Co je to Schengen? V současnosti Schengen představuje především tzv. schengenský prostor, v jehož rámci nejsou na společných státních hranicích vykonávány hraniční kontroly a hranice lze tedy překračovat kdykoli a na jakémkoli místě. V minulosti ale některé země dočasně obnovily hraniční kontroly při velké sportovní akci typu mistrovství Evropy či světa ve fotbale nebo při pořádání významných politických vrcholných schůzek. Toto obnovení hraničních kontrol však trvalo pouze na nezbytně nutnou dobu k zajištění vyšší bezpečnosti. Podklady k projektu STAŇ SE NA DEN TVŮRCEM EVROPSKÉ POLITIKY HLASOVÁNÍ O NÁVRHU EU NA ZMĚNU PRAVIDEL FUNGOVÁNÍ SCHENGENU PRO ZNOVUOBNOVENÍ KONTROLY VNITŘNÍCH HRANIC V MIMOŘÁDNÝCH SITUACÍCH Od 12. prosince 2008 tvoří Schengen souvislé území 25 států, a to: 22 členských států EU 3 nečlenské země EU Belgie, Česká republika, Dánsko, Estonsko, Finsko, Francie, Itálie, Litva, Lotyšsko, Lucembursko, Maďarsko, Malta, Německo, Nizozemí, Polsko, Portugalsko, Rakousko, Řecko, Slovensko, Slovinsko, Španělsko a Švédsko. Island, Norsko a Švýcarsko. Další informace: http://www.euroskop.cz/300/sekce/co-je-schengen/ Pozadí situace Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady kterým se mění nařízení (ES) č. 562/2006 s cílem stanovit společná pravidla pro dočasné znovuzavedení ochrany vnitřních hranic v mimořádných situacích (KOM(2011)560) Volný pohyb osob v prostoru bez vnitřních hranic je jedním z nejdůležitějších principů Evropské unie, přesto se tento možná největší úspěch evropské integrace dostal v roce 2011 do problémů. Nápor imigrantů v souvislosti s tzv. arabským jarem vyvolal letos v dubnu spor mezi Francií a Itálií. Itálii, která od začátku roku marně žádala Evropskou unii o pomoc a vyzývala ostatní členské země k solidaritě, udělila vízum 26 tisícům imigrantů, kteří tak mohli opustit její území a využít výhod schengenského prostoru. Cílem těchto imigrantů především z Tuniska se stala ve velké míře právě Francie, kde žije rozsáhlá komunita imigrantů 1
právě ze zemí severní Afriky. Italský krok kritizovaly ostatní evropské země, včetně České republiky, a pohrozily znovuzavedením hraničních kontrol. Francie dočasně zpřísnila kontroly na hranicích s Itálií, která nebyla schopna vlnu příchozích absorbovat. Princip volného pohybu osob se tak dostal do ohrožení. Francouzsko-italský konflikt dal podnět k debatám o změně podmínek Schengenu, za kterých je možné zavádět dočasné hraniční kontroly. Otázkou budoucnosti Schengenu a ochrany vnějších i vnitřních hranic se proto v této době v EU zabývaly všechny klíčové instituce: plénum Evropského parlamentu (EP), Rada (jednání v květnu 2011), Komise (balík návrhů týkající se imigrace) i Evropská rada. Summit v červnu 2011 vyzval Komisi, aby připravila návrh posílení mechanismů týkajících se schengenského prostoru pro volný pohyb osob. V červenci 2011 EP na plenárním zasedání přijal usnesení týkající se případných změn v uplatňování pravidel schengenského systému, včetně obnovení hraničních kontrol mezi členskými státy Schengenu. EP odmítl možnost opětovného zavedení kontrol a potvrdil, že schengenský prostor je prostorem volného pohybu bez vnitřních hranic. Další informace: http://www.euractiv.cz/bezpecnost-aspravedlnost0/clanek/italie-se-stala-hlavni-branou-do-eu-pro-tisicenelegalnich-imigrantu-008880 Podstata návrhu Evropské komise na změnu pravidel Schengenu Cílem návrhů Komise nemá být usnadnění procesu znovuzavedení hraničních kontrol, ale spíše větší koordinace postupu v mimořádných případech na úrovni EU. Rozhodnutí o znovuzavedení kontrol na hranicích by podle nových nařízení mělo padnout na úrovni EU, zatímco podle stávající legislativy je v kompetenci členských států. V případě, že toto rozhodnutí na úrovni EU padne, mělo by být umožněno hraniční kontroly obnovit na období 30 dnů, mělo by však být možné prodloužit jej až na 6 měsíců, pokud případná neschopnost příslušného členského státu ochránit vnější hranici EU (z jakýchkoli důvodů) netrvá déle. Návrhy Komise sice zachovávají určitou možnost členských států jednat jednostranně, pokud čelí zcela mimořádné situaci, tato opatření podle nových pravidel však nelze zavést na více než 5 dnů. Na základě návrhu Komise, podpořeného kvalifikovanou většinou odborníků z členských států, by měla být přijímána na evropské úrovni také rozhodnutí o zavedení kontrol v případě, že se jedná o předem předvídané události typu summitů mezinárodních organizací, mimořádné sportovní události nebo návštěvy osobnosti, jakou je např. papež. V takovém případě mohou být obnoveny kontroly na určených hranicích až na dobu 30 dnů. Stávající, spíše mezivládní systém, který umožňuje členskému státu individuálně rozhodnout o mimořádném obnovení hraničních kontrol tak má být nahrazen rozhodováním i přísnější kontrolou na evropské úrovni. Komise to zdůvodňuje tak, že existující systém se pod vlivem posledních událostí ukázal být neúčinným a nepřispívá zejm. k prohlubování důvěry mezi členskými státy a důvěry v samotný schengenský systém. Posílení společného řízení schengenského systému má poskytnout i členským státům potřebnou podporu. Odpor členských států k návrhu EK se odvíjel z nesouhlasu s tím, aby Komise posílila své pravomoci při rozhodování právě o případném znovuzavedení hraničních kontrol v mimořádných situacích. Komise si naopak od těchto změn slibuje posílení funkčnosti a integrity systému. Opětovné zavedení hraničních kontrol na vnitřních hranicích Schengenu přitom návrhy podle očekávání označují za opatření poslední instance, k němuž by se EU měla uchylovat pouze, pokud selhaly všechny alternativní způsoby řešení situace, jako jsou technická či finanční podpora Komise, členských států, agentury Frontex, Europolu ap. K obnovení hraničních kontrol by mohlo dojít, např. pokud některý z členských států nebude schopen adekvátně zajistit ochranu vnější hranice EU, což vyplyne z evaluace hodnotícím mechanismem na úrovni EU. Dalším z důvodů mohou být mimořádné imigrační tlaky, jako tomu bylo pod 2
vlivem událostí na severu Afriky a na Blízkém východě v první polovině roku 2011. Předpokládaný další vývoj Návrhy Komise byly postoupeny EP a Radě, které o nich budou rozhodovat na základě spolurozhodovacího mechanismu. První oficiální výměna názorů nad návrhy se mezi členskými státy uskutečnila již na zasedání Rady ve dnech 22.-23. 9. 2011. Otázka budoucnosti Schengenu dominovala zářijovému zasedání Rady pro oblast spravedlnosti a vnitřních věcí nejen kvůli otázkám úprav fungování schengenského mechanismu, ale také kvůli projednávání dalšího rozšíření schengenské zóny. Rada rozhodovala o vstupu Bulharska a Rumunska do systému. Zatímco předsedající Polsko na sebe vzalo podle očekávání roli silného advokáta rozšíření Schengenu, jiné státy vyjadřovaly pochybnosti (pod vlivem hlubokých problémů s korupcí v obou zemích). Návrh rozhodnutí Rady o přijetí obou zemí, který připravilo polské předsednictví, tak nezískal nutnou jednomyslnou podporu a nebylo o něm proto prozatím ani hlasováno. Sporné otázky co budeme řešit Pro jednání o pravidlech Schengenu se proto budeme soustředit na následující klíčové otázky: Rozšířit či nerozšířit podmínky pro dočasné znovuzavedení kontrol na vnitřních hranicích? Evropská komise navrhuje rozšíření podmínek, za nichž mohou členské země schengenského prostoru obnovit dočasně hraniční kontroly. Nyní je obnovení kontrol na vnitřních hranicích v Schengenu možné v podstatě jen tehdy, existuje-li vážná hrozba pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost dané země, která kontroly chce obnovit, v budoucnu by se tyto podmínky mohly rozšířit. Návrhy konkrétních podmínek? Jde o to, že by se mohly obnovit kontroly v případě, kdy nějaká země dostatečně nechrání vnější hranici prostoru. Pak by zřejmě členské státy mohly kontroly s takovou zemí obnovit. V minulosti se ale hodně kritiky snášelo třeba na Řecko kvůli jeho hranici s Tureckem, přes níž se do unie dostává hodně nelegálních přistěhovalců. Další možností by byla situace, kde se vnější hranice nárazově ocitne pod velkým tlakem. Příkladem může být nynější stav v Itálii a na Maltě, kam pronikají imigranti z blízké Afriky. Kdo bude rozhodovat o dočasném zavedení kontrol na vnitřních hranicích (členské státy, EU, případně někdo jiný)? Suverenita členských států (rozhodnutí státu o možnosti dočasného znovuzavedení hraničních kontrol) X posílení pravomocí Evropské komise při rozhodování právě o případném znovuzavedení hraničních kontrol v mimořádných situacích v novém návrhu Komise na úpravu pravidel Schengenu. Návrhy Komise sice zachovávají určitou možnost členských států jednat jednostranně, pokud čelí zcela mimořádné situaci, tato opatření podle nových pravidel však nelze zavést na více než 5 dnů. Je tento čas dostatečný? Na základě návrhu Komise by měla být přijímána na evropské úrovni také rozhodnutí o zavedení kontrol v případě, že se jedná o předem předvídané události typu summitů mezinárodních organizací, mimořádné sportovní události nebo návštěvy osobnosti, jakou je např. papež. V současné době o znovuzavedení hraničních kontrol v těchto případech rozhoduje stát sám. 3
Evropská komise představila návrh úpravy, ve kterém dává rozhodující pravomoc pro znovuzavedení hraničních kontrol Evropské unii. Už teď je jasné, že evropské státy si budou svoji suverenitu bránit. Německo, Francie a Španělsko daly ve společném prohlášení jasně najevo, že o svých hranicích chtějí rozhodovat samy. Známé zájmy a pozice Střet zájmů se v problematice nových pravidel pro Schengen projevuje v několika rovinách, a to především v různých názorech jednotlivých evropských institucí, které se podílí na schvalování návrhu, a také v linii odlišných zájmů a priorit členských států. Proto si před samotnou účastí na simulaci dobře ujasněte: o jaký postoj hájíte o co jsou vaše priority o v kterých bodech jste naopak ochotní k ústupkům o co je pro vás nepřijatelné Nezapomínejte, že váš osobní postoj je při simulaci vedlejší. Zastupujete především svou zemi (jste-li ministr/yně) či své voliče (jste-li poslanec(poslankyně). EVROPSKÁ KOMISE jedná v zájmu Evropské unie. Pro EU je klíčové zachování principu volného pohybu osob, a tedy také fungující schengenský prostor, který je schopný efektivně se adaptovat na aktuální problémy, kterým čelí. Návrh navíc posiluje roli Komise v rozhodování o dočasném zavedení kontrol na vnitřních hranicích. RADA EU představuje zájmy jednotlivých členských států, které by v případě přijetí návrhu Komise přišly o právo rozhodovat o dočasném znovuzavádění hraničních kontrol. Státy to za zásah do klíčové oblasti své národní suverenity, protože nesou odpovědnost za ochranu své vnitřní bezpečnosti. Otázka nových pravidel Schengenu pro jednotlivé státy úzce souvisí s problémem imigrace, na nějž se dívají z různých úhlů. Především jižní státy (v poslední době se hovoří o problémech hlavně na řecko-turecké hranici, v Itálii a na Maltě) jsou nárazníkovým pásmem, které čelí přílivu imigrantů hlavně z Afriky. Pro tyto státy je klíčová praktická solidarita ostatních států, a to nejen v oblasti technické, finanční, ale hovoří se také o citlivé otázce programů přesídlování a znovuosídlování imigrantů v jiných členských zemích EU. Naopak pro státy jako Francie, Nizozemí nebo Dánsko s početnými minoritami imigrantů je klíčové zabránit dalším imigračním vlnám a potenciálnímu sociálnímu napětí na svém území. EVROPSKÝ PARLAMENT se skládá z přímo volených poslanců, kteří by proto měli hájit zájmy občanů, jež jim dali svůj hlas. Názor na to, co je v zájmu občanů, se tedy liší podle politické příslušnosti. Poslanci nepřestávají být občany svých států, a proto se do jejich rozhodování samozřejmě promítá i jejich národní příslušnost. Jiný postoj europoslance a ministra ale není vyloučen. Evropský parlament se podle výše zmíněného usnesení postavil proti plánovaným změnám Schengenu, nicméně situace v Evropském parlamentu není nijak jednomyslná. EP schválil usnesení o změnách schengenských pravidel Usnesení Evropského parlamentu ze dne 7. července 2011 o změnách schengenských pravidel EP na plenárním zasedání 7. 7. 2011 přijal usnesení týkající se případných změn v uplatňování pravidel schengenského systému, včetně obnovení hraničních kontrol mezi členskými státy Schengenu". EP odmítl možnost opětovného zavedení kontrol a potvrdil, že schengenský prostor je prostorem volného pohybu bez vnitřních hranic. Usnesení se též odvolává na to, že volný pohyb osob v rámci schengenského prostoru je jedním z nejdůležitějších výsledků, kterých celý proces evropské integrace dosáhl. Zdůrazňuje tak symbolickou rovinu 4
i jeden z nejhmatatelnějších faktů, s nimiž se setkává i řadový občan při průjezdu z jednoho členského státu do druhého. Současně je patrná obava, že samotný integrační proces by obnovením hraničních kontrol i v očích veřejnosti spíše ztratil, než získal. Dle usnesení je svoboda pohybu základním právem a pilířem občanství EU. Z tohoto důvodu usnesení vyjadřuje odpor EP k jakémukoli novému schengenskému mechanismu, který by sledoval jiné cíle než další posilování svobody pohybu, i když připouští nutnost posílit stávající mechanismus hodnocení. EP tedy odmítá zavedení dalších výjimek k již existujícím pravidlům, která umožňují dočasné zavedení hraničních kontrol v rámci Schengenu, a to právě proto, že by nevedly k posílení, ale naopak k oslabení schengenského systému. Příliv imigrantů a žadatelů o azyl usnesení v žádném případě nepovažuje za dostatečný důvod k obnovení kontrol na vnitřních hranicích. Spíše apeluje na EU, aby ukázala více solidarity vůči státům, které čelí přistěhovaleckým vlnám. Schvalování návrhu jak bude probíhat jednání Návrh změn pravidel Schengenu pro kontrolu hranic podléhá proceduře spolurozhodování. Vzhledem k časovým možnostem samozřejmě není možné během simulace projít celým procesem, a procedura proto byla pro potřeby simulace zjednodušena. Kritéria hodnocení Odborná připravenost: o všeobecný přehled o orientace v situaci o postoj musí odpovídat skutečnosti o konstruktivnost, originalita při hledání řešení či konsensu Komunikační dovednosti: o schopnost plynulého vyjadřování o schopnost zaujmout při vystupování o úroveň mluvené komunikace kultivovanost projevu, správná hlasitost, schopnost nepřerušovat řeč druhých o odpovídající neverbální komunikace (gesta, mimika) Schopnost argumentace: o kvalita a relevance použitých argumentů o rychlá, věcná, obsahově odpovídající reakce na otázky o kladení významově a obsahově kvalitních otázek k dané debatě (schopnost držet se tématu a nevyhýbat se odpovědím) Formální aspekty: o formální oděv (oblek, kostým) o znalost a respektování jednacího řádu Základním cílem simulace je dojít k výsledku v rámci jednotlivých institucí, tzn. Evropský parlament a Rada návrh schválí, zamítnou, nebo přijmou pozměňovací návrhy. Jednání bude probíhat podle jednacích řádů. V této fázi simulace budou také účastníci hodnoceni a posuzování. Pokud to dovolí časové možnosti a výsledek dosavadního jednání (tzn. každá instituce se shodne na jiné podobě pozměněného návrhu), pokusíme se ještě najít společné řešení v rámci Dohadovacího výboru Rady a Evropského parlamentu. 5