Návrh novely azylového a cizineckého zákona II. správní vyhoštění a zajištění cizince za tímto účelem Jedním z hlavních úkolů připravované novely zákona o pobytu cizinců (ZPC) je transpozice tzv. návratové směrnice (NS), neboli směrnice o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí. Ustanovení, která mají svůj základ v NS, je v návrhu novely hned několik. Ne všechna z nich přitom vedou k oslabení právního postavení cizince, jak by se dalo očekávat od transpozice směrnice, která si v Evropě získala přezdívku směrnice hanby - directive of shame. Pozitivní dopad směrnice je navíc v určitých aspektech oslaben tím, že Ministerstvem vnitra předložený návrh novely ZPC některé její požadavky zcela nebo zčásti ignoruje. To se týká i úpravy procesu navrácení cizince (správního vyhoštění) a jeho zajištění za tímto účelem. Níže uvedený článek není koncipován jako úplná analýza dopadu NS do právního řádu ČR a to ani ve vztahu k úpravě správního vyhoštění. Jeho cílem je toliko poukázat na některé významné změny ZPC spojené s transpozicí směrnice a zejména na situace, kdy směrnice byla do ZPC transponována neúplně, nepřesně či nebyla transponována vůbec. Zvláštní opatření za účelem vycestování cizince z území Zřejmě nejvýznamnější změnou ve vztahu k vyhošťování cizinců, kterou NS do českého právního řádu vnáší, je zavedení tzv. zvláštních opatření za účelem vycestování cizince z území (navržený 123b ZPC). Cílem těchto opatření je zajistit vycestování cizince, u kterého bylo rozhodnuto o správním vyhoštění, aniž by byl dotyčný za tímto účelem zbaven osobní svobody (čl. 15 odst. 1 NS). Uvedený smysl zvláštních opatření zdůrazňuje i navržené znění 123b odst. 1 ZPC, které podmiňuje jejich uložení existencí důvodného nebezpečí, že cizinec ve stanovené době z území ČR nevycestuje. Zvláštní opatření za účelem vycestování jsou tedy NS i ZPC koncipována jako alternativa k zajištění a neměla by být aplikována v situacích, ve kterých policie doposud rozhodovala pouze o vyhoštění cizince bez jeho zajištění. Směrnice sama nestanoví, jakou konkrétní podobu by zvláštní opatření měla mít. Návrh novely ZPC počítá se dvěmi možnými formami těchto opatření (navržený 123b odst. 6 ZPC). První z nich představuje povinnost cizince oznámit policii adresu místa pobytu, zdržovat se tam a pravidelně se osobně hlásit policii ve stanovené lhůtě. Druhou formou zvláštního opatření je pak finanční záruka, kterou je povinen složit buď cizinec sám, anebo jiná osoba za něj. Finanční záruka bude jejímu složiteli vrácena v okamžiku, kdy se cizinec osobně dostaví na zastupitelský úřad ČR ve státě, jehož je občanem, nebo ve kterém má povolen trvalý pobyt (navržený 123c odst. 3 ZPC). Rozhodnutí o konkrétním zvláštním opatřeních by mělo být zpravidla součástí rozhodnutí o správním vyhoštění (navržený 123b odst. 4 ZPC) a bude tedy možné uplatnit proti němu veškeré správní i soudní opravné prostředky, které ZPC proto posledně jmenované rozhodnutí předpokládá. Tyto opravné prostředky však bude cizinec moci využít i v situaci, kdy o zvláštním opatření bylo rozhodnuto samostatným rozhodnutím. Pouze počítání lhůt bude v těchto případech jiné, neboť zvláštní úprava týkající se odvolání a podání žaloby proti rozhodnutí o správním vyhoštění zde nebude aplikována. Není cílem tohoto článku se jednotlivými zvláštními opatřeními zabývat detailně. Nicméně navržená úprava vykazuje určité nedostatky, na které je vhodné alespoň v krátkosti upozornit. Především, ZPC ponechává částečně otevřenou otázku, zda jednotlivá zvláštní opatření lze aplikovat pouze alternativně, nebo zda je možné rozhodnout i o povinnosti jejich kumulativního splnění. Žádné explicitní pravidlo navržené znění ZPC v tomto ohledu neobsahuje, byť gramatický výklad (použití jednotného čísla v navrženém 123b odst. 4
ZPC) a princip proporcionality svědčí spíše o nutnosti aplikovat tyto opatření alternativně. Problematickou se též jeví skutečnost, že ve vztahu k možnosti požadovat po cizinci, aby se pravidelně hlásil policii, nestanoví navržené znění ZPC žádnou maximální dobu, po kterou může být tato povinnost po cizinci vyžadována. Z navrženého 123b ZPC pouze vyplývá, že tuto povinnost má cizinec po celou dobu pobytu na území až do vycestování. Tato doba však může v některých případech, např. pokud cizinec požádá o mezinárodní ochranu, trvat několik měsíců i let, což vyvolává otázku slučitelnosti opatření s právem na soukromý život či s právem na svobodu pohybu. Návrh novely ZPC navíc nestanoví ani postup, jakým by se cizinec mohl proti případnému zásahu do svých práv bránit a aplikace obecných institutů, kterými se lze domoci přezkumu pravomocných správních rozhodnutí, se v těchto případech nezdá být možná (srov. Hlavy IX. a X. správního řádu). Rovněž je třeba zdůraznit, že Ministerstvem vnitra navržený způsob úpravy zvláštních opatření za účelem vycestování neodpovídá plně požadavkům NS. Novela ZPC totiž počítá se zavedením zvláštních opatření pouze pro osoby, u nichž bylo rozhodnuto o správním vyhoštění (navržený 123b odst. 1 ZPC) a nikoliv pro osoby, k jejichž vycestování z ČR má dojít na základě readmisních dohod (podle návrhu novely pouze na základě readmisních dohod uzavřených s jiným členským státem EU), nebo Dublinského nařízení a které mohou být za tímto účelem též zajištěny ( 129 ZPC). Oproti tomu povinnost států zavést tato opatření se podle NS vztahuje na všechny případy navrácení cizince do třetího státu (čl. 15 odst. 1 NS), tedy včetně jeho předání na základě readmisní dohody či Dublinského nařízení. Čl. 3 odst. 3 NS totiž definuje navrácení jako dobrovolné splnění povinnosti návratu nebo jako nucený návrat do země původu nebo do země tranzitu v souladu s dohodami o zpětném přebírání osob či jinými ujednáními uzavřenými na úrovni Společenství nebo dvoustranně. NS tedy považuje za navrácení nejen přesun cizince z členského státu EU do třetího státu, ale též jeho přesun z jednoho členského státu EU do jiného členského státu. A nic na tom nemění ani skutečnost, že v takovém případě členský stát, na jehož území cizinec neoprávněně pobývá, není povinen žádné formální rozhodnutí o navrácení vydat (srov. čl. 6 odst. 3 NS). S ohledem na řádnou transpozici čl. 15 odst. 1 NS bude tedy nezbytné zařadit do novely ZPC ustanovení, které by policii umožnilo rozhodnout o některém ze zvláštních opatření ve smyslu navrženého 123b ZPC i v případech, kdy povinnost cizince vycestovat vyplývá z readmisních dohod uzavřených mezi členskými státy EU nebo z Dublinského nařízení. I v těchto případech totiž NS předpokládá, že k zajištění může dojít, jen nemohou-li být v konkrétním případě účinně uplatněna jiná dostatečně účinná, avšak mírnější donucovací opatření (čl. 15 odst. 1 NS). Otázka stanovení lhůty pro dobrovolné opuštění území a možnost zajištění cizince v jejím průběhu V souladu s čl. 7 odst. 1 NS jsou členské státy povinny stanovit v rozhodnutí o navrácení přiměřenou lhůtu v délce od 7 do 30 dnů, během které může cizinec opustit území těchto států dobrovolně. Tato lhůta k dobrovolnému opuštění území pak podle NS nemusí být stanovena pouze v taxativně stanovených případech, kdy u dotyčné osoby hrozí nebezpečí skrývání nebo pokud byla žádost o oprávněný pobyt zamítnuta jako zjevně nedůvodná nebo podvodná anebo pokud dotčená osoba představuje hrozbu pro veřejný pořádek, veřejnou bezpečnost nebo národní bezpečnost (čl. 7 odst. 4 NS). V uvedených případech též NS umožňuje zkrátit lhůtu pro dobrovolné opuštění území na méně než 7 dní (tamtéž). Povinnost stanovit lhůtu pro dobrovolné opuštění území je v českém právním řádu stanovena v 118 odst. 1 ZPC. Jak aktuální, tak i navrhovaná úprava 118 odst. 1 však v určitých ohledech zaručuje příznivější zacházení s cizinci než citované ustanovení NS. Především, 118 odst. 1 považuje stanovení lhůty pro dobrovolné opuštění území za
obligatorní náležitost každého rozhodnutí o správním vyhoštění a to i v případech uvedených v čl. 7 odst. 4 NS. U cizinců, kteří představují hrozbu pro veřejný pořádek, veřejnou bezpečnost nebo národní bezpečnost, pak navržený 118 odst. 4 pouze stanoví možnost policie rozhodnout v souladu s uvedeným čl. 7 odst. 4 NS o zkrácení lhůty pro dobrovolné opuštění území. Jinými slovy, každý cizinec, u kterého bylo rozhodnuto o správním vyhoštění musí podle 118 odst. 1 ZPC disponovat určitou lhůtou pro dobrovolné splnění povinnosti ČR (popř. EU) opustit. Oprávnění cizince, u nějž bylo rozhodnuto o správním vyhoštění, disponovat lhůtou pro dobrovolné opuštění území je nutno hodnotit kladně. Každý cizinec tak získává prostor pro dobrovolné splnění uložené povinnosti dříve, než jsou vůči němu uplatněna donucovací opatření, které ZPC pro tyto účely předvídá. Uvedená úprava však naráží na novelizovaný 124 odst. 1 ZPC, podle kterého policie může zajistit každého cizince staršího 15 let, jemuž bylo doručeno sdělení o zahájení řízení o správním vyhoštění anebo o jehož správním vyhoštění již bylo pravomocně rozhodnuto a nepostačuje uložení zvláštního opatření za účelem vycestování, pokud a) je nebezpečí, že by cizinec mohl ohrozit bezpečnost státu nebo závažným způsobem narušit veřejný pořádek, b) je nebezpečí, že by cizinec mohl mařit nebo ztěžovat výkon rozhodnutí o správním vyhoštění, c) cizinec nevycestoval z území v době stanovené v rozhodnutí o správním vyhoštění, d) cizinec nesplnil povinnost uloženou mu rozhodnutím o uložení zvláštního opatření za účelem vycestování, nebo e) je cizinec evidován v informačním systému smluvních států. Z 124 odst. 1 tak vyplývá, že k zajištění cizince může v taxativně stanovených případech dojít i tehdy, disponuje-li dotyčný lhůtou pro dobrovolné opuštění ČR. Tomu odpovídá i navržený 118 odst. 3 ZPC, který pro tyto případy stanoví, že pokud by podle rozhodnutí o správním vyhoštění měla lhůta k dobrovolnému opuštění území začít běžet v době trvání zajištění cizince, začíná tato lhůta běžet ode dne ukončení zajištění, a pokud je cizinec zajištěn až v průběhu lhůty k vycestování z území, např. z důvodu podle 124 odst. 1 písm. d) ZPC, běh této lhůty se zajištěním přerušuje. Takovouto právní úpravu však NS neumožňuje. Smyslem zajištění podle 124 odst. 1 ZPC a zároveň jeho podmínkou sine qua non je realizace vyhoštění cizince, tedy fyzické dopravení osoby mimo území dotyčného členského státu ve smyslu čl. 3 odst. 5 NS. Pokud však členský stát poskytl dotyčnému cizinci lhůtu k dobrovolnému opuštění území, nemůže podle čl. 8 odst. 2 NS k výkonu správního vyhoštění přistoupit v zásadě dříve než po uplynutí této lhůty. V jejím průběhu pak pouze tehdy, jestliže během ní vzniklo některé z nebezpečí uvedených v čl. 7 odst. 4 NS (viz výše). Z čl. 8 odst. 2 NS, který se žádným způsobem do navrhované novely ZPC nepromítl, tak s ohledem na navrženou právní úpravu vyplývá dvojí závěr. Za prvé, ČR teoreticky může zajistit osobu před koncem lhůty pro dobrovolné opuštění území, neboť realizace vyhoštění je v zásadě možná i v jejím průběhu. Může tak však učinit pouze v případech uvedených v čl. 7 odst. 4 NS, tedy z hlediska 124 odst. 1 ZPC pouze z důvodů uvedených pod písm. a), b) a d). Správní orgán navíc v těchto případech musí prokázat, že uvedený důvod zajištění vzniknul až v průběhu stanovené lhůty (zajištění podle písm. e) je tak v tomto případě fakticky vyloučeno). Za druhé, zajistit cizince v momentě uložení správního vyhoštění by podle navrhovaného znění 118 odst. 1 ZPC nebylo možné vůbec, neboť v souladu s navrženým 118 odst. 3 ZPC by v tomto případě běh lhůty pro dobrovolné opuštění území ještě vůbec nezačal a s ohledem na čl. 8 odst. 2 NS by tak realizace vyhoštění v průběhu zajištění nebyla možná. Tím by ovšem zajištění ztratilo svůj účel a stalo by se neslučitelné nejen se samotnou NS (viz čl. 15 odst. 4) ale též s EULP (čl. 5 odst. 1).
Z uvedených důvodů se zdá být nezbytné sjednotit 118 odst. 1 a 124 odst. 1 ZPC tak, aby svým obsahem byly kompatibilní. Toho lze dosáhnout zejména tím, že poskytnutí lhůty pro dobrovolné opuštění území nebude 118 odst. 1 koncipováno jako obligatorní náležitost rozhodnutí o správním vyhoštění, ale v případech, kdy policie v souladu s 124 odst. 1 přistoupí k zajištění cizince, nebude v tomto směru cizinci žádná lhůta poskytnuta. Situace, ve kterých lhůta pro dobrovolné opuštění území není poskytnuta a kdy tedy může k zajištění cizince dojít, přitom musí odpovídat taxativnímu výčtu situací uvedených v čl. 7 odst. 4 NS. Ve vztahu k poskytování lhůty pro dobrovolné opuštění území obsahuje nově navržená novela ZPC oproti NS příznivější úpravu (alespoň v jistém ohledu) i v otázce stanovení její délky (navržený 118 odst. 3 ZPC). Zatímco podle čl. 7 odst. 1 NS by tato lhůta měla být 7 30 dnů, ZPC počítá se lhůtou 7 60 dnů. Navzdory této příznivější úpravě, která je plně v souladu s čl. 4 odst. 3 NS, však takovéto znění ZPC opět neodpovídá požadavkům NS. Směrnice totiž v čl. 7 odst. 2 uvádí, že je-li to nutné, prodlouží členské státy lhůtu k dobrovolnému opuštění území o přiměřenou dobu s ohledem na konkrétní okolnosti jednotlivých případů. NS přitom nijak nepředpokládá maximální délku této lhůty. Proto, je-li to s ohledem na konkrétní okolnosti případu nutné, je ČR povinna uvedou lhůtu prodloužit i nad dobu 60 dnů uvedených v navrhovaném 118 odst. 3 ZPC. Takovouto možnost však navržené znění ZPC nepřipouští. Zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění Otázka zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění je ve vztahu k občanům třetích států upravena v 122 odst. 5 ZPC. Toto ustanovení by podle stávajícího návrhu novely žádnou změnou projít nemělo a to i přesto, že jeho obsah zjevně naráží na čl. 11 odst. 3 NS, jenž je mandatorní povahy. Podle tohoto článku státy zváží zrušení nebo pozastavení zákazu vstupu, může-li dotčený státní příslušník třetí země, na kterého se vztahuje zákaz vstupu (...), prokázat, že opustil území členského státu plně v souladu s rozhodnutím o navrácení. Podle NS tak jedinou podmínkou, kterou cizinec musí splnit, aby mohl požádat o zrušení zákazu vstupu, je opuštění území členského státu. Ust. 122 odst. 5 písm. a) ZPC však pro zrušení rozhodnutí o správním vyhoštění (jehož součástí je i stanovení doby, po kterou dotyčnému nelze umožnit vstup na území) předpokládá splnění podmínek dvou. Za prvé, musí pominout důvody, pro které bylo správní vyhoštění uděleno. V případě vycestování cizince mimo území ČR, popř. EU, lze s ohledem na čl. 11 odst. 3 NS tuto podmínku považovat za splněnou. ZPC však jako druhou podmínku pro zrušení platnosti rozhodnutí o vyhoštění stanoví požadavek, aby došlo k uplynutí poloviny doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území (polovina doby zákazu vstupu). Takovouto podmínku však NS nezná a bude proto nutné ji ze ZPC vypustit. V této souvislosti je možné upozornit na skutečnost, že stejný požadavek zazněl i ze strany ministra pro lidská práva. Ministerstvo vnitra jej však v rámci vypořádání připomínek odmítlo s odůvodněním, že článek (11 odst. 1 NS) hovoří o povinnosti zvážit zrušení nebo pozastavení zákazu vstupu, může-li cizinec prokázat, že opustil území členského státu plně v souladu s rozhodnutím o navrácení, aniž by uvedená směrnice vymezovala jakékoli další podmínky pro aplikaci tohoto článku. Je proto na členských státech vytvořit právní rámec zrušení nebo pozastavení zákazu vstupu (...). Je sice pravda, že směrnice nestanoví žádné konkrétní podmínky, při jejichž splnění vzniká cizinci nárok na zrušení zákazu vstupu na území a státy v tomto ohledu disponují volným uvážením. Ze směrnice nicméně vyplývá oprávnění cizince se v případě vycestování domáhat zrušení tohoto zákazu zákonem stanoveným způsobem. Pokud by však ZPC policii neumožňoval vyhovět žádosti o zrušení platnosti správního vyhoštění dříve, než uplyne
polovina času, na kterou byl zákaz vstupu stanoven, bylo by uvedené oprávnění cizince po celou tuto dobu oprávním pouze teoretickým a iluzorním. Z podstaty materiálního právního státu přitom vyplývá požadavek, aby práva přiznaná každému jednotlivci byly práva konkrétní a účinná. A tímto způsobem je pak nutné interpretovat i samotnou NS. Povinnosti státu zvážit zrušení zákazu vstupu ve smyslu čl. 11 odst. 3 NS tak nutně odpovídá možnost příslušného státního orgánu (policie) tento zákaz zrušit. Tuto možnost však aktuální znění ZPC nepřipouští. Akceptovat nelze ani další argument Ministerstva vnitra ve prospěch zachování stávající úpravy 122 odst. 5 písm. a) ZPC a sice že uvedený návrh by fakticky znamenal, že cizinec, kterému bylo vydáno rozhodnutí o správním vyhoštění, které obsahuje zákaz vstupu na území České republiky, by fakticky mohl po vycestování z území České republiky ihned žádat o zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění a opatření v podobě zákazu vstupu by se po případném kladném rozhodnutí stávalo naprosto zbytečným. Jak již bylo uvedeno výše, NS zakládá povinnost států zrušení zákazu vstupu v těchto případech zvážit a nikoliv žádosti o zrušení zákazu vstupu automaticky vyhovět. Kromě toho je zřejmé, že zákaz vstupu na území je NS koncipováno jako opatření výjimečné, které by nemělo být ukládáno vždy, když k vyhoštění cizince z území dojde. Dikce čl. 11 odst. 1 NS, byť se jedná o ustanovení částečně fakultativní povahy, nevyvolává v tomto ohledu žádné pochybnosti. Podle uvedeného článku NS rozhodnutí o navrácení jsou spojena se zákazem vstupu, (a) jestliže nebyla poskytnuta lhůta k dobrovolnému opuštění území nebo (b) jestliže nebyla splněna povinnost návratu. V ostatních případech mohou být rozhodnutí o navrácení spojena se zákazem vstupu. Čl. 11 odst. 1 NS, resp. jeho poslední věta, však bohužel do ZPC transponován nebyl. Rozsah zdravotní péče poskytované zajištěnému cizinci Rozsah zdravotní péče poskytované zajištěnému cizince je upraven v 176 176b návrhu novely ZPC. Ustanovení se týkají rozsahu zdravotní péče poskytované cizinci po dobu jeho zajištění v zařízení pro zajištění cizinců ( 176), cizinci v průběhu doby stanovené k dobrovolnému vycestování ( 176a) a cizinci zajištěnému v přijímacím středisku na mezinárodním letišti po nabytí právní moci rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany ( 176b). Uvedené ustanovení pak představují transpozici čl. 16 odst. 3 NS ( 176), čl. 14 odst. 1 písm. b) NS ( 176a) a čl. 4 odst. 4 písm. a) NS ( 176b). Podle těchto článků členské státy jsou povinny zajistit všem výše uvedeným kategoriím cizinců poskytnutí neodkladné zdravotní péče a základní léčby. V případě osob se zvláštními potřebami NS navíc stanoví povinnost států zohlednit jejich zvláštní potřeby [čl. 14 odst. 1 písm. b) NS], resp. věnovat postavení těchto osob zvláštní pozornost (čl. 16 odst. 3 NS). NS tak zaručuje stejný rozsah zdravotní péče všem kategoriím cizinců uvedeným v 176 176b ZPC a zvýšený standard zacházení osobám se zvláštními potřebami. Ani jeden z těchto požadavků se však v ZPC neodrazil. Rozsah neodkladné zdravotní péče a základní léčby ve vztahu k cizincům zajištěným v zařízení pro zajištění cizinců určuje 176 ZPC tak, že těmto osobám musí být poskytnuta zdravotní péče při stavech, které 1. bezprostředně ohrožují život, 2. mohou vést prohlubováním chorobných změn k náhlému úmrtí, 3. způsobí bez rychlého poskytnutí zdravotní péče trvalé chorobné změny, 4. působí náhlé utrpení a bolest, 5. způsobují změny chování a jednání postiženého, ohrožují jeho samého nebo jeho okolí, nebo
6. se týkají těhotenství a porodu. Uvedený rozsah zdravotní péče pak jako jediný odpovídá požadavku stanovenému NS na neodkladnou zdravotní péči a základní léčbu a je proto nutné jej považovat za referenční hledisko při hodnocení rozsahu zdravotní péče poskytované cizincům na základě 176a a 176b ZPC. Rozsah zdravotní péče zaručené cizincům v průběhu doby stanovené k dobrovolnému vycestování ( 176a ZPC) však byl oproti 176 snížen o péči při stavech, které působí náhlé utrpení a bolest (bod 4.). A to navzdory tvrzení obsaženému v důvodové zprávě, podle kterého standard totožný s rozsahem (...) zdravotní péče poskytované cizincům v zařízení pro zajištění cizinců se poskytne osobám, kterým byla stanovena doba k vycestování z území. Ještě o něco nižší standard pak ZPC zaručuje osobám, které jsou zajištěni v přijímacím středisku na mezinárodním letiště po ukončení řízení o mezinárodní ochraně. Podle 176b totiž těmto osobám přísluší nárok pouze na zdravotní péči v souvislosti s úrazem nebo náhlým onemocněním, nařízenou karanténou nebo jiným opatřením v souvislosti s ochranou veřejného zdraví. Zvýšený standard zacházení pro osoby se zvláštními potřebami, včetně poskytování vyššího rozsahu zdravotní péče, pak ZPC nepředpokládá vůbec a mandatorní ustanovení NS, které tak stanoví, nebyla do tohoto zákona vůbec přenesena. Otázka maximální délky zajištění Asi nejvíce kritizovaným ustanovením NS, které rozhodující měrou přispělo k jejímu označení jako směrnice hanby - directive of shame, je čl. 15 odst. 5 a 6 upravující maximální dobu zajištění cizince za účelem jeho navrácení. Ta je totiž obecně stanovena na 6 měsíců, avšak v určitých případech NS umožňuje státům tuto dobu prodloužit až na trojnásobek, tedy na 18 měsíců. Takováto doba však byla v mnohých členských státech považována za excesivní. Narozdíl od ČR, kde možnost zajistit cizince na 6 měsíců ZPC předpokládal ještě před přijetím NS, v mnohých členských státech EU se tato doba pohybovala v řádech několika týdnů až 3 měsíců (např. ve Francii byla maximální doba zajištění před transpozicí NS 32 dnů a po transpozici je 45 dnů). Čl. 15 odst. 5 a 6 NS tak byly interpretovány jako potvrzení trendu, podle kterého se státy uchylují k masivnímu zajišťování cizinců jako hlavnímu prostředku řešení problémů spojených s jejich navrácením, a zároveň vnímány jako neschopnost států učinit tak rychle, humánním způsobem a v souladu s právem každého na osobní svobodu. Důvody, pro které lze zajištění cizince prodloužit, jsou v NS uvedeny taxativně a jsou dvojího druhu. Za prvé, cizince se během úvodních 6 měsíců nepodaří vyhostit z důvodu jeho nedostatečné spolupráce s příslušnými orgánu státu, který o jeho vyhoštění usiluje [čl. 15 odst. 6 písm. a) NS]. Toto ustanovení se vztahuje na cizince, kteří se snaží ztížit nebo zcela zmařit proces navrácení tím, že např. zatajují osobní údaje, uvádějí osobní údaje smyšlené či při vyhošťování klade fyzický odpor. Jedná se tedy o důvody na straně cizince, kteří tak svým konáním, popř. nekonáním, může délku svého zajištění přímo ovlivnit. Naopak zcela mimo dispozici cizince se ocitá druhý důvod, se kterým NS spojuje možnost prodloužení jeho zajištění, a sice situace, kdy cizince se během úvodních 6 měsíců nepodaří vyhostit kvůli zpoždění při získávání nezbytných dokladů ze třetích zemí [čl. 15 odst. 6 písm. a) NS]. Cizinec je tak v těchto případech fakticky penalizován za nedostatek spolupráce zastupitelského úřadu své země původu s orgány státu, ze kterého má být navrácen, při zajišťování cestovních dokladů nezbytných pro takový návrat. Lze proto uvítat, a zároveň vyjádřit uznání zpracovateli návrhu novely, že tento druhý důvod do ZPC nepřevzal. Podle stávajícího návrhu 125 odst. 2 ZPC je tak policie oprávněna prodloužit dobu trvání zajištění i nad 180 dnů, pokud cizinec (a) v průběhu zajištění zmařil výkon správního vyhoštění, (b) uvádí nepravdivé údaje, které jsou nezbytné pro zajištění
náhradního cestovního dokladu, za podmínky, že vyhoštění cizince je uskutečnitelné v době trvání zajištění. Lze tedy uzavřít, že NS přinesla do české právní úpravy navracení cizinců několik významných novinek. Jedná se např. o institut zvláštních opatření za účelem vycestování, zavedení lhůty pro dobrovolné opuštění území (během níž v zásadě není možné cizince zajistit či proti němu uplatňovat jiná donucující opatření) nebo možnost cizince žádat o zrušení zákazu vstupu bezprostředně po vycestování z České republiky. Uvedené tři novinky přitom posilují dosavadní právní postavení cizince, o jehož vyhoštění bylo, nebo má být, Českou republikou rozhodnuto. Nicméně způsob, jakým Ministerstvo vnitra navrhuje provést jejich transpozici do ZPC, je neúplný, nepřesný a tedy nedostatečný. Za podstatný zásah do práva jednotlivce na osobní svobodu je naopak nutné považovat možnost států zajistit cizince za účelem vyhoštění až na 18 měsíců na základě čl. 15 odst. 6 NS. Toto ustanovení, které je fakultativní povahy, však bylo do ZPC naštěstí přeneseno jen částečně. Za důvod pro prodloužení zajištění nad úvodních 6 měsíců tak ZPC považuje pouze situaci, kdy cizince nebylo možné v této době vyhostit z důvodu jeho nedostatečné spolupráce se státními orgány, a nikoliv situaci, kdy vyhoštění cizince nebylo možné z důvodu zpoždění při získávání nezbytných dokladů z jeho země původu. Asociace pro právní otázky imigrace, o.s. 2010