Praha, 24. července 2012 1) Připomínky Konsorcia nevládních organizací pracujících s migranty v ČR 1 ke změnám v zákoně o azylu navrhovaných ministerstvem v souvislosti s transpozicí některých směrnic 2 : K navrhovanému znění 2 odst. 10 zákona o azylu (dále jen AZ): (Za pronásledování nebo vážnou újmu se nepovažuje, může-li cizinec s přihlédnutím k osobní situaci nalézt účinnou ochranu v jiné části státu bezpečně odcestovat a vstoupit do jiné části státu, jehož státní občanství má, nebo je-li osobou bez státního občanství, v jiné části státu svého do jiné části státu svého posledního trvalého bydliště, v ní pobývat a nalézt účinnou ochranu před pronásledováním nebo vážnou újmou, pokud se obava z pronásledování nebo vážné újmy vztahuje pouze na část území státu.) Navrhuje se, aby se za slova může-li cizinec s přihlédnutím k doplnilo celkové situaci panující v dotyčné části země a k. Navrhované znění lépe reflektuje transponovaný čl. 8 odst. 2 první větu a vystihuje požadavek přihlédnutí k celkové situaci v dané části země původu. Navrhuje se, aby slova v ní pobývat, byla nahrazena slovy v ní se usadit. Zde navrhované znění, dle našeho názoru, jednak jazykově plně reflektuje transponovaný článek 8 odst. 1 nové kvalifikační směrnice, a tak i lépe vystihuje požadovaný princip trvalosti vnitrostátní ochrany. 1 Konsorcium tvoří jedenáct občanských sdružení: Centrum pro integraci cizinců, Člověk v tísni, o.p.s, Evropská kontaktní skupina v ČR, InBáze Berkat, Meta Sdružení pro příležitosti mladých migrantů, Most pro lidská práva, Multikulturní centrum Praha, Organizace pro pomoc uprchlíkům, Poradna pro integraci, Sdružení občanů zabývajících se emigranty, Sdružení pro integraci a migraci. 2 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/51/EU, kterou se rozšiřuje oblast působnosti směrnice Rady 2003/109/ES na osoby požívající mezinárodní ochrany, a dále směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany.
Celé ustanovení navrhujeme doplnit o větu Je-li původcem pronásledování nebo vážné újmy stát nebo státní subjekt, měla by se uplatnit domněnka, že účinná ochrana není žadateli dostupná. (bod 27 preambule nové kvalifikační směrnice) K navrhovanému dovětku v 9 AZ: POZNÁMKA: Ustanovení je z hlediska čitelnosti pro (ne)použití správního řádu jen nešťastně formulováno. Není zřejmé, zda se dovětek pokud tento zákon nestanoví jinak vztahuje k výjimkám, kdy se nepoužije správní řád nebo obecné premise 9 o použití správního řádu. Co tedy zákon může stanovit jinak obecné použití SŘ nebo výjimky, kdy se SŘ nepoužije? Pokud jde o další výjimky z použití SŘ, tak by bylo vhodnější předmětná ustanovení ( ) do vyjmenovaných výjimek zahrnout. Nesouhlas se zněním doplňovaného 17 odst. 2 a 17a odst. 2 AZ, které mají v zásadě shodné znění: Dále se přihlédne k tomu, zda azylant prokáže závažné okolnosti odůvodňující odmítnutí ochrany státu, jehož je státním občanem, nebo, je-li osobou bez státního občanství, státu svého posledního trvalého bydliště. Článek 11 odst. 3 (a obdobně čl. 16 odst. 3) kvalifikační směrnice doslova uvádí, že ustanovení o ukončení/odnětí ochrany pro změnu okolností v zemi původu se nevztahují na uprchlíka, který je schopen uvést naléhavé důvody podložené předchozím pronásledováním pro odmítnutí ochrany země své státní příslušnosti, nebo je-li osobou bez státní příslušnosti, pro odmítnutí ochrany země svého dosavadního pobytu. Vtěchto případech tedy vůbec nemá k ukončení/odnětí ochrany dojít, nikoliv k tomu toliko být přihlédnuto při ukončování/odnímání. Navíc KS hovoří o tom, že držitel ochrany je schopen uvést takové důvody, zejména a odkazem na předchozí pronásledování, nikoliv o povinnosti prokázat je. Navrhuje se nové znění 17 odst. 3 AZ : Důvody uvedené v odstavci 1 písm. f) a g) nevztahují na azylanta, který je schopen uvést naléhavé důvody podložené předchozím pronásledováním pro odmítnutí ochrany státu, jehož je státním občanem, nebo, je-li osobou bez státního občanství, státu svého posledního trvalého bydliště. Dosavadní odstavce 3-5 se označují 4-6. Navrhuje se nové znění 17a odst. 3 AZ: Důvody uvedené v odstavci 1 písm. f) a g) nevztahují na osobu požívající doplňkové ochrany, která je schopna uvést naléhavé důvody podložené předchozí vážnou újmou pro odmítnutí ochrany státu, jehož je státním občanem, nebo, je-li osobou bez státního občanství, státu svého posledního trvalého bydliště. Dosavadní odstavce 3-5 se označují 4-6. Zásadní připomínka: Nové znění 46a AZ (1) Ministerstvo rozhodne o povinnosti žadatele o udělení mezinárodní ochrany, s výjimkou žadatele, kterým je nezletilá osoba bez doprovodu, rodič nebo rodina s nezletilými či zletilými zdravotně postiženými dětmi, osoba s vážným zdravotním postižením, těhotná žena nebo osoba, která byla mučena, znásilněna nebo podrobena jiným vážným formám psychického, fyzického či sexuálního násilí, setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců 3) až do vycestování, maximálně však po dobu 120 dní, jestliže a) nebyla spolehlivě zjištěna totožnost žadatele, b) žadatel se prokazuje padělanými nebo pozměněnými doklady totožnosti, nebo
c) je důvodné se domnívat, že by žadatel mohl představovat nebezpečí pro bezpečnost státu nebo veřejný pořádek, S tímto návrhem zásadním způsobem nesouhlasíme, žádáme o vyškrtnutí této změny z navrhované novely AZ. V důvodové zprávě je odůvodněn předběžnou otázkou ve věci Arslan a tím, že do budoucna stejně bude muset dojít ke změnám v oblasti zbavení svobody žadatelů o mezinárodní ochranu. Nicméně aktuálně k žádné změně v zákoně o pobytu cizinců nedochází, ostatně na předběžnou otázku odpověď neznáme. Doposud nebyl uspokojivě vysvětlen vztah mezi působností návratové směrnice a pobytem žadatele o MO na území členského státu. Je tedy zcela předčasné normovat určitou úpravu ve věci, ve které doposud nebyla vyřešena předběžná otázka Dílčí změna tohoto rázu, která v zásadě u uprchlíků rozšiřuje možnosti zbavení svobody, není tedy podložená žádnou aktuální potřebou (touto potřebou by jistě neměla být ministerstvem vytrvale presumovaná skutečnost, že všichni zajištění cizinci institutu mezinárodní ochrany zneužívají a tudíž bychom měli mít preventivně možnost zbavit je svobody po uplynutí doby zajištění). Ze znalosti rozhodovací praxe se obáváme, že výsledkem nové úpravy by byla řada případů nezákonného a zbytečně dlouhého zbavení svobody. Příklad: Cizinec bude nejdříve zajištěn dle zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a změně některých zákonů (dále jen ZPC) na dobu, kterou stanoví policie (a policie nadále v některých případech rozhoduje rovnou o zajištění i např. na 120 i výjimečně 180 dní). Cizinec následně tedy projeví úmysl žádat o mezinárodních ochranu. Nicméně tato skutečnost aktuálně není a ani dle nové úpravy nebude důvodem, aby byl propuštěn, ani tím není rozhodnutí o zajištění zneplatněno. Cizinec tedy bude, přes podaný úmysl, zajištěn dle ZPC a teprve po uplynutí doby zajištění nebo po zrušujícím rozsudku soudu ve správním soudnictví (aktuálně policie i po zrušujících rozsudcích cizince znovu zajišťuje, podle našeho názoru v rozporu s článkem 5 Úmluvy) bude rozhodnuto dle zákona o azylu o setrvání v ZZC alias dalším zbavení svobody (120 dnů). Taková situace, která podle našeho názoru vdůsledku dílčí (v tomto smyslu nedořešené, nedodělané) úpravy hrozí, neodpovídá principům návratové a přijímací směrnice, jak byly vyloženy Soudním dvorem EU v rozsudku Kadzoev. Soud v rozsudku poukázal na striktní odlišení dvou právních režimů zajištění. Aktuální návrh přitom žádné rozlišení nenabízí, naopak dva odlišné instituty ve dvou zákonech rozdělené na sebe navázal. Paradoxně tak žadatelé o mezinárodní ochranu budou oproti zajištěným cizincům v horším postavení, neboť u těch bude možnost zajištění prodloužit nad 180 dnů jen výjimečně (viz 125 ZPC), ovšem u žadatelů o mezinárodní ochranu důvodem může být např. nedostatek identifikačních dokumentů. Navíc s kontinuálním vývojem, který obecně směřuje k lepší a širší ochraně lidských práv, by bylo namístě i u migrantů směřovat k omezení možností zbavení svobody a větší ochraně před zásahy do ní, nikoliv k rozšiřování způsobů, resp. prodloužení její délky. 49a AZ : POZNÁMKA: Myslíme, si, že by bylo také vhodné o této povinnosti každého žadatele náležitě poučit, i s ohledem na možnou aplikaci 25 písm. h), tedy zastavení řízení. 53d AZ: není jasné, co inspirovalo zákonodárce ve způsobu úpravy započítávání v 53d odst. 2 návrhu. Je-li zákonnou a neměnnou lhůtou k vydání rozhodnutí v řízení o MO 90 dní, jsme pro to, aby s pobyt účastníka řízení o MO přesahující tuto zákonnou lhůtu počítal
pro potřeby získání statutu rezidenta v plné výši. Opačný postup zákonodárce není nikterak zdůvodněn a v menší míře, než naše řešení odpovídá teleologii směrnice o jednotném statutu. 78c AZ : Nesouhlasíme se zrušením možnosti osob, kterým je uděleno vízum za účelem strpění pobytu, žádat o zajištění ubytování ministerstvem. Ačkoliv důvodová zpráva uvádí, že nově bude možnost zajistit cizinci ubytování v azylovém pobytovém středisku tzv. na výjimku, toto platí nejdéle na 1 rok a není stanoveno, na základě jakých skutečností bude o udělení výjimky rozhodováno. Osoby s vízem strpění v praxi těžko naleznou trvalé zaměstnání, na dávky SSP nárok bez dalšího nemají a je tedy diskutabilní, jak mají své postavení řešit. 85b odst. 2 AZ: Navrhuje se navrhované ustanovení doplnit o větu: To neplatí, prokáže-li cizinec, že z důvodů na své vůli nezávislých tuto povinnost splnit nemohl. Může se jednat o situace, kdy cizinec byl např. hospitalizován nebo jeho zástupce v řízení o žalobě porušil povinnost sdělit výsledek řízení (viz dříve poměrně rozšířený problém u advokátů a kasačních stížností). V takových případech by cizinec neměl být vystaven sankcím z neoprávněného pobytu, když se na ministerstvo nedostaví včas, ale prokáže důvody. K citovanému ustanovení dodáváme, že návrh také neřeší (nepamatuje na) situaci, kdy cizinec v době vydání výjezd. příkazu požádá legálně o AVR (asistovaný dobrovolný návrat) a to dle zákona o azylu - v rámci logické ucelenosti právního řádu, by tak pobyt tohoto cizince měl být řešen v rámci stejného zákona. Poměrně často se stává, že cizinec žádající o AVR nevycestuje ve lhůtě jednoho měsíce (absence dokladů, ale často i probíhající soudní řízení, např. o určení otcovství), současná zákonná úprava neobsahuje jednoznačné řešení jeho pobytového titulu, což je nevyhovující zejména pro značný nemotivační efekt AVR, jakožto preferovaného způsobu vycestování. V zákoně by mělo být pamatováno na pobyt cizinců, kteří požádali o AVR a kteří vycestují ve lhůtě delší než jeden měsíc. 88 odst. 1 a 3 věta druhá AZ : Se zavedením lhůty, resp. s novou úpravou zdravotní péče nezletilých dětí zásadně nesouhlasíme. Výsledkem nové úpravy de facto bude, že dítě rodiče, který nesplní povinnost (ať už z nedbalosti nebo také z jiných objektivních příčin), bude bez zdravotní péče. S ohledem na zájmy nezletilých dětí by bylo namístě zdravotní péči poskytovat v rozsahu, jakým je poskytována osobám s trvalým pobytem bez ohledu na včasnost podané žádosti o ochranu či vízum strpění. Ani z návrhu není zřejmé, zda a jak v praxi by rodiče prokazovali na zdravotní pojišťovně, že tedy žádost podali ve lhůtě či nikoliv. V rozporu s 54a odst. 2 zákona o azylu také v hypotéze 88 odst. 3 postrádáme expressis verbis uvedení cizince který požádal o AVR a dítě cizince, který požádal o AVR. 2) Změny, které nejsou navrhovány, ale v souvislosti s novou kvalifikační směrnicí 2011/95/EU bychom je navrhovali: Domníváme se, že nové přepracované znění kvalifikační směrnice je i důvodem k tomu, aby se i některá netransponovaná ustanovení směrnice do zákona o azylu promítla. K tomuto návrhu nás vede především skutečnost, že některá ustanovení kvalifikační směrnice (zejména upřesňující pojmy pronásledování nebo jednotlivé důvody pronásledování) nejsou, dle našeho názoru, rozhodovací praxí vždy plně respektována. Pracovníci OAMP rozhodující žádosti se
směrnicí pochopitelně nepracují. Proto by některá ustanovení, zejména pojmy upřesňující pronásledování, měla být přejata do zákona o azylu. Navrhuje se doplnění stávajícího znění o definici článku 9 odst. 2 kvalifikační směrnice Za pronásledování mohou být mimo jiné považována tato jednání: a) použití fyzického nebo psychického násilí, včetně sexuálního násilí; b) právní, správní, policejní nebo soudní opatření, která jsou sama o sobě diskriminační nebo jsou prováděna diskriminačním způsobem; c) nepřiměřené nebo diskriminační trestní stíhání nebo trestání; d) odepření soudní ochrany, které vede k nepřiměřenému nebo diskriminačnímu trestu; e) trestní stíhání nebo trest za odepření výkonu vojenské služby za konfliktu, jestliže by výkon vojenské služby zahrnoval zločiny nebo jednání spadající mezi důvody vyloučení uvedené v 15 odst. 1 zákona o azylu f) jednání namířená proti osobám určitého pohlaví nebo proti dětem. Navrhuje se doplnění 12 o další větu (nebo o rozlišení na odstavce a doplnění odst. 2) vycházející z článku 10 odst. 2 kvalifikační směrnice: Při posuzování otázky, zda má cizinec odůvodněný strach z pronásledování, není důležité, zda žadatel skutečně má rasové,náboženské, národnostní, sociální nebo politické charakteristické rysy, které vedou k pronásledování, jestliže původce pronásledování tyto rysy cizinci připisuje. Navrhuje se nový 2 odst. 17 reflektující článek 5 odst. 1 kvalifikační směrnice: Obavy z pronásledování nebo ze skutečného nebezpečí vážné újmy mohou být založeny na událostech, k nimž došlo po odjezdu žadatele ze země původu. Zpracovali: Eva Holá, Beáta Szakácsová (OPU); Jan Juránek, Libor Studený, Andrea Tkáčová (SOZE)