Migrace, azyl a uprchlictví v EU

SROVNÁVACÍ STUDIE Migrace, azyl a uprchlictví v EU (základní pojmosloví, právní úprava a související statistiky) Obsah: SEZNAM TABULEK... 5 SEZNAM GRAFŮ... 5 ÚVOD... 6 1. POJEM MIGRACE V AKTUÁLNÍM KONTEXTU... 7 2. BĚŽENCI... 7 3. OSTATNÍ MIGRANTI... 27 PRAMENY... 38 STATISTICKÉ PŘÍLOHY... 39 Srovnávací studie č. 3.178 září 2015, aktualizace květen 2016 autoři: Eva Tetourová, Daniel Volek, Barbora Obračajová, Martin Kuta, Monika Šamová

PI 3.178 2 AKTUÁLNÍ VYDÁNÍ: Název: Migrace, azyl a uprchlictví v EU Autoři: Tetourová, E., Volek, D., Obračajová, B., Kuta, M., Šamová, M. Číslo: Srovnávací studie č. 3.178 Datum: září 2015, aktualizace květen 2016 Klíčová slova: Migrace, azyl, uprchlictví, uprchlík, běženec, migrant ŘADA: STUDIE Typ řady: online URL: http://www.psp.cz/sqw/ppi.sqw?d=1 První vydání řady: červenec 1991 Frekvence vydání řady: nepravidelná Zaměření: srovnávací a analytické studie zpracované pro členy Parlamentu České republiky Jazyk: CZ Vydavatel: Kancelář Poslanecké sněmovny, Sněmovní 4, 118 26 Praha 1 PARLAMENTNÍ INSTITUT plní úkoly vědeckého, informačního a vzdělávacího střediska pro Poslaneckou sněmovnu, její orgány, poslance a Kancelář Poslanecké sněmovny, pro Senát, jeho orgány, senátory a Kancelář Senátu. Naše činnosti a produkty uvádíme níže. Oddělení všeobecných studií STUDIE Srovnávací studie Analytické studie ODPOVĚDI NA DOTAZ Stručné odpovědi na dotazy členů Parlamentu VYBRANÁ TÉMATA Studie zpracované k aktuálním problematikám MONITORING Vybrané hospodářské měnové a sociální ukazatele MIGRACE Přehled aktualit v oblasti migrace za vybrané období PŘEHLED SZBP EUROZÓNA+ PODKLADY PŘEDNÁŠKY Společná zahraniční a bezpečnostní politika EU Přehled ekonomických událostí v EU pro zahraničně politická jednání pro zahraniční delegace, PS, Senát Oddělení pro evropské záležitosti STANOVISKA kompatibility nevládních návrhů zákonů s právem EU KONZULTACE k předkládaným vládním návrhům zákonů DOKUMENTY EU Výběr z aktů a dokumentů EU zaslaných PS ZPRÁVY Aktuální agenda v Bruselu PODKLADY pro jednání výboru na mezinárodní úrovni Oddělení komunikace a vzdělávání INFORMAČNÍ STŘEDISKO Informace o činnosti Poslanecké sněmovny a prohlídky budov ECPRD Spolupráce s Evropským centrem pro parlamentní výzkum a dokumentaci PŘEDNÁŠKY pro Poslaneckou sněmovnu, pro školy, veřejnost INFORMAČNÍ MATERIÁLY o fungování Poslanecké sněmovny, o legislativním procesu ZÁPISY ze schůzí, seminářů, přednášek, kulatých stolů

PI 3.178 3 SHRNUTÍ: V rámci debat o aktuálních událostech v oblasti migrace velmi často dochází k zaměňování pojmů, které s fenoménem migrace souvisejí, zejména pak pojmů uprchlík, běženec a migrant. Jejich rozlišování je však v tomto případě zcela klíčové, neboť s každým z těchto označení se pojí jiný právní status, povinnosti na straně přijímajícího státu a míra ochrany, která může, nebo dokonce musí být těmto osobám poskytnuta. Základní dělení vychází z předpokladu, že zatímco kategorie běženců, zahrnující také uprchlíky, opouští svou vlast v zásadě nedobrovolně, v důsledku určité nepříznivé situace, která by mohla mít za následek narušení jejich osobní integrity, ostatní migranti se na cestu vydávají dobrovolně, většinou s cílem zajistit lepší život pro sebe a své rodiny, aniž by jim v dosavadních podmínkách hrozila újma na životě, zdraví či svobodě. Mezi ně patří jednak nelegální ekonomičtí migranti, kteří se snaží nezákonnou cestou uniknout chudobě či nezaměstnanosti, tak také cizinci legálně pobývající na území schengenského prostoru na základě nejrůznějších povolení k pobytu či práci na území některého členského státu. Studie má za cíl uvedené pojmy objasnit, včetně vysvětlení pojmů souvisejících, a poskytnout základní přehled o mezinárodní, evropské i vnitrostátní právní úpravě, která se těchto skupin osob dotýká. Práce není svým obsahem vyčerpávající a nemá ambici charakterizovat všechny skupiny osob, které migrují, včetně důvodů, které je k tomu vedou. Text je zpracováván ve světle aktuální migrační krize v EU a vysvětlení pojmů směřuje právě k současným debatám usilujícím o nalezení jejího řešení. Z tohoto důvodu je k uvedenému tématu přistupováno se značnou mírou zjednodušení tak, aby text plnil funkci stručného a srozumitelného přehledu o dané problematice. Na uvedené pojmosloví pak navazuje druhá část práce věnovaná statistikám, která podává přehled o konkrétních číslech v rámci jednotlivých kategorií napříč EU.

PI 3.178 4 Obsah SEZNAM TABULEK... 5 SEZNAM GRAFŮ... 5 ÚVOD... 6 1. POJEM MIGRACE V AKTUÁLNÍM KONTEXTU... 7 2. BĚŽENCI... 7 2.1. MEZINÁRODNÍ PRÁVO... 8 2.1.1. Uprchlíci... 8 2.1.2. Nepraví uprchlíci... 12 2.1.3. Vnitřně vysídlené osoby... 15 2.1.4. Exkurs osoby s obdobným postavením jako uprchlíci a IDPs... 16 2.2. EVROPSKÉ PRÁVO... 16 2.2.1. Mezinárodní ochrana... 19 2.2.2. Dočasná ochrana... 21 2.3. VNITROSTÁTNÍ PRÁVO... 22 2.3.1. Právní úprava v ČR... 23 3. OSTATNÍ MIGRANTI... 27 3.1. LEGÁLNÍ MIGRACE... 27 3.1.1. Krátkodobé pobyty... 28 3.1.2. Dlouhodobé pobyty... 31 3.1.3. Povolení k pobytu vázaná na práci v EU... 33 3.2. NELEGÁLNÍ MIGRACE... 35 PRAMENY... 38 STATISTICKÉ PŘÍLOHY... 39 1. PŘÍLOHA 1: STATISTIKY K UPRCHLÍKŮM A VNITŘNĚ VYSÍDLENÝM OSOBÁM (UNHCR)... 39 Uprchlíci... 39 Vnitřně vysídlené osoby (IDPs)... 45 2. PŘÍLOHA 2: STATISTIKY K MEZINÁRODNÍ OCHRANĚ (EUROSTAT)... 46 Žadatelé o mezinárodní ochranu... 46 Rozhodnutí o mezinárodní ochraně... 50 3. PŘÍLOHA 3: STATISTIKA K POVOLENÍ K POBYTU (EUROSTAT)... 57 4. PŘÍLOHA 4: SCHENGENSKÁ VÍZA... 66 Jednotné vízum... 66 Vízum s omezenou územní platností... 66 Národní vízum... 66 Statistiky k schengenským vízům... 67 5. PŘÍLOHA 5: ILEGÁLNÍ MIGRACE... 68 Ilegální překračování hranic... 68 Ilegální pobyt... 69

PI 3.178 5 Seznam tabulek Tabulka 1 Celkový počet uprchlíků v členských státech EU v letech 1990-2014... 41 Tabulka 2 Počty uprchlíků podle nejčastějších zemí původu v členských státech EU v letech 1990-2014... 42 Tabulka 3 Počet vnitřně vysídlených osob ve vybraných zemích mimo EU-28 v letech 2007-2014... 45 Tabulka 4 Žádosti o mezinárodní ochranu v členských státech EU v letech 1985 2014... 48 Tabulka 5 Kladná rozhodnutí k žádostem o mezinárodní ochranu v členských státech EU v letech 1985-2014... 48 Tabulka 6 Kladná prvoinstanční rozhodnutí k žádostem o mezinárodní ochranu v členských státech EU v letech 2008 2014... 52 Tabulka 7 Kladná konečná rozhodnutí k žádostem o mezinárodní ochranu v členských státech EU v letech 2008 2014... 53 Tabulka 8 Rozhodnutí přiznávající doplňkovou ochranu v členských státech EU v letech 2008 2014... 54 Tabulka 9 Prvoinstanční rozhodnutí přiznávající doplňkovou ochranu v členských státech EU v letech 2008 2014... 55 Tabulka 10 Konečná rozhodnutí přiznávající doplňkovou ochranu v členských státech EU v letech 2008 2014... 56 Tabulka 11 Celkový počet nových povolení k pobytu vydaných v členských státech EU v letech 2008 2014... 58 Tabulka 12 Počet nových povolení k pobytu podle důvodu vydání v členských státech EU v letech 2008 2014... 59 Tabulka 13 Počet nových povolení k pobytu vydaných z důvodu zaměstnání v členských státech EU v letech 2008 2014... 59 Tabulka 14 Počet povolení k pobytu - země původu (podle kategorií)... 60 Tabulka 15 Počet dlouhodobě pobývajících rezidentů v členských státech EU v letech 2008 2014... 62 Tabulka 16 Všechna platná povolení k pobytu z důvodu doplňkové ochrany v členských státech EU v letech 2008 2014... 63 Tabulka 17 Odhalená ilegální migrace (překročení hranic EU) v letech 2008 2014... 69 Tabulka 18 Odhalené případy ilegálního pobytu v členských státech EU v letech 2008 2014 69 Seznam grafů Graf 1 Celkový počet uprchlíků v členských státech EU v letech 1990 2014... 40 Graf 2 Žádosti o mezinárodní ochranu v členských státech EU 1985 2014... 47 Graf 3 Kladná rozhodnutí o mezinárodní ochraně (prvoinstanční, konečná rozhodnutí)... 52

PI 3.178 6 Úvod V rámci debat o aktuálních událostech v oblasti migrace velmi často dochází k zaměňování pojmů, které s fenoménem migrace souvisejí, zejména pak pojmů uprchlík, běženec a migrant. Jejich rozlišování je však v tomto případě zcela klíčové, neboť s každým z těchto označení se pojí jiný právní status, povinnosti na straně přijímajícího státu a míra ochrany, která může, nebo dokonce musí být těmto osobám poskytnuta. Základní dělení vychází z předpokladu, že zatímco kategorie běženců, zahrnující také uprchlíky, opouští svou vlast v zásadě nedobrovolně, v důsledku určité nepříznivé situace, která by mohla mít za následek narušení jejich osobní integrity, ostatní migranti se na cestu vydávají dobrovolně, většinou s cílem zajistit lepší život pro sebe a své rodiny, aniž by jim v dosavadních podmínkách hrozila újma na životě, zdraví či svobodě. Mezi ně patří jednak nelegální ekonomičtí migranti, kteří se snaží nezákonnou cestou uniknout chudobě či nezaměstnanosti, tak také cizinci legálně pobývající na území schengenského prostoru na základě nejrůznějších povolení k pobytu či práci na území některého členského státu. Následující text má za cíl uvedené pojmy objasnit, včetně vysvětlení pojmů souvisejících, a poskytnout základní přehled o mezinárodní, evropské i vnitrostátní právní úpravě, která se těchto skupin osob dotýká. Práce není svým obsahem vyčerpávající a nemá ambici charakterizovat všechny skupiny osob, které migrují, včetně důvodů, které je k tomu vedou. Text je zpracováván ve světle aktuální migrační krize v EU a vysvětlení pojmů směřuje právě k současným debatám usilujícím o nalezení jejího řešení. Z tohoto důvodu je k uvedenému tématu přistupováno se značnou mírou zjednodušení tak, aby text plnil funkci stručného a srozumitelného přehledu o dané problematice. Na uvedené pojmosloví pak navazuje druhá část práce věnovaná statistikám, která podává přehled o konkrétních číslech v rámci jednotlivých kategorií napříč EU.

1. Pojem migrace v aktuálním kontextu Definice migrace není jednotná. Existuje řada pojetí užšího či širšího významu, která se odvíjí povětšinou od toho, v jakém kontextu o migraci hovoříme. Vyjdeme-li z definice Mezinárodní organizace pro migraci, můžeme migrantem označit každou osobu, která se přesouvá mimo svou zemi či region původu (resp. mimo zemi, jejímž státním příslušníkem je), ať už dobrovolně či nedobrovolně. Nezáleží přitom na důvodech této cesty, ani na jejím účelu a trvání, nicméně většinou je tento pojem spojován spíše s cestou dlouhodobějšího charakteru, typicky za prací či vidinou lepšího života. ( The movement of a person or a group of persons, either across an international border, or within a State. It is a population movement, encompassing any kind of movement of people, whatever its length, composition and causes; it includes migration of refugees, displaced persons, economic migrants, and persons moving for other purposes, including family reunification. ) 1. V kontextu EU je pojem migrace chápán ve vztahu Unie (resp. schengenský prostor) a státní příslušníci třetích zemí. Členské státy pak v této oblasti postupují v souladu se společnou vízovou, azylovou a přistěhovaleckou politikou. Otázky migrace se tak v praktických aspektech řídí normami evropského a vnitrostátního práva, v humanitárních otázkách zde existuje přesah do mezinárodněprávních instrumentů na ochranu lidských práv. Tyto instrumenty se týkají především kategorie běženců (zejména pak uprchlíků), v jejichž případě vychází právní úprava primárně ze standardů nastavených mezinárodním právem. Tyto dále rozvíjí právo EU prostřednictvím směrnic a nařízení. Zbylé otázky jsou pak ponechány v působnosti jednotlivých členských států. 2. Běženci Jak bylo již zmíněno výše, běženci představují jednu z podkategorií migrantů. Tímto pojmem se souhrnně označují všechny osoby, jež nedobrovolně opouštějí svou zemi původu, protože utíkají před určitým nebezpečím, které jim zde bezprostředně hrozí. Toto nebezpečí může mít charakter individuálního pronásledování (např. z důvodu náboženského vyznání, národnosti, rasy, uplatňování politických názorů atd.), nebo může být plošnějšího charakteru (nepříznivá 1 International Organization for Migration [cit. 18. 8. 2015]. Dostupné z: https://www.iom.int/key-migrationterms.

PI 3.178 8 situace v zemi obecně např. v případě převratu, válečného konfliktu, environmentální katastrofy atd.). Tyto osoby obvykle hledají útočiště v jiné zemi, kterou žádají o mezinárodní ochranu. V tom okamžiku se z nich stávají žadatelé o azyl. V dimenzi EU lze souhrnně říci, že pokud tyto osoby splňují podmínky pro přiznání statusu uprchlíka, azyl jim v souladu s mezinárodněprávními závazky členských států musí být udělen v zásadě vždy. Nesplňují-li příslušné definiční znaky, členský stát posoudí jejich žádost a na základě vnitrostátních pravidel pro udělení azylu rozhodne, zda jim azyl udělí či nikoli. V případě ostatních žadatelů o azyl (jiných než uprchlíků) tak daný stát sám zváží, zda daná osoba splňuje jím vyžadované podmínky pro poskytnutí mezinárodní ochrany a dojde-li k názoru, že nikoli, tato osoba se stává nelegálním migrantem a musí být navrácena zpět do své země původu. Neposkytnutí mezinárodní ochrany uprchlíkovi by oproti tomu bylo porušením jak mezinárodního, tak i evropského práva. Rozhodnutí o přiznání statusu uprchlíka je rozhodnutím deklaratorním, kterým stát uznává již existující postavení dané osoby, s nímž je automaticky spojeno i udělení azylu. Samotné rozhodnutí o udělení azylu je naopak rozhodnutím konstitutivní povahy, kdy daná osoba ex nunc nabývá postavení azylanta. 2.1. Mezinárodní právo 2.1.1. Uprchlíci Zvláštní postavení mezi běženci mají uprchlíci, jejichž ochranu na mezinárodní úrovni garantuje Úmluva o právním postavení uprchlíků z roku 1951 (neboli také tzv. Ženevská úmluva, dále jen Úmluva nebo Ženevská úmluva ) přijatá Valným shromážděním OSN, jejíž ustanovení byla později konkretizována tzv. Newyorským protokolem z roku 1967. 2 Úmluvu je tedy nutno vykládat ve znění tohoto protokolu. Před jeho přijetím se Úmluva více méně omezovala na ochranu evropských uprchlíků po druhé světové válce. Její působnost však byla tímto protokolem rozšířena vzhledem k tomu, že došlo k odstranění geografického i časového omezení ve vymezení pojmu uprchlík. 2 Oba dokumenty byly publikovány ve Sbírce zákonů pod č. 208/1993 Sb. Přehled smluvních států Úmluvy a Protokolu (k 1. 4. 2011) k dispozici z: http://www.unhcr-centraleurope.org/cz/pdf/zakladni-informace/umluvy/umluva-o-uprchlicich/smluvni-statyumluvy-z-roku-1951-a-protokolu-z-roku-1967.html [cit. 18. 9. 2015].

PI 3.178 9 Podle platného znění Úmluvy (čl. 1 oddíl A) se tak uprchlíkem rozumí jakákoliv osoba, která se nachází mimo svou vlast a má oprávněné obavy před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů, je neschopna přijmout, nebo vzhledem ke shora uvedeným obavám, odmítá ochranu své vlasti; totéž platí pro osobu bez státní příslušnosti nacházející se mimo zemi svého dosavadního pobytu, která vzhledem ke shora uvedeným obavám se tam nechce nebo nemůže vrátit. 3 Osoba odpovídající uvedené charakteristice se stává uprchlíkem od okamžiku, kdy překročí hranice státu svého původu (jedna z nezbytných podmínek). Smluvní státy Úmluvy jí pak musí poskytnout ochranu v momentě, kdy takovou osobu přijmou na svém území (právo na udělení azylu). Ochrana poskytovaná uprchlíkům však není absolutní. Podle čl. 1 oddílu F Úmluvy 4 ochrana nemusí být poskytnuta, pokud jí daná osoba není hodna. Důvodem pro takový postup může být fakt, že se tato osoba dopustila zločinu proti míru, válečného zločinu nebo zločinu proti lidskosti, ve smyslu mezinárodních dokumentů obsahujících ustanovení o těchto zločinech; dopustila vážného nepolitického zločinu mimo zemi svého azylu dříve, než jí bylo povoleno se tam usadit jako uprchlík, nebo že je vinna činy, které jsou v rozporu se zásadami a cíli Spojených národů. 5 Úmluva rovněž nechrání osoby, které aktuálně užívají ochrany nebo podpory od jiných orgánů nebo odborných organizací Spojených národů než Vysokého komisaře Spojených národů pro uprchlíky. 6 Smluvní strany mají vůči osobám, které splňují výše uvedené podmínky, povinnost jim poskytnout ochranu, která vyplývá ze zakotvení zákazu navracení, známého též jako tzv. princip non-refoulement. Tento zákaz je upraven v čl. 33 odst. 1 Úmluvy, který pro smluvní státy představuje závazek, že nevyhostí jakýmkoli způsobem nebo nevrátí uprchlíka na hranice zemí, ve kterých by jeho život či osobní svoboda byly ohroženy na základě jeho rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité společenské vrstvě či politického přesvědčení. Z uvedeného vyplývá, že Úmluva sama o sobě tedy negarantuje právo na udělení azylu v zemi, která jej přijala. Zaručuje mu pouze ochranu před navrácením do země, v níž mu hrozí újma na životě či osobní svobodě z vyjmenovaných důvodů. Relokace dané osoby do jiné bezpečné země je tedy 3 Čl. 1 oddíl A odst. 2 Úmluvy. Uvedená definice není úplná uvedena pouze část, která je relevantní pro účely této práce. 4 Tzv. vylučující klauzule. 5 Stačí, existují-li vážné důvody se o uvedených skutečnostech domnívat. 6 Čl. 1 oddíl D Úmluvy.

PI 3.178 10 přípustná. Výhody tohoto ustanovení pak zároveň nemohou být požadovány uprchlíky, kteří mohou být z vážných důvodů považováni za nebezpečné v zemi, kde se nachází, případně těmi, kteří byli usvědčeni konečným rozsudkem ze zvláště těžkého trestného činu a představují tak nebezpečí pro společnost této země. 7 Kromě Úmluvy je princip non-refoulement obsažen i v dalších mezinárodních smlouvách, jako je Evropská úmluva o ochraně lidských práv z roku 1950 či Úmluva proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání z roku 1984 (viz níže). Většina uprchlíků přichází na území přijímajících států ze zřejmých důvodů nelegálně, bez příslušného oprávnění ke vstupu a pobytu. Čl. 31 Úmluvy zavazuje smluvní státy, že uprchlíky nebudou pro tuto skutečnost stíhat, přicházejí-li přímo z území, kde jejich život nebo svoboda byly ohroženy ve smyslu čl. 1 Úmluvy. Předpokladem však je, že se sami přihlásí bez prodlení úřadům a prokáží dobrý důvod pro takový postup. Úmluva zároveň smluvním státům zakazuje, aby na pohyb takových uprchlíků uplatňovali jakákoli jiná omezení, než jaká jsou nezbytná, a tato omezení případně uplatňovali pouze do té doby, než bude jejich postavení v zemi upraveno (tzn., že získají povolení k pobytu), nebo než obdrží povolení ke vstupu do jiné země. Úmluva sama o sobě negarantuje uprchlíkům konkrétní práva spojená s jejich postavením. Stanovuje pouze režim zacházení s těmito osobami v přijímající zemi, pokud jde o výkon některých jejich práv. Jejich postavení je silnější především v tom ohledu, že v určitých Úmluvou specifikovaných situacích s nimi musí být zacházeno rovnocenně jako s občany přijímajícího státu a nikoli jako s cizinci. Národní režim (tj. zacházení jako s vlastními občany) se týká především svobody náboženského vyznání, včetně svobody náboženské výchovy jejich dětí (čl. 4 Úmluvy), ochrany autorských práv a práv vyplývajících z průmyslového vlastnictví (čl. 14 Úmluvy), přístupu k soudům (čl. 16 Úmluvy), práva na základní školní vzdělání (čl. 22 Úmluvy), pracovněprávních podmínek a podmínek v oblasti sociálního zabezpečení (čl. 24 Úmluvy), správních poplatků (čl. 25 Úmluvy) či daňových povinností (čl. 29 Úmluvy). Stejné postavení jako ostatním cizincům pak Úmluva uprchlíkům přiznává, zejména pokud jde o nabývání movitého a nemovitého majetku a dispozici s ním (čl. 13 Úmluvy), sdružovací právo (čl. 15 Úmluvy), výdělečnou činnost, včetně možnosti podnikání či výkonu svobodných povolání (čl. 17 až 19 Úmluvy), zajištění bydlení (čl. 21 Úmluvy) nebo získání jiného než základního vzdělání (čl. 22 7 Čl. 33 odst. 2 Úmluvy.

PI 3.178 11 Úmluvy). Co se týče statusových otázek uprchlíka (např. uzavření manželství), tyto se řídí zákony země jeho původu či pobytu (čl. 12 Úmluvy). Kromě režimu zacházení upravuje Úmluva rovněž některé další povinnosti přijímajícího státu ve vztahu k uprchlíkům, např. povinnost zajistit jim cestovní doklad (čl. 28 Úmluvy). Dle čl. 3 Úmluvy je pak tento stát zavázán k tomu, že bude k uprchlíkům přistupovat nediskriminačně, bez rozlišování rasy, náboženství nebo země původu. Každý uprchlík má oproti tomu povinnost podrobit se zákonům přijímající země a dodržovat veřejný pořádek (čl. 2 Úmluvy). Pokud by se uvedená osoba chovala proti pravidlům veřejného pořádku, případně představovala hrozbu pro bezpečnost státu, může ji přijímající stát zákonnou cestou vyhostit (tím však není dotčen zákaz navracení do země pronásledování podle čl. 33 Úmluvy). Při tom je povinen této osobě poskytnout dostatečnou lhůtu k získání zákonného povolení vstupu do jiné země (čl. 32 Úmluvy). Úpravu samotného postupu při vyřizování žádosti o mezinárodní ochranu Úmluva neřeší a ponechává ji zcela v působnosti smluvních států. Na úrovni EU jsou procesní pravidla z velké části ovlivněna společným evropským azylovým systémem (CEAS), k jehož vytvoření Unie postupně směřuje od roku 1999. Jeho základem je tzv. dublinské nařízení 8 a dále směrnice o azylovém řízení 9 a směrnice o podmínkách přijímání 10. V souvislosti s aktuální migrační krizí se však ukázalo, že nastavený mechanismus není příliš efektivní a bude třeba jej podrobit rozsáhlé revizi. Úmluva v čl. 35 předpokládá spolupráci smluvních států s Vysokým komisařem OSN pro uprchlíky (United Nations High Commissioner for Refugees, dále jen UNHCR ), která zahrnuje mimo jiné i poskytování informací a statistik týkajících se situace uprchlíků, provádění této Úmluvy a přijetí veškerých předpisů vztahujících se na uprchlíky. Její obsah ovlivnil také důležité regionální předpisy na ochranu uprchlíků, jakými jsou například Úmluva Organizace africké jednoty týkající se specifických aspektů uprchlické problematiky v Africe z roku 1969 a Kartagenská deklarace o 8 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013 ze dne 26. června 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států. 9 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany. 10 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU ze dne 26. června 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu.

PI 3.178 12 uprchlících v Latinské Americe z roku 1984. Pokud jde o EU, její obsah evropské právo přejímá a dále konkretizuje v podobě směrnic upravujících minimální standardy poskytnutí ochrany uprchlíkům jednotlivými členskými státy. Klíčovou normou je tzv. kvalifikační směrnice 11 a vnitrostátní právní úpravu poskytování azylu v tomto ohledu ovlivnila také směrnice o právu na sloučení rodiny 12. Obecně lze říci, že evropské právo jde v tomto ohledu ještě dále, než Úmluva. 2.1.2. Nepraví uprchlíci Nepravými uprchlíky 13 můžeme nazvat osoby, které nejsou uprchlíky podle Úmluvy, ale naplňují určité znaky jejich legální definice. Na rozdíl od uprchlíků (důvody jejich útěku jsou v zásadě ryze individuální) se tyto osoby vyznačují tím, že jsou obvykle součástí proudu a utíkají hromadně. I oni však odcházejí ze svých domovů kvůli okolnostem, které nemohou ovlivnit a kterým se nemohou nijak postavit. Stejně tak nemohou na místě setrvat, aniž by tak riskovali určitou újmu na jejich osobní integritě. I tato kategorie osob tedy potřebuje ochranu. Pod tento pojem lze zařadit typicky válečné běžence, kteří utíkají v důsledku vnitrostátního či mezinárodního ozbrojeného konfliktu, jenž probíhá v bezprostředním okolí místa, kde trvale žijí, ale také tzv. environmentální běžence, kteří utíkají před vážnou environmentální hrozbou (např. významné znečištění životního prostředí), přírodní katastrofou či v důsledku plánovaného využití území, na kterém žijí. 14 Mezinárodní právo těmto osobám (univerzálně) nezaručuje žádnou zvláštní ochranu, jako je tomu v případě uprchlíků, ačkoli se stále častěji objevují názory, že by měl být přijat nástroj, který jim bude garantovat obdobné postavení. Prozatím však jejich ochrana na mezinárodní úrovni vychází pouze z obecných lidskoprávních dokumentů. Základem je Všeobecná deklarace lidských práv z roku 1948, která ve svém čl. 14 uvádí, že každý má právo vyhledat si před pronásledováním útočiště v jiných zemích a požívat tam azylu. Toto právo však nelze uplatnit v případě stíhání skutečně odůvodněného nepolitickými zločiny nebo činy, které jsou v rozporu s cíli 11 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany. 12 Směrnice Rady 2003/86/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny. 13 Označení používá V. Honusková v publikaci Honusková, V., Flídrová, E., Janků, L., a kol. Dnes migranti zítra uprchlíci? Postavení migrantů, kteří potřebují ochranu, v mezinárodním právu. Praha: Univerzita Karlova, Právnická fakulta, 2014. 14 K jejich vymezení podrobněji tamtéž.

PI 3.178 13 a zásadami Spojených národů. Uvedené ustanovení však negarantuje automatické udělení azylu, nýbrž pouze právo jej vyhledat a v případě jeho udělení i požívat. Další relevantní ustanovení lze nalézt například také v Evropské úmluvě o ochraně lidských práv z roku 1950 (dále jen EÚLP ), která ve svém čl. 3 upravuje zákaz mučení a jiného nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestu. Ve spojení s čl. 2, který v odst. 1 stanoví, že nikdo nesmí být úmyslně zbaven života kromě výkonu soudem uloženého trestu následujícího po uznání viny za spáchání trestného činu, pro který zákon ukládá tento trest, lze z EÚLP vyvodit zakotvení výše popsaného principu non-refoulement, ačkoli zde zákaz návratu a vyhoštění není upraven výslovně. 15 Obsah tohoto práva konkretizuje Evropský soud pro lidská práva ve své rozhodovací činnosti, která jde do jisté míry dokonce nad rámec ochrany poskytované Ženevskou úmluvou uprchlíkům. 16 Obdobně jako v případě EÚLP lze tento princip dovodit také z Mezinárodního paktu o občanských a politických právech z roku 1966 (dále jen Pakt ). Podle čl. 7 Paktu nikdo nesmí být mučen nebo podrobován krutému, nelidskému nebo ponižujícímu zacházení nebo trestu. Kromě lidskoprávních instrumentů obecného charakteru lze zakotvení tohoto principu nalézt také v úžeji zaměřené Úmluvě proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání z roku 1984 (dále jen Úmluva proti mučení ), která ve svém čl. 3 stanoví, že 1. Žádný stát, který je smluvní stranou této Úmluvy, nevypoví, nevrátí či nevydá osobu jinému státu, jsou-li vážné důvody se domnívat, že by jí v něm hrozilo nebezpečí mučení. 2. Pro účely stanovení toho, zda existují takovéto důvody, vezmou příslušné orgány v úvahu veškeré související okolnosti, včetně, v odůvodněných případech, existence trvalého hrubého, zřejmého nebo masového porušování lidských práv v daném státě. Na rozdíl od Ženevské úmluvy neobsahuje Úmluva proti mučení žádné výjimky ze zákazu navracení. Tento zákaz je však oproti Ženevské úmluvě vázán na hrozbu mučení, kterou je nutné v individuálním případě prokázat. Problémem je rovněž horší vynutitelnost tohoto ustanovení oproti Ženevské úmluvě či EÚLP. (Eventuální porušení řeší Výbor proti mučení OSN, jehož rozhodnutí jsou pouze 15 Jeho zakotvení dovodil také Evropský soud pro lidská práva. 16 Extenzivním výkladem lze dospět dokonce k závěru, že by se princip non-refoulement podle EÚLP mohl vztahovat i na osoby, kterým nemůže být přiznáno postavení uprchlíka podle čl. 1 oddílu F Úmluvy, případně osoby, které jsou vyňaty ze zákazu navracení podle čl. 33 odst. 2 Úmluvy. Podrobněji viz http://www.unhcrcentraleurope.org/cz/pdf/zakladni-informace/vyzkum/auto-diplomove-a-rigorozni-prace/princip-nonrefoulement-v-mezinarodnim-pravu-janek-malysko-pf-mu-2007.html [cit. 18. 9. 2015].

PI 3.178 14 doporučující povahy. Jeho příslušnost musí navíc smluvní státy uznat v souladu s čl. 22 Úmluvy proti mučení.) 17 Kromě mezinárodních smluv je tento princip obsažený i v celé řadě nezávazných deklarací, rezolucí a doporučení na mezinárodní úrovni 18 a podle doktríny ho tak v podstatě již lze považovat za součást obyčejového mezinárodního práva. 19 Kromě principu non-refoulement musí být z hlediska zacházení s běženci respektována základní lidská práva garantovaná příslušnými instrumenty mezinárodního práva. Kromě výše uvedených se této oblasti dotýká Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech z roku 1966, Mezinárodní úmluva o odstranění všech forem rasové diskriminace z roku 1965, Úmluva o odstranění všech forem diskriminace žen z roku 1979 či Úmluva o právech dítěte z roku 1989. Výše popsané nástroje pak dávají základ dalším instrumentům přijímaným na regionální úrovni, kde je postavení běženců specifikováno ve vztahu k příslušnému společenství států, které se rozhodly je chránit. Příkladem může být již výše zmíněná Úmluva Organizace africké jednoty řešící zvláštní stránky uprchlických problémů v Africe z roku 1969 (ochrana je zde poskytována šířeji než v případě Ženevské úmluvy, z níž vychází). V případě EU řeší tuto otázku sekundární právní předpisy (směrnice) vycházející ze společné azylové politiky Unie. Kromě výše zmíněných lze ve vztahu k tzv. nepravým uprchlíkům uvést ještě směrnici zakotvující institut tzv. dočasné ochrany 20, který cílí právě na pomoc této kategorii osob (zde označovány pojmem vysídlené osoby ). Obecně však potřeba ochrany environmentálních běženců prozatím není celosvětově vnímána tak silně, jako je tomu v případě běženců válečných, kteří jsou často spojováni právě s uprchlíky. Řada států jim dokonce poskytuje srovnatelnou ochranu jako uprchlíkům (někde s určitými kvalitativními rozdíly). Důvodem je mimo jiné i velmi obtížná odlišitelnost této kategorie osob 17 K tomuto podrobněji viz odkaz zmíněný v předchozí poznámce, s. 51 a n. 18 Například v Deklaraci OSN o územním azylu z roku 1967, která vychází právě z čl. 14 Všeobecné deklarace lidských práv z roku 1948. Její text v anglickém jazyce je dostupný z: http://legal.un.org/avl/pdf/ha/dta/dta_e.pdf [cit. 1. 9. 2015]. 19 Podrobnější vysvětlení tamtéž, s. 20. Tento přístup zastává také UNHCR. 20 Směrnice Rady 2001/55/ES ze dne 20. července 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími

PI 3.178 15 od skutečných uprchlíků podle Ženevské úmluvy. To je ostatně problémem také v rámci aktuálně probíhající migrační krize, kdy není možné na první pohled určit, zda migranti přicházející do Evropy jsou uprchlíky, válečnými běženci či nelegálními ekonomickými migranty, kteří jen hledají v EU lepší život (často odcházejí ze stejných domovských zemí, důvody jejich odchodu mohou být ale různé). 21 2.1.3. Vnitřně vysídlené osoby Na mezinárodní úrovni se operuje taktéž s pojmem vnitřně vysídlené osoby (Internally Displaced Persons, dále jen IDPs ), které se nacházejí v obdobném postavení jako uprchlíci, ale nesplňují všechny podmínky pro přiznání tohoto statusu v souladu s Ženevskou úmluvou (i tyto osoby lze označit za nepravé uprchlíky) 22. Tato kategorie osob není legálně definována v žádném právně závazném mezinárodním instrumentu. Jejich vymezení lze však nalézt v Řídících principech OSN pro vnitřní přesídlování, které mají povahu mezinárodního dokumentu, ač nezávazného. S tímto vymezením pak pracuje UNHCR a v různých modifikacích je přijímáno také ve všech regionech světa. Vnitřně vysídlenými osobami tak rozumíme osoby nebo skupiny osob, které byly násilně či jinak nedobrovolně donuceny opustit své domovy nebo místa svého obvyklého pobytu, a to zvláště v důsledku nebo ve snaze vyhnout se důsledkům ozbrojeného konfliktu, všeobecného násilí, porušování lidských práv, přírodních katastrof nebo katastrof způsobených lidmi, a které nepřekročily mezinárodně uznávané hranice státu. Jde tak o osoby, které opustily své bydliště v zásadě ze stejného důvodu jako uprchlíci nebo váleční či environmentální běženci, avšak neopustily stát původu, a tudíž jim nemůže být přiznáno postavení uprchlíka či jiný status (tyto osoby se stále nacházejí pod ochranou svého domovského státu). Státy těmto osobám však často azyl přiznávají z vlastní iniciativy, především z humanitárních důvodů. Navzdory absenci příslušné mezinárodněprávní úpravy se totiž nachází pod zvláštní ochranou Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky, jenž prosazuje poskytování ochrany těmto osobám ve srovnatelné míře jako uprchlíkům (jeho mandát byl rozšířen také na IDPs). 23 21 Honusková, V., Flídrová, E., Janků, L., a kol. Dnes migranti zítra uprchlíci? Postavení migrantů, kteří potřebují ochranu, v mezinárodním právu. Praha: Univerzita Karlova, Právnická fakulta, 2014. s. 19. 22 Viz jejich vymezení podle V. Honuskové. 23 United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR). Handbook for the Protection of Internally Displaced Persons [cit. 1. 9. 2015]. Dostupné z WWW: http://www.unhcr.org/4c2355229.pdf.

PI 3.178 16 2.1.4. Exkurs osoby s obdobným postavením jako uprchlíci a IDPs Od roku 2007 rozlišuje UNHCR speciální podkategorii uprchlíků, již představují osoby s obdobným postavením jako uprchlíci, které však formálně uprchlíky nejsou. Jedná se o osoby, které se sice nacházejí mimo území svého domovského státu (překročily mezinárodně uznávanou státní hranici) a splňují rovněž všechny ostatní podmínky pro přiznání statusu uprchlíka, avšak tento status jim z praktických či jiných důvodů nebyl přiznán. Tyto osoby označuje UNHCR jako tzv. refugee-like situation persons. 24 Příkladem mohou být uprchlíci nacházející se ve státě, který není smluvní stranou Ženevské úmluvy a tento status jim tudíž nepřiznává, nebo též osoby, které nemají žádnou státní příslušnost, nebo jim byla odepřena ochrana státem, v němž žijí, nebo jehož státními příslušníky jsou, avšak nebyly z nějakého důvodu formálně uznány uprchlíky. 25 Shodně pak můžeme vymezit osoby s obdobným postavením jako IDPs. Tyto osoby naplňují definiční znaky IDPs, avšak z praktických či jiných důvodů nemohou být tímto pojmem označovány. Od roku 2007 jsou UNHCR odlišovány jako speciální podkategorie IDPs. Statistiky k počtu uprchlíků a vnitřně vysídleným osobám z databází UNHCR viz Příloha 1: Statistiky k uprchlíkům a vnitřně vysídleným osobám (UNHCR) 2.2. Evropské právo Úprava problematiky běženců na úrovni Evropské unie vychází z čl. 3 odst. 2 SEU, jenž stanoví, že: Unie poskytuje svým občanům prostor svobody, bezpečnosti a práva bez vnitřních hranic, ve kterém je zaručen volný pohyb osob ve spojení s vhodnými opatřeními týkajícími se ochrany vnějších hranic, azylu, přistěhovalectví a předcházení a potírání zločinnosti. Z hlediska rozdělení pravomocí není EU svěřena výlučná pravomoc v žádné z oblastí migrační a azylové politiky. Otázky týkající se prostoru svobody, bezpečnosti a práva spadají do oblasti sdílených pravomocí (čl. 4 SFEU) 26, kdy EU může přijímat opatření pouze do té míry, bude-li to 24 Dříve byly tyto osoby statisticky zahrnovány mezi osoby, kterým byl formálně přiznán status uprchlíka. Od roku 2007 UNHCR tuto podkategorii již rozlišuje. 25 K tomuto vysvětlení viz Stanton Russell, S. Refugees: Risks and Challenges Worldwide [online]. Migration policy institute, 2002 [cit. 7. 9. 2015]. Dostupné z: http://www.migrationpolicy.org/article/refugees-risks-andchallenges-worldwide. 26 Svěřují-li v určité oblasti Smlouvy Unii pravomoc sdílenou s členskými státy, mohou v této oblasti vytvářet a přijímat právně závazné akty Unie i členské státy. Členské státy vykonávají svou pravomoc v rozsahu, v jakém ji

PI 3.178 17 v souladu s principy subsidiarity a proporcionality (čl. 5 SEU). Regulace v oblasti azylu vychází z politických závěrů přijatých na zasedání Evropské rady v Tampere v roce 1999, kde bylo rozhodnuto o zřízení Společného evropského azylového systému (CEAS). K tomuto cíli tak směřují veškeré sekundární legislativní akty přijímané na unijní úrovni. Jejich právní základ nalezneme v hlavě V. SFEU, kapitole 2., která upravuje politiky týkající se kontrol na hranicích, azylu a přistěhovalectví. Základní premisou pro fungování celého systému je solidarita a spravedlivé rozdělení odpovědnosti mezi členské státy (čl. 80 SFEU). Problematiku poskytování mezinárodní ochrany upravuje čl. 78 SFEU, který stanoví: 1. Unie vyvíjí společnou politiku týkající se azylu, doplňkové ochrany a dočasné ochrany s cílem poskytnout každému státnímu příslušníkovi třetí země, který potřebuje mezinárodní ochranu, přiměřený status a zajistit dodržování zásady nenavracení. Tato politika musí být v souladu s Ženevskou úmluvou o právním postavení uprchlíků ze dne 28. července 1951, Protokolem týkajícím se právního postavení uprchlíků ze dne 31. ledna 1967 a ostatními příslušnými smlouvami. 2. Pro účely odstavce 1 přijímají Evropský parlament a Rada řádným legislativním postupem opatření týkající se společného evropského azylového systému, který obsahuje: a) jednotný azylový status pro státní příslušníky třetích zemí platný v celé Unii; b) jednotný status doplňkové ochrany pro státní příslušníky třetích zemí, kteří, aniž by získali evropský azyl, potřebují mezinárodní ochranu; c) společný režim dočasné ochrany vysídlených osob v případě hromadného přílivu; d) společný postup pro udělování a odnímání jednotného azylového statusu nebo statusu doplňkové ochrany; e) kritéria a mechanismy pro určení členského státu příslušného pro posouzení žádosti o azyl nebo doplňkovou ochranu; f) normy týkající se podmínek pro přijímání žadatelů o azyl nebo doplňkovou ochranu; g) partnerství a spolupráci se třetími zeměmi pro zvládání přílivů osob žádajících o azyl nebo doplňkovou či dočasnou ochranu. Unie nevykonala. Členské státy opět vykonávají svou pravomoc v rozsahu, v jakém se Unie rozhodla svou pravomoc přestat vykonávat. (čl. 2 odst. 2 SFEU)

PI 3.178 18 3. Ocitnou-li se jeden nebo více členských států ve stavu nouze v důsledku náhlého přílivu státních příslušníků třetích zemí, může Rada na návrh Komise přijmout ve prospěch dotyčných členských států dočasná opatření. Rada rozhoduje po konzultaci s Evropským parlamentem. Na základě tohoto ustanovení a v jeho mezích tak EU postupně sjednocuje procesní pravidla spojená s udělováním mezinárodní ochrany v rámci EU (úprava minimálních požadavků na průběh tohoto řízení v jednotlivých členských státech) a stanovuje kritéria pro určení státu příslušného k vyřízení žádosti o mezinárodní ochranu. Pokud jde o hmotněprávní stránku, úprava je harmonizována směrnicemi zakotvujícími minimální standardy pro udělování mezinárodní ochrany a její obsah, které vycházejí ze standardů zakotvených mezinárodním právem. Členské státy pak mohou nad rámec těchto minimálních standardů zavést příznivější normy pro určování osob splňujících podmínky pro získání azylu nebo doplňkové ochrany i práva jim garantovaná. Základními sekundárními akty upravujícími problematiku běženců v EU jsou: Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013 ze dne 26. června 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (tzv. dublinské nařízení) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU ze dne 26. června 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (tzv. kvalifikační směrnice) Směrnice Rady 2001/55/ES ze dne 20. července 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o

PI 3.178 19 opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími Směrnice Rady 2003/86/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny 2.2.1. Mezinárodní ochrana Evropské právo ve vztahu k uvedeným osobám operuje s pojmem mezinárodní ochrana, pod který zahrnuje poskytnutí ochrany uprchlíkům (formou udělení azylu) a doplňkovou ochranu. 27 O jejím udělení rozhodují členské státy jednotlivě, na základě individuálního posouzení konkrétního případu. Čl. 2 písm. d) směrnice 2011/95/EU (dále též kvalifikační směrnice ) definuje uprchlíka. Tato definice vychází z Ženevské úmluvy, jejíž text přizpůsobuje unijnímu pojetí. Uprchlíkem je státní příslušník třetí země, který se v důsledku oprávněných obav před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů nachází mimo zemi své státní příslušnosti a je neschopen přijmout, nebo vzhledem ke shora uvedeným obavám odmítá ochranu dotyčné země, nebo osoba bez státní příslušnosti, která se ze stejných shora uvedených důvodů nachází mimo zemi svého dosavadního pobytu, která vzhledem ke shora uvedeným obavám se tam nechce nebo nemůže vrátit a na kterou se nevztahují důvody vyloučení podle článku 12 příslušné směrnice. Následující ustanovení směrnice pak tuto definici dále konkretizují a upravují důvody, kdy nelze postavení uprchlíka přiznat. Obsahově mezinárodní ochrana uprchlíků spočívá zejména v ochraně před navracením, která vychází z výše zmíněného principu non-refoulement zakotveného Ženevskou úmluvou. 28 Těmto osobám je tak v zásadě zaručeno poskytnutí azylu na území celého schengenského prostoru. S jeho udělením nabývá azylant automaticky povolení k pobytu na území příslušného členského státu minimálně na 3 roky s možností prodloužení. Kromě azylu udělovaného uprchlíkům nezná právo EU žádný jiný druh azylu, který by byl s tímto statusem srovnatelný (český právní zná například ještě humanitární azyl). 29 Ostatním běžencům nabízí nižší formu mezinárodní ochrany v podobě tzv. doplňkové ochrany. Jedná se o typ mezinárodní ochrany zavedené právě evropským právem. Osoba, která má nárok na 27 Čl. 2 písm. a) směrnice 2011/95/EU. 28 Čl. 21 směrnice 2011/95/EU. 29 Udělování azylu z dalších důvodů je věcí jednotlivých členských států.

PI 3.178 20 doplňkovou ochranu, je v kvalifikační směrnici charakterizována jako státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, která nesplňuje podmínky pro uznání za uprchlíka, ale u které existují závažné důvody se domnívat, že pokud by se vrátila do země svého původu, nebo v případě osoby bez státní příslušnosti do země svého dosavadního pobytu, byla by vystavena reálné hrozbě, že utrpí vážnou újmu uvedenou v článku 15, a na kterou se nevztahuje čl. 17 odst. 1 a 2 (upravuje důvody vyloučení z možnosti získat doplňkovou ochranu), přičemž tato osoba nemůže nebo vzhledem ke shora uvedené hrozbě nechce přijmout ochranu dotyčné země. 30 Vážnou újmou se pak pro účely této definice rozumí: a) uložení nebo vykonání trestu smrti nebo b) mučení, nelidské či ponižující zacházení nebo trest vůči žadateli v zemi původu nebo c) vážné a individuální ohrožení života nebo nedotknutelnosti civilisty v důsledku svévolného násilí během mezinárodního nebo vnitrostátního ozbrojeného konfliktu. 31 Tento typ mezinárodní ochrany tak cílí na ostatní běžence, kteří sice nesplňují podmínky pro přiznání statusu uprchlíka, avšak hrozí jim újma na životě či zdraví. Její udělení není automatické a závisí na posouzení konkrétním členským státem, který o žádosti o mezinárodní ochranu rozhoduje, zda dotyčná osoba splňuje podmínky pro její přiznání či nikoli. S jejím udělením nabývá dotyčný povolení k pobytu na území příslušného členského státu minimálně na 1 rok s možností prodloužení. U obou typů ochrany počítá evropské právo rovněž s ochranou rodinných příslušníků dotyčného za účelem sloučení rodiny (kvalifikační směrnice nenařizuje členským státům udělit těmto osobám konkrétní formu ochrany, pouze jim garantuje určitá práva za účelem zachování celistvosti rodiny např. právo pobytu na území příslušného členského státu). 32 Konkrétní podmínky pro uplatnění práva na sloučení rodiny jsou upraveny ve směrnici 2003/86/ES. Kvalifikační směrnice rovněž podrobněji upravuje obsah mezinárodní ochrany pro uprchlíky i poživatele doplňkové ochrany, pokud jde o přístup k zaměstnání, vzdělání, sociální a zdravotní péči, k bydlení atd. (stanovuje minimální režim zacházení). Kritéria pro určení členského státu příslušného k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu upravuje tzv. dublinské nařízení (nebo též nařízení Dublin III). 33 Roli hrají rodinné vazby a další 30 Čl. 2 písm. f) směrnice 2011/95/EU. 31 Čl. 15 směrnice 2011/95/EU. 32 Čl. 23 směrnice 2011/95/EU. Zakotvení tohoto práva vychází z mezinárodních závazků obsažených například v Úmluvě o právech dítěte z roku 1989. Konkrétní podmínky pro uplatnění práva na sloučení rodiny jsou upraveny ve směrnici 2003/86/ES. 33 Vstoupilo v účinnost 20. července 2015 a nahradilo tak nařízení Dublin II (Nařízení Rady (ES) č. 343/2003).

PI 3.178 21 faktory (platné vízum či povolení k pobytu, první podání žádosti o azyl atd.), ale obecně lze říci, že příslušným bude členský stát, na jehož území žadatel poprvé vstoupil po překročení vnější hranice schengenského prostoru. V nevýhodě jsou tak členské státy, které leží na vnější pozemní hranici. Dublinské nařízení však upravuje mechanismus, na základě kterého mohou členské státy z humanitárních důvodů, na žádost jiného členského státu, nebo z vlastní iniciativy převzít žadatele o azyl a posoudit jeho žádost o mezinárodní ochranu, i když nejsou příslušné podle dublinských kritérií. V praxi se nicméně ukazuje, že nastavená pravidla nejsou příliš funkční a neumí řešit situace mimořádného přílivu běženců do EU. Na místě tak bude zřejmě revize celého systému. Minimální pravidla pro průběh azylového řízení v jednotlivých členských státech, včetně vymezení tzv. bezpečné třetí země, upravuje směrnice 2013/32/EU. Status žadatelů o mezinárodní ochranu (asylum-seekers) v průběhu tohoto řízení pak vymezuje směrnice 2013/33/EU, která jim přiznává určitá minimální práva, pokud jde o vzdělávání, přístup k zaměstnání, materiální podmínky přijetí a zdravotní péči atd. Co se týče svobody pohybu, žadatelé o azyl se podle čl. 7 směrnice 2013/33/EU smějí volně pohybovat na celém území hostitelského státu, případně na území, které jim tento členský stát vymezí. Stejně tak jim může být ze strany členského státu nařízeno konkrétní místo pobytu. Uvedenému režimu podléhají, dokud nebude rozhodnuto o jejich žádosti. Jakmile členský stát udělí dotyčné osobě azyl či jinou formu mezinárodní ochrany, získává tato osoba automaticky povolení k pobytu v tomto státě a od této chvíle se může volně pohybovat na území celého schengenského prostoru (stává se azylantem, příp. poživatelem doplňkové ochrany). Čl. 8 směrnice 2013/33/EU upravuje taxativní výčet důvodů, pro které může hostitelský členský stát žadatele o mezinárodní ochranu zadržet. Může tak učinit například vyžaduje-li to ochrana národní bezpečnosti či veřejného pořádku či existuje-li důvodná obava, že by se žadatel o mezinárodní ochranu mohl chtít skrývat. 2.2.2. Dočasná ochrana Speciálním typem ochrany (vedle mezinárodní ochrany) zavedeným evropským právem je tzv. dočasná ochrana. Jedná se o institut výjimečné povahy, který doposud nebyl ze strany EU aplikován. Jeho smyslem je umožnění rychlé a účinné reakce na hromadné přílivy běženců ze třetích zemí. Mechanismus je upraven ve směrnici 2001/55/ES. Čl. 2 písm. a) této směrnice jej definuje jako řízení výjimečné povahy, které v případě hromadného přílivu nebo

PI 3.178 22 bezprostředně hrozícího hromadného přílivu vysídlených osob ze třetích zemí, které se nemohou vrátit do země původu, poskytuje okamžitou a dočasnou ochranu těmto osobám, zejména pokud zároveň existuje riziko, že azylový systém nebude schopen vypořádat se s tímto přílivem bez nepříznivých účinků na jeho vlastní účinné fungování a na zájmy těchto osob a dalších osob žádajících o ochranu. Evropské právo zde operuje s pojmem vysídlené osoby, kterým je tento typ ochrany určen. Na základě čl. 2 písm. c) se vysídlenými osobami rozumí státní příslušníci třetí země nebo osoby bez státní příslušnosti, které musely opustit zemi či oblast původu nebo byly evakuovány, zejména na výzvu mezinárodních organizací, a nemohou se s ohledem na stávající situaci v zemi vrátit za bezpečných a trvalých podmínek, a na které by se případně mohl vztahovat článek 1 oddíl A Ženevské úmluvy nebo jiné mezinárodní či vnitrostátní akty poskytující mezinárodní ochranu, zejména i) osoby, které uprchly z oblastí ozbrojených konfliktů nebo endemického násilí, ii) osoby, kterým vážně hrozí systematické nebo obecné porušování lidských práv, či osoby, které se staly oběťmi takového porušování lidských práv. Z uvedeného vyplývá, že udělení tohoto typu ochrany nepředjímá status uprchlíka ve smyslu Ženevské úmluvy. Rozhodování o jejím udělení probíhá na unijní úrovni, nezávisle na individuálních řízeních o udělení mezinárodní ochrany v jednotlivých členských státech. O jejím poskytnutí rozhoduje Rada EU (kvalifikovanou většinou) na návrh Komise, přičemž vychází z kapacit jednotlivých členských států (požadavek solidarity). Její udělení je vyhlašováno ve vztahu ke specifickým skupinám osob na 1 rok s možností automatického prodloužení o šest měsíců, maximálně však o další jeden rok. Změní-li se situace v zemi původu tak, že umožňuje bezpečný a trvalý návrat poživatelům dočasné ochrany, Rada může svým rozhodnutím na návrh Komise dočasnou ochranu ukončit. Směrnice upravuje rovněž minimální práva, která musí všechny členské státy jejím poživatelům garantovat. Stejně jako v případě mezinárodní ochrany je její udělení umožněno také za účelem sloučení rodiny, a to za předpokladu, že rodina existovala již v zemi původu. 2.3. Vnitrostátní právo Jak bylo řečeno výše, jsou to právě jednotlivé členské státy, které v individuálních případech rozhodují o udělení mezinárodní ochrany. Ty jsou vázány výše popsanými minimálními standardy zakotvenými mezinárodním i evropským právem. Míra poskytované ochrany nesmí být z jejich strany zúžena. Může být však rozšířena, například formou zvětšení okruhu osob, jimž