Zpráva o průběhu šetření

Transkript

1 Za situace, kdy z doložených výplatních lístků zaměstnance bylo patrné, že mzda byla zaměstnavatelem vždy v předchozích měsících zasílána převodem na účet, měl úřad práce přihlédnout k výpisu z bankovního účtu za rozhodný měsíc jako k objektivnímu dokladu osvědčujícímu, že v daném měsíci nedošlo k vyplacení mzdy zaměstnavatelem a uspokojit dlužné mzdové nároky ve výši doložené zaměstnancem. V Brně dne 3. ledna 2012 Sp. zn.: 3000/2011/VOP/EHŠ Zpráva o průběhu šetření ve věci podnětu pana M.A. A - Obsah podnětu V červnu 2011 byl do Kanceláře veřejného ochránce práv doručen podnět pana M.A. (dále také stěžovatel ), bývalého zaměstnance společnosti C. E. Cabines, s. r. o., který si stěžuje na postup Úřadu práce ČR kontaktní pracoviště Uherské Hradiště a Ministerstva práce a sociálních věcí ve věci rozhodnutí o uspokojení splatných mzdových nároků zaměstnance podle zákona č. 118/2000 Sb., o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele či zákon ). Z jeho podání vyplývá, že dne okamžitě zrušil pracovní poměr z důvodu nevyplácení mzdy zaměstnavatelem. Dne podal soudu insolvenční návrh na majetek zaměstnavatele a dne požádal místně příslušný Úřad práce ČR kontaktní pracoviště Uherské Hradiště o uspokojení mzdových nároků za měsíc duben 2010 ve výši ,- Kč a za měsíc květen 2010 ve výši ,- Kč. K žádosti stěžovatel doložil kopii pracovní smlouvy, výplatní lístky za duben a květen 2010, získané od externí účetní firmy zaměstnavatele, a okamžité zrušení pracovního poměru. Úřad práce však dospěl k závěru, že nepředložil doklady, které prokazatelně osvědčují výši jeho mzdových nároků, a přiznal tedy měsíční mzdový nárok ve výši částky rovnající se minimální mzdě 8.000,- Kč platné ke dni podání insolvenčního návrhu, přičemž žádost o uspokojení mzdových nároků za měsíc duben 2010 byla zamítnuta, neboť nespadají do rozhodného období. Proti rozhodnutí podal stěžovatel odvolání k Ministerstvu práce a sociálních věcí, které rozhodnutí potvrdilo s tím, že výpis z bankovního účtu doložený stěžovatelem k odvolání nepovažuje za objektivní doklad pro prokázání skutečnosti, že zaměstnanci nebyla mzda vyplacena. Podle ustanovení 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, jsem z podnětu stěžovatele zahájil ve věci postupu

2 Úřadu práce ČR kontaktní pracoviště Uherské Hradiště (dále jen ÚP ) a Ministerstva práce a sociálních věcí (dále jen MPSV ) šetření. B - Skutková zjištění V souladu s ustanovením 15 zákona o veřejném ochránci práv jsem vyzval ředitele odboru koncepcí trhu práce a odboru služeb trhu práce Ministerstva práce a sociálních věcí Mgr. Karla Machotku a ředitele Úřadu práce ČR kontaktní pracoviště Uherské Hradiště Ing. Richarda Janíčka ke sdělení stanoviska a vyjádření ke skutkovým a právním otázkám postupu dotčených úřadů, zejména k otázce, na základě jakých skutečností dospěl ÚP i MPSV k závěru, že stěžovatel nepředložil doklady, kterými by prokazatelně osvědčil, že mu mzda za květen 2010 nebyla vyplacena. Ze shodného vyjádření jak ÚP, tak MPSV vyplývá, že stěžovatel dne požádal ÚP o uspokojení mzdových nároků nevyplacených zaměstnavatelem C. E. Cabines, s. r. o., a k žádosti doložil pracovní smlouvu, výplatní lístky za měsíc duben a květen 2010, okamžité zrušení pracovního poměru a doklad o zdravotním pojištění. Poté dne úřad práce v souladu s ustanovením 7 zákona vyzval zaměstnavatele, aby předložil písemný seznam dlužných mzdových nároků všech svých zaměstnanců za rozhodné období a prokázal, zda provedl u zaměstnance srážky a odvody podle zvláštních právních předpisů. Zaměstnavatel však na výzvu úřadu práce nereagoval a nesplnil svou oznamovací povinnost, za což mu úřad práce příkazem uložil pokutu. Následně úřad práce stěžovatele dne vyzval, aby doložil uplatněné mzdové nároky potvrzením zaměstnavatele nebo potvrzením mzdové účetní nebo pokladní o tom, že nebyly vyplaceny. Kromě již doložených dokladů a čestného prohlášení ze dne však stěžovatel žádné další doklady nepředložil, načež úřad práce dospěl k závěru, že prokazatelně neosvědčil výši svých mzdových nároků (tzn. výši nevyplacených mzdových nároků), neboť výplatní lístky nepodepsané a nepotvrzené zaměstnavatelem, ani čestné prohlášení stěžovatele nejsou průkazným dokladem o tom, že zaměstnavatel mzdu skutečně nevyplatil. Za průkazné lze dle sdělení ÚP považovat předložené výplatní lístky jen tehdy, pokud souhlasí uplatněná výše mzdových nároků a doba, za kterou jsou uplatněny, s písemným vykázáním dlužných mzdových nároků provedeným zaměstnavatelem nebo insolvenčním správcem. MPSV ve svém vyjádření uvedlo, že podle ustanovení 9 odst. 3 zákona o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele přizná úřad práce rozhodnutím mzdový nárok ve výši a za dobu uplatněnou zaměstnancem, jestliže zaměstnavatel nebo správce přes výzvu úřadu práce nepředloží seznam dlužných mzdových nároků (ustanovení 7 téhož zákona) a zaměstnanec objektivním dokladem prokazatelně osvědčí skutečnou výši svých nevyplacených mzdových nároků. Zaměstnanec může prokázat nevyplacení svých mzdových nároků písemným prohlášením zaměstnavatele nebo mzdové účetní o dlužných mzdových nárocích zaměstnance. Na tuto skutečnost jsou zaměstnanci upozorněni na integrovaném portálu na internetové stránce MPSV. Doklady doložené stěžovatelem 2

3 nejsou takovým objektivním dokladem potvrzujícím výši dlužných mzdových nároků zaměstnance, neboť tyto doklady pouze prokazují dobu trvání pracovního poměru zaměstnance a výši jeho výdělku. Rovněž stěžovatelem dodatečně k odvolání doložený bankovní výpis není dle MPSV dokladem, kterým by bylo prokazatelně osvědčeno nevyplacení mzdových nároků, neboť mzda za příslušný měsíc mohla být stěžovateli vyplacena v hotovosti nebo poštovní složenkou. Způsob výplaty mzdy v předchozích měsících je z pohledu zákona podle MPSV irelevantní, a proto odvolací orgán nezjišťoval, zda v minulých měsících byla mzda stěžovateli poukazována na účet. V odůvodnění samotného rozhodnutí MPSV o zamítnutí odvolání stěžovatele je přitom uvedeno, že objektivním dokladem není ani k odvolání doložený výpis z bankovního účtu, neboť z tohoto dokladu není zřejmé, že by mzda za předchozí měsíce byla stěžovateli na účet poukazována. S ohledem na uvedené jsou dotčené úřady toho názoru, že se nedopustily pochybení. C - Právní úprava a hodnocení postupu úřadu práce Dle ustanovení 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, působí veřejný ochránce práv k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívá k ochraně základních práv a svobod. Působnost ochránce se vztahuje i na ministerstva a správní úřady jim podléhající, tedy i na úřady práce jako orgány státní správy. Na postup dotčených úřadů ve věci stěžovatele je třeba nahlížet z hlediska jeho souladu s příslušnými ustanoveními zákona č. 118/2000 Sb., o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele, ve znění pozdějších předpisů. Podle ustanovení 1a zákona o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele má zaměstnanec v rozsahu a za podmínek stanovených tímto zákonem právo na uspokojení splatných mzdových nároků nevyplacených mu jeho zaměstnavatelem, který je v platební neschopnosti. Podle ustanovení 7 odst. 1 zákona vyzve místně příslušný úřad práce neprodleně od uplatnění mzdových nároků alespoň jedním ze zaměstnanců písemně zaměstnavatele, aby nejpozději do 7 dnů od doručení výzvy předložil písemný seznam dlužných mzdových nároků všech svých zaměstnanců za rozhodné období. Na základě ustanovení 9 odst. 3 téhož zákona rozhodne úřad práce o přiznání mzdových nároků za dobu a ve výši, kterou uplatnil zaměstnanec, jestliže zaměstnavatel nesplnil povinnosti uvedené v ustanovení 7 a zaměstnanec při uplatnění mzdových nároků předložil doklady, které jejich výši, jakož i dobu, za kterou je uplatňuje, prokazatelně osvědčují. Podle ustanovení 9 odst. 4 téhož zákona platí, že jestliže zaměstnavatel nebo insolvenční správce nesplnil povinnosti uvedené v 7 a zaměstnanec při uplatnění mzdových nároků nepředložil doklady, které jejich výši prokazatelně osvědčují, úřad práce rozhodne a přizná zaměstnanci měsíční mzdový nárok ve výši částky rovnající se minimální mzdě platné ke dni podání insolvenčního návrhu. 3

4 Úřad práce v tomto případě postupoval podle ustanovení 9 odst. 4 zákona s odůvodněním, že zaměstnanec při uplatnění mzdových nároků nepředložil doklady, které prokazatelně osvědčují výši mzdových nároků, a přiznal tedy zaměstnanci měsíční mzdový nárok ve výši částky rovnající se minimální mzdě. Ze skutkových zjištění tedy plyne, že jak úřad práce, tak i odvolací orgán vzaly za prokázanou výši mzdového nároku stěžovatele, ale na základě přiložených dokladů nebylo dle jejich posouzení prokazatelně osvědčeno, že mzda za květen 2010 nebyla stěžovateli vyplacena. Z tohoto důvodu nebyla výplata náhrady mzdy v plné výši přiznána. Tento závěr odpovídá ustanovení 9 odst. 4 zákona o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele a znění metodického pokynu MPSV č. 2/2006, neboť mzdový nárok je třeba vykládat dle jeho definice v ustanovení 3 písm. b) zákona o ochraně zaměstnanců při insolvenci zaměstnavatele. Na základě tohoto ustanovení se mzdovými nároky rozumějí mzda (plat), její náhrady a odstupné, které zaměstnanci náležejí z pracovního poměru, nebo odměna, popřípadě její náhrada, která zaměstnanci náleží podle dohody o pracovní činnosti, jejichž výplatu neprovedl zaměstnavatel, který je v platební neschopnosti. Zaměstnanec měl podle dotčených úřadů objektivním dokladem prokazatelně osvědčit skutečnou výši svých dlužných mzdových nároků. Všechny doklady jmenované úřady a vymezené zmiňovaným metodickým pokynem MPSV č. 2/2006 ovšem vyžadují určitou součinnost a benevolenci zaměstnavatele, která je v případech okamžitého zrušení pracovního poměru ze strany zaměstnance takřka vyloučena. Zaměstnanec se tak ocitá v neřešitelné situaci, kdy je po něm vyžadováno prokázání skutečnosti, která nenastala. Bez ochoty a spolupráce zaměstnavatele či jeho mzdové účetní existuje reálně pouze jediný možný způsob jak prokázat, že částka vyplacena nebyla, a sice výpis z účtu používaný pro výplatu mzdy zaměstnavatelem. Dle mého názoru lze jen stěží uvěřit, že by zaměstnavatel, který po dobu trvání pracovního poměru vždy vyplácel mzdu na účet zaměstnance, se najednou rozhodl tuto či odstupné vyplatit v hotovosti a toto vyplacení by si ani nenechal potvrdit podpisem zaměstnance. V rámci správního řízení jsou správní orgány povinny důsledně postupovat v souladu s ustanovením 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále také správní řád ), a zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad postupu úřadu s požadavky uvedenými v ustanovení 2 správního řádu (zásada materiální pravdy). Mám za to, že úřad práce a následně ani MPSV nerespektovaly tuto zásadu a před vydáním rozhodnutí nezjistily skutkový stav věci bez důvodných pochybností, a tím v daném případě procesně pochybily. Úřad práce rovněž nevyužil dostatečně svých oprávnění při zajištění důkazů. Na základě ustanovení 52 správního řádu má totiž správní orgán vždy provádět důkazy, které jsou potřebné ke zjištění stavu věci, a to tak, aby byly naplněny zásady dobré správy (zejména přesvědčivost a soulad s právem). Domnívám se, že úřad práce měl v souladu s výše zmíněnou zásadou správního řádu uvedenou v ustanovení 3 vyzvat stěžovatele k předložení výpisů z jeho bankovního účtu, neboť z úřadu práce doložených výplatních lístků bylo patrné, že mzda byla zaměstnavatelem vždy v předchozích měsících zasílána převodem na účet. Rovněž v textu okamžitého zrušení pracovního poměru se 4

5 stěžovatel zmiňuje o zasílání mzdy na jeho účet. Na základě těchto skutečností by výpis z bankovního účtu za měsíc květen 2010 v komparaci s výpisy z předchozích měsíců měl být považován za objektivní doklad osvědčující výši dlužných mzdových nároků. V tomto bodu lze současně odkázat na zásadu správního řízení vyslovenou v ustanovení 4 odst. 2 správního řádu, kterou se měl správní orgán řídit, neboť se jedná o obecný požadavek kladený na postup orgánu ve správním řízení: správní orgán v souvislosti se svým úkonem poskytne dotčené osobě přiměřené poučení o jejích právech a povinnostech, je-li to vzhledem k povaze úkonu a osobním poměrům dotčené osoby potřebné. Je tedy nezbytné, aby úřad práce dostatečně informoval žadatele o dokladech nutných pro vydání rozhodnutí. Tyto závěry korespondují i s judikaturou správních soudů. 1 Jak jsem již uvedl, výpis z bankovního účtu stěžovatele za měsíc květen 2010 by v kontextu toho, že v předchozích měsících byla mzda zasílána vždy na účet, mohl mít zásadní vliv na závěr správního rozhodnutí, a proto bylo povinností správního orgánu poučit stěžovatele o nutnosti doložení výpisů z jeho účtu. V této souvislosti se tak nemohu ztotožnit ani s odůvodněním rozhodnutí MPSV, podle nějž objektivním dokladem není ani k odvolání doložený výpis z bankovního účtu, neboť z tohoto dokladu není zřejmé, že by mzda za předchozí měsíce byla stěžovateli na účet poukazována, a dále s vyjádřením MPSV, že způsob výplaty mzdy v předchozích měsících je z pohledu zákona irelevantní, a proto odvolací orgán nezjišťoval, zda v minulých měsících byla mzda jmenovanému poukazována na účet. Tímto postupem se jednání, či spíše nejednání, správního orgánu dostalo do rozporu s ustanovením 2 odst. 2 správního řádu, neboť svojí nečinností úřady nevyhověly požadavku ochrany oprávněných zájmů účastníka správního řízení a uvedeného ustanovení 3 správního řádu, neboť se správní orgány aktivně nesnažily zjistit skutečný stav věci. Veřejná správa je primárně službou veřejnosti. Stanovený účel a cíl fungování toho kterého správního orgánu proto musí být vždy etalonem při posuzování výkonu činnosti daného správního orgánu. Správní orgány by měly mít k problémům a potížím fyzických a právnických osob (účastníků řízení) co možná největší pochopení a postupovat ve vztahu k nim vstřícně a objektivně. K tomuto svému cíli by proto měla vždy primárně vést veškerá činnost správního orgánu. 2 Pokud jde o zamítnutí žádosti stěžovatele o uspokojení mzdových nároků za měsíc duben 2010, podle zákona mohou být zaměstnanci přiznány úřadem práce mzdové nároky, které spadají do rozhodného období. Podle ustanovení 3 písm. a) je rozhodným obdobím kalendářní měsíc, ve kterém bylo vyhlášeno moratorium před zahájením insolvenčního řízení nebo ve kterém byl podán insolvenční návrh, jakož i tři kalendářní měsíce předcházející tomuto měsíci a tři kalendářní měsíce následující po tomto měsíci. Vzhledem k tomu, že insolvenční návrh na majetek zaměstnavatele byl podán u soudu v srpnu 2010, nespadají mzdové nároky stěžovatele za měsíc duben 2010 do rozhodného období, kterým je květen listopad 2010, a nemohly mu tak být přiznány úřadem práce. Pro posouzení, zda mzdový nárok spadá do rozhodného období, je totiž rozhodující, kdy tento mzdový nárok vznikl, nikoli kdy byl tento mzdový nárok splatný. 1 Srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j.: 6Ads 76/ Převzato z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne , sp. zn. 4Ads 161/

6 D - Závěr Tato zpráva shrnuje poznatky ze šetření, které budou po vyjádření dotčených úřadů podkladem pro konečné stanovisko veřejného ochránce práv. Vzhledem ke skutečnostem zjištěným v průběhu šetření konstatuji, že jsem shledal v postupu ÚP a MPSV procesní pochybení, kdy nebylo využito všech zákonných prostředků ke zjištění skutečného stavu věci a nebyla řádně naplněna poučovací povinnost. Současně si sám úřad práce aktivně nezajišťoval důkazy a neinformoval řádně stěžovatele. Ministerstvu práce a sociálních věcí pak vytýkám, že v odvolacím řízení procesní vady nezjistilo a neučinilo kroky k jejich odstranění. Na základě výše uvedeného a v souladu s ustanovením 18 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, vyzývám ředitele odboru koncepcí trhu práce a odboru služeb trhu práce Ministerstva práce a sociálních věcí Mgr. Karla Machotku a ředitele Úřadu práce ČR kontaktní pracoviště Uherské Hradiště, aby se k výsledkům mého šetření v zákonné lhůtě 30 dnů vyjádřili a sdělili, jaká efektivní opatření k nápravě přijali. JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý veřejný ochránce práv V konkrétním případě se nepodařilo dosáhnout účinné nápravy a s ohledem na běh zákonných lhůt pro zahájení přezkumného řízení není možné dosáhnout změny rozhodnutí. Úřad práce alespoň přijal systémové opatření do budoucna. Žadatelům jsou nyní kromě ústní informace předávána také písemná poučení o tom, jaké doklady úřad pro prokázání dlužných mzdových nároků vyžaduje. 6