SOUHRNNÉ STANOVISKO ČESKO-NĚMECKÉ OBCHODNÍ A PRŮMYSLOVÉ KOMORY POSILOVÁNÍ PRÁVNÍ JISTOTY V ČESKÉ REPUBLICE I. Současný stav hodnocení ČR z hlediska faktoru právní jistota Česko-německá obchodní a průmyslová komora (ČNOPK) je se svými více než 600 členy největší bilaterální obchodní komorou v ČR. Již více než dvacet let podporuje ČNOPK dvojstranné hospodářské vztahy a zasazuje se o mezinárodní konkurenceschopnost ČR jako vhodného místa pro zahraniční investice. Podle průzkumu provedeného německými zahraničními obchodními komorami je sice ČR považována za nejatraktivnější místo pro podnikání a investice ve střední a východní Evropě, avšak její náskok před konkurujícími státy se snižuje. Příčinou relativního zhoršování této atraktivity je zejména mizející důvěra v právní jistotu. Z hlediska faktoru právní jistoty je ČR mezi zkoumanými státy až na třetím místě od konce, pouze před Rumunskem a Albánií! K podobnému hodnocení dospěly i průzkumy zkoumající konkurenceschopnost jednotlivých států provedené renomovanými celosvětovými organizacemi. Podle zprávy Doing Business nedávno předložené Světovou bankou se ČR v mezinárodním srovnání z hlediska faktoru právní jistoty umístila až na 79. místě. Podobně nelichotivé hodnocení vyplývá rovněž ze zprávy Global Competitiveness Report 2012-13 Světového ekonomického fóra: zde sice skončila ČR v celkovém hodnocení v první třetině (39. místo ze 144), avšak podle indikátorů relevantních pro hledisko právní jistota je hodnocení mnohem horší (místa 108, 115, 125). Ve studii Národní integrita dospěla Transparency International Česká republika dokonce k tomuto závěru: Vymáhání práva soudní cestou je v České republice běh na dlouhou trať s nejistým výsledkem. Pro rozhodování o investicích zachovávajících nebo vytvářejících pracovní místa je přitom zapotřebí stabilního právního prostředí. S ohledem na trvale kritické hodnocení ČR z hlediska faktoru právní jistota jsme toho názoru, že podnikatelský sektor je trvale zatěžován, konkurenceschopnost v zostřující se globální hospodářské soutěži negativně ovlivňována a vytváření popř. udržení pracovních míst ohroženo. II. Právní jistota jako základní princip a významný faktor pro rozhodování o místě investice Zásada právní jistoty je podstatnou součástí konání státu a podmiňuje jeho transparentnost a předvídatelnost. Právní jistota jako základní princip právního státu je definována strukturálními prvky předvídatelnosti, srozumitelnosti a spolehlivosti práva. Jisté je tedy takové právo, které je stabilní a také předvídatelné ve svých proměnách a budoucím uplatňování. Právní změny se musí uskutečňovat předvídatelným způsobem, aby mohla být nastolena důvěra v právo, která je nutným předpokladem pro realizaci investic. Srozumitelnost práva vyžaduje vedle transparentnosti - především díky publicitě - také omezení komplexnosti. Spolehlivost cílí na kontinuitu práva a vázanost aktérů práva jednou přijatým rozhodnutím. Ke
stabilitě se přidává také efektivita práva. Jen prosazováním a vymahatelností práva je právo realizováno, a stává se tak efektivním. Předpokladem prosperující ekonomiky je fungující ekonomický pořádek. Dosáhnout takového pořádku je úkolem práva, zajistit ho pak úkolem spolehlivého práva. V globalizovaném světě patří spolehlivý právní rámec k nejdůležitějším faktorům pro rozhodování o umístění investic v mezinárodní hospodářské soutěži. III. Princip právní jistoty v českém právním řádu Jak bylo vysvětleno pod bodem I., je hodnocení České republiky z hlediska faktoru právní jistoty jak v národním tak i mezinárodním měřítku výrazně negativní, a to již řadu let. Princip právní jistoty sice není v českém právním řádu explicitně stanoven, avšak Ústavní soud ČR dovodil, že hodnota právní jistoty a z ní vyplývající princip ochrany důvěry občanů v právo jsou v nejobecnější podobě obsaženy v čl. 1 Ústavy ČR, podle něhož je Česká republika demokratický právní stát (srov. nález Ústavního soudu č. I. ÚS 385/07 ze dne 12.08.2009). Ústavní soud opakovaně zdůrazňoval význam právní jistoty jakožto elementární součásti právního státu. Ve svém rozhodnutí č. II. ÚS 566/05 ze dne 20.06.2006 Ústavní soud konstatoval, že právní stát je vystavěn mimo jiné na důvěře občanů v právo a právní řád. Podmínkou takové důvěry je stabilita právního řádu a dostatečná míra právní jistoty občanů. Přitom přičítá Ústavní soud zvláštní význam státním orgánům a zejména soudům, neboť teprve aplikace a interpretace právních norem vytváří vědomí toho, co je a co není právem. Princip právní jistoty jakožto základní atribut právního státu zdůraznil i Nejvyšší správní soud ČR (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. dubna 2005, č.j. 2 Ans 1/2005). Lze tedy na základě řady rozhodnutí nejvyšších soudů shrnout, že princip právní jistoty platí i v České republice, a je ho tedy třeba dodržovat. IV. Závažné problémy a jejich možná řešení Cílem tohoto stanoviska je upozornit na naléhavou potřebu aktivity vlády v oblasti právní jistoty. Rádi bychom tuto problematiku přiblížili na základě čtyř problémů označovaných podniky jako zvlášť kritické a ukázali rovněž možnosti jejich řešení. 1. Frekvence a krátkodobost změn zákonů Množství a krátkodobost přijímaných změn zákonů znamená pro české podniky enormní zátěž. Hospodářská činnost je komplikována častými a navíc kazuistickými změnami zákonů. Ze zkušeností našich členů vyplývá, že časté změny zákonů prováděné v krátkých intervalech vedou k rostoucí právní nejistotě nezřídka posilované ještě nejednotnou aplikací právních předpisů a zdlouhavým a nepředvídatelným rozhodováním soudů.
Uveďme několik příkladů vysoké frekvence změn: obchodní zákoník byl za posledních pět let novelizován šestadvacetkrát. V legislativních předpisech týkajících se energetiky bylo za posledních deset let provedeno 85 změn (a z toho jen 28krát na základě požadavků evropských předpisů); jen samotný energetický zákon byl od roku 2001 změněn dvanáctkrát. V daňové legislativě došlo dodnes k více než 370 změnám, z toho jen v oblasti daní z příjmů jich bylo na 120. Navíc se bohužel stalo v poslední době pravidlem, že významné změny zákonů jsou schvalovány jen velmi krátkou dobu před jejich účinností. Například se v prosinci 2012 podnikatelé dozvěděli teprve 10 dní před koncem roku, že od 1. ledna 2013 nebude platit jednotná sazba daně ve výši 17,5 %, ale dvě sazby daně, a to zvýšené na 15 % a 21 %. Přijetí nového občanského zákoníku (OZ) k 01.01.2014 vyžaduje změny mnoha dalších zákonů (např. občanského soudního řádu, daňových zákonů atd.). Tyto změny související s novým OZ však dosud nebyly předloženy Parlamentu. Vzhledem ke komplexnosti nutných zákonných změn lze tedy již nyní konstatovat, že podniky nebudou mít dostatečný časový prostor k tomu, aby se mohly seznámit se všemi změnami, které nový občanský zákoník přinese. Jako představitelé hospodářství v ČR bychom proto chtěli vládě navrhnout, aby byla urychleně svolána pracovní skupina, v níž by zástupci z hospodářství, svazů a politiky vypracovali konkrétní konstruktivní návrhy na posílení právní jistoty. V PŘÍLOZE 1 k tomuto stanovisku je problematika frekvence a krátkodobosti změn zákonů dále prezentována na konkrétních příkladech. 2. Délka soudních řízení Dalším závažným problémem podnikatelů je nepřiměřená délka soudních řízení. Kvalita právní jistoty je přitom ovlivněna zejména možností domoci se vydání pravomocného rozhodnutí v přiměřené lhůtě. Právo, aby věc před soudy a orgány veřejné správy byla rozhodnuta bez zbytečných průtahů, je garantováno čl. 36 až 40 Listiny základních práv a svobod, jež je součástí ústavního pořádku České republiky. Například řízení ve věcech dle obchodního zákoníku trvá v průměru za celou ČR od prvního podání ve věci do vydání pravomocného rozhodnutí v průměru 2537 dní, což je téměř 7 let (pramen: www.justice.cz). Dle výkladových stanovisek Evropského soudu pro lidská práva je to již nepřiměřeně dlouhá doba. Délka trvání sporů v obchodně právních věcech má mj. negativní vliv na konkurenceschopnost podniků a navíc podporuje šedou ekonomiku. Neboť pokud právo není prosazováno včas, je častěji používána protiprávnost jako snazší cesta dosahování vlastního prospěchu. Se znepokojením rovněž pozorujeme, že v České republice stále stoupá počet žádostí o odškodnění újmy způsobené dlouhým soudním řízením dle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Celková částka požadovaná jako odškodnění za nepřiměřenou délku soudního řízení za rok 2011 dosáhla výše šestnáct miliard korun. Vedle uplatňování nároků u českých soudů roste počet žalob proti České republice podávaných k Evropskému soudu pro lidská práva.
S ohledem na výše uvedené by měla vláda dělat vše pro to, aby se soudní řízení výrazně zkrátila. Přispět by k tomu mohlo například zavedení zákonné lhůty k výzvě k zaplacení soudních poplatků a následně k doručení podané žaloby žalované straně, neboť období v trvání více než jednoho roku mezi podáním žaloby u soudu a doručením žaloby nepatří v praxi rozhodně k ojedinělým. Zavedením takové pouze procesní lhůty by neovlivnilo nezávislost soudců v rámci vlastního vedení sporu a zároveň by mohl být proces zahájení řízení značným způsobem urychlen. V této souvislosti hraje svou roli i následující bod o prosaditelnosti práva, neboť zavedením zde vysvětlovaného apelačního principu by se efektivně zkrátila i délka trvání soudních řízení. 3. Prosaditelnost soudních rozhodnutí Právo je efektivní, a tedy jisté jen tehdy, pokud ho lze také prosadit. Vymahatelnost a prosaditelnost práva jsou nutným předpokladem pro spolehlivé firemní plánování a efektivní hospodaření. Zkušenosti našich členských podniků však ukazují, že uplatňování kasačního principu českými krajskými soudy ve správních věcech, a to zejména v daňových řízeních, významnou měrou přispívá k oslabování prosaditelnosti práva. Vedle chybějícího odkladného účinku žaloby ex lege způsobuje signifikantní problémy omezená rozhodovací pravomoc krajských soudů. Krajský soud může rozhodnutí správního orgánu pouze potvrdit, nebo zrušit a vrátit věc zpět správnímu orgánu k opětovnému rozhodnutí. V praxi vede uplatňování kasačního principu k paradoxní situaci, že krajský soud napadené rozhodnutí správního orgánu - bez odkladného účinku - zruší a vrátí zpět správci daně, ten přijme nové rozhodnutí, které sice formálně respektuje rozsudek krajského soudu, avšak ve věci samé má na žalobce tytéž dopady. Nato žalobce podá další žalobu ke krajskému soudu, který toto rozhodnutí opět - bez odkladného účinku - zruší a znovu vrátí správci daně. Proto se jako prostředek k posílení prosaditelnosti práva nabízí uplatnění apelačního principu, který by krajskému soudu umožnil nejen napadené rozhodnutí potvrdit nebo zrušit, ale také změnit, což by nebezpečí výše uvedeného paradoxního koloběhu zažehnalo. Právní posudek ohledně nutnosti zavedení apelačního principu do daňových řízení a konkrétní návrh zákona obsahuje PŘÍLOHA 2 tohoto stanoviska. 4. Přezkoumávání rozhodnutí v daňovém řízení Možnost nařízení přezkoumání rozhodnutí v daňovém právu ve své současné podobě představuje podstatný zásah do právní jistoty daňového subjektu. Na rozdíl od správního práva může být v rámci daňového řízení změněno jakékoli pravomocné rozhodnutí správce daně - a to i v případě napadení nařízení přezkoumání rozhodnutí ze strany daňového subjektu. Tímto způsobem je značně oslabena právní moc rozhodnutí, tj. jeho nezměnitelnost, čímž dochází k významnému posílení materiální správnosti rozhodnutí na úkor právní jistoty daňového subjektu. Právní jistota a jistota plánování je navíc oslabena neobvykle dlouhou, až desetiletou lhůtou, v níž je možné rozhodnutí přezkoumat. V praxi vede tato platná právní úprava k tomu, že se daňový subjekt nemůže na výsledek svého daňového řízení po nekonečně dlouhou dobu spolehnout, což je v rozporu se zásadou stability a efektivity práva, jež jsou elementárními principy právní jistoty.
Stejně jako je tomu zvykem v jiných evropských státech, mělo by být uplatňování mimořádných či dozorčích opravných prostředků zasahujících do již pravomocných rozhodnutí omezeno výhradně na výjimečné případy, jako je např. zneužití práva nebo spáchání trestného činu. Právní analýzu týkající se omezení možnosti revidovat rozhodnutí státního orgánu v zájmu právní jistoty ( Ut finis sit litium ) a konkrétní návrh změny zákona včetně jeho odůvodnění obsahuje PŘÍLOHA 3 tohoto stanoviska. Bernard Bauer výkonný člen představenstva Lucie Vorlíčková členka představenstva ČNOPK odborné vedení pracovní skupiny Právo a daně Přílohy: Příloha 1 Frekvence a krátkodobost změn zákonů Příloha 2 Prosaditelnost soudních rozhodnutí (apelační princip v daňových řízeních) Příloha 3 Obnova řízení (omezení na případy zneužití) STAV: leden 2013