Povinnosti obcí při nakládání s obecním majetkem podle zákona o obcích z pohledu nového občanského zákoníku XXVIII. valné shromáždění a celostátní seminář Sdružení tajemníků městských a obecních úřadů Přerov, 15. 9. 2014, 14:00 15:40 JUDr. Adam Furek Ministerstvo vnitra, odbor dozoru a kontroly veřejné správy, tel. 974 816 421, e-mail: adam.furek@mvcr.cz 1
Obsah 1. Neplatnost právních jednání pro porušení zákona o obcích 2. Změny v oblasti zveřejňování záměru 3. Změny v oblasti rozhodování o právním jednání (příslušnost obecních orgánů) 4. Právní odpovědnost volených představitelů samospráv 5. Připravovaná legislativní změna
část první Neplatnost právních jednání pro porušení zákona o obcích
Neplatnost právních jednání (1/5) o o Dosavadní OZ vycházel z koncepce apriorní absolutní neplatnosti právních úkonů pro rozpor se zákonem nebo s dobrými mravy (právní úkon byl od počátku neplatný a soud k neplatnosti přihlížel i bez návrhu, byť tento názor byl relativizován Ústavním soudem např. v II. ÚS 87/04) NOZ koncepci neplatnosti mění: 1. Materiální pojetí důvodů neplatnosti ( 580 odst. 1 NOZ): Neplatné je právní jednání, které se příčí dobrým mravům, jakož i právní jednání, které odporuje zákonu, pokud to smysl a účel zákona vyžaduje 2. Preference relativní neplatnosti ( 586 NOZ): Je-li neplatnost právního jednání stanovena na ochranu zájmu určité osoby, může vznést námitku neplatnosti jen tato osoba (jinak se jednání považuje za platné). Absolutní neplatnost (ta, k níž soud přihlíží i bez návrhu) jen výjimečně ( 588 NOZ): Soud přihlédne i bez návrhu k neplatnosti právního jednání, které se zjevně příčí dobrým mravům, anebo které odporuje zákonu a zjevně narušuje veřejný pořádek nebo zavazuje-li k plnění od počátku nemožnému. 4
Neplatnost právních jednání pro porušení zákona o obcích (2/5) Zákon o obcích výslovně předpokládá neplatnost právních jednání (uzavřených smluv) pro porušení zákona o obcích: 1) Uzavření smlouvy bez zveřejněného záměru ( 39 odst. 1) 2) Uzavření smlouvy (právní jednání) bez předchozího schválení radou nebo zastupitelstvem obce ( 41 odst. 2) 3) Převzetí ručitelského závazku v rozporu s 38 odst. 3 zákona o obcích ( 38 odst. 4) Judikatura dále dovodila neplatnost pro neodůvodnění zásadní odchylky při úplatném převodu majetku od obvyklé ceny ( 39 odst. 2 zákona o obcích; 28 Cdo 3950/2010) 5
Neplatnost právních jednání (3/5) Rekodifikační novela zákona o obcích (zákon č. 303/2013 Sb.) měla zákona o obcích přizpůsobit nové koncepci neplatnosti v 41 odst. 3 (ustanovení speciální k 588 NOZ): Je zachována absolutní neplatnost pro nezveřejnění záměru (porušení 39 odst. 1), pro převzetí ručitelského závazku v rozporu s 39 odst. 4 a pro neschválení právního jednání k tomu příslušným orgánem ( 41 odst. 2). V případě sjednání nižší než obvyklé ceny bez odůvodnění ( 39 odst. 2) půjde (nově) patrně o neplatnost relativní (vymezuje-li zákon o obcích taxativně případy, kdy jeho porušení má být důvodem neplatnosti absolutní, je třeba a contr. dovodit, že porušení jiných povinností bude důvodem relativní neplatnosti) Dopady na jednotlivé důvody neplatnosti podle zákona o obcích: 6
Neplatnost právních jednání (4/5) 1) Neodůvodnění odchylky od obvyklé ceny (neplatnost relativní) 586 odst. 1 NOZ: Neplatnosti právního jednání, stanovené na ochranu zájmu určité osoby, se může dovolávat jen tato osoba. 579 odst. 1 NOZ: Neplatnosti se nemůže dovolávat ten, kdo neplatnost sám způsobil (ledaže jde o neplatnost absolutní, k níž soud přihlíží i bez návrhu). Reálně se nebude možné neplatnosti pro neodůvodnění odchylky dovolat: Jde o pravidlo stanovené k ochraně obce (a jejího majetku). Pokud však obec prodá pod cenou, došlo sice k porušení pravidla na ochranu zájmů obce, ale ona sama tuto neplatnost způsobila a nebude se tedy moci této neplatnosti dovolat 7
Neplatnost právních jednání (5/5) 2) Ostatní případy porušení zákona o obcích jako důvody absolutní neplatnosti NOZ obecně ukládá, aby každé porušení zákona o obcích bylo poměřováno též z hlediska materiálního pojetí důvodů neplatnosti podle NOZ ( 580): Závěr o neplatnosti (absolutní i relativní) určitého jednání pro porušení zákona o obcích bude možné učinit jen, jestliže smysl a účel daného ustanovení zákona v konkrétním případě závěr o neplatnosti vyžaduje Zákon o obcích výslovně stanoví, že určitá jeho porušení jsou důvodem neplatnosti. To znamená, že poměřování ve smyslu 580 NOZ již učinil zákonodárce (!). Pokud tedy zákon o obcích v 41 odst. 3 výslovně řekl, že porušení určitých ustanovení je důvodem absolutní neplatnosti, nepřipadá zkoumání účelu ve smyslu 580 NOZ již do úvahy (= STAV JE TOTOŽNÝ JAKO PŘED 1. 1. 2014) 8
část druhá Změny v oblasti zveřejňování záměru
Dopady NOZ se ve vztahu k záměru projevují dvojím způsobem 1) Při určení, které dispozice a s jakými věcmi v právním smyslu podléhají povinnosti zveřejnit záměr 2) Při vymezování (označování) nemovitosti ve zveřejněném záměru 10
Kdy vzniká povinnost zveřejnit záměr? 1) Dispozice nemovitým majetkem obce, lhostejno, zda je evidován v katastru nemovitostí (drobné stavby) (i jednotky ve smyslu 1159 NOZ nebo jednotky podle dosavadního zákona o vlastnictví bytů dle 3063 NOZ) 2) Prodej, pronájem, směna, darování a výpůjčka (s výjimkami 39 odst. 3) Nezapomínat na smíšené smlouvy (např. součástí příkazní smlouvy bude i oprávnění příkazníka bezplatně využívat prostory příkazce po určitou dobu obce, tedy půjde o výpůjčka) 11
Dopady NOZ na povinnost zveřejnit záměr Povinnosti zveřejnit záměr podle 39 odst. 1 se dotýkají tři nové koncepční změny v soukromém právu: 1. NOZ nově pojímá nemovitost: Opustil dosavadní pojetí nemovitostí jako pozemků a staveb spojených se zemí pevným základem a řadí mezi ně i některé nehmotné věci, zejména věcná práva k hmotným nemovitým věcem ( 498 odst. 1 NOZ), typicky právo stavby, věcná břemena (reálná břemena a služebnosti), zástavní právo 2. NOZ obecně přestal chápat stavbu (budovu) jako samostatnou nemovitost a pojímá ji nově jako součást pozemku ( 506 NOZ). Výjimkou jsou podzemní stavby se samostatným účelovým určením, dále stavby, u nich vlastník není současně vlastníkem pozemku a věci, u nichž zákon stanoví, že nejsou součástí pozemku a nelze je bez změny podstaty přemístit (inženýrské sítě v 508 NOZ) 3. NOZ nově pojímá nájem a výpůjčku, z nichž vydělil do samostatných institutů pacht a výprosu Poznámka: Ani jedna z těchto změn se v ustanovení 39 odst. 1 zákona o obcích výslovně neodrazila, nicméně se přesto při interpretaci tohoto ustanovení (při zveřejňování záměru) projeví 12
Změny v povinnosti zveřejnit záměr v důsledku NOZ nové pojetí nemovitosti (1/4) Záměr ve vztahu k nehmotným nemovitým věcem? Zřízení zástavního práva k obecnímu pozemku: Povinnosti zveřejnit záměr NEPODLÉHÁ (nejde o žádnou z typových dispozic ve smyslu 39 odst. 1 zákona o obcích) Zřízení věcného břemene (oprávnění z věcného břemene) k obecnímu pozemku nebo ve prospěch obecního pozemku: Povinnosti zveřejnit záměr NEPODLÉHÁ (nejde o žádnou z typových dispozic ve smyslu 39 odst. 1 zákona o obcích) (také není pochyb o tom, že při např. nabytí nemovitosti obcí výstavbou, bude-li stavba samostatnou nemovitostí, na základě smlouvy o dílo není nutné záměr zveřejnit ) Samostatný převod (prodej) věcného břemene (služebnosti či reálného břemene) či jiná dispozice s ním v smyslu 39 odst. 1 zákona o obcích zřejmě nebude možná - 1265 NOZ (osobní služebnost nelze převést na jinou osobu, pozemkovou služebnost nelze spojit s jiným panujícím pozemkem; pozemková služebnost bude přecházet spolu s převodem pozemku) 13
Změny v povinnosti zveřejnit záměr v důsledku NOZ nové pojetí nemovitosti (2/4) Záměr ve vztahu k nehmotným nemovitým věcem? Zřízení práva stavby ve prospěch obce nebo k obecnímu pozemku také NEPODLÉHÁ povinnosti podle 39. Podle 1242 NOZ je právo stavby věcí nemovitou a stavba vyhovující právu stavby je jeho součástí, zároveň ale podléhá pravidlům o nemovitých věcech. Podle 1252 odst. 1 NOZ je možné právo stavby převést i zatížit. Podle 1250 NOZ má stavebník ve vztahu ke stavbě odpovídající právu stavby stejná práva jako vlastník. Proto při jiné dispozici s právem stavby, je-li oprávněným obec (převod, darování) jakož i při dispozici se samotnou stavbou (pronájem stavby obcí) již BUDE NUTNÉ ZÁMĚR ZVEŘEJŇOVAT (pokud tato dispozice bude prodejem, pronájmem, darováním, výpůjčkou nebo směnou) 14
Změny v povinnosti zveřejnit záměr v důsledku NOZ pacht a výprosa (3/4) NOZ nově rozlišuje nájem a pacht (stávající občanský zákoník obsahově oba instituty chápal jako nájem). Nájemní smlouvou přenechává pronajímatel věc k dočasnému užívání za nájemné ( 2201), pachtovní smlouvou přenechává pachtýř věc k dočasnému užívání a požívání (braní požitků a plodů) za pachtovné nebo za část výnosu věci ( 2332) NOZ dále nově rozlišuje výpůjčku a výprosu (podle dosavadního občanského zákoníku byly oba instituty považovány za výpůjčku). Výprosa je přenechání věci do užívání, aniž je ujednána doba nebo účel ( 2189), výpůjčkou je přenechání dočasné přenechání nezuživatelné věci do užívání. 15
Změny v povinnosti zveřejnit záměr v důsledku NOZ pacht a výprosa (4/4) Záměr v případě pachtu a výprosy hmotné nemovité věci? Argumenty PRO povinnost zveřejnit záměr i při pachtu a výprose odkazují na smysl právní úpravy záměru a s odkazem na arg. a minori ad maius dovozují, že stanoví-li zákon tuto povinnost pro nájem, musí platit i pro závažnější pacht. Dále odkazují na 3029 NOZ (dovolávají-li se právní předpisy ustanovení zrušených NOZ, stupují na jejich místo jim odpovídající ustanovení NOZ) a na 2341 NOZ (subsidiární aplikace ustanovení o nájmu pro pachtovní smlouvy) Argumenty PROTI této povinnosti vycházejí z rekodifikační novely (303/2013 Sb.): jejím účelem bylo navázat zákon o obcích na NOZ a pokud to neučinila v 39, je nutné i pojmem nájem, který je v tomto ustanovení užit, vykládat již v obsahově novém pojetí podle NOZ (= do něj již pacht nepatří) DOPORUČENÍ: Z důvodu právní jistoty zveřejňujte (a nezapomeňte zveřejňovat i při změnách dosavadních nájemních smluv, byť by se ponovu již obsahově jednalo o pacht - 3074/1 NOZ) 16
Změny v povinnosti zveřejnit záměr v důsledku NOZ shrnutí Praktické doporučení z hlediska povinnosti zveřejnit záměr: 1. Má uvažovaná dispozice má vůbec charakter dispozice, která se podle 39 odst. 1 zákona o obcích zveřejňuje, tj. jde svou povahou o pronájem, směnu? (Pokud nikoli, je lhostejné, zda je disponováno s nemovitostí) 2. Je věc, s níž bude disponováno, skutečně je nemovitostí ve smyslu NOZ? 3. Nejste-li si jisti, anebo chcete-li mít jistotu, raději zveřejněte Konkrétní dopady nového pojetí nemovité věci na povinnost zveřejnit záměr (a na funkční příslušnost obecních orgánů je věnována pozornost u jednotlivých institutů zákona o obcích) 17
Náležitosti záměru (1/3) Povinně: označení nemovitosti podle katastrálního zákona ( 8 katastrálního zákona) označení zamýšleného majetkoprávního úkonu (ze záměru musí vyplývat úmysl obce k dané dispozici, takže nestačí např. jen zveřejnění doručené žádosti o prodej) Fakultativně: Bližší podmínky zamýšlené dispozice, včetně výběru zájemce nebo omezení způsobu podávání žádostí (viz dále v prezentaci) Ad záměr v případě směny pozemků: Je možné jak označit jen pozemek obce, jenž má být směněn, tak spolu s ním i pozemek, za který má být směněno (to ale nevylučuje možnost podání nabídek na směnu za jiný pozemek!) 18
Náležitosti záměru (2/3) Nový katastrální zákon (256/2013 Sb.) s ohledem na koncepční změny NOZ v pojetí nemovitostí (stavba součástí pozemku, věcná práva ke hmotným nemovitým věcem jako nemovité věci) upravil způsoby označování nemovitostí Možné (modelové) situace (s nezávaznými příklady formulací): 1) Dispozice pozemkem, jehož součástí není žádná stavba: [ 8 písm. a) nebo b) KZ] de facto beze změny Záměr prodeje pozemku stavební parcely par. č. 45 v katastrálním území Horní Dolní 2) Dispozice (např. pronájem) stavby (budovy), která je součástí pozemku změna v podobě nutnosti označit pozemek, jehož je stavba součástí Vymezí za pomoci pozemku údaje specifikujícího tuto stavbu = budovu ve smyslu katastrálních předpisů ( 4 odst. 1 písm. b/ katastrálního zákona) 19
Náležitosti záměru (3/3) Záměr pronájmu budovy č. p. 345, která je součástí pozemku stavební parcely par. č. 45 v katastrálním území Horní Dolní Záměr pronájmu dvou místností (alt. prostoru sloužícího podnikání) o rozloze 100 m2 v prvním patře budovy č. p. 345, která je součástí pozemku stavební parcely par. č. 45 v katastrálním území Horní Dolní Záměr pronájmu části pozemku stavební parcely par. č. 45 v katastrálním území Horní Dolní, konkrétně dvou místností o rozloze v budově č. p., která je součástí uvedeného pozemku 3) Dispozice pozemkem, jehož součástí je stavba (budova) nebo k němuž se váže pozemková služebnost, právo stavby nebo zástavní právo: Z hlediska 39 není třeba výslovně uvádět, že součástí je stavba (budova) či pozemková služebnost, právo stavby nebo zástavní právo, lze to nicméně doporučit Záměr prodeje pozemku stavební parcely par. č. 45 v katastrálním území Horní Dolní, jehož součástí je budova č. p. Dispozice částí pozemku: vymezí se část spolu s označením pozemku (geometrický plán viz dále) 20
Dodatek: Převod nájmu prostoru sloužícího podnikání Podle 2307 NOZ: Nájemce může s předchozím souhlasem pronajímatele převést nájem v souvislosti s převodem podnikatelské činnosti, jíž prostor slouží; souhlas pronajímatele i smlouva o převodu nájmu vyžadují písemnou formu. Svou podstatou jde o změnu v osobě nájemce, resp. o změnu v nájemním vztahu. V důsledku uděleného souhlasu tedy dochází ke specifické změně nájemní smlouvy, a to v jejím podstatném prvku Z tohoto důvodu by měl být zveřejněný záměr (záměr obce udělit souhlas podle 2307 NOZ s převodem nájemním smlouvy ). K udělení souhlasu je příslušná rada obce podle 102 odst. 2 písm. m) zákona o obcích (tedy v rámci své vyhrazené pravomoci) Poznámka: Popsaný princip platí obecně v případě souhlasu obce s postoupením smlouvy ( 1895 a násl. NOZ), pokud by samotné uzavření smlouvy vyžadovalo zveřejnění záměru. Souhlas musí schválit ten orgán, který ke funkčně příslušný i k souhlasu se smlouvou. 21
část třetí Změny ve funkční příslušnosti obecních orgánů
Změny v příslušnosti rozhodovat, vyvolané novým občanským zákoníkem (1/3) Zastupitelstvu obce je dále vyhrazeno rozhodování o těchto majetkoprávních jednáních: a) nabytí a převod nemovitých věcí včetně vydání nemovitostí podle zvláštních zákonů, převod bytů a nebytových prostorů z majetku obce Právo stavby: Zřízení práva stavby pro obec nebo zcizení (převod) práva stavby, je-li stavebníkem obec: je nabytím nebo převodem nemovité věci a nově bude náležet zastupitelstvu [ 85 písm. a)] Zřízení práva stavby ve prospěch třetí osoby na obecním pozemku: nejde ani o nabytí nemovitosti obcí ani o převod nemovitosti obcí (zřízení není převod) a půjde tedy o nevyhrazenou pravomoc rady obce podle 102 odst. 3 zákona o obcích. (Vzhledem k závažnosti tohoto úkonu je však třeba doporučit, aby rozhodovalo na základě vyhrazení zastupitelstvo) 23
Změny v příslušnosti rozhodovat, vyvolané novým občanským zákoníkem (2/3) Věcná břemena (služebnosti): Zřízení služebnosti k cizímu pozemku pro obec (osobní služebnost) nebo pro obecní pozemek: Až dosud se jednalo o nevyhrazenou pravomoc rady obce dle 102 odst. 3, nově půjde o nabytí nemovité věci a tudíž o pravomoc zastupitelstva Zatížení obecního pozemku věcným břemenem (služebností) bude i nadále v nevyhrazené pravomoci rady obce podle 102 odst. 3, neboť nejde ani o nabytí nemovitosti obcí ani o převod nemovitosti (zřízení není převod) - Inženýrské sítě tedy jako dosud! Poznámka: existují i výklady odlišné, které zřízení chápou ne jen jako vznik, ale jako specifický převod, resp. Argumentují a minori ad maius a dovozují, že je-li ve vyhrazené pravomoci zastupitelstva převod, je nutné do ni vztáhnout i vznik otázka, zda je extenzivní výklad přípustný, jde-li o omezení vlastníka!). Zástavní právo: Zřízení zástavního práva: I nadále ve vyhrazené pravomoci zastupitelstva obce podle 85 písm. k), pokud půjde o zřízení zástavního práva k obecní nemovitosti. Pokud by bylo zástavní právo zřizováno ve prospěch obce k cizí nemovitosti, muselo by nově rozhodnout zastupitelstvo podle 85 písm. a) (jde o nabytí nemovitosti obcí). 24
Změny v příslušnosti rozhodovat, vyvolané novým občanským zákoníkem (3/3) Zrušení zástavního práva, věcného břemene nebo práva stavby: Příslušnost se bude řídit podle orgánu, který by v daném případě rozhodoval o jeho vzniku Pacht a výprosa: Výslovně nejsou uvedeny ani ve vyhrazených pravomocech zastupitelstva, ani ve vyhrazených pravomocech rady obce To znamená, že náleží do nevyhrazené pravomoci rady obce podle 102 odst. 3 zákona o obcích, s možností delegace obecnímu úřadu a s možností vyhrazení pro zastupitelstvo Pozn.: Pokud by byl přijat výklad, že pojem nájem, užívaný v zákoně o obcích, je nutné chápat jako nájem i pacht podle NOZ (dtto u výpůjčky a výprosy), pak by se jednalo o vyhrazenou pravomoc rady podle 102 odst. 2 písm. m), tedy s možností svěřit starostovi nebo obecnímu úřadu, ale bez možnosti vyhrazení zastupitelstvem (k argumentům vizte výklad u záměru) 25
Souhlas ORP s výpovědí nájmu bytu zvláštního určení (1/2) 3075: Byl-li přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona zřízen byt zvláštního určení ze státních prostředků nebo přispěl-li stát na jeho zřízení, lze uzavřít smlouvu o nájmu tohoto bytu jen na základě doporučení obecního úřadu obce s rozšířenou působností a nájem lze vypovědět jen s předchozím souhlasem tohoto úřadu. Byt zvláštního určení: Byty zvláštního určení jsou byty zvlášť upravené pro bydlení zdravotně postižených osob a byty v domech zvláštního určení. ( 685 OZ z roku 1964, 9 zákona 102/1992 Sb.) Byty v domech zvláštního určení jsou byty v domech s pečovatelskou službou a v domech s komplexním zařízením pro zdravotně postižené občany. ( 10 zákona č. 102/1992 Sb.) Je-li předmětem nájmu byt určený pro ubytování osob se zdravotním postižením nebo byt v domě se zařízením určeným pro tyto osoby nebo byt v domě s pečovatelskou službou, jedná se o nájem bytu zvláštního určení ( 2300 NOZ) Poznámka: Ustanovení 9 odst. 2 a 10 odst. 2 zákona č. 102/1992 Sb. obsahovala obdobná pravidla jako nyní platný 3075 NOZ 26
Souhlas ORP s výpovědí nájmu bytu zvláštního určení (2/2) Jde o postup podle správního řádu (v přenesené působnosti srov. 149b zákona o obcích). Jak doporučení, tak souhlas, budou rozhodnutími podle části druhé správního řádu, neboť se v obou případech jedná o rozhodování o právu individuálně určené osoby (podle povahy na uzavření nájemní smlouvy nebo na podání výpovědi) a souhlas či doporučení je podmínkou právního jednání. 27
část čtvrtá Právní odpovědnost spojená s výkonem funkce zastupitele nebo odpovědného pracovníka obce
Soukromoprávní odpovědnost (1/5) Odpovědnost obce za nakládání s majetkem třetím osobám Nakládání s majetkem není realizací veřejné moci, takže odpovědnost se neřídí zákonem č. 82/1998 Sb. (25 Cdo 2615/2010, 25 Cdo 214/2006, 25 Cdo 532/2007) Odpovědnost obci ze strany funkcionářů a zaměstnanců Jedná se o odpovědnost soukromoprávní, a to podle osoby, která obci svým jednáním způsobila škodu V případě zaměstnanců jde o odpovědnost bez pochybností pracovněprávní V případě volených funkcionářů je právní režim sporný. Za původního zákoníku práce dovodila judikatura, že jde o odpovědnost občanskoprávní (25 Cdo 1319/2004), a to navzdory 2 odst. 1 ZP (Na vztahy vyplývající z výkonu veřejné funkce se zákoník práce vztahuje, pokud to výslovně stanoví nebo pokud to stanoví zvláštní předpisy.) a 206 ZP (Ustanovení této hlavy se vztahují na fyzické osoby vykonávající veřejné funkce). 29
Soukromoprávní odpovědnost (2/5) (pokračování) Relevantní bylo i příslušné znění zákona o obcích ( 80 ve znění do novely č. 313/2002 Sb.: Na vztahy vyplývající z výkonu funkce uvolněného člena zastupitelstva obce se vztahují ustanovení zákoníku práce, pokud tento zákon nestanoví jinak. ) Nyní platný zákoník práce obsahuje 392 odst. 1, z něhož by bylo možné dovodit odpovědnost v režimu pracovněprávním (fyzickým osobám plnícím veřejné funkce a funkcionářům odborové organizace odpovídá za škodu vzniklou při výkonu funkce nebo v přímé souvislosti s ní ten, pro koho byli činni; fyzické osoby a funkcionáři odpovídají za škodu tomu, pro koho byli činni.) Sporné je i to, zda lze dovodit odlišný režim pro zastupitele uvolněné a neuvolněné Dle stanoviska MPSV jde o odpovědnost pracovněprávní 30
Soukromoprávní odpovědnost (3/5) 159: (1) Kdo přijme funkci člena voleného orgánu, zavazuje se, že ji bude vykonávat s nezbytnou loajalitou i s potřebnými znalostmi a pečlivostí. Má se za to, že jedná nedbale, kdo není této péče řádného hospodáře schopen, ač to musel zjistit při přijetí funkce nebo při jejím výkonu, a nevyvodí z toho pro sebe důsledky. (3) Nenahradil-li člen voleného orgánu právnické osobě škodu, kterou jí způsobil porušením povinnosti při výkonu funkce, ačkoli byl povinen škodu nahradit, ručí věřiteli právnické osoby za její dluh v rozsahu, v jakém škodu nenahradil, pokud se věřitel plnění na právnické osobě nemůže domoci. Otázka č. 1: Vztahuje se toto ustanovení i na zastupitele? Otázka č. 2: Pokud ano, jaká jsou praktická opatření k limitaci vzniku odpovědnosti hradit škodu? 31
Soukromoprávní odpovědnost (4/5) Vztahuje se 159 odst. 1 a 3 i na zastupitele? 20 odst. 2 NOZ: Právnické osoby veřejného práva podléhají zákonům, podle nichž byly zřízeny; ustanovení tohoto zákona se použijí jen tehdy, slučuje-li se to s právní povahou těchto osob. 159 odst. 1 NOZ je nepochybně aplikovatelný, protože je v souladu s povahou obce. Ostatně obsahově identická (jen jinak formulovaná) povinnost vyplývá i ze zákona o obcích, 69 odst. 2 (slib): Člen zastupitelstva obce skládá na začátku prvního zasedání zastupitelstva obce, jehož se po svém zvolení zúčastní, slib tohoto znění: "Slibuji věrnost České republice. Slibuji na svou čest a svědomí, že svoji funkci budu vykonávat svědomitě, v zájmu obce (města, městyse) a jejích (jeho) občanů a řídit se Ústavou a zákony České republiky. Vyplývá i z 38 odst. 1 (pro nakládání s majetkem) 159 odst. 3 NOZ (ručení): Jeho aplikace je sporná, protože pro odpovědnostní vztahy pro zastupitele platí zákoník práce (srov. Jeho 392 odst. 1) a využití OZ je omezené (ZP zná jen subsidiární použití OZ, pokud nelze užít ustanovení ZP; 4). 32
Soukromoprávní odpovědnost (5/5) Praktická doporučení Povinnost vykonávat funkci se znalostí, loajalitou a pečlivostí a povinnost vyvodit pro sebe důsledky podle 159 odst. 1 NOZ nebrání, aby se na rozhodování v radě či zastupitelstvu účastnili i laici v oblasti, v níž se rozhoduje. Zákon stanoví povinnost jednat se znalostí a pečlivě, tzn. nutnost rozhodovat se znalostí všech relevantních faktů (buď je zastupitel zná z profesního postavení a znalostí, tj. může poskytnout odbornou péči, nebo je musí získat od obce => význam podkladů pro rozhodování) Povinnost vyvodit důsledky: Nemá-li zastupitel dostatek informací, je zřejmě nutné se zdržet hlasování (!) Nepůjde o nedbalé jednání, pokud zastupitel bude rozhodovat na základě podkladů od obce, o jejichž správnosti neměl důvodu pochybovat (i kdyby se později ukázaly jako nesprávné) 33
Předsmluvní odpovědnost Před 1. 1. 2014 ji dovozovala judikatura NS z obecné preventivní povinnosti (29 Odo 1166/2004 a 25 Cdo 2863/2012), nově je upravena v 1729 NOZ 1729 odst. 1: Dospějí-li strany při jednání o smlouvě tak daleko, že se uzavření smlouvy jeví jako vysoce pravděpodobné, jedná nepoctivě ta strana, která přes důvodné očekávání druhé strany v uzavření smlouvy jednání o uzavření smlouvy ukončí, aniž pro to má spravedlivý důvod. Zrušit schvalovací usnesení (nebo je nerealizovat) je proto i nadále možné, ale mělo by se k tomuto kroku přistupovat jen na základě legitimního a rozumného důvodu (srov. též zásady nakládání s majetkem dle ÚS IV. ÚS 1167/11). Např. osoba nesplnila povinnosti, nedošlo k dohodě o zbývajícím obsahu smlouvy, vybraný zájemce jednal podvodně vůči obci apod. Naproti tomu zrušení záměru bude i nadále možné v zásadě libovolně, protože se samotného záměru nemůže mít nikdo důvodné očekávání, že smlouva bude uzavřena (zákon se zveřejněním záměru ani náznakem nespojuje právní nárok na uzavření smlouvy) 34
část šestá Připravované legislativní změny zlepšení provazby zákona o obcích a občanského zákoníku
Úprava zveřejňování záměru V aplikační praxi se jako sporné ukazuje (ne)zveřejňování záměru v případě pachtů a výpros obecních pozemků a dále zveřejňování záměru při dispozicích s nemovitými nehmotnými věcmi Změna by měla být následující: 1. Omezení povinnosti zveřejnit záměr prodeje, pronájmu, darování, směny nebo výpůjčky jen na hmotné nemovité věci 2. Výslovné legislativní zakotvení povinnosti zveřejňovat záměr i v případě pachtů a výpros Fakticky by těmito dvěma opatřeními nedošlo ke zvětšení množství případů zveřejňování záměrů jako před 1. 1. 2014 (pachty byly právně součástí nájmů, výprosy součástí výpůjčky) 3. K rozšíření povinnosti zveřejnit záměr by mělo dojít pouze ve vztahu k právu stavby pro případy prodeje, pronájmu, darování, směny, výpůjčky, pachtu, výprosy a dále pro smluvní zřízení práva stavby k obecnímu pozemku 36
Úprava funkční příslušnosti zastupitelstva k rozhodování o nemovitých věcech Změna by měla být následující: 1. Omezení vyhrazené pravomoci zastupitelstva rozhodovat o nabytí a převodu nemovitých věcí [ 85 písm. a)] na hmotné nemovité věci 2. Rozšíření vyhrazené pravomoci zastupitelstva na nabytí a převod práva stavby obcí a na smluvní zřízení práva stavby k obecnímu pozemku 37
Úprava funkční příslušnosti rady k rozhodování o pachtech a výprosách Východiskem změny je, aby pravomoc rozhodovat o nájmech a pachtech nebo o výprosách a výpůjčkách náležela totožnému obecnímu orgánu. Změna by měla být následující: 1. Varianta č. 1: Ruší se vyhrazená pravomoc rady obce podle 102 odst. 2 písm. m) zákona o obcích rozhodovat o nájemních smlouvách a smlouvách o výpůjčce. Tím by tato rozhodnutí byla v nevyhrazené pravomoci rady obce podle 102 odst. 3 zákona o obcích, stejně jako pachty a výprosy. 2. Varianta č. 2: Do vyhrazené pravomoci rady obce podle 102 odst. 2 písm. m) zákona o obcích by bylo doplněno rozhodování o pachtovních smlouvách a o výprose. 38
Absolutní neplatnost pro neodůvodnění odchylky od obvyklé ceny Za současného právního stavu je neodůvodnění odchylky od obvyklé ceny důvodem relativní neplatnosti právního jednání Změna bude spočívat v doplnění výčtu důvodů absolutní neplatnosti smlouvy v 41 odst. 3 zákona o obcích též o odkaz na ustanovení 39 odst. 2 zákona o obcích. 39
Nad rámec 1) Výslovné zmocnění rady obce svěřit rozhodování ve zbytkové pravomoci podle 102 odst. 3 zákona o obcích starostovi nebo obecnímu úřadu. 2) Úprava pravomoci zastupitelstva obce rozhodovat o nabytí nemovitého majetku v dražbě a o zpeněžení obecního nemovitého majetku ve veřejné dražbě. Půjde o vyhrazenou pravomoc zastupitelstva obce S možností svěřit ji zcela nebo zčásti radě obce nebo starostovi obce 40
Přechodná ustanovení Přechodné ustanovení počítá s tím, že pokud bylo do dne účinnosti novely (1. 7. 2015) rozhodnuto o právním jednání příslušným orgánem (přijato usnesení o schválení smlouvy), posuzuje se splnění podmínek podle zákona o obcích pro platné právní jednání (smlouvu) podle právního stavu do dne účinnosti novely, i kdyby byla smlouva uzavřena již za účinnosti novely. Pokud by však do účinnosti novely nebylo příslušným orgánem rozhodnuto, bylo by nutné splnit povinnosti podle zákona o obcích v novelizovaném znění (týká se tedy de facto případného dodatečného zveřejnění záměru tam, kde by tato povinnost byla nově stanovena). 41
Dotazy? děkuji za pozornost 42