EVROPSKÝ PARLAMENT 2009-2014 Hospodářský a měnový výbor 14. 5. 2010 2010/2074(INI) NÁVRH ZPRÁVY o rámci Basilej II a revizi směrnic o kapitálových požadavcích (CRD 4) (2010/2074(INI)) Hospodářský a měnový výbor Zpravodaj: Othmar Karas PR\816804.doc PE441.366v01-00 Jednotná v rozmanitosti
PR_INI OBSAH Strana NÁVRH USNESENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU... Error! Bookmark not defined. DŮVODOVÁ ZPRÁVA... Error! Bookmark not defined. PE441.366v01-00 2/12 PR\816804.doc
NÁVRH USNESENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU o rámci Basilej II a revizi směrnic o kapitálových požadavcích (CRD 4) (2010/2074(INI)) Evropský parlament, s ohledem na směrnice o kapitálových požadavcích 1 a směrnici Evropského parlamentu a Rady ze dne 16. září 2009, kterou se mění směrnice 2006/48/ES, 2006/49/ES a 2007/64/ES, pokud jde o banky přidružené k ústředním institucím, některé položky kapitálu, velkou angažovanost, režimy dohledu a krizové řízení 2, s ohledem na návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2006/48/ES a 2006/49/ES, pokud jde o kapitálové požadavky na obchodní portfolio a resekuritizace a o dohled nad politikami odměňování, který předložila Komise (KOM(2009)0362), s ohledem na pracovní dokument útvarů Komise ze dne 26. dubna 2010 nazvaný Možné další změny směrnice o kapitálových požadavcích, s ohledem na dohodu Basilej II 3, s ohledem na konzultativní dokument Basilejského výboru pro bankovní dohled o posílení odolnosti bankovního sektoru 4, s ohledem na dokumenty Rady pro finanční stabilitu, s ohledem na komuniké, která vydala skupina G20 na svých summitech ve Washingtonu, v Londýně a v Pittsburghu, s ohledem na svou zprávu o mimoburzovních derivátech, s ohledem na sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru, Evropskému soudnímu dvoru a Evropské centrální bance o rámci EU pro řízení přeshraničních krizí v bankovním sektoru (KOM(2009)0561) a doprovodný pracovní dokument útvarů Komise (SEK(2009)1407, s ohledem na nařízení Komise (ES) č. 1126/2008 ze dne 3. listopadu 2008, kterým se přijímají některé mezinárodní účetní standardy v souladu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1606/2002 5, 1 Směrnice 2006/48/ES (Úř. věst. L 177, 30.6.2006, s. 1) a směrnice 2006/49/ES (Úř. věst. L 177, 30.6.2006, s. 201). 2 Úř. věst. L 302, 17.11.2009, s. 97. 3 Basilej II: Mezinárodní konvergence měření kapitálu a kapitálových standardů: revidovaný rámec úplné znění z června 2006, http://www.bis.org/publ/bcbs128.htm. 4 Konzultativní návrhy Basilejského výboru na posílení odolnosti bankovního sektoru, 17. prosince 2009, http://www.bis.org/press/p091217.htm. 5 Úř. věst. L 320, 29.11.2008, s. 1. PR\816804.doc 3/12 PE441.366v01-00
s ohledem na článek 48 jednacího řádu, s ohledem na zprávu Hospodářského a měnového výboru a stanovisko Výboru pro právní záležitosti (A7-0000/2010), A. vzhledem k tomu, že silné, stabilní a efektivní finanční trhy a instituce jsou zásadním předpokladem ke splnění finančních potřeb různých hospodářských subjektů EU a k povzbuzení růstu a zaměstnanosti, B. vzhledem k tomu, že je nutné posílit obezřetnostní normy a je třeba se zabývat nedostatky v oblasti kvality a výše kapitálu, řízení likvidity a procyklické povahy rámce Basilej II a směrnic o kapitálových požadavcích, které odhalila krize, C. vzhledem k tomu, že je však nutné přihlédnout ke kumulativnímu dopadu příslušných prvků revidovaného rámce Basilej II a ostatních regulačních iniciativ na reálnou ekonomiku a hospodářský růst, D. vzhledem k tomu, že na zasedání skupiny G20 v Pittsburghu bylo rozhodnuto zvýšit kvalitu kapitálu, zavést koeficient zadluženosti a definovat standardy likvidity, E. vzhledem k existenci důležitých evropských zvláštních rysů, například k tomu, že podnikatelský sektor v Evropě je financován především bankovními úvěry; vzhledem k tomu, že revidovaná basilejská pravidla musí tyto zvláštní rysy náležitě zohlednit, F. vzhledem k tomu, že univerzální přístup je pro evropské odvětví bankovnictví škodlivý, a tudíž může narušit hospodářský růst a hospodářskou obnovu, G. vzhledem k tomu, že EU nyní prochází rozsáhlou reformou finanční regulace, a proto musí být reformy ve vzájemném souladu a prováděcí harmonogramy by navíc měly přihlížet ke kumulativnímu dopadu opatření na reálnou ekonomiku a neměly by narušit hospodářskou obnovu, H. vzhledem k tomu, že zachování rovných podmínek a zajištění srovnatelnosti údajů vyžaduje konvergenci směřující k jedinému souboru vysoce kvalitních účetních standardů; vzhledem k tomu, že tyto standardy musí být vhodným způsobem modernizovány, aby zohlednily poučení získané z krize, I. vzhledem k tomu, že zajištění toho, aby orgány dohledu a investoři získávali stejné transparentní a jasné informace, vyžaduje konvergenci výkaznictví pro účely účetnictví a výkaznictví pro regulační účely a vzhledem k tomu, že je třeba předejít dvojímu výkaznictví, J. vzhledem k tomu, že by se banky měly více zaměřovat na hlavní podnikání v oblasti bankovnictví, jmenovitě na úvěry reálné ekonomice; vzhledem k tomu, že Basilejský výbor a Komise musí nalézt způsoby, jak toto hlavní podnikání podpořit, PE441.366v01-00 4/12 PR\816804.doc
Obecné otázky 1. vítá závazek skupiny G20 zvýšit kvalitu a množství kapitálu, zavést standardy pro řízení likvidity, řešit procykličnost a zdokonalit obecné obezřetnostní standardy v reakci na finanční krizi; 2. má obavy ze strukturálních deficitů a nevyvážeností obsažených v tomto návrhu, jakož i z rizika narušení hospodářské obnovy a hospodářského růstu; 3. připomíná důležité zvláštní rysy evropského bankovního sektoru, jako je různorodost systémů podnikání provozovaných v rámci různých právních forem a skutečnost, že podnikatelský sektor je financován především prostřednictvím bankovních úvěrů; 4. naléhavě vyzývá Basilejský výbor, aby v revidovaných pravidlech Basilej II tyto zvláštní rysy, jakož i rozdíly mezi službami investičního a tradičního retailového bankovnictví řádně zohlednil; 5. žádá Komisi, aby hrála aktivní úlohu v procesu reformy pravidel Basilej II, aby prosazovala a chránila evropské zájmy, aby koordinovala přístupy členských států s cílem dosáhnout nejlepšího výsledku pro evropské hospodářství a aby předkládala Parlamentu pravidelné zprávy o probíhajících jednáních; 6. uznává význam rovných mezinárodních podmínek; poukazuje však na to, že tento cíl by neměl přinést evropskému hospodářství a evropskému průmyslu znevýhodnění v hospodářské soutěži; 7. zdůrazňuje, že plné odhodlání všech stran zapojených do basilejského procesu dodržet jasný a sladěný prováděcí harmonogram je podmínkou úspěšné reformy a zajišťuje rovné mezinárodní podmínky a brání regulační arbitráži; 8. zdůrazňuje, že prováděcí harmonogram musí odrážet obecný dopad revidovaných standardů na odvětví a jeho kapacitu poskytovat úvěry reálné ekonomice, aniž by byla vyloučena možnost ochrany předchozího stavu, postupného provádění nebo v případě potřeby revize harmonogramu; 9. připomíná, že je nutné do jednání zapojit Parlament jakožto demokraticky zvolený evropský orgán, a naléhavě žádá Komisi a Basilejský výbor, aby přijaly opatření nutná k trvalému zapojení Parlamentu; 10. připomíná své znepokojení ve věci omezení domněnek týkajících se bankami prováděných srovnání, která tvoří základ metody pro výpočet regulačního kapitálu; 11. vyzývá Komisi, aby pokračovala v integraci dohledu EU v bankovním sektoru; 12. požaduje, aby bylo provedeno řádné posouzení dopadu na reálnou ekonomiku, se zvláštním důrazem na financování malých a středních podniků; 13. vyzývá Komisi, aby pro bankovní sektor vytvořila pobídky k řízení rizika a zisku s ohledem na dlouhodobé výsledky a aby povzbuzovala banky k tomu, aby úvěry ve svém vlastním účetnictvím vedly bez zbytečné sekuritizace a aby plně konsolidovaly některé PR\816804.doc 5/12 PE441.366v01-00
podrozvahové položky, například sekuritizační prostředky; Kvalita kapitálu 14. podporuje iniciativu za zvýšení kvality a míry kapitálu v reakci na krizi; 15. zastává názor, že s cílem vyhnout se znevýhodnění určitých systémů podnikání jiných než akciových společností, zejména družstev a spořitelen, musí být kapitál definován vyváženě na základě kvality kapitálových nástrojů (tj. trvalosti, absorpce ztrát, platební pružnosti) spíše než na základě konkrétní právní formy; 16. naléhavě žádá Basilejský výbor a Komisi, aby při definování způsobilých kapitálových nástrojů řádně zohlednili potřeby a zvláštnosti jiných než akciových společností (tj. družstev a spořitelen), které tvoří velkou část evropského odvětví bankovnictví; 17. naléhavě žádá Basilejský výbor a Komisi, aby ve výpočtech konsolidovaného kapitálu zajistili vyvážené zohlednění rizika i kapitálu (tj. menšinových podílů); 18. vyzývá Komisi, aby vzala řádně v úvahu existující rozdíly mezi daňovými a účetními rozvahami, a předešla tak případným znevýhodněním v hospodářské soutěži; Standardy likvidity 19. domnívá se, že vypracování vysoce kvalitních standardů likvidity je klíčovou součástí reakce na krizi; 20. je toho názoru, že koeficient krytí likvidity by měl více zohledňovat riziko koncentrace způsobilých aktiv v jakékoli ochranné rezervě likvidity, povzbuzovat diversifikaci a odrazovat od nadměrné koncentrace v jedné konkrétní třídě aktiv; 21. žádá, aby v případě stanovení jakéhokoli strukturálního standardu likvidity byly řádně uznány stabilní zdroje financování specifické pro Evropu (tj. financování nemovitostí); Proticyklická opatření 22. vítá snahu omezit nadměrný růst úvěrů a riziko úvěrových bublin; 23. vyjadřuje znepokojení nad procyklickou povahou pevné rezervy pro zachování kapitálu pro konkrétní banky; 24. vítá pokus o určení souboru makroekonomických proměnných s cílem vybudovat účinné proticyklické ochranné rezervy; 25. uznává přínosy vytváření rezerv v průběhu celého cyklu (přístup očekávání ztráty) jako možného opatření k omezení procykličnosti a podporuje uznání očekávaných úvěrových ztrát s ohledem na hospodářský cyklus; 26. požaduje konvergenci mezi výkaznictvím pro účetní účely a výkaznictvím pro účely regulační, zejména pokud jde o přístup očekávání ztráty ve zveřejněném zisku, s cílem poučit se z krize a zajistit, aby byl při přípravě informací pro orgány dohledu a investory PE441.366v01-00 6/12 PR\816804.doc
používán stejný soubor jasných a transparentních pravidel; varuje před nepříznivým dopadem dvojího výkaznictví; Koeficient zadluženosti (LR) 27. bere na vědomí koncepci hrubého koeficientu zadluženosti jako možnou pojistku proti budování nadměrné zadluženosti, má však velké obavy ohledně jeho přidané hodnoty; 28. je toho názoru, že aby byl takový koeficient efektivní, musí obsahovat podrozvahové položky a deriváty, musí být jasně definován, musí být jednoduchý a v mezinárodním měřítku srovnatelný a měl by zohledňovat různé koeficienty zadluženosti existující v různých zemích; 29. má však obavy, že hrubý koeficient zadluženosti by mohl penalizovat subjekty, které poskytují tradiční bankovní služby s nízkým rizikem (jako je financování podniků a nemovitostí) nebo ekonomiky, v nichž je podnikatelský sektor financován především prostřednictvím úvěrů; 30. žádá Basilejský výbor a Komisi, aby zkoumaly alternativy hrubého koeficientu zadluženosti, například stanovení záchytných limitů pro obchodní činnosti a portfolia; 31. naléhavě žádá Komisi, aby zajistila, aby koeficient zadluženosti nevedl k nadměrné sekuritizaci a menšímu objemu úvěrů (což jsou pravděpodobné způsoby, jakými mohou banky svůj koeficient zadluženosti snížit); Úvěrové riziko protistrany (CCR) 32. požaduje lepší standardy pro zátěžové testy, zpětné testy a řešení rizika pozitivní korelace; 33. požaduje odlišný kapitálový režim pro mimoburzovní transakci a transakci prostřednictvím ústřední protistrany, za předpokladu, že ústřední protistrana splní náročné požadavky, které budou definovány v evropských právních předpisech, a přitom vezme v úvahu standardy sjednané na mezinárodní úrovni a řádně zohlední možné náklady, které by pro podnikatelský sektor mohlo nést využívání derivátů k zajištění jeho podnikatelských činností; 34. zdůrazňuje, že krize ukázala, že vzájemná propojenost finančních institucí je větší než vzájemná propojenost finančních institucí a podniků, a domnívá se, že kapitálové požadavky pro úvěrové riziko protistrany by tuto skutečnost měly zohledňovat; 35. pověřuje svého předsedu, aby předal toto usnesení Radě, Komisi, vládám a parlamentům členských států, Euroskupině a Evropské centrální bance. PR\816804.doc 7/12 PE441.366v01-00
VYSVĚTLUJÍCÍ PROHLÁŠENÍ Na základě silného závazku skupiny G20 a závěrů, kterých bylo dosaženo na summitech G 20 ve Washingtonu, Londýně a Pittsburghu, zahájil Basilejský výbor (dále jen výbor ) práce na reformě rámce Basilej II s cílem posílit odolnost bankovního systému. Návrh výboru si klade za cíl zlepšit kvalitu kapitálového základu, rozšířit a posílit krytí kapitálového rámce (například úvěrového rizika protistrany vyplývajícího z derivátů, repo obchodů atd.). Výbor rovněž hodlá zavést koeficient zadluženosti, aby pomohl omezit nadměrný nárůst zadluženosti v systému, jakož i jiná doplňková proticyklická opatření, jako jsou kapitálové ochranné rezervy, které by měly být vytvářeny v dobrých časech. V neposlední řadě jsou pak navrhovány globální standardy pro řízení likvidity. Zpravodaj je přesvědčen, že krize poskytla jasný důvod pro důkladnou revizi současného regulačního rámce. A proto vítá snahu Basilejského výboru o obecné zlepšení tohoto rámce. Přestože obecně reformu rámce podporuje, je zpravodaj silně znepokojen viditelnými nedostatky procesu jednání o revidovaném rámci a tím, že tento rámec v podobě, v jaké je nyní předkládán, jasně znevýhodňuje evropskou ekonomiku v hospodářské soutěži. Hlavním důvodem této zprávy je proto výzva Evropského parlamentu určená Basilejskému výboru, aby byl Parlament vhodným způsobem začleněn do probíhajících jednání a byly provedeny nezbytné úpravy rámce, aby tak nedošlo ke znevýhodnění evropského průmyslu a hospodářství. Evropský parlament musí hrát aktivní úlohu a důrazně ovlivňovat revizi pravidel již během procesu jednání v Basilejském výboru. Zpravodaj je přesvědčen, že vzhledem k tomu, že Evropský parlament je demokraticky voleným evropským orgánem, který bude později jako spolutvůrce právních předpisů projednávat návrh směrnice o kapitálových požadavcích (4. směrnice o kapitálových požadavcích), který předloží Komise, měl by být zapojen do procesu jednání v jeho časné fázi, a žádá Basilejský výbor a Komisi, aby v tomto ohledu přijaly nezbytné kroky. Ačkoli existuje silná mezinárodní snaha o revizi basilejského rámce, je důležité, aby tato revize dosáhla správné vyváženosti jednotlivých systémů podnikání, investičního a tradičního retailového bankovnictví, různých právních forem a v Evropě převažujícího financování podnikatelského sektoru prostřednictvím bankovních úvěrů. Zatímco americká ekonomika je financována zejména prostřednictvím kapitálového trhu, evropský podnikatelský sektor se spoléhá na úvěrovou kapacitu bankovního sektoru. 80 % investic a úvěrů v Evropě je podloženo bankovními úvěry. Revidovaná pravidla by měla tyto rozdíly zohlednit, aniž by penalizovala určité trhy nebo systémy podnikání. Jinak existuje riziko poškození evropského hospodářství a průmyslu. Zpravodaj souhlasí tím, že rovné mezinárodní podmínky jsou ve věci revidovaného rámce Basilej II důležité, pod podmínkou, že takový rámec nebude pro evropskou ekonomiku znamenat znevýhodnění v hospodářské soutěži. V rámci Basilejského výboru se musí všechny zúčastněné strany pevně zavázat k jasnému a PE441.366v01-00 8/12 PR\816804.doc
sladěnému harmonogramu provádění. Zpravodaj zastává názor, že se jedná o podmínku úspěšné reformy a prevence regulační arbitráže. Zpravodaj vyzývá Komisi a členské státy, aby lépe koordinovaly svou činnost v zájmu Evropské unie. Harmonogram provádění musí přihlédnout k dopadu všech prvků revidovaného rámce Basilej II a všech probíhajících reforem na reálnou ekonomiku. Zvláště je třeba zajistit financování malých a středních podniků a podnikatelského sektoru vzhledem k tomu, že malé a střední podniky jsou jednou z hnacích sil růstu a zaměstnanosti v Evropě. Dále je třeba, aby nadcházející návrh 4. směrnice o kapitálových požadavcích byl v souladu se silným orgánem dohledu. Zpravodaje znepokojuje propojení mezi jednotlivými prvky připravovaného návrhu posílení kvality kapitálu a současné zvýšení úrovně kapitálu je třeba provést obezřetně. Zpravodaj je toho názoru, že v rámci základního cíle reformy by se banky měly více zaměřit na řízení rizik a zisku směrem k dlouhodobým výsledkům. Připravovaný návrh by měl nalézt způsob, jak pro banky vytvořit pobídky k účetnímu vedení úvěrů bez nadměrného využívání sekuritizace a podrozvahových položek. JEDNOTLIVÉ OTÁZKY PODROBNĚ: Kvalita kapitálu Zpravodaj důrazně podporuje myšlenku zvýšení kvality a množství kapitálu v reakci na krizi. Vítá přístup směřující k revizi definice kapitálu ve smyslu kvality kapitálových nástrojů na základě trvalosti, absorpce ztrát a platební pružnosti, má však pochyby ohledně nepřímé koncentrace do určitých právních forem. Dále, definice způsobilých kapitálových nástrojů by neměla znevýhodňovat některé systémy podnikání jiných než akciových společností, zejména družstev a spořitelen, které tvoří velkou část evropského odvětví bankovnictví. Všechny kapitálové požadavky musí být v souladu s obecným basilejským cílem v oblasti citlivosti vůči rizikům, a proto musí předejít nerovnováze v rámci kapitálových odpočtů, které by měly vyváženě zohledňovat riziko i kapitál (tj. menšinové podíly); Standardy likvidity Zpravodaj je toho názoru, že posílení standardů likvidity je klíčovou součástí revidovaných basilejských požadavků jakožto reakce na krizi. Jedním z poučení, která vyplynula z krize jakožto krize likvidity, je to, že řešení zátěžových situací v krátkodobém i dlouhodobém výhledu vyžaduje více likvidity. Zpravodaj se domnívá, že nové standardy likvidity by neměly povzbuzovat koncentraci způsobilých aktiv v ochranné rezervě likvidity do konkrétní třídy, ale měly by spíše podporovat diversifikaci mezi vysoce kvalitní likvidní aktiva. Zpravodaj je znepokojen strukturou koeficientu stabilního financování. Situace některých státních dluhopisů prokazuje, že žádná třída aktiv není sama o sobě stabilní. PR\816804.doc 9/12 PE441.366v01-00
Zpravodaj vidí nutnost větší pružnosti v oblasti způsobilých vysoce kvalitních likvidních aktiv, která jsou v Evropě k dispozici, prostřednictvím zohlednění zvláštních rysů a řádného uznání stabilních zdrojů zvláštností financování v Evropě. Proticyklická opatření Basilejský výbor předpokládá zavedení souboru opatření, která mají banky povzbudit k tomu, aby v dobrých časech budovaly ochranné rezervy kapitálu, jež by mohly čerpat v časech špatných. Zpravodaj vítá snahu výboru omezit nadměrný růst úvěrů a zvětšování úvěrových bublin, tato opatření by měla být vypracována s cílem zmírnit procyklickou povahu stávajícího regulačního rámce. Zpravodaj však vyjadřuje znepokojení nad přetrvávající procyklickou povahou možné pevné rezervy pro zachování kapitálu pro konkrétní banky; Zpravodaj důrazně podporuje koncepci zaměřenou do budoucna prostřednictvím tvorby rezerv během celého cyklu jakožto možné proticyklické opatření. V tomto ohledu zdůrazňuje význam sbližování standardů výkaznictví pro účetní a obezřetnostní účely, zejména pokud jde o přístup očekávání ztráty ve zveřejněném zisku, a varuje před nepříznivým dopadem dvojího výkaznictví. Je třeba dodat, že úsilí o dosažení celosvětové konvergence účetních standardů do souboru vysoce kvalitních mezinárodních standardů (IFRS) má pro úspěšné naplnění programu skupiny G 20 prvořadý význam, protože zajišťuje srovnatelnost informací pro investory a rovné mezinárodní podmínky. Koeficient zadluženosti Na základě závěrů skupiny G 20 předkládá Basilejský výbor koncepci hrubého koeficientu zadluženosti. Cílem koeficientu je stát se pojistkou bránící nadměrnému navyšování zadluženosti v systému. Zpravodaj vyjadřuje ohledně tohoto koeficientu silné znepokojení. Kromě toho zastává názor, že aby byl takový koeficient efektivní, měl by krýt oblasti, na něž krize upozornila, například podrozvahové položky a deriváty, a měl by být srovnatelný v mezinárodním měřítku. Jakmile bude stanovena struktura koeficientu zadluženosti, je třeba zvážit další otázky, jako je zařazení koeficientu zadluženosti do prvního pilíře nebo druhého pilíře, dopad na bankovní služby s nízkým rizikem, jako je financování nemovitostí a podniků. Úvěrové riziko protistrany (CCR) Krize odhalila významné nedostatky způsobu provádění zátěžových testů, zpětných testů a řešení rizika pozitivní korelace. Krize také prokázala, jak ničivý dopad by mohl mít nedostatek transparentnosti a jasnosti v oblasti obchodů s deriváty na mimoburzovních trzích. Basilejský výbor navrhuje soubor změn, které mají řešit problémy v případech, kdy se řízení úvěrového rizika protistrany ukázalo být nedostatečné. Zpravodaj výboru důrazně doporučuje, aby posílil standardy pro zátěžové testy, zpětné testy a PE441.366v01-00 10/12 PR\816804.doc
řešení rizika pozitivní korelace. Vítá snahu výboru motivovat k vypořádávání mimoburzovních obchodů prostřednictvím ústřední protistrany a zastává názor, že kapitálové požadavky by měly rozlišovat mezi riziky transakce uskutečňované prostřednictvím centrální protistrany a riziky mimoburzovní transakce za předpokladu, že taková centrální protistrana bude splňovat standardy vysoké úrovně. Evropská komise by měla standardy vypracovat s přihlédnutím k mezinárodnímu vývoji. Zpravodaj rovněž konstatuje obavy podnikatelského sektoru, který využívá k zajištění svých obchodních rizik deriváty, z možných nákladů kapitálových požadavků na deriváty nevypořádávané centrálně a žádá Komisi, aby při rozlišování kapitálových požadavků u mimoburzovní transakce a transakce s deriváty vypořádávanými prostřednictvím centrální protistrany posoudila možný dopad a související náklady pro podniky. PR\816804.doc 11/12 PE441.366v01-00