CS CS CS
KOMISE EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ V Bruselu dne 30. května 2007.. Prohlášení Evropské komise o správě a řízení CS CS
Prohlášení Evropské komise o správě a řízení Posláním Evropské komise je působit v obecném zájmu Evropské unie. Toto poslání naplňuje účastí v rozhodovacím procesu, zejména předkládáním návrhů evropských zákonů, dohledem nad správným uplatňováním Smluv a evropského práva, prováděním společných politik a správou finančních prostředků. Toto předložené prohlášení se týká vnitřního fungování Komise: aktérů, strategického plánování, mechanismů pro zajištění odpovědnosti, otevřenosti a transparentnosti, mechanismů pro zajištění kvalitních právních předpisů pro EU a opatření na podporu etiky v Komisi. 1. AKTÉŘI: RŮZNÉ FUNKCE PRO JASNÉ VYMEZENÍ ODPOVĚDNOSTI Evropská komise má ojedinělou strukturu řízení. Její základní prvky jsou sice stanovené Smlouvami, ale v průběhu času se vyvíjely, aby odpovídaly novým úkolům Komise a reagovaly na pokrok v oblasti správy věcí veřejných na evropské úrovni. Na vrcholu struktury stojí sbor Komisařů, který vymezuje politiky a přijímá rozhodnutí: nese tedy politickou odpovědnost za činnost Komise. Uvádění přijatých politik a rozhodnutí do praxe je svěřeno generálním ředitelům a ředitelům útvarů, kteří stojí na vrcholu administrativní struktury Komise. Úkoly jednotlivých úrovní řízení jsou popsány v následující části. 1.1. Sbor komisařů Smlouva o založení Evropského společenství (články 211 až 219) podrobně stanoví, jaké úkoly mají komisaři ze zákona plnit jako sbor i jako jednotlivci. Komise plní své poslání pod politickým vedením svého předsedy, který rozhoduje o jejím vnitřním uspořádání, aby zajistil její soudržnou, efektivní a kolegiální práci. Zásada kolegiality, která řídí veškerou činnost Komise, znamená, že všichni členové Komise společně nesou odpovědnost za přijatá rozhodnutí a opatření. Komisaři jako jednotlivci jsou podle Smlouvy o ES vybráni na základě své celkové způsobilosti. Vykonávají svou funkci zcela nezávisle. Znamená to, že nevyžadují ani nepřijímají pokyny od žádné vlády nebo jiného subjektu. Jestliže člen Komise přestane splňovat podmínky pro výkon své funkce nebo se dopustí jednání neslučitelného s povahou své funkce, může ho Soudní dvůr odvolat. Člen Komise odstoupí, pokud ho o to požádá předseda Komise se souhlasem sboru komisařů. Komise plní rovněž velkou řadu finančních a správních úkolů. Vnitřní postupy, které sbor Komisařů zavedl v souladu se stávajícími finančními pravidly, doplňují systém efektivních nástrojů pro správu a kontrolu, díky nimž může sbor Komisařů nést svou politickou odpovědnost. 1.2. Generální ředitelé a ředitelé útvarů Jednací řád Komise a Kodex chování komisařů, který Komise přijala na začátku svého funkčního období, upravuje vztahy mezi členy Komise a jim podřízenými útvary. Tyto vztahy jsou založeny na zásadách loajality, důvěry a transparentnosti. CS 2 CS
Aby mohli členové Komise vykonávat své politické funkce i funkci dohledu, dostávají informace jak od útvarů, které řídí, tak od ústředních útvarů. Musejí dbát na uskutečňování politických priorit, které vymezili v souladu s pracovním programem Komise. Sbor komisařů a jednotliví komisaři proto mohou vydávat pokyny pro útvary, které jim podléhají. Na konkrétních pracovních postupech se každý komisař dohodne s příslušnými generálními řediteli. Obecně jsou útvary povinny především upozorňovat komisaře na veškeré informace, které by mohly mít vliv na jeho odpovědnost nebo odpovědnost celého sboru komisařů. Jednotliví generální ředitelé nebo ředitelé útvarů jsou oficiálně pověřeni konkrétním plněním rozpočtu. O tomto pověření se rozhoduje každý rok. Jakožto pověřené schvalující osoby odpovídají za řádnou a účinnou správu zdrojů a za zavedení přiměřených a účinných kontrolních systémů, které zajistí zákonnost a řádnost výdajů v jejich útvaru. Pověřená schvalující osoba může oficiálně pověřit některé zaměstnance, aby jejím jménem schvalovali příjmy a výdaje. Komisař, který odpovídá za určitou politickou oblast, kontroluje plnění rozpočtu generálním ředitelem nebo ředitelem útvaru. Vzhledem k tomu, že odpovědnost za plnění rozpočtu by neměla spočívat pouze na jedné osobě, pomáhají jí při plnění rozpočtu další zaměstnanci: rozpočtové transakce schvalují nejméně dvě osoby (první transakci navrhne a druhá ji ověří a schválí). Pověřené schvalující osoby musejí při plnění rozpočtu dodržovat ustanovení finančního nařízení a jeho prováděcích pravidel a měly by zavést vhodné systémy vnitřní kontroly podle norem vnitřní kontroly vypracovaných Komisí. Tyto normy představují základní rámec pro vnitřní kontrolu, který se musí používat v celé Komisi, aby se zajistilo dosažení stanovených cílů. Vzhledem k tomu, že se při zavádění systémů vnitřní kontroly musí přihlížet i k jejich finanční efektivitě, požaduje se, aby kontrolní systémy poskytly rozumné, nikoli absolutní záruky účinnosti a účelnosti provozních činností, zákonnosti a řádnosti transakcí, spolehlivosti finančního a manažerského výkaznictví, zabezpečení majetku a informací a dosažení cílů. Systémy vnitřní kontroly se pravidelně upravují, aby zajišťovaly účinnou kontrolu za rozumnou cenu. S každou pověřenou schvalující osobou spolupracuje ředitel odpovědný za finanční zdroje a/nebo koordinátor vnitřní kontroly, kteří sledují používání systémů vnitřní kontroly v jednotlivých útvarech Komise. Komise může prováděním určitých programů pověřit rovněž výkonné agentury. Struktura řízení výkonných agentur byla vymezena v nařízení z roku 2002, kterým se stanoví statut takových agentur 1, a je podrobněji popsána v samotném pověřujícím aktu. V čele každé agentury stojí ředitel a pětičlenný řídící výbor jmenovaný Komisí, kteří společně přijímají roční pracovní program agentury s podrobně stanovenými cíli a ukazateli výkonnosti i správní rozpočet agentury. Postupy Komise pro 1 Nařízení Rady (ES) č. 58/2003 ze dne 19. prosince 2002, kterým se stanoví statut výkonných agentur pověřených některými úkoly správy programů Společenství (Úř. věst. L 11, 16.1.2003). CS 3 CS
1.3. Účetní plánování, podávání zpráv, systémy vnitřní kontroly, vnitřní audity a účetnictví se v plném rozsahu vztahují i na výkonné agentury. Účetní Komise provádí platby a inkasní příkazy, které vystavil schvalující úředník, odpovídá za správu pokladny; stanoví účetní pravidla a metody, potvrzuje řádnost účetních systémů, vede účty, sestavuje finanční závěrky orgánu a provádí konsolidaci těchto závěrek se závěrkami ostatních orgánů. Účetní rovněž podepisuje účetní závěrky, čímž potvrzuje, že provedl kontroly, které pokládal za nutné, a že účetní závěrky byly sestaveny v souladu s účetními pravidly, metodami a systémy, které byly pod jeho vedením přijaty. Potvrzuje rovněž, že provedl veškeré úpravy, které byly nutné pro poskytnutí pravdivého a úplného obrazu účtů v souladu s finančními pravidly, a že jsou proto účetní závěrky spolehlivé. 1.4. Ústřední finanční služba Ústřední finanční služba Komise je hlavním útvarem, pokud jde o finanční nařízení a rámec vnitřní kontroly. Ostatním útvarům Komise poskytuje podporu a poradenství v otázkách souvisejících s finančním řízením, včetně výkladu právních předpisů, s vnitřní kontrolou a řízením rizik. Připravuje normy a pokyny a napomáhá výměně osvědčených postupů ve výše uvedených oblastech, aby schvalujícím osobám usnadnila řízení finančních prostředků. 1.5. Struktura interního auditu Útvar interního auditu (IAS) je útvar Komise vedený interním auditorem Komise. Jeho posláním je vydávat nezávislé auditorské výroky ke kvalitě systémů řízení a vnitřní kontroly v Komisi a předkládat doporučení pro účinné účelné plnění cílů Komise. Ve všech útvarech Komise existují oddělení interního auditu (IAC). Jejich posláním je pomáhat generálnímu řediteli a vedoucím pracovníkům příslušného generálního ředitelství při kontrole rizik a dodržování norem vnitřní kontroly. Nezávisle a objektivně posuzují kvalitu systémů řízení a vnitřní kontroly, čímž přispívají k zajištění přiměřené jistoty, o níž se hovoří v prohlášení o věrohodnosti, a radí, jakým způsobem zlepšit účinnost operací a zajistit hospodárné nakládání s prostředky generálního ředitelství. Nezávislost útvaru interního auditu zajišťuje Výbor pro pokrok v oblasti auditu (APC), který je složen z maximálně sedmi komisařů a dvou externích odborníků na audit. V souladu se svým jednacím řádem předkládá každý rok sboru komisařů zprávu o kvalitě činnosti interního auditu a o tom, jak se útvary Komise řídí doporučeními, která získala z různých zdrojů, od interního auditora, oddělení interního auditu, Evropského účetního dvora, i doporučeními z oblasti auditu obsaženými v usneseních o absolutoriu přijatých Evropským parlamentem. Kromě této oficiální povinnosti podávat zprávy působí výbor ACP rovněž v oblasti prevence a upozorňuje na situace, které by v případě nečinnosti útvarů Komise mohly vážně poškodit pověst Komise. Výbor se zejména snaží zvýšit účinnost CS 4 CS
opatření, která útvary Komise přijímají v návaznosti na příslušná auditorská doporučení, bez ohledu na jejich zdroj. 1.6. Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) Posláním Evropského úřadu pro boj proti podvodům je chránit finanční zájmy Evropské unie, bojovat proti podvodům, korupci a jiným protiprávním činnostem, včetně pochybení v rámci evropských orgánů. Za tímto účelem vede zcela nezávisle interní a externí šetření ve spolupráci s příslušnými orgány členských států. Spolupracuje rovněž s útvary Evropské komise, aby zajistil, že jakákoli nová legislativa s významnými finančními dopady obsahuje ustanovení, která brání jejímu zneužití. Působnost úřadu OLAF je vymezena rámcem pro ochranu finančních zájmů Evropských společenství stanoveným nařízením Rady č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995. 1.7. Úřad Komise pro vyšetřování a disciplinární opatření (IDOC) Úřad Komise pro vyšetřování a disciplinární opatření vede nestranná správní šetření a připravuje disciplinární řízení. IDOC projednává záležitosti, které zatím nevyšetřuje Evropský úřad pro boj proti podvodům. 2. STRATEGICKÉ PLÁNOVÁNÍ A PROGRAMOVÁNÍ: STRATEGIE ZAMĚŘENÁ NA JASNÉ CÍLE 2.1. Na úrovni celé Komise Komise si na začátku svého funkčního období stanoví strategické cíle pro následujících pět let. Na jejich základě vymezí podrobnější roční priority v roční politické strategii. Politické priority stanovené v roční politické strategii jsou převedeny na konkrétní cíle v legislativním a pracovním programu Komise. Provádění pracovního programu úzce sledují ústřední útvary Komise, aby se zajistilo včasné a koherentní plnění priorit v celé Komisi. 2.2. Na úrovni útvarů Komise Systém řízení podle činností (ABM) je integrovaná metoda řízení, která umožňuje vymezovat priority, plánovat, sestavovat rozpočet, řídit a podávat zprávy v rámci ucelených oblastí nazvaných činnosti. Cílem systému řízení podle činností je zajistit, aby lidské a finanční zdroje odpovídaly politickým cílům. V oblasti rozpočtu tvoří nomenklatura systému sestavování rozpočtu podle činností (ABB) páteř rozpočtu Společenství a zajišťuje transparentnost celkových nákladů každé politiky. Komise vypracovala seznam 230 různých činností, které byly seskupeny do přibližně 30 ucelených politických oblastí. Pro každou činnost jsou stanoveny specifické cíle, které útvary Komise provádějící příslušnou činnost zařazují do ročních plánů řízení. Odpovědný útvar pak sleduje plnění svého plánu řízení pomocí ukazatelů stanovených pro každý cíl a ve výroční zprávě o činnosti podává zprávy o plnění hlavních politických cílů. CS 5 CS
2.3. Řídící skupina ABM V řídící skupině ABM, jejíž předsedkyní je generální tajemnice, spolupracují generální ředitelé a kabinety odpovídající za centrální služby. Skupina koordinuje strategické otázky související s horizontálními nástroji, například strategickým plánováním, programováním a vnitřní kontrolou, a pravidelně přezkoumává vhodnost postupů na úrovni Komise. 3. ODPOVĚDNOST: PLNĚNÍ ROZPOČTU VE SLOŽITÉM PROSTŘEDÍ Hlavní odpovědnost za plnění rozpočtu nese Evropská komise. Členské státy však musejí s Komisí spolupracovat na zajištění takového využívání finančních prostředků, které je v souladu se zásadami řádného finančního řízení. 3.1. Způsob vyjádření odpovědnosti Komise Generální ředitelé a ředitelé útvarů podávají každý rok zprávu o řízení (zvanou výroční zpráva o činnosti), v níž ve své funkci pověřeného schvalujícího úředníka podepisují prohlášení o věrohodnosti. Komise poté každý rok přijímá shrnutí úspěchů řízení, v němž na základě výročních zpráv o činnosti přebírá politickou odpovědnost za činnost generálních ředitelů a ředitelů útvarů. Pokud generální ředitelé nebo ředitelé útvarů podepsali prohlášení o věrohodnosti s výhradou, obsahuje roční shrnutí první návrh řešení zjištěných nedostatků. Ve shrnutí jsou posouzena rovněž stanoviska, která nejsou obsažena ve výroční zprávě o činnosti, a řeší se v něm řada významných průřezových otázek, na něž upozornily různé subjekty, včetně interního auditora, Evropského účetního dvora, Evropského parlamentu a Rady ministrů. 3.2. Odpovědnost v případech, kdy jsou do plnění rozpočtu zapojeny další subjekty V řadě případů nejsou platby konečným příjemcům prováděny přímo útvary Komise. Velká část rozpočtu je spravována společně s členskými státy, zejména v oblasti strukturálních fondů a zemědělství. Některé úkoly jsou svěřeny vnitrostátním agenturám nebo třetím zemím, jiné se provádějí ve spolupráci s mezinárodními organizacemi. Ve všech těchto případech Evropská unie vymezuje nezbytné kontrolní mechanismy a příslušní generální ředitelé zahrnují do svých výročních zpráv o činnosti popis kontrolního prostředí a různých úkolů a odpovědnosti všech zapojených subjektů. Komise proto může při přijímání shrnutí úspěchů řízení plně přijmout svou politickou odpovědnost. 3.3. Úloha ostatních institucí Evropský parlament vykonává nad Komisí politickou kontrolu, zejména tím, že schvaluje jmenování předsedy Komise i jmenování Komise jako sboru, má právo vyjádřit Komisi nedůvěru, přičemž v takovém případě musí celá Komise odstoupit, a může Komisi klást ústní a písemné otázky, na něž musí dostat odpověď. Kromě toho Evropský parlament jednou za rok, na doporučení Rady, schvaluje plnění rozpočtu ES ze strany Komise a její účetní závěrky. Uzavře tím účetní cyklus daného roku (udělení absolutoria). Komise se řídí doporučeními vyjádřenými v usnesení o udělení absolutoria. CS 6 CS
Evropský účetní dvůr provádí nezávislý audit Komise. Jeho posláním je nezávisle kontrolovat příjmy a výdaje prostředků Evropské unie a hodnotit způsob, jakým evropské orgány plní příslušné funkce. Účetní dvůr posuzuje, zda byly finanční operace řádně zaúčtovány, zda byly řádně a zákonně provedeny a řízeny takovým způsobem, který zajistí hospodárnost, účinnost a účelnost. Účetní dvůr informuje o výsledcích své práce zveřejněním relevantních, objektivních a včasných zpráv. 4. OTEVŘENOST A TRANSPARENTNOST: HLAVNÍ ZÁSADY Komise se zavázala pracovat otevřeným způsobem. Je rozhodnuta aktivně komunikovat o své činnosti a o svých rozhodnutích. Před zahájením přípravy právních předpisů a politik musí Komise uskutečnit rozsáhlé konzultace: kvalita politiky EU závisí na zapojení občanů, organizací občanské společnosti a všech zúčastněných subjektů do celého politického procesu. Komise se zavázala používat při přípravě a provádění politik inkluzivní přístup a schválila soubor interních minimálních standardů pro konzultace zúčastněných stran. Komise věří, že transparentnost je nezbytnou podmínkou pro získání důvěry občanů v evropské instituce a pro zajištění legitimity a odpovědnosti veřejné správy. Přijala proto v této oblasti různá opatření, která například usnadňují přístup k dokumentům orgánů, vytváří transparentnější rámec pro jednání se zástupci zájmových skupin (rejstřík a kodex chování), poskytují informace o příjemcích finančních prostředků EU, přičemž se vždy přihlíží k potřebě chránit citlivé a tajné informace. Komise rovněž vytvořila rejstřík odborných skupin, aby poskytla transparentní přehled subjektů, které jí i jejím útvarům poskytují poradenství při přípravě legislativních návrhů a politických iniciativ. Ani po přijetí Evropské iniciativy pro transparentnost, která se týká velké řady oblastí, např. poskytování snadného přístupu k existujícím informacím o příjemcích prostředků z projektů a programů, potřeby strukturovanějšího rámce pro činnosti zástupců zájmových skupin (lobbistů) a pravidel a norem profesní etiky osob zastávajících veřejný úřad v evropských orgánech, Komise nepřestala usilovat o dosažení co nejvyšších standardů transparentnosti ve veřejném životě. Veškeré jednání Komise podléhá zvláštním právním povinnostem týkajícím se ochrany osobních údajů a jejich zpracování. 5. ZLEPŠENÍ PRÁVNÍ ÚPRAVY: PŘÍPRAVA ZÁKONŮ PROSPĚŠNÝCH PRO OBČANY I ZÚČASTNĚNÉ STRANY Komise vypracovala komplexní postupy a mechanismy, které jí umožňují vytvářet pro Evropskou unii jednoduchý a kvalitní právní rámec. Patří mezi ně následující klíčová opatření a mechanismy se zvláštním významem pro řízení práce Komise: 5.1. Posouzení dopadů Důležitou součástí procesu tvorby vysoce kvalitních právních předpisů je mít celkový přehled o jejich dopadech. Komise systematicky posuzuje, jaké budou mít její návrhy dopady v hospodářské a sociální oblasti a oblasti životního prostředí. CS 7 CS
Od roku 2003 je posouzení dopadů povinné u všech hlavních politických iniciativ a legislativních návrhů, které jsou zařazeny na pracovní a legislativní program Komise. Kromě toho lze posuzovat dopad některých dalších návrhů, které nejsou zařazeny do pracovního a legislativního programu, pokud by tento dopad mohl být významný. V listopadu 2006 Komise zřídila výbor pro hodnocení dopadů. Výbor je složen z vysokých úředníků různých útvarů Komise a pracuje pod přímým vedením předsedy Komise. Poskytuje nezávislou kontrolu kvality návrhů posouzení dopadů vypracovaných jednotlivými útvary Komise. Je-li pravděpodobné, že určitá iniciativa nebo návrh budou mít dopad na rozpočet Společenství, doplní se posouzení dopadu v souladu s finančním nařízením předběžným finančním hodnocením (ex-ante). 5.2. Získávání a využívání odborných znalostí Komise zavedla osvědčené postupy pro vyhledávání a využívání externích odborníků ve všech fázích rozhodovacího procesu Komise (KOM (2002) 713). Podle těchto postupů by útvary Komise měly vždy vyhledávat poradenství příslušně vysoké kvality, aktivně přistupovat k vyhledávání odborníků a využívání jejich rad a používat účinné a přiměřené metody získávání a využívání odborného poradenství. 6. ETIKA : JASNÁ PRAVIDLA A ÚČINNÉ ZÁRUKY Komise očekává od svých zaměstnanců vysokou profesní a morální úroveň. 6.1. Chování zaměstnanců Komise Očekává se, že zaměstnanci Komise budou za všech okolností jednat objektivně a nestranně, v zájmu Komise a pro veřejné dobro. V praxi se řídí souborem pravidel, který upravuje jejich profesní chování a skládá se zejména ze služebního řádu a podrobných prováděcích pravidel. 6.2. Styk s veřejností Hlavními zásadami pro styk s veřejností jsou otevřenost a transparentnost. Tyto zásady jsou spolu s podrobnými pravidly popsány v Kodexu řádného úředního chování. 6.3. Střet zájmů Pro vyloučení střetu zájmů byla přijata určitá pravidla. Tato pravidla upravují přijímání darů a výhod 2, ohlašování profesní činnosti manžela, manželky, partnera či partnerky 3, požadují, aby zaměstnanci ohlásili jakýkoli případ, kdy by měli na starosti záležitost, 2 3 Článek 11 služebního řádu. Článek 13 služebního řádu. CS 8 CS
na níž mají osobní zájem, což by mohlo ohrozit jejich nestrannost 4, a stanoví, že před výkonem jakékoli externí činnosti je nutné požádat o povolení 5. Obdobné zásady platí i pro členy Komise: musejí učinit prohlášení o svých zájmech a jsou vázání kodexem chování pro komisaře, v němž jsou upraveny etické otázky a pravidla vztahů mezi komisaři a útvary Komise. 6.4. Finanční odpovědnost zaměstnanců Služební řád stanoví, že po zaměstnancích Komise lze žádat, aby zcela nebo částečně nahradili veškeré škody, které Společenství utrpělo v důsledku závažného pochybení, jehož se dopustili při výkonu svých funkcí. Ve finančním nařízení jsou obsažena podrobnější ustanovení o zaměstnancích odpovědných za finanční prostředky. 6.5. Záruky: zajištění vysoké profesionální úrovně V případě nedodržení výše uvedených norem se přistoupí ke správnímu šetření a disciplinárnímu řízení. Systém disciplinárních opatření se použije při jakémkoli porušení povinností vyplývajících ze služebního řádu, ať už k němu došlo úmyslně nebo z nedbalosti. Ve služebním řádu je rovněž zakotven mechanismus upozorňování na protiprávní jednání. Pokud mají zaměstnanci Komise podezření, že dochází k podvodům nebo korupci, která poškozuje zájmy Společenství, nebo že nejsou plněny profesní povinnosti, jsou povinni toto podezření ohlásit buď uvnitř Komise nebo přímo Úřadu pro boj proti podvodům (OLAF). Takové upozornění nemá pro zaměstnance žádné negativní důsledky. 4 5 Článek 11a služebního řádu. Článek 12b služebního řádu. CS 9 CS