Stropování nákladů na bydlení aneb nájemné v místě obvyklé Mgr. Katarína Krajčová, Mgr. Zuzana Ščuková V následujícím článku se pokusíme zodpovědět otázku: Co je to nájemné v místě obvyklé?, přičemž se budeme věnovat jednak obecným východiskům určení obvyklého nájemného pro přiznání doplatku na bydlení a dále i některým úskalím, která jsou se stanovením místně obvyklého nájemného spojena. Článek je rovněž doplněn o odkazy na stanoviska veřejného ochránce práv a judikaturu správních soudů. Doplatek na bydlení je dávkou pomoci v hmotné nouzi, jejímž primárním účelem je zajistit rodinám finanční pomoc s úhradou nákladů na bydlení. Doplatek na bydlení by měl sociálně slabým osobám garantovat, že jim po zaplacení nákladů na bydlení zůstane konečný příjem alespoň ve výši životního, případně existenčního minima. Tato sociální dávka totiž představuje provedení ústavně zaručeného práva každého, kdo je v hmotné nouzi, na takovou pomoc, která je nezbytná pro zajištění základních životních podmínek (čl. 30. odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Účelem doplatku na bydlení však není hradit bez jakýchkoliv omezení veškeré náklady na bydlení, které vznikají žadateli o tuto dávku. Dle platné právní úpravy se výše doplatku na bydlení neurčuje tak, že vždy plně stačí na uhrazení skutečných nákladů na bydlení a po úhradě smluvených nákladů na bydlení musí vždy zbýt částka živobytí. Zákon 1) se odvolává na výši obvyklého nájemného s úmyslem nastavit strop, který zajistí, že pro přiznání dávky v hmotné nouzi bude úřad práce zohledňovat toliko rozumnou výši nájemného a zabrání žadatelům požadovat úhradu nepřiměřených nákladů na bydlení a dávky v hmotné nouzi tímto způsobem zneužívat. Zákon vyjmenovává náklady na bydlení, které lze započítat do tzv. odůvodněných nákladů na bydlení pro účely výpočtu doplatku na bydlení. Do odůvodněných nákladů na bydlení se pro účely stanovení výše doplatku na bydlení započítává dle ustanovení 34 písm. a), b) a c) zákona o pomoci v hmotné nouzi v případě nájemní formy bydlení nájemné až do výše místně obvyklého nájemného, úhrada za služby spojené s užíváním bytu až do výše místně obvyklé a úhrada prokazatelné nezbytné spotřeby energií, a to ve výši, která je v místě obvyklá. Úřad práce tedy může započítat nájemné pouze do výše nájemného v místě obvyklého. Není oprávněn, natožpak povinen zohlednit jakoukoli výši nájemného, jakou si pronajímatel s nájemcem dohodnou. Jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2014, čj. 7 Ads 140/2014 41, v němž soud rozhodoval o výši doplatku na bydlení: podle Nejvyššího správního soudu není účelem dávky doplatek na bydlení poskytnout žadateli o jeho přiznání finanční částku, která pokryje zbývající faktické náklady na bydlení bez omezení. Náklady totiž mohou ad absurdum i několikanásobně převyšovat náklady na bydlení v ostatních bytech v dané lokalitě. Účelem dávky doplatek na bydlení, jak vyplývá z textu zákona o pomoci v hmotné nouzi, je vyrovnání odůvodněných nákladů na bydlení v případě žadatele, který není ani přes maximálně úsporný způsob života schopen tyto náklady hradit z vlastních zdrojů, resp. pokud příjem žadatele po úhradě odůvodněných nákladů Mgr. Katarína Krajčová a Mgr. Zuzana Ščuková jsou právničky odboru sociálního zabezpečení Kanceláře veřejného ochránce práv 5/2019 9
na bydlení je nižší než částka jeho živobytí. Dávka doplatek na bydlení je podpůrným řešením užívaným až v situaci, kdy nejsou vzniklé náklady dostatečně pokryty příspěvkem na bydlení ve spojení s eventuálně dalšími dávkami. Ostatně tento účel je patrný už z názvu dávky. Opačný výklad by znamenal, že stát by byl žadateli povinen doplatit libovolně vysokou částku na byt, který by byl pro jeho potřeby neúměrně veliký, neúměrně luxusně vybavený nebo v důsledku neúsporného chování žadatele vykazující neúměrně vysokou spotřebou energií. V souladu se subsidiaritou sociální pomoci by měl žadatel o dávku usilovat o bydlení ekonomicky nenáročné. Příjemce doplatku na bydlení má pro získání a udržení této dávky povinnost požádat o pomoc k získání přiměřeného bydlení obec či město, ve kterém má trvalý pobyt, nebo ve kterém se skutečně zdržuje. V případě neplnění této povinnosti nebo odmítnutí nabídnutého přiměřeného bydlení bez vážného důvodu má úřad práce povinnost odejmout celý doplatek na bydlení. Rovnice výpočtu výše doplatku na bydlení je složitá. Konstrukce výpočtu výše doplatku na bydlení v právní úpravě operuje s částkami, které nejsou žadateli o dávku vždy známy (normativní, odůvodněné náklady na bydlení, místně obvyklé nájemné, místně obvyklá výše úhrady energií). Složitost výpočtu výše doplatku na bydlení téměř neumožňuje příjemci dávky ověřit, zda byla výše dávky stanovena v souladu se zákonem o pomoci v hmotné nouzi. Způsob stanovení místně obvyklé výše nájemného zůstává navíc mnohdy příjemci doplatku na bydlení skryt i poté, kdy je dávka přiznána. Započítání nájemného pouze do výše v místě obvyklé přesto není svévolným jednáním úřadu práce, pokud respektuje určitá pravidla, která shrneme dále. Právní úprava obvyklého nájemného Zákon ani prováděcí předpis nestanovují pevné částky místně obvyklého nájemného, jde o neurčitý právní pojem, který musí orgán pomoci v hmotné nouzi vyložit při rozhodovací praxi. Všichni intuitivně tuší, že jde o nájemné na jakési normální úrovni v tom kterém regionu. Zákon neurčuje, jakým způsobem místně obvyklé nájemné stanovit. Konkrétní postup ke zjištění výše nájemného v místě obvyklé určuje nařízení vlády č. 453/2013 Sb., o stanovení podrobností a postupu pro zjištění srovnatelného nájemného obvyklého v daném místě (dále také jen nařízení vlády ). Podle 7 se nařízení vlády vztahuje i na dávky pomoci v hmotné nouzi, s výjimkou ustanovení 4 až 6. Orgány pomoci v hmotné nouzi jsou proto povinny řídit se při určení výše nájemného v místě obvyklé pro účely dávek pomoci v hmotné nouzi ustanovením 1 až 3 nařízení vlády č. 453/2013 Sb. Podle 2 písm. a) a b) nařízení vlády č. 453/2013 Sb. se srovnatelným nájemným obvyklým v daném místě rozumí souhrnná veličina srovnatelných nájemných a jednotlivé srovnatelné nájemné je nájemné placené v současné době za srovnatelný byt v domě ve srovnatelném místě a v obdobných dalších podmínkách rozhodných pro výši ujednaného nájemného. Zásady určování obvyklého nájemného Základními východisky určování obvyklého nájemného se zabýval veřejný ochránce práv již v roce 2014. 2) Přesnější postup při určování v místě obvyklého nájemného následně stanovil vnitřní předpis úřadu práce, sdělení vedoucí oddělení dávek státní sociální podpory a hmotné nouze č. 5/2015, v němž byla zohledněna i řada připomínek ochránce. 10 5/2019
Orgán pomoci v hmotné nouzi by měl vždy vycházet ze srovnatelných bytů o přiměřené velikosti, přičemž musí hodnotit i jejich dostupnost. Využívá přitom porovnávací metodu, tj. srovnání nájemného s cenami obdobných pronájmů, které byly v nedávné době realizovány na trhu za obdobných podmínek. Jinak řečeno, pro aplikaci porovnávací metody musejí být splněny dvě podmínky: porovnávané byty se musejí v dané obci běžně pronajímat a údaje o realizovaných pronájmech musejí být dostupné. Místně obvyklé nájemné pro účely doplatku na bydlení dle zákona o pomoci v hmotné nouzi musí orgán pomoci v hmotné nouzi stanovit v konkrétním případě tak, aby měl klient v hmotné nouzi reálnou šanci najmout si za takové nájemné byt přiměřené velikosti podle počtu členů rodiny v dané lokalitě. Nelze například využít údaje o výši nájemného v bytech bytového družstva, ačkoliv družstvo disponuje množstvím bytového fondu v lokalitě, pokud žadatel o doplatek na bydlení neužívá družstevní byt. Nelze jako místně obvyklé nájemné v případě tržního bytu určit průměrné v rámci sociální politiky zvýhodněné nájemné v bytech obecních. I komentář 3) k zákonu o pomoci v hmotné nouzi zdůrazňuje, že nájemné v místě obvyklé je třeba stanovit pro určitý typ bytu. Je tedy nezbytné využít kritéria vlastnictví (tržní/obecní byt), velikosti, polohy, technického stavu apod. Stanovení místně obvyklého nájemného předpokládá úvahu orgánu pomoci v hmotné nouzi za využití znalostí o výši nájemného v bytech v určité lokalitě. Úvahu při interpretaci místně obvyklého nájemného jako neurčitého právního pojmu je třeba odlišit od správního uvážení, ačkoliv obě činnosti přepokládají určitou myšlenkovou činnost správního orgánu. Orgán pomoci v hmotné nouzi určí, v jaké výši se pro určitý typ bytu a určitou lokalitu pohybuje místně obvyklé nájemné. Pokud bude skutečné nájemné vyšší, zohlední místně obvyklé nájemné, nemá možnost volby. Úřad práce může vycházet podle vnitřního předpisu z údajů ze spisů jiných klientů, z údajů zjištěných od odboru správy majetku, údajů sdělených realitními kancelářemi působícími v lokalitě, údajů z nabídkové inzerce v realitním tisku a na internetových realitních adresách apod. Jako podpůrný ukazatel výše místně obvyklého nájemného (pro ověření výsledku vlastního zjištění) může sloužit údaj z mapy Asociace realitních kanceláří. Nutno zdůraznit, že cenová mapa neobsahuje zdrojové údaje chybí tak poklady k tomu, aby mohlo být srovnáno s vlastním výsledkem porovnání. V praxi kontaktní pracoviště Úřadu práce ČR určují místně obvyklé nájemné různě, přestože by měla být použita stejná kritéria, aby nedocházelo k neodůvodněnému rozdílnému zacházení. Srovnatelnost bytů zohledňování velikosti bytu Výpočet místně obvyklého nájemného lze provést součinem výše v místě obvyklého nájemného na 1 m 2 a podlahovou plochou bytu. V některých případech (zejména u malometrážních bytů) však nelze použít podle vnitřního předpisu výpočet součinem podlahové plochy bytu a v místě obvyklého nájemného na 1 m 2 podlahové plochy, neboť reálně se menší byty pronajímají za vyšší nájemné na m 2. Výše nájemného v bytě o velikosti 30 m 2 neodpovídá polovině nájemného v bytě o velikosti 60 m 2, což plyne též z normativní instrukce č. 5/2015. Jestliže by byly údaje mechanicky použity pro byty poloviční rozlohy, staly by se nepřesnými, neboť výše nájemného v malých bytech neodpovídá polovině nájemného v bytě o dvakrát větší rozloze. Pro účely stanovování obvyklého nájemného by 5/2019 11
měly úřady práce mít k dispozici údaje o obvyklém nájemném, rozdělené podle velikosti bytů, např. pro malé byty (do 40 m 2 ), střední byty (40 70 m 2 ) a velké (nad 70 m 2 ), neboť využití snížení podlahové plochy a s ní spojený přepočet by mohl znamenat nedostupnost bytu za nájemné určené takovým přepočtem. Problém by pravděpodobně nenastal, pokud by bylo srovnáváno se stejně malými byty. Jedno obvyklé nájemné pro všechny velikosti bytů Paní M. 4) užívala byt o podlahové ploše 49 m 2. Namítala, že úřad práce pro doplatek na bydlení neuznal část nájemného ve výši 2 665 Kč a část služeb za plnění poskytovaná s užíváním bytu ve výši 13 Kč. Úřad práce zohlednil údaje z 21 bytů různých velikostí v dané obci s výší nájemného od 19 až 150 Kč za 1 m 2 měsíčně, ze které vypočítal průměr 70,1 Kč za 1 m 2 měsíčně. Tuto částku uvedl jako výši nájemného v místě obvyklou. Ochránkyně však zjistila, že se jedná o 21 bytů v některých případech i značně odlišné velikosti. V běžných tržních podmínkách přitom nebývají rozdíly ve výši nájemného přesně přímo úměrné rozdílům ve velikosti bytů. Menší byty nebývají zcela přesně přímo úměrně o tolik levnější, o kolik jsou menší. Nejen velikosti bytů, ale i další okolnosti jsou u řady zmíněných 21 bytů zjevně výrazně odlišné, jak napovídá značné cenové rozpětí nájemného 19 až 150 Kč za 1 m 2 měsíčně. Ochránkyně dospěla k závěru, že úřad práce pochybil tím, že pro účely určení rozsahu započítání nájemného pro doplatek na bydlení neshromáždil dostatečné podklady o srovnatelných bytech pro dovození místně obvyklého nájemného. Navíc zčásti započítal zjevně nesrovnatelné byty, ani nezahrnul do spisové dokumentace například kopie nájemních smluv a evidenčních listů k těmto 21 bytům, ze kterých by bylo možno posoudit další skutečnosti k otázkám srovnatelnosti bytů, včetně otázky aktuálnosti údajů z jednotlivých bytů. Úřad práce tedy pochybil, když pro určení výše srovnatelného nájemného obvyklého v daném místě započítal v rozporu s 2 nařízení vlády č. 453/2013 Sb. údaje i ze zjevně nesrovnatelných bytů. Následně pochybilo i Ministerstvo práce a sociálních věcí tím, že zamítlo odvolání proti rozhodnutí úřadu práce o výši doplatku na bydlení místo toho, aby rozhodnutí úřadu práce zrušilo a věc vrátilo úřadu práce k novému projednání. Na základě šetření ochránkyně byla rozhodnutí úřadu práce i Ministerstva práce a sociálních věcí zrušena v přezkumném řízení a věc vrácena k novému projednání. Chybějící údaje o malých bytech Na veřejnou ochránkyni práv se obrátila paní I. 5) se stížností na postup úřadu práce v řízení o příspěvku na živobytí a příspěvku na bydlení. Z podání stěžovatelky vyplynulo, že úřad práce při rozhodování o dávkách pomoci v hmotné nouzi vycházel z místně obvyklého nájemného. Ačkoli stěžovatelka za nájemné v bytě o velikosti 25 m 2 hradila nájemné ve výši 3 000 Kč, úřad práce uznal nájemné pouze ve výši 2 000 Kč. V rozhodnutí o příspěvku na živobytí bylo pouze uvedeno, že jeho výše byla stanovena průzkumem trhu ve výši 80 Kč/m 2. Z rozhodnutí úřadu práce nebylo zřejmé, jakým způsobem úřad práce výši obvyklého nájemného stanovil, ani zda stěžovatelka měla možnost se se způsobem jeho stanovení seznámit. V případě stěžovatelky ze spisové dokumentace vyplynulo, že úřad práce neměl při rozhodování k dispozici žádné údaje o obvyklém nájemném v malých bytech. Úřad práce uvedl, že mu nejsou známy minimálně tři srovnatelné nájemné, a proto nemohla být stanovena v místě obvyklá cena pro malé byty. Z tohoto důvodu úřad práce započítává u všech nájemních bytů (malých, středních i velkých) cenu 12 5/2019
nájmu za m 2 80 Kč. Tato cena byla stanovena na základě porovnání pěti nájmů v bytech střední velikosti a tří nájmů realitních nabídek, taktéž bytů střední velikosti. Dovození započitatelného nájemného z jedné hodnoty nájemného dovozené z různých bytů ve výsledku přineslo zkreslené údaje o výši nájemného v místě obvyklé. Na základě zprávy o šetření veřejné ochránkyně úřad práce svůj postoj přehodnotil v tom smyslu, že do doby změny rozhodných skutečností bude považovat stěžovatelkou hrazené nájemné ve výši 3 000 Kč pro účely stanovení výše dávky za cenu v místě obvyklou, a to proto, že úřadu práce nejsou známy minimálně tři srovnatelné nájemné, z nichž by mohla být stanovena v místě obvyklá cena nájmu. Úřad práce na základě těchto skutečností zahájil řízení o poskytnutí doplatku na dávce doplatek na bydlení. Srovnatelnost bytů lokalita Při srovnávání nájemného je neméně důležité kritérium lokality. Výši nájemného při pronájmu bytů ovlivňuje především poloha bytů a s tím spojená důležitá kritéria, jako jsou dopravní obslužnost, parkovací možnosti, dostupnost vzdělání, úřadů a zdravotnických zařízení, bezpečnost, obchodní vybavenost, možnost najít dobře placené zaměstnání, kulturní či sportovní vyžití a další. Pro účely hmotné nouze je proto nutné, aby orgány pomoci v hmotné nouzi určovali místně obvyklé nájemné pro danou obec, v níž žadatel o doplatek na bydlení či příjemce dávky bydlí. Orgán pomoci v hmotné nouzi by neměl započítávat místně obvyklé nájemné v sousední obci. Takto postupovat by mohl pouze v případě, že nejsou údaje o výši nájemného v malé obci k dispozici. Jedině za těchto okolností může úřad práce využít informace o výši místně obvyklého nájemného v jiné srovnatelné sousední obci či obci ve správním obvodu. Obvyklé nájemné z jiné lokality Ochránkyně řešila případ manželů D. 6), kteří bydlí s dcerou v bytě o podlahové ploše 62 m 2 a nájemným 11 000 Kč, celkovými náklady na bydlení 14 000 Kč. Důvodem, pro který se manželé D. obrátili na ochránkyni, byla skutečnost, že úřad práce pro doplatek na bydlení nezapočítal 4 000 Kč z nájemného. Tuto částku byli nuceni doplácet z nákladů na živobytí. Úřad práce pro střední byty dovodil výši započitatelného nájemného 112 Kč za 1 m 2 x 62 m 2 a 0,3 tis. Kč na záloze za elektřinu. Celkově započítal nižší náklady jak 10 tis. Kč a pro vyšší příspěvek na bydlení odňal doplatek na bydlení. Proti rozhodnutí úřadu práce podala stěžovatelka odvolání, které Ministerstvo práce a sociálních věcí zamítlo. Z tehdejších měsíčních nákladů na bydlení 14 000 Kč činilo nájemné 11 000 Kč, v přepočtu 177,42 Kč za 1 m 2. Úřad práce je nejprve chybně započítal v rozsahu 112 Kč za 1 m 2 měsíčně. Zmýlil se v určení městské části. Domníval se, že byt se nachází v městské části, když je blízko jejich předchozího tam se nacházejícího bydlení. Současné bydlení se však nachází v jiné městské části. Úřad práce proto omylem v určení městské části, kde se byt nachází, vycházel z jiných údajů pro započítání nájemného, než měl. Správně měl úřad práce započítat, jak dodatečně dovodil, 111 Kč za 1 m 2 měsíčně (celkem 6 882 Kč měsíčně, rozdíl oproti chybnému zápočtu 62 Kč měsíčně). Zmíněným pochybením úřadu práce však stěžovatelé nebyli fakticky poškozeni. Při odnětí dávky (na rozdíl od jejího předchozího pobírání) nebyli ani zvýhodněni, neboť i při započítání vyšší částky na nájemné úřad práce posléze odňal doplatek na bydlení pro tehdejší výši příspěvku na bydlení. Vzhledem k tomu, že 5/2019 13
nájemné, které rodina za bydlení v současné době hradí, je výrazně vyšší než nájemné v místě obvyklé (rozdíl 4 118 Kč měsíčně), nemohou dávky na bydlení dostatečně pokrýt náklady na takové bydlení. Proto ochránkyně stěžovatelům doporučila hledat si jiné vhodné bydlení. Chybějící podklady ve spisové dokumentaci Ochránce se opakovaně zabýval případy, kdy stěžovatelé neměli možnost se seznámit s podklady, které byly využity pro stanovení obvyklého nájemného, a nevěděli, z jakého důvodu jim úřad práce neposkytuje doplatek na bydlení ve výši jejich skutečných nákladů na bydlení. Proto na tomto místě považujeme za nutné zdůraznit, že i stanovení obvyklého nájemného má svůj procesní rámec. Je nezpochybnitelné, že stanovování obvyklého nájemného musí být prováděno přezkoumatelným způsobem. Jinak by rozhodnutí o dávce bylo zatíženo vadou řízení a mohlo být zrušeno ministerstvem pro nedostatečné odůvodnění. Podklady ke stanovení místně obvyklého nájemného musí orgán pomoci v hmotné nouzi vést ve spisové dokumentaci řízení o doplatku na bydlení, pro kterou bylo v místě obvyklé nájemné určeno, neboť jde o rozhodnou skutečnost pro určení nároku na doplatek na bydlení a pro stanovení výše dávky. A právě z tohoto důvodu by měly úřady práce vést ve spisové dokumentaci veškeré podklady použité pro stanovení obvyklého nájemného. Podklady výpisy z nájemních smluv (výše nájemného, podlahová plocha bytu, umístění bytu v obci), případně anonymizované kopie nájemních smluv z jiných spisů (v anonymizované podobě), výtisk inzerce, sdělení realitní kanceláře, na základě kterých bylo v místě obvyklé nájemné stanoveno, musejí být vždy založeny ve spisové dokumentaci. Důležité je podrobně popsat výsledky porovnávání a vyhodnocení, na základě kterých úřad práce dospěl k určení výše v místě obvyklého nájemného. Postup stanovení v místě obvyklého nájemného je nutno uvést v odůvodnění. Úřad práce musí účastníku řízení umožnit seznámit se s podklady, které sloužily k určení výše v místě obvyklého nájemného. Jde o podklady pro vydání rozhodnutí dle ustanovení 50 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů, které mají být dle 17 citovaného zákona součástí spisové dokumentace, aby bylo možné přezkoumat závěry orgánu pomoci v hmotné nouzi v odvolacím či přezkumném řízení. Žadatel o doplatek na bydlení či příjemce dávky má mít možnost seznámit se s tím, jakým způsobem orgán pomoci v hmotné nouzi určil výši místně obvyklého nájemného pro účely doplatku na bydlení v odůvodnění rozhodnutí. 7) Zvlášť pokud správní orgán interpretuje neurčitý právní pojem (v daném případě místně obvyklé nájemné) či vede správní úvahu, je třeba, aby odůvodnění rozhodnutí obsahovalo výklad tohoto pojmu tak, aby bylo rozhodnutí přezkoumatelné a současně byla dodržena zásada předvídatelnosti (legitimního očekávání). 8) Je tomu tak proto, aby se účastník řízení mohl s těmito podklady seznámit (má právo nahlížet do spisu podle 38 odst. 1 správního řádu) a rovněž nadřízený správní orgán mohl přezkoumat postup úřadu práce v rámci odvolacího správního řízení či přezkumného řízení. V opačném případě je postup úřadu práce při výpočtu doplatku na bydlení nepřezkoumatelný. Jen výpis z nájemních smluv nestačí Jedním z případů, kdy ochránkyně zjistila absenci podkladů pro stanovení obvyklého nájemného ve spisové dokumentaci, je případ paní M., 9) jež požádala ochránkyni 14 5/2019
o prošetření postupu úřadu práce při rozhodování o doplatku na bydlení. Nesouhlasí s tím, že úřad práce započítává do nákladů na bydlení pro výpočet doplatku na bydlení místně obvyklé nájemné ve výši 7 000 Kč (150 Kč za m 2 ) namísto skutečného nájemného ve výši 13 800 Kč (byt 46 m 2 ). Stěžovatelka uvedla, že úřad práce nezohledňuje faktickou situaci jejich rodiny, která si z důvodu příslušnosti k romskému etniku nemůže sehnat levnější bydlení. Ochránkyně konstatovala, že shromažďování podkladů pro určení místně obvyklého nájemného je administrativně náročný proces a podklady mohou zvýšit objem spisové dokumentace, musí však trvat na dodržování správního řádu a vnitřního předpisu úřadu práce, podle něhož podklady musejí být součástí spisové dokumentace. Úřad práce sice vyhotovil přehledovou tabulku nájemného v místě obvyklého pro jednotlivé velikosti bytů a lokality v příslušné městské části, což jako pomocný nástroj pro výpočet dávky ochránkyně uvítala, nicméně i přesto musejí být konkrétní podklady, z nichž údaje v tabulce vycházejí, součástí spisové dokumentace. Na základě šetření ochránkyně úřad práce uznal, že nebylo zohledněno do odůvodněných nákladů na bydlení nájemné obvyklé a poskytl doplatek dávky, kdy zohlednil obvyklé nájemné ve výši 177 Kč za m 2. S ohledem na to, že v případě paní M. jde o dlouhodobou příjemkyni příspěvku na živobytí, ochránkyně úřadu práce vytkla nenaplnění povinnosti stanovené v 64 odst. 2 zákona o pomoci v hmotné nouzi 10) týkající se komplexní sociální práce s rodinou. Nepřiměřeně velký byt Metodický pokyn Generálního ředitelství Úřadu práce ČR č. 5/2015 připouštěl, aby v případě, že žadatel o dávku užívá nepřiměřeně velký byt, úřad práce přistoupil k započtení přiměřené podlahové plochy bytu. V návaznosti na modelové výpočty, na základě kterých jsou stanoveny normativní náklady na bydlení pro účely rozhodování o dávkách státní sociální podpory, by měly úřady práce považovat za přiměřenou plochu pro jednu osobu 38 m 2, pro dvě osoby 52 m 2 a pro tři osoby 68 m 2. Dle novější Normativní instrukce MPSV č. 7/17, bod 1.1.2. však nemá orgán pomoci v hmotné nouzi využívat snížení podlahové plochy bytu (a s ní spojený přepočet), pokud je byt nepřiměřený. Úřad práce by měl rovnou doplatek na bydlení odejmout dle ustanovení 33 odst. 3 zákona o pomoci v hmotné nouzi. Je nutné si uvědomit, že velikost bytu není jediným měřítkem jeho přiměřenosti, a jestliže pro osobu není jiná nabídka velikostně přiměřeného bytu, nelze u ní z tohoto důvodu krátit plochu bytu v rámci m 2 pro účely odůvodněných nákladů na bydlení. Nutno proto dodat, že podmínkou je, že je reálně možné, aby si klient například za pomoci sociálních pracovníků úřadu práce a obce našel levnější přiměřený byt v dané obci. V rámci sociální práce by měl sociální pracovník úřadu práce seznámit klienta s touto skutečností a nabídnout mu ve spolupráci se sociálním pracovníkem obce pomoc s hledáním bydlení a poskytnout mu potřebný časový prostor na hledání bydlení. Pokud má být doplatek na bydlení dále poskytován na nepřiměřeně velký byt, je vždy nutno doložit a uvést v odůvodnění rozhodnutí, že v obci není dostupný velikostí přiměřený a zároveň levnější byt, neboť není pravidlem, že menší byt je levnější než větší byt. Snaha najít si levnější bydlení Otázku nepřiměřeně velkého bytu řešila ochránkyně v případě paní T. 11), která namítala, že její náklady na bydlení jsou vyšší než ty, které úřad práce při výpočtu doplatku na 5/2019 15
bydlení zohlednil, a že místně obvyklé nájemné ve výši 80 Kč/m 2 je příliš nízké. Namítá, že neúspěšně hledá levnější bydlení. Úřad práce započítal stěžovatelce podlahovou plochu bytu pro jednu osobu 38 m 2, přičemž podlahová plocha bytu stěžovatelky činí 64 m 2. Úřad práce při výpočtu dávky tedy zohlednil jako odůvodněný náklad na bydlení místně obvyklé nájemné v částce 3 040 Kč, namísto skutečného nájemného v částce 4 000 Kč. Ochránkyně úřadu práce vytkla, že v odůvodnění rozhodnutí o dávce při zohledňování menší podlahové plochy bytu nevedl úvahu, zda lze v daném místě získat menší a současně levnější byt. V tomto případě se bohužel ochránkyni nepodařilo dosáhnout nápravy, jelikož dle názoru ministryně práce a sociálních věcí stěžovatelka dostatečně nedoložila, že si hledala levnější bydlení. Jistou roli též sehrála skutečnost, že již nelze objektivně zjistit, zda bylo v rozhodném období možné v dané lokalitě nalézt levnější bydlení. Nadto již ve věci nebylo možné přezkumné řízení, a zajistit tak nápravu, jelikož k vydání rozhodnutí o snížení doplatku na bydlení došlo před více než jedním rokem. Závěr Vzhledem ke skutečnosti, že zákon o pomoci v hmotné nouzi umožňuje přiznat doplatek na bydlení i v případě užívání jiných forem bydlení, než je nájem bytu, považujeme za vhodné zmínit též problematiku určování nákladů na bydlení v místě obvyklých pro ubytovny či podnájmy. Přestože podnájem bytu i bydlení na ubytovně na základě ubytovací smlouvy jsou jinou než nájemní formou bydlení, i místně obvyklé podnájemné a ubytovné se mohou výrazně lišit. Automatické nerozlišení, zaměnění těchto kategorií, může vést k chybnému výpočtu odůvodněných nákladů na bydlení odporujícímu ustanovení 34 zákona o pomoci v hmotné nouzi. Co se týká maximální výše započitatelného ubytovného, je nutno dodat, že obvyklé ubytovné lze započítat pouze do výše 80 % normativních nákladů na bydlení podle zákona o státní sociální podpoře. 12) V místě obvyklé ubytovné se zpravidla fakticky liší podle konkrétních podmínek na ubytovnách, a to zejména podle počtu ubytovaných osob na pokoji, samostatného či společného sociálního zařízení, zařízení pokoje, a v neposlední řadě i délky ubytování. Nutno dodat, že pro osoby v hmotné nouzi je stejně jako v případě obvyklé úhrady nájemného (či nákladů srovnatelných s nájmem, ubytovaného apod.) téměř nezjistitelné, jak úřad práce vypočetl pro jejich domácnost průměrnou cenu energií či úhrad za služby spojené s užíváním bytu. Co se týká nákladů na energie, zaměstnanci Úřadu práce ČR vycházejí pouze z údajů v aplikačním systému pro zpracování dávek, jejichž zdrojem je sdělení příslušných dodavatelů těchto energií. Vzhledem ke skutečnosti, že tato problematika již jde nad rámec tohoto článku, rády bychom alespoň odkázaly na sborník stanovisek veřejného ochránce práv 13) a judikaturu Nejvyššího správního soudu. 14) Závěrem bychom rády vyjádřily svůj pohled de lege ferenda. Domníváme se, že stát by měl úřadům práce zjednodušit jejich činnost při stanovování obvyklého nájemného, například zákonnou úpravou státem garantovaných cenových map, tak jak proklamuje ministryně práce a sociálních věcí v 15 opatřeních, která mají ukončit obchod s chudobou a pomoci lidem z vyloučených lokalit. Dokončení cenových map za účelem stanovení obvyklého nájmu by zajisté přispělo k zefektivnění práce orgánů pomoci v hmotné nouzi, a to tak, že namísto zdlouhavé administrativní činnosti by mohli věnovat více času přímé práci s klientem. 16 5/2019
Poznámky: 1) Zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů. 2) Zpráva o šetření veřejného ochránce práv ze dne 5. září 2014, sp. zn. 1354/2014/VOP/AV, dostupná na http://eso.ochrance.cz/nalezene/edit/2088. 3) BECK, P., GRUNEROVÁ, I., PAVELKOVÁ, M. Dávky pomoci v hmotné nouzi a dávky pro osoby se zdravotním postižením: k 1. 5. 2012: komentář, právní předpisy. 1. vyd. Olomouc: ANAG, 2012. Práce, mzdy, pojištění, s. 86. 4) Zpráva o šetření ze dne 29. 1. 2018, sp. zn.: 3534/2017/VOP/MBL, dostupná z: http://eso.ochrance.cz/ Nalezene/Edit/6602. 5) Zpráva o šetření ze dne 1. 2. 2017, sp. zn.: 7856/2016/VOP/KK, dostupná z: http://eso.ochrance.cz/ Nalezene/Edit/6604. 6) Zpráva o šetření ze dne 19. 6. 2018, sp. zn.: 2892/2018/VOP/MBL, dostupná z: http://eso.ochrance.cz/ Nalezene/Edit/6600. 7) Požadavky na odůvodnění vymezuje ustanovení 68 odst. 3 správního řádu. 8) VEDRAL, J. Správní řád. Komentář. 2. aktualizované a rozšířené vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012, s. 614. 9) Zpráva o šetření ze dne 26. 9. 2018, sp. zn.: 4363/2017/VOP/AV, dostupná z: http://eso.ochrance.cz/ Nalezene/Edit/6596 a http://eso.ochrance.cz/nalezene/edit/6596. 10) Zaměstnanci orgánů pomoci v hmotné nouzi, kteří jsou zařazeni jako sociální pracovníci, jsou dále povinni v souvislosti s posuzováním stavu hmotné nouze příjemců příspěvku na živobytí a společně posuzovaných osob, které se nacházejí ve stavu hmotné nouze déle než tři kalendářní měsíce, s výjimkou nezaopatřených dětí, a) shromažďovat a analyzovat údaje o osobách v hmotné nouzi, potřebné pro posouzení jejich situace, b) dohodnout ve spolupráci s osobami v hmotné nouzi postup řešení jejich situace hmotné nouze, c) používat při řešení situace hmotné nouze osoby metody a postupy, které jsou vhodné pro tyto osoby, d) vést nezbytnou dokumentaci o metodách a postupech řešení situace hmotné nouze osob včetně zhodnocení při ukončení spolupráce s osobami v hmotné nouzi, e) spolupracovat s dalšími zaměstnanci orgánu pomoci v hmotné nouzi při řešení situace osob v hmotné nouzi a umožňovat kontrolu použitých metod a postupů, f) spolupracovat při řešení situace hmotné nouze osob s provozovateli sociálních služeb, s poradenskými zařízeními a organizacemi, které osobám v hmotné nouzi v obci pomáhají. 11) Zpráva o šetření ze dne 19. 7. 2016, sp. zn.: 1724/2016/VOP/AV, dostupná z: http://eso.ochrance.cz/ Nalezene/Edit/4216. 12) Zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů. 13) ŠABATOVÁ, A., BLECHA, M., ČERNÁ, J. et al. Dávky pomoci v hmotné nouzi. Praha: Kancelář veřejného ochránce práv ve spolupráci s Wolters Kluwer ČR, 2017. Stanoviska (Kancelář veřejného ochránce práv), s. 190. 14) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. května 2018, čj. 2 Ads 99/2018-46. Dostupné na www. nssoud.cz. Upozorňujeme: K omezení smluvní svobody ve vztazích mezi nájemcem a pronajímatelem bytu v občanském právu a k souvisejícím trestněprávním otázkám V Rodinných listech č. 3/2019, které vycházejí 6. 5. 2019, doporučujeme vaší pozornosti článek JUDr. Kateřiny Juřicové K omezení smluvní svobody ve vztazích mezi nájemcem a pronajímatelem bytu v občanském právu a k souvisejícím trestněprávním otázkám. Zaměřuje se na občanskoprávní omezení smluvní svobody ve vztazích mezi nájemcem a pronajímatelem [zákaz zkracujících ujednání na úkor nájemce, zakázaná ujednání podle 2239 občanského zákoníku, maximální výše jistoty (kauce), omezená možnost zvyšování nájemného, k přiměřenosti omezení smluvní svobody] a věnuje se i souvisejícím trestněprávním otázkám (zapovězená svémoc pronajímatele, podvod nájemce na pronajímateli, neopuštění bytu nájemcem). 5/2019 17