I. Navzdory vágnosti ustanovení 125a zákona č. 361/2000 Sb. je důvodem pro výběr kauce především důvodná obava z procesní nedosažitelnosti osoby podezřelé ze spáchání přestupku. II. Důvody, které vedly policistu k výběru kauce, musí být na potvrzení řádně (tj. konkrétně) uvedeny. Obecná floskule, že policista nabyl podezření, že dotyčný se bude vyhýbat správnímu řízení, je nedostatečná. V Brně dne 30. dubna 2013 Sp. zn.: 953/2013/VOP/MK Zpráva o výsledku šetření ve věci podnětu MgA. arch. M. T. A Obsah podnětu MgA. arch. M. T., (dále také jen stěžovatel ), se na mě, veřejného ochránce práv (dále také jen ochránce ), obrátil se stížností na postup příslušníků dopravní policie, Krajského ředitelství policie Jihočeského kraje, kdy dne 14. 11. 2012 z jejich strany došlo k uložení kauce dle ustanovení 125a zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, aniž k tomu dle stěžovatele byly dány důvody. Stěžovatel své tvrzení opírá zejména o Potvrzení o převzetí kauce ze dne 14. 11. 2012, v němž je jako důvod vybrání kauce uvedeno: z jednání jmenovaného jsem pojal podezření, že se bude vyhýbat přestupkovému řízení. Stěžovatel v podnětu uvádí i další námitky vůči postupu policie, avšak při jejich hodnocení plně souhlasím s posouzením provedeným v rámci stížnostního postupu. B Skutková zjištění Na základě podnětu MgA. arch. M. T. jsem se rozhodl zahájit šetření podle ustanovení 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve věci postupu Policie ČR při ukládání a vybírání kaucí v dopravě v kontextu s ustanovením 125a zákona č. 361/2000 Sb. O vyjádření a zaslání písemných materiálů (kopii stížnostního spisu) jsem požádal policejního prezidenta.
Ze zaslaných podkladů vyplývá, že policejní prezident v postupu policistů v tomto případě pochybení neshledává. Policejní prezident ve vyjádření mj. uvádí, že kauci je možné uložit především v případech, kde existuje důvodná obava, že se osoba podezřelá z konkrétního protiprávního jednání bude vyhýbat správnímu řízení a je na policistovi, aby zvážil každou konkrétní situaci a na základě dostupných informací učinil závěr o tom, zda kauci uložit, či nikoli. Uložením kauce policista sleduje, aby se osoba skutečně před správní orgán dostavila a její protiprávní jednání bylo projednáno. Pokud se v konkrétním případě prokáže nevina osoby, budou jí finanční prostředky, které složila jako kauci, vráceny v plné výši. Dle policejního prezidenta se nelze ztotožnit s tvrzením, že by docházelo k vybírání kauce bez splnění podmínek jasně definovaných zákonem. Policista musí do příslušného formuláře o uložení kauce podle silničního zákona uvést, co zakládá jeho obavu, že se osoba bude správnímu řízení vyhýbat. Tak tomu bylo i v případě MgA. arch. M. T.. Na otázku, zda má Policejní prezidium České republiky představy o tom, jakým způsobem by mělo vypadat odůvodnění uložení kauce podle silničního zákona a zda koresponduje odůvodnění kauce v tomto citovaném případě se shora uvedenými skutečnostmi, policejní prezident uvádí, že důvodů pro vybírání kauce může být celá řada. Může se jednat o případ, kdy bude řidičem osoba, která nemá na území České republiky trvalé bydliště nebo má nahlášen trvalý pobyt na městském či obecním úřadu. Rovněž mohou nastat situace, kdy řidiči hrozí za oznamovaný přestupek zákaz řízení, větší peněžitá pokuta nebo pokud vyplývá z chování přestupce důvodná obava, že se bude správnímu řízení vyhýbat. Tento výčet však není taxativní a nelze obecně konstatovat, že vždy v těchto případech bude kauce uložena. Je pouze na policistovi, aby situaci na místě zhodnotil a zvolil adekvátní postup. V kontextu s kaucí, uloženou v tomto případě, pak policejní prezident konstatuje, že po prostudování předmětného spisového materiálu se vybrání kauce od pana M. T. zakládalo na důvodné obavě z toho, že se pan M. T. bude vyhýbat správnímu řízení. Důvodnou obavou byl způsob chování a jednání pana M. T. na místě přestupku. Ze stížnostního spisu pak vyplývá, že policista, OEČ 256389, svou důvodnou obavu odvodil z jednání MgA. arch. M. T. Konkrétně pak uvedl, že: Pokud se týká důvodu uložení kauce, učinil jsem tak z důvodu, že jsem pojal podezření, že se přestupce pan M. T. bude vyhýbat správnímu řízení, jelikož jsem mu ani nestačil sdělit důvod jeho zastavení a přestupkového jednání, kterého se dopustil, kdy mi hned tento sdělil, že chce být řešen ve správním řízení. Při velmi krátkém jednání s přestupcem tento pouze s úsměvem řekl, že chce být řešen ve správním řízení a na mé další dotazy neodpovídal. Ptal jsem se ho, zda již má nějaké přestupky, a na to se jen zasmál a neodpověděl. Z těchto podnětů, že okamžitě, aniž si nechal vysvětlit, jakého se dopustil přestupku, a z jeho nonverbální komunikace, pouze úsměvů, jsem důvodně usoudil, že se nebude dostavovat a bude se vyhýbat správnímu řízení. S těmito případy se setkávám, když jsem předvoláván jako svědek k podání vysvětlení ke správním orgánům na magistráty měst a přestupci se opakovaně k projednávání nedostavují. 2
C Právní zhodnocení Jak jsem již předeslal, předmětem mého hodnocení je pouze to, zda vybrání kauce bylo provedeno zákonným způsobem. Relevantním ustanovením právního řádu v tomto případě, je ustanovení 125a zákona č. 361/2000 Sb.: 125a Vybírání kaucí (1) Policista je oprávněn vybrat od řidiče motorového vozidla podezřelého ze spáchání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, u kterého je důvodné podezření, že se bude vyhýbat přestupkovému řízení, kauci od 5.000,- Kč do 50.000,- Kč, nejvýše však do výše hrozící peněžní sankce za spáchaný přestupek. Kauci nelze vybrat od osoby, která požívá imunit a výsad podle zákona nebo mezinárodního práva. (2) Složení kauce je zárukou, že se řidič uvedený v odstavci 1 dostaví ke správnímu orgánu k projednání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích. (3) Při výběru kauce policista poučí řidiče o důsledku vybrání kauce a podmínkách jejího vracení a vystaví písemné potvrzení o převzetí kauce. V písemném potvrzení musí být uveden důvod uložení kauce. Písemné potvrzení se vystavuje ve třech vyhotoveních. (4) Jedno vyhotovení potvrzení o převzetí kauce vydá policista řidiči, jedno vyhotovení ponechá pro evidenční účely policie a jedno vyhotovení předá spolu s vybranou kaucí nejpozději následující pracovní den obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností, v jehož územním obvodu byla kauce vybrána. Obecní úřad obce s rozšířenou působností uloží kauci do úschovy. (5) Kauce se řidiči vrátí v plné výši, nebyl-li v řízení o přestupku shledán vinným z jeho spáchání. V opačném případě se kauce započte na zaplacení uložené pokuty. Toto započtení musí být uvedeno ve výroku rozhodnutí o uložení sankce za přestupek. Započtení kauce na zaplacení pokuty lze provést teprve po nabytí právní moci rozhodnutí o uložení pokuty za přestupek. Je-li vybraná kauce vyšší než uložená pokuta, vrátí se řidiči část kauce zbývající po započtení kauce na zaplacení uložené pokuty. (6) Kauce propadne, jestliže nelze: a) řízení ukončit rozhodnutím ve věci přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích proto, že podezřelý z přestupku je prokazatelně nedosažitelný nebo nečinný, b) rozhodnutí ve věci přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích doručit pachateli z důvodů uvedených v písmenu a). (7) Propadlá kauce je příjmem obce s rozšířenou působností, jejíž obecní úřad vedl řízení o přestupku. (8) Prováděcí právní předpis stanoví náležitosti a vzor potvrzení o převzetí kauce. Z citovaného ustanovení vyplývá, že existuje několik podmínek pro výběr kauce. Jsou jimi: 1. řidič podezřelý ze spáchání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích je důvodně podezřelý, že se bude vyhýbat přestupkovému řízení, 2. za přestupek, z nějž je řidič podezřelý, lze uložit pokutu ve výši minimálně 5.000,- Kč, přičemž tato částka může být horní hranicí zákonného rozpětí, 3. řidičem není osoba požívající imunit a výsad podle zákona nebo mezinárodního práva. 3
V písemném potvrzení o převzetí kauce pak musí být uveden důvod uložení kauce. Smyslem kauce pak je, s ohledem zejména na odstavce 2 a 6, zabránit tomu, aby byl účastník řízení prokazatelně nedosažitelný nebo nečinný. O naplnění podmínek č. 2 a 3 není v tomto případě sporu. Je třeba ale posoudit, zda důvody uvedené policistou při výběru kauce byly dostatečné, resp. zda skutečně zakládají důvodné podezření, že se dotyčný bude vyhýbat přestupkovému řízení a dále zda došlo k naplnění povinnosti uvedení důvodů pro výběr kauce do písemného potvrzení. Není sporu o tom, že zákon je v předmětném ustanovení (odstavec 1) poněkud skoupý a nedává vodítko, dle kterého by bylo možno v praxi postupovat a současně nedospět do stádia, kdy by kauce byly vybírány od všech, protože riziko vyhýbání se přestupkovému řízení nelze nikdy zcela vyloučit, nebo od nikoho, protože tyto důvody jsou pouze hypotetické a nepodložené tedy nedůvodné. Jak jsem ale naznačil výše, tato výkladová nejasnost je do značné míry konkretizována (zužována) v odstavcích 2 a 6. Vyhýbání se přestupkovému řízení je tedy nutno vykládat v tomto užším smyslu, kdy nežádoucím stavem je prokazatelná nedosažitelnost účastníka řízení nebo jeho nečinnost. Souhlasím s policejním prezidentem, že důvodů pro vybrání kauce může být celá řada. Může se jednat o případ, kdy bude řidičem osoba, která nemá na území České republiky trvalé bydliště nebo má nahlášen trvalý pobyt na městském či obecním úřadu. Rovněž mohou nastat situace, kdy řidiči hrozí za oznamovaný přestupek zákaz řízení či větší peněžitá pokuta. S dovětkem, nebo pokud vyplývá z chování přestupce důvodná obava, že se bude správnímu řízení vyhýbat, již tak bezvýhradně souhlasit nemohu, zvláště pak v kontextu tohoto případu. V posuzovaném případě se nejednalo o řidiče majícího trvalý pobyt mimo území České republiky či na ohlašovně a za přestupek, z nějž je vinen, mu nehrozí zákaz řízení, ani větší peněžitá pokuta. Kauce byla vybrána jen a pouze z toho důvodu, že stěžovatel nespolupracoval s policistou takovým způsobem, jaký si tento policista představoval a ještě se u toho usmíval. Nad to také již na počátku sdělil, že trvá na projednání věci ve správním řízení. Toto chování ale, dle mého soudu, nezavdává důvodnou obavu z toho, že se dotyčný bude vyhýbat přestupkovému řízení (nebo, že bude procesně nečinný či nedosažitelný). Jak vyložil Ústavní soud v nálezu, ze dne 18. 2. 2010, publikovaném pod sp. zn. I. ÚS 1849/08, správní řízení nemůže být v demokratickém právním státě ovládáno zásadou součinnosti správních orgánů s účastníky řízení (kontaktáž účastníků řízení ze strany správního orgánu vyloučit nelze, její odmítnutí však nelze sankcionovat), neboť žádnou spolupráci v obecném smyslu tohoto slova nelze vynucovat ukládáním sankcí. Tento nález tedy poněkud relativizuje předpokládanou nečinnost účastníka řízení jako důvod uložení kauce. Procesní pasivita nad to, pro správní orgán, nepředstavuje závažný problém pro řádné projednání věci. Zásadním důvodem pro výběr kauce tedy zůstává především důvodná obava z nedosažitelnosti podezřelé osoby. 4
K namítané nespolupráci stěžovatele s policistou pak uvádím, že z žádného právního předpisu nevyplývá povinnost řidiče odpovídat na otázky položené policistou v tomto případě (zda již má nějaké další přestupky), což si navíc policista mohl sám ověřit v příslušné databázi. Řidič byl pouze povinen vyhovět výzvě a předložit doklady dle ustanovení 6 odst. 12 zákona č. 361/2000 Sb., což učinil. Taktéž souhlas s projednáním přestupku v blokovém řízení je dobrovolným a nevratným (!) úkonem řidiče, a z jeho odmítnutí tedy jen stěží mohou být vyvozovány negativní důsledky 1. Mám tedy za to, že komunikační minimalismus aplikovaný stěžovatelem včetně jeho nonverbální komunikace, není sám o sobě okolností, zavdávající důvodné podezření, že se dotyčný bude vyhýbat přestupkovému řízení. Toto podezření je namístě především tehdy, lze-li se důvodně domnívat, že osoba podezřelá se ve správním řízení stane procesně nedosažitelnou. Pokud pak jde o naplnění povinnosti uvést důvod vybrání kauce, nemohu se ztotožnit se závěrem policejního prezidenta. Lze-li totiž kauci uložit tehdy, je-li dáno důvodné podezření, že se řidič bude vyhýbat přestupkovému řízení. Pak důvod uvedený na potvrzení: z jednání jmenovaného jsem pojal podezření, že se bude vyhýbat přestupkovému řízení., nemohu označit za nic jiného než za argumentaci kruhem, která o důvodech postupu policisty nevypovídá zhola nic. Pokud by policista jako důvod vybrání kauce uvedl, že podezřelý se s ním odmítal bavit, usmíval se a nesouhlasil s vyřízením věci v blokovém řízení, pak by sice stoprocentně vyjmenoval důvody svého postupu, avšak co do přesvědčivosti a naplnění důvodného podezření, že se stěžovatel bude vyhýbat přestupkovému řízení, by si patrně příliš nepomohl. I tak by ale toto pojmenování důvodů bylo lepší, než reálný stav. Konstatuji tedy, že policista nedostál své povinnosti uvést důvod pro vybrání kauce na písemném potvrzení. Nad rámec této zprávy si dovolím uvést několik vět k tzv. čárkovému systému zmíněnému stěžovatelem. Troufám si říct, že existence tohoto systému v policii (ale nejen tam) je veřejným tajemstvím, o kterém se lze veřejně dočíst i na webech majících k policii velmi blízko 2. Pokud s čárkovým systémem, jakožto nešvarem, hodlá vedení policie něco dělat, bylo by vhodné činit tak veřejně a trpělivě přesvědčovat občany o tom, že takováto praxe je nepřijatelná. Způsob, jakým se s námitkou čárkového systému vypořádal stížnostní orgán, je formálně zcela korektní, ale v přesvědčivosti značně slabý. 1 Nemožnost disponovat s určitou finanční částkou po dobu správního řízení. 2 http://www.policista.cz/clanky/reportaz/carky-carky-a-zase-carky-689/ http://www.nosp.cz/hyde-park/otevreny-dopis-vyznani?jne947ca95=5#jotnave947ca952df905ea6ef589ce5faa404f 5
D Závěr Podle ustanovení 18 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, konstatuji pochybení na straně policie, a to jak co do důvodnosti výběru kauce, tak co do naplnění povinnosti odůvodnit takový postup v písemném vyhotovení potvrzení o převzetí kauce. Tato zpráva shrnuje poznatky z šetření, které mohou být po vyjádření dotčených úřadů podkladem pro závěrečné stanovisko veřejného ochránce práv ve věci. v z. JUDr. Stanislav K ř e č e k v. r. zástupce veřejného ochránce práv (zpráva je opatřena elektronickým podpisem) 6