Soudní ochrana při vyvlastnění

Soudní ochrana při vyvlastnění Alena Winterová I. ÚVODEM Nová koncepce soudního přezkumu správních rozhodnutí, uvedená v život od 1. 1. 2003 zákonem č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen s. ř. s. ), a nově upravenou 5. částí občanského soudního řádu, je založena na praktické aplikaci teoretického dualismu práva, tj. dělení práva na právo soukromé a právo veřejné. Správní soudnictví je podle ní určeno jen k ochraně veřejných subjektivních práv. Vykonávají je specializované senáty a specializovaní soudci krajských soudů a na vrcholné úrovni Nejvyšší správní soud v Brně (NSS). Naproti tomu ochrana soukromých práv (občanských, rodinných, obchodních, pracovních), totiž těch, o nichž primárně podle zákona rozhodují správní orgány, podléhá soudní kontrole v rámci civilního řízení, tedy jak se dříve říkalo, pořadem práva. Nejde však o obecné řízení podle části třetí občanského soudního řádu (dále jen o. s. ř. ), nýbrž o zvláštní řízení. To právě upravuje nová část pátá o. s. ř. pod enigmatickým názvem Řízení ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem. Jsou to např. různé případy náhrady škody, o nichž správní orgány rozhodují v souvislosti se svou správní činností aj. Správní soudnictví podle soudního řádu správního (s. ř. s.) a řízení podle 5. části o. s. ř. mají do té míry odlišnou procesní úpravu, že není možná nějaká vzájemná prostupnost. Jinak řečeno, žalobce, který se chce domáhat soudní ochrany proti tvrzeně nezákonnému rozhodnutí veřejné správy, musí sám určit, zda v daném případě jde o subjektivní právo veřejné nebo subjektivní právo soukromé. Je-li dotčené právo právem veřejným, podléhá kontrole ve správním soudnictví a žalobce může podat správní žalobu. Je-li právem soukromým, pak musí žalobce postupovat podle 5. části o. s. ř. V prvém případě je věcně příslušný krajský soud (specializovaný senát nebo samosoudce, 7, 3, 31 s. ř. s.), ve druhém případě okresní soud ( 249 o. s. ř.). Nesprávné určení a nesprávně podaná žaloba má za následek, že soud řízení podle 5. části o. s. ř. zastaví ( 104b odst. 1 o. s. ř.), pouze v některých případech věc postoupí správnímu soudnictví ( 104b odst. 2 o. s. ř.), ve správním soudnictví žalobu odmítne ( 46 odst. 2 s. ř. s.). V obou případech má přitom soud žalobce poučit o tom, kam má svou žalobu podat (tj. které jurisdikci ji má 351

POCTA STANISLAVU PLÍVOVI podat). Tato právní úprava je velmi náročná na žalobce, jejich advokáty, a dokonce i na soudy samé. Myslím, že pro prestiž justice není nic horšího, než dostane-li se účastníku přímo od soudu poučení, které se později ukáže být nesprávným. Bohužel se takové případy dějí a je to přímo úměrné jak složitosti právní úpravy, tak i nedostatečné exaktnosti zákonného kritéria. Konečné určení jurisdikce je přitom velmi důležité a pro ochranu práva zásadní. V obou jurisdikcích jde sice o rozhodování nezávislého soudního orgánu a v tomto smyslu jsou zásadní garance nezávislého posouzení a rozhodnutí z ústavního hlediska shodné. Liší se však velmi co do předmětu řízení (lapidárně řečeno, jde ve správním soudnictví o přezkum, zatímco v civilním soudnictví podle 5. části o. s. ř. o nové rozhodování). Liší se i v řízení samotném, výrazný je například rozdíl v opravných prostředcích (správní soudnictví je zásadně jednoinstanční a kasační stížnost k NSS má povahu mimořádného opravného prostředku, zatímco v civilním řízení podle 5. části o. s. ř. je přípustné odvolání a dále i dovolání k Nejvyššímu soudu jako mimořádný opravný prostředek). Zákonodárce samozřejmě předpokládal, že určení veřejnoprávního nebo soukromoprávního charakteru dotčeného práva může být někdy obtížné či sporné, a zřídil proto zákonem č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, zvláštní senát, složený ze tří soudců Nejvyššího soudu a ze tří soudců NSS, který tyto kompetenční konflikty na návrh řeší. Jeho rozhodnutí je závazné pro všechny orgány, soudy a účastníky daného řízení. II. VÝVOJ NÁZORŮ NA SOUDNÍ OCHRANU V OTÁZCE VYVLASTNĚNÍ OD ROKU 2003 Nyní se můžeme věnovat problému uvedenému v názvu článku. Klade se totiž otázka, které jurisdikci přísluší soudní kontrola správního rozhodnutí o vyvlastnění nemovitosti (pozemků či budov) z důvodu veřejného zájmu, resp. soudní kontrola správního rozhodnutí o omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene (např. podle zákona o telekomunikacích, zákona o pozemních komunikacích apod.). V letech 2003 až 2005 napadla u českých soudů řada žalob domáhajících se soudního přezkumu v těchto věcech. Žalobci se podle své úvahy obraceli jak na správní soudnictví, tak na civilní soudnictví v řízení podle 5. části o. s. ř. Soudy posuzovaly otázku, zda jde o veřejné právo či o soukromé právo, rovněž různě, popř. odkazovaly žalobce na druhou jurisdikci. Otázka se dostala až k NSS, který zpočátku ve více rozhodnutích posuzoval věc vyvlastnění, resp. 352

SOUDNÍ OCHRANA PŘI VYVLASTNĚNÍ zřízení věcného břemene, jako věc soukromoprávní. V odůvodněních NSS konstatoval, že jde o vlastnické právo, tedy soukromé právo par excellence, a že nová právní úprava poskytuje soukromým právům větší ochranu, neboť soud v řízení podle 5. části o. s. ř. neprovádí pouze přezkum napadeného rozhodnutí, ale posuzuje věc v plné jurisdikci a sám může rozhodnout (zatímco ve správním soudnictví podle s. ř. s. má soud pouze pravomoc kasační). Kromě toho má žalobce v řízení podle 5. části o. s. ř. k dispozici více opravných prostředků než ve správním soudnictví, což si vlastnické právo jako jedno ze základních lidských práv zaslouží. Je tudíž podle tohoto názoru věcně příslušná jurisdikce civilní, a to řízení podle 5. části o. s. ř. Vroce 2004 došlo v jednom ze senátů NSS k odlišnému posouzení této otázky, věc byla proto postoupena rozšířenému senátu ( 17 s. ř. s.). Rozšířený senát NSS posléze s důkladnější argumentací zaujal názor, že rozhodování o vyvlastnění či o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene vyplývá z předpisů veřejného práva, a je tudíž věcí veřejnoprávní. Shodně posoudil věc i zvláštní kompetenční senát, jehož rozhodnutí si mezitím vyžádal jistý okresní soud (ostatně se rozšířený senát NSS a zvláštní kompetenční senát částečně personálně shodují, jak můžeme ze záhlaví obou usnesení vyčíst). Z jejich prakticky totožné argumentace lze stručně uvést: Názor, že jde o soukromoprávní otázku, je neudržitelný, protože nepřesně identifikuje předmět řízení. Tím není vlastnické právo samo, ale veřejnoprávní zásah do vlastnického práva. To je rozdíl. Rozhodující je povaha zásahu, nikoli právo samo. K rozlišení je dále argumentováno i starší judikaturou ze sbírky Vážného a dále různými teoriemi o rozlišování soukromého a veřejného práva, jako je teorie zájmová, teorie mocenská, teorie organická, teorie metody právního regulování. Tuto poslední teorii volí jak rozšířený senát NSS, tak zvláštní kompetenční senát jako určující. Zdůvodňuje, že při vyvlastnění jde o veřejnoprávní metodu regulace. Subjekty, které jsou vyvlastňovány, a stát se nacházejí v nerovném postavení. Stát (stavební úřad) vnucuje svou vůli vlastníkovi z důvodu veřejného zájmu, proto takové rozhodnutí zakládá veřejnoprávní vztah a může být napadeno jen správní žalobou, ve správním soudnictví. Jak usnesení rozšířeného senátu, tak usnesení zvláštního kompetenčního senátu přitom shodně konstatují, že tato úvaha se týká jen aktu vyvlastnění, nikoli rozhodnutí o způsobu a výši náhrady, které je věcí civilního soudnictví. Toto rozhodnutí můžeme podle mého názoru akceptovat nejen pro jeho formální závaznost (pro soudy a orgány), ale i pro přesvědčivost argumentace. Od žalobců pak není třeba žádat složité teoretické úvahy, mohou se prostě napříště řídit judikaturou, tj. kasuistikou. Jednoduše řečeno: vyvlastnění je veřejnoprávní akt a jako takový podléhá soudnímu přezkumu ve správním soudnictví. 353

POCTA STANISLAVU PLÍVOVI Bylo by možno sice zapochybovat o praktické schůdnosti takového řešení, které od sebe odděluje otázku vyvlastnění a otázku náhrady za ně. Víme přece, že v praxi se často vlastníci brání jak vyvlastnění samému, tak, in eventum, nedostatečné výši náhrady. Jak toto prakticky oddělit a svěřit dvěma jurisdikcím bez přílišného obtěžování účastníka, je otázkou. Tou však již není třeba se nyní zabývat vzhledem k dalšímu legislativnímu vývoji. III. AKTUÁLNÍ STAV PROBLEMATIKY Dnem 1. ledna 2007 nabyl účinnosti zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění). Ten upravuje odnětí nebo omezení vlastnického práva nebo práva odpovídajícího věcnému břemeni k pozemku nebo ke stavbě a přechod těchto práv pro dosažení účelu vyvlastnění. Dále upravuje poskytnutí náhrady za uvedená práva a dále případné navrácení těchto práv dosavadnímu nositeli za stanovených podmínek. Účel vyvlastnění je vymezen taxativním způsobem v 170 zák. č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Sama otázka hmotněprávní úpravy vyvlastnění není však předmětem naší pozornosti zde se omezíme na procesní otázky a zejména soudní ochranu vlastníka v těchto řízeních a rozhodnutích. Vyvlastňovací řízení (správní) je upraveno v části páté zákona o vyvlastnění ( 15-27). Část sedmá, nazvaná Projednání vyvlastnění v řízení před soudem, odkazuje na občanské soudní řízení, v poznámce pod čarou pak výslovně na 244 až 250t o. s. ř. (tj. část pátá o. s. ř.). O tom musí být účastníci poučeni již ve správním rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu [ 24 odst. 3 písm.d) zákona o vyvlastnění]. Pomiňme zde velkoryse, že v o. s. ř. je posledním ustanovením této části ve skutečnosti 250l (L). Patrně jde v zákonu o vyvlastnění o technickou chybu (překlep). Zákon o vyvlastnění takto sice zřetelně odkazuje na soudní ochranu v řízení podle 5. části o. s. ř., avšak v jediném ustanovení tomu věnovaném ( 28) upravil hned tři odchylky od obecné úpravy tohoto řízení. Předně založil pro tyto věci věcnou příslušnost krajského soudu (oproti obecně koncipované příslušnosti soudu okresního). Jde však pravda o další výjimku ve prospěch krajských soudů, protože ta prvá byla již obsažena v původní koncepci 5. části o. s. ř. a týká se věcí vkladu práva k nemovitostem ( 249 odst. 2 o. s. ř.). Nestanovil však místní příslušnost, ta se bude proto řídit ustanovením 250 odst. 2 o. s. ř. Příslušný tedy bude soud, v jehož obvodu je nemovitost, když řízení před správním orgánem se týkalo práva k ní. 354

SOUDNÍ OCHRANA PŘI VYVLASTNĚNÍ Za druhé zákon o vyvlastnění stanovil odlišně lhůtu pro podání žaloby soudu: ta musí být podána ve lhůtě 30 dnů od právní moci ( 28 odst. 2 zákona o vyvlastnění), na rozdíl od obecné lhůty dvou měsíců od doručení rozhodnutí správního orgánu ( 247 o. s. ř.). V obou případech však shodně jde o pravomocné rozhodnutí, soudní žaloba podle 5. části o. s. ř. není řádným opravným prostředkem. Zmeškání lhůty nelze prominout, v tom se shoduje úprava v o. s. ř. i v zákonu o vyvlastnění. Za třetí podáním žaloby se odkládá právní moc a vykonatelnost napadeného rozhodnutí ( 28 odst. 3 zákona o vyvlastnění), na rozdíl od obecného ustanovení v 5. části o. s. ř., podle něhož podání žaloby nemá odkladný účinek, soud jej však může z určitých důvodů žalobě přiznat. Na tuto zákonnou úpravu reagoval logicky NSS judikátem č. 1312 (Sb. rozh. NSS č. 9/2007), v němž stvrdil, že počínaje 1. lednem 2007 jsou k řízení na základě zákona o vyvlastnění příslušné soudy v občanském soudním řízení, a to soudy krajské. Dále uvedl, že skutečnost, že vyvlastňovací správní akt byl vydán před rozhodným datem (v daném případě šlo o vyvlastňovací rozhodnutí Městského úřadu v T. ze dne 19. 8. 2002), na tom nic nemění, protože zákon o vyvlastnění otázku neskončených řízení v přechodných ustanoveních nijak neřešil, takže se od rozhodného data užije v plném rozsahu nová právní úprava. Tento judikát se opírá o usnesení zvláštního (kompetenčního) senátu, který ve vztahu ke své předchozí judikatuře pouze správně poznamenává, že zákonné řešení je v rozporu s převažujícím názorem na veřejnoprávní charakter expropriačního aktu. Výslovnému ustanovení zákona se ovšem neprotiví, takže napříště budou tyto věci podléhat civilní jurisdikci podle 5. části o. s. ř. a zřejmě i věci neskončené budou předávány do civilního řízení, ne-li přímo odmítány podle 46 odst. 2 s. ř. s. IV. PÁR SLOV ZÁVĚREM Již v roce 2003 a 2004 jsme se s kolegy jako procesualisté kriticky vyjadřovali k legislativní koncepci, která k novému řešení soudní kontroly správních rozhodnutí přistoupila tak, že zavedla dvojí odlišné řízení: správní soudnictví podle s. ř. s. pod garancí současně zřizovaného NSS jako vrcholného orgánu a řízení podle 5. části o. s. ř. pod garancí Nejvyššího soudu v těch věcech, v nichž se správní rozhodnutí týkalo vztahů vyplývajících z občanského, obchodního, pracovního a rodinného práva. Naše kritika směřovala tehdy jednak k vágnosti teoretického kritéria pro rozhraničení obou jurisdikcí, které pak není dost jasným vodítkem pro právní praxi. O tom ostatně svědčí jak sama existence a praxe kompetenčního senátu, 355

POCTA STANISLAVU PLÍVOVI tak, docela konkrétně, výše popsaný vývoj názorů na soudní přezkum rozhodnutí o vyvlastnění, resp. o zřízení věcného břemene. Za druhé jsme se kriticky vyjadřovali k samotné právní úpravě řízení jak v s. ř. s., tak podle 5. části o. s. ř. V tom směru jen odkazuji na dvě studie, které v zásadě neztratily svou platnost.1 I při zachování výhrad uvedených v citovaných článcích lze však připustit, že praxe obrousila hrany kritických výtek tím, že se problémy postupně řeší judikaturou, která potom účastníky úskalími provede. Tak např. by napříště poté, co se ustálila judikatura ve věcech vyvlastnění správně ve prospěch správního soudnictví bylo účastníkům a jejich advokátům jasno, kam se v těchto věcech o ochranu obracet. Nová právní úprava vnáší neklid a jistě i nové problémy tam, kde již mohlo být jasno. Zvolí-li zákonodárce náhle opačné řešení, nerespektuje přitom ani své předchozí zákonné pravidlo, ani závěry, k nimž při jeho výkladu dospěla judikatura, pak je to smutný obrázek malého respektu k právu a k justici, o teorii ani nemluvě. Avšak ani účel zákonem sledovaný tím nezíská proces vyvlastňování v jasně definovaném veřejném zájmu se neurychlí. 1 MIKEŠ, J., WINTEROVÁ, A., ZOULÍK, F. Problémy nové části páté O. S. Ř. In Nová úprava správního soudnictví Soudní řád správní. Praha : ASPI, 2003, s. 199-218. WINTEROVÁ, A., ZOULÍK, F. Soudní řád správní a vývoj procesního práva. In XIII. Karlovarské právnické dny. Praha : Linde, 2003, s. 317-326. 356