potvrdil. Ze spisové dokumentace plyne, že při jednání na úřadu práce dne pracovnice úřadu práce stěžovatelku poučila o tom, že je třeba podat u soudu návrh

2 na výživné rozvedeného manžela. Stejného poučení se stěžovatelce dostalo při jednání na úřadu práce dne , v protokolu o jednání z tohoto data je zaznamenána povinnost stěžovatelky doložit návrh na výživné pro rozvedenou manželku při příští návštěvě úřadu práce. Spisová dokumentace dále obsahuje usnesení Okresního soudu Z. ze dne , kterým soud schválil smír uzavřený mezi stěžovatelkou a jejím manželem, jímž se manžel stěžovatelky zavázal platit výživné nerozvedené manželce ve výši 1.000,- Kč. Z rozsudku Okresního soudu Z. o rozvodu ze dne vyplývá, že o rozvod požádal dnes již bývalý manžel stěžovatelky. V žalobě uvedl, že manželství bylo spokojené asi dvanáct let, po narození dcery ( ) se manželka až na dvě výjimky nevrátila do zaměstnání a zůstala v domácnosti. Dále je zřejmé, že manžel stěžovatelky jezdíval za prací i do ciziny a někdy byl pryč po dlouhou dobu. Žalovaná uvedla, že je pravda, že byla v domácnosti, ale práci si hledala a stále chodí po výběrových řízeních. Stěžovatelka podala návrh na zahájení řízení ve věci výživného pro rozvedenou manželku dne k Okresnímu soudu Z. V návrhu uvedla, že bývalý zaměstnavatel (finanční úřad) jí dal výpověď pro nadbytečnost, je vedena v evidenci uchazečů o zaměstnání. Vzhledem k tomu, že úřad práce požaduje, aby jí bývalý manžel přispíval poskytováním výživného pro rozvedenou manželku, žádá, aby mu soud uložil povinnost hradit výživné. Okresní soud Z. rozsudkem ze dne zamítl žalobu stěžovatelky ve věci výživného rozvedené manželky. Z vyjádření žalovaného zjistil, že stěžovatelka není ochotna sama se živit, vždy bez vážného důvodu opustila zaměstnání, naposledy pracovala u finančního úřadu, odmítla však nabídku přeložení do Ústí nad Labem v rámci reorganizace s tím, že nehodlá dojíždět. Stěžovatelka před soudem uvedla, že práci hledá marně již čtyři roky, zúčastnila se několika výběrových řízení, vždy byl vybrán jiný uchazeč. Zdravotní stav jí nebrání najít si zaměstnání. Okresní soud Z. dospěl k závěru, že nedostatek pracovních příležitostí nelze chápat jako neschopnost stěžovatelky sama se živit, proto nejsou dány podmínky pro přiznání výživného rozvedeného manžela. Krajský soud v Ústí nad Labem se zabýval odvoláním stěžovatelky proti výroku o nákladech řízení. Uvedl, že sdílí názor soudu prvního stupně, pokud žaloba nebyla podána důvodně a žalovaný byl v řízení právně zastoupen, aby se ubránil nároku žalobkyně, nelze mu upřít právo na náhradu nákladů účelně vynaložených. C - Hodnocení věci ochránkyní Podle zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, úřad práce zkoumá, zda se žadatel o příspěvek na živobytí a jeho příjemce snaží zvýšit si příjem řádným uplatněním nároků a pohledávek, mimo jiné i nároku na výživné [ 13 odst. 1 písm. d) zákona o pomoci v hmotné nouzi]. Pokud žadatel či příjemce prokazatelně všechny své nároky a pohledávky neuplatňuje, nemá nárok na zvýšení částky živobytí o polovinu částky rozdílu mezi 2

3 životním a existenčním minimem osoby [ 27 odst. 1 písm. b) zákona o pomoci v hmotné nouzi]. V případě, že neuplatní některý z nároků či pohledávek do tří měsíců, za které pobírá příspěvek na živobytí, má se za to, že není v hmotné nouzi a ztrácí nárok na příspěvek na živobytí [ 27 odst. 2 zákona o pomoci v hmotné nouzi]. Úřad práce nemusí nutně trvat na tom, aby žadatel o příspěvek na živobytí či příjemce dávky uplatnil nároky a pohledávky ve všech případech. Úřad práce uplatnění nároků a pohledávek nevyžaduje v situacích, kdy je zřejmé, že jejich uplatnění by nebylo úměrné zisku z něj plynoucímu nebo pokud nelze uplatnění nároků a pohledávek po osobě spravedlivě žádat [ 13 odst. 2 zákona o pomoci v hmotné nouzi]. Uplatněním nároku se přitom rozumí faktické podání žádosti o přiznání dávky 1, eventuálně tomu odpovídající soudní uplatnění nároku nebo uzavření dohody o výživném (dohodu o výživném lze například uzavřít v případě výživného rozvedeného manžela, občanský zákoník nevyžaduje rozhodnutí soudu, ani pro účely sociálních dávek by nemělo být rozhodnutí soudu třeba, pokud by bývalý manžel dobrovolně výživné na základě dohody poskytoval). 2 Nárok rozvedeného manžela na výživné upravuje ustanovení 760 a násl. zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, následovně: Ustanovení 760 (1) Není-li rozvedený manžel schopen sám se živit a tato jeho neschopnost má svůj původ v manželství nebo v souvislosti s ním, má vůči němu jeho bývalý manžel v přiměřeném rozsahu vyživovací povinnost, lze-li to na něm spravedlivě požadovat, zejména s ohledem na věk nebo zdravotní stav rozvedeného manžela v době rozvodu nebo skončení péče o společné dítě rozvedených manželů. (2) Při rozhodování o výživném nebo o jeho výši vezme soud zřetel, jak dlouho rozvedené manželství trvalo a jak dlouho je rozvedeno, jakož i zda a) si rozvedený manžel neopatřil přiměřené zaměstnání, přestože mu v tom nebránila závažná překážka, b) si rozvedený manžel mohl výživu zajistit řádným hospodařením s vlastním majetkem, c) se rozvedený manžel podílel za trvání manželství na péči o rodinnou domácnost, d) se rozvedený manžel nedopustil vůči bývalému manželu nebo osobě mu blízké činu povahy trestného činu, nebo e) je dán jiný obdobně závažný důvod. (3) Pro vyživovací povinnost rozvedených manželů platí obdobně obecná ustanovení o výživném. Podle komentáře k občanskému zákoníku 3 je základní podmínkou pro plnění vyživovací povinnosti po rozvodu, že rozvedený manžel, který požaduje výživné, není schopen sám se živit. Kumulativně k tomu musí být splněna i druhá podmínka, totiž že neschopnost manžela sám se živit má svůj původ v manželství nebo 1 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. srpna 2011, č. j. 3 Ads 102/ , 2 Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. dubna 2015, č. j. 8 Ads 23/ , podle něhož mimosoudní dohodu rodičů o výši výživného nelze považovat za způsobilý důkazní prostředek ke zjištění výše výživného pro účely řízení o přídavku na dítě. Jak už Nejvyšší správní soud uvedl výše, u takové dohody není postaveno najisto, že dohodnutá výše výživného objektivně odpovídá schopnostem, možnostem a majetkovým poměrům povinného rodiče a odůvodněným potřebám dítěte, a že je tedy skutečně nezbytné, aby se na úhradě potřeb dítěte finančně podílel i stát prostřednictvím dávek státní sociální podpory. 3 HRUŠÁKOVÁ, Milana, KRÁLÍČKOVÁ, Zdeňka, WESTPHALOVÁ, Lenka a kol. Občanský zákoník II. Rodinné právo ( ). Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2014, s ISBN

4 v souvislosti s ním. Výživné rozvedeného manžela je z morálního hlediska projevem odpovědnosti ekonomicky silnějšího manžela za to, co se bude dít s druhým manželem po rozvodu, avšak výlučně za situace, že důvody neschopnosti manžela sám se po rozvodu živit mají souvislost s předchozím manželstvím. Okolnostmi, které mají svůj původ v manželství nebo v souvislosti s ním, jsou např. péče o nezletilé děti, které nenabyly plné svéprávnosti, přičemž s ohledem na péči o děti není rodič, jemuž byly děti svěřeny do individuální péče, schopen nastoupit do odpovídajícího zaměstnání, dále dlouholeté manželství spojené s péčí oprávněného manžela o děti a rodinnou domácnost spolu se ztrátou kvalifikace, případná invalidita vzniklá za doby existence manželství apod. Z důvodové zprávy k občanskému zákoníku je zřejmé, že úprava výživného rozvedeného manžela má více respektovat faktický i právní stav, podle něhož se rozvodem ruší rodinný a právní svazek bývalých manželů, a v jehož důsledku se z bývalých manželů stávají cizí lidé. Proto se navrhuje stanovit, že právo na výživné vzniká rozvedenému manželu, není-li schopen sám se živit a lze-li po druhém z manželů spravedlivě požadovat, aby výživné poskytoval. Typicky půjde o případy, kdy neschopnost jednoho z bývalých manželů živit se sám má zřejmou souvislost s rozvedeným manželstvím, a proto jsou příkladmo vytknuty v odstavci 1. Jde o situace, kdy důvodem neschopnosti rozvedeného manžela živit se sám, popřípadě živit se dostatečně, je především jeho věk nebo zdravotní stav v době rozvodu, anebo pečuje-li rozvedený manžel po rozvodu o společné dítě rozvedených manželů jeho věk nebo zdravotní stav v době, kdy péče o toto dítě skončila. 4 Další komentář k občanskému zákoníku k úpravě vyživovací povinnosti mezi rozvedenými manžely uvádí následující: Materiálním znakem zákonného kritéria neschopnosti sám se živit je zjištění, že rozvedený manžel v době rozvodu nebo skončení péče o společné dítě nedisponuje žádným vlastním příjmem nebo disponuje příjmem tak nízkým, že nepostačuje krýt jeho potřeby, anebo výnosy z majetku, které mu patří (eventuálně jej spravuje), nedostačují pro úhradu jeho osobních potřeb. Z dosavadní soudní praxe vyplynuly zejména dva, stále aktuální, poznatky. Pokud jde o mladší manželství vychovávající nezaopatřené děti, bývají důvody pro uplatnění výživného rozvedeného manžela spojeny především s péčí o děti (kupř. děti nelze umístit do jeslí nebo mateřských škol, ať již proto, že v místě bydliště se podobná zařízení nevyskytují, anebo mají omezenou kapacitu, rozvedený manžel je nucen zůstat v domácnosti, aby pečoval o invalidní dítě etc.). Co se týče manželství starších a déletrvajících, jsou tvrzené důvody pro uplatnění výživného rozvedeného manžela spjaty ponejvíce s výdělkovými schopnostmi jednoho z manželů a možností jeho dalšího pracovního a profesního uplatnění v době rozvodu a těsně po něm (např. v důsledku péče o domácnost a děti ztratil svou kvalifikaci, pozbyl reálnou možnost uplatnit se ve svém oboru, úraz či nemoc přivodivší stav pracovní neschopnosti atp.). 5 Z právní úpravy tedy vyplývá, že poskytování výživného bývalému manželovi zdaleka není samozřejmostí, nýbrž jde o výjimečné situace. 4 ZUKLÍNOVÁ, Michaela. In ELIÁŠ, Karel a kol. Nový občanský zákoník s aktualizovanou důvodovou zprávou a rejstříkem. 1. vydání. Ostrava: Sagit, 2012, s ISBN ELISCHER, David. In ŠVESTKA, Jiří, DVOŘÁK, Jan, FIALA, Josef, ZUKLÍNOVÁ, Michaela a kol. Občanský zákoník. Komentář. Svazek II. Praha: Wolters Kluwer, a. s., 2014, s ISBN

5 Úřad práce se dostatečným způsobem nezabýval tím, zda skutečnost, že stěžovatelka nemá příjmy z výdělečné činnosti (případně není schopna se živit výnosem z vlastního majetku), má svůj původ v manželství. Stěžovatelka v podnětu uvedla, že je a byla schopna se samostatně živit, pouze je nyní bez zaměstnání vzhledem k tomu, že v daném regionu je těžké zaměstnání najít, tedy z objektivních důvodů, a nikoli z příčin majících svůj původ v manželství. Je sice pravda, že stěžovatelka po dobu trvání manželství byla převážně v domácnosti, jak plyne z rozsudku o rozvodu, to však automaticky neznamená, že po tuto dobu pozbyla svou kvalifikaci a z tohoto důvodu je pro ni těžší zaměstnání získat. Výchozí situace, kdy se manželka po dobu trvání manželství převážně starala o domácnost a péči o nezletilé dítě, jistě automaticky nezakládá povinnost manžela po rozvodu poskytovat bývalé manželce výživné. Pracovníci úřadu práce, agendy hmotné nouze, se nespojili s pracovníky téhož úřadu, oddělení zaměstnanosti, aby zjistili, zda se stěžovatelka snaží zaměstnání získat a jaké překážky jí v tom brání, přestože jsou podle ustanovení 64 odst. 2 zákona o pomoci v hmotné nouzi povinni vykonávat sociální práci, tj. mimo jiné shromažďovat a analyzovat údaje o příjemcích příspěvku na živobytí, kteří se nacházejí ve stavu hmotné nouze déle než tři kalendářní měsíce, a využívat tyto údaje pro práci s klientem za účelem zlepšení jeho sociální situace. Také z literatury k dané problematice plyne, že častým důkazem v řízení ve věci výživného rozvedeného manžela bývá zpráva úřadu práce, která se zaměří na možnosti zaměstnávání osoby uplatňující nárok na výživné rozvedeného manžela. 6 Ze spisové dokumentace není zřejmé, jakou úvahou byl správní orgán veden, pokud stěžovatelce uložil povinnost uplatnit nárok na výživné rozvedeného manžela. Z tohoto důvodu mám za to, že úřad práce se situací stěžovatelky příliš nezabýval a požadavkem na uplatnění nároku na výživné ji vystavil riziku, že v případě neúspěchu v řízení ponese vysoké náklady soudního řízení, které její sociální situaci ještě zhorší. Orgán pomoci v hmotné nouzi bude patrně namítat, že nebyl oprávněn posuzovat občanskoprávní nárok stěžovatelky na výživné od bývalého manžela, k takovému posouzení je povolán výlučně soud. K této námitce uvádím, že úřad práce nemůže vést úvahu o tom, zda lze po příjemci příspěvku na živobytí spravedlivě žádat uplatnění nároku na výživné, aniž by se zabýval tím, zda mohou být podmínky pro přiznání výživného splněny. Moji předchůdci se s obdobnými případy setkali již v minulosti. 7 Výsledkem šetření bylo, že Ministerstvo práce a sociálních věcí vydalo k postupu orgánu pomoci v hmotné nouzi v této věci metodický pokyn č. 11/2007, v němž doporučuje, aby orgán pomoci v hmotné nouzi nejprve posoudil objektivně okolnosti, které s rozvodem souvisely. Pokud by orgán pomoci v hmotné nouzi dospěl k závěru, že není možné požadovat v konkrétním případě, aby bývalý manžel hradil výživné, může od požadavku na uplatnění nároku na výživné upustit a nevyžadovat jej. Ministerstvo doporučilo, aby požadavek na uplatnění vyživovací 6 KOVÁŘOVÁ, Daniela. Vyživovací povinnost po rekodifikaci. 1. vydání. Praha: Leges, 2014, s. 68. ISBN Zpráva o šetření veřejného ochránce práv ze dne 12. září 2007, sp. zn. 763/2007/VOP/PB, zpráva o šetření veřejného ochránce práv ze dne 4. dubna 2007, sp. zn. 3911/2006VOP/PB, zpráva o šetření veřejného ochránce práv 20. března 2009, sp. zn. 4114/2008/VOP/TS. 5

6 povinnosti mezi rozvedenými manžely nebyl vyžadován automaticky, ale aby orgán pomoci v hmotné nouzi posuzoval vždy konkrétní případ citlivě a individuálně. Domnívám se, že orgán pomoci v hmotné nouzi v daném případě nepostupoval v souladu s tímto doporučením a neučinil si dostatečnou úvahu o oprávněnosti nároku stěžovatelky na výživné od bývalého manžela, jak mu ukládá zákon o pomoci v hmotné nouzi. Pokud si správní orgán nebyl jist právním hodnocením případu stěžovatelky, neměl žádat, aby uplatnila u soudu návrh na určení výživného rozvedeného manžela a vystavovat ji riziku vysokých soudních nákladů, eventuálně se měl obrátit na instančně nadřízený správní orgán, aby mu poskytl metodickou pomoc. D - Závěry Na základě výše popsaných zjištění a úvah jsem ve smyslu ustanovení 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv dospěla k přesvědčení, že Úřad práce České republiky, krajská pobočka v Ústí nad Labem, pochybil tím, že požadoval, aby stěžovatelka vůči svému bývalému manželovi uplatnila nárok na výživné, aniž řádně zvážil oprávněnost tohoto nároku. Zprávu o šetření zasílám řediteli krajské pobočky Úřadu práce České republiky v Ústí nad Labem, a žádám, aby se v zákonné lhůtě 30 dnů od jejího doručení vyjádřil ke zjištěným pochybením a informoval mě o přijatých opatřeních k nápravě. Zpráva shrnuje mé dosavadní poznatky, které mohou být podkladem pro závěrečné stanovisko. Zprávu o šetření zasílám také stěžovatelce a na vědomí Úřadu práce České republiky generálnímu ředitelství. Mgr. Anna Š a b a t o v á, Ph.D. veřejná ochránkyně práv 6