Obsah I. Úvod 2 II. Fenomén migrace 5 III. Německo 8 1. Úvod 8 2. Fáze přistěhovalecké politiky 9 3. Německo není přistěhovaleckou zemí (Deutschland ist kein Einwanderungsland) 11 4. Éra zahraničních pracovníků a první příliv cizinců 13 5. Nezdařená integrace 15 6. Nové přístupy k cizinecké problematice 16 7. Konec studené války a jeho důsledky pro německou imigrační politiku 18 8. Nová éra azylové a imigrační politiky 22 9. Závěr 24 IV. Nizozemí 26 1. Úvod 26 2. Dva přístupy k imigraci 27 3. Počátky cizinecké politiky a zahraniční pracovníci 28 4. Menšinová politika 31 5. Azylová a imigrační politika 32 6. Vývoj v posledních letech 37 7. Závěr 39 V. Srovnání Německa a Nizozemí 41 VI. Závěr 44 VI. Seznam použité literatury 48
I. Úvod V následující kapitole se budeme věnovat odůvodnění vybraného tématu a následně zformulování hypotéz a vymezení zkoumaného období. Migrace se stala v několika posledních desetiletích celosvětovým fenoménem. Občanské války, ekologické katastrofy, chudoba, pronásledování a jiné důvody zapříčinily, že lidé z nejrůznějších kontinentů riskují nejistotu a obětují nemalé finanční prostředky ve snaze zajistit si v jiné zemi lepší život. Při migraci překonávají mnohdy velké vzdálenosti, čemuž dopomáhají nové dopravní prostředky, informační technologie a zároveň jejich snadnější dostupnost, než tomu bylo dříve proto bude charakter globální migrace zřejmě ještě více nabývat na důležitosti. Imigrace do západní Evropy je v zemích, kterých se tato problematika týká, stabilně jedním ze základních a hlavních politických témat. Mezi státy s největším počtem cizinců v Evropě a dlouhodobě jedním z největších počtů imigrantů je Německo. Německo prošlo dlouhým vývojem v oblasti imigrační a azylové politiky, s řadou překvapivých proměn, ale i očekávaných událostí. Poslední výrazné změny prodělalo v několika minulých letech. Z těchto důvodů jsme si vybrali jako první zemi ke zkoumání právě Německo. Druhá země, které se budeme věnovat, je Nizozemí. Nizozemí není v absolutních číslech cizinců ani žadatelů o azyl mezi velkou evropskou trojkou tedy Německem, Francií a Velkou Británií. Pokud se ale jedná o poměrné zastoupení těchto skupin k celkovému počtu obyvatel, stává se z něj důležitá imigrační země. Nizozemí prošlo poněkud jiným vývojem než jeho německý soused, ale i zde se odehrála celá řada proměn. Podobně jako v případě Německa došlo i zde v posledních letech k významným změnám na poli imigrační a azylové politiky. Proto jsme jako druhou zemi vybrali Nizozemí. Neméně důležitým důvodem, proč jsme vybrali tyto dvě země je také možnost jejich vzájemného porovnání očekáváme na jedné straně znaky společné, protože obě země se ve dvacátém století prolínaly jak ekonomicky, tak kulturně, ale také znaky, ve kterých se přístupy obou zemí liší. Posledním z důvodů je také to, že autor mohl čerpat (vedle anglických textů) i z původních textů německých a nizozemských. Hlavním cílem naší práce bude popsat ucelený vývoj imigrační a azylové politiky Německa a Nizozemí v určitém časovém období. V širším slova smyslu půjde o politiky prováděné vůči 2
cizincům, přičemž primárně budeme sledovat především zákony, které se týkaly cizinecké problematiky. Sem patří jak konkrétní imigrační a azylové zákony a další zákony s cizineckou tématikou, tak také způsob, jakým se Německo a Nizozemí postavily k otázce situace zahraničních pracovníků. Pro pochopení imigrační a azylové politiky je nezbytné zabývat se principy, ze kterých původní cizinecká politika obou zemí vycházela. Takové principy často sledovaly historické souvislosti a kulturní vývoj na daném území tyto principy se pokusíme vystihnout a vysvětlit. Kromě zmíněných hlavních oblastí, kterým se budeme věnovat, zaměříme pozornost i na integrační politiku, která na imigrační politiku přímo navazuje a v některých případech je její součástí. Při vypracování této práce použijeme empiricko-analytickou metodu s historickým přístupem. Budeme vycházet z primární literatury tzn. ze zákonů, které se zabývají touto problematikou a prácemi odborníků z obou zkoumaných zemí. Sekundárními zdroji budou internetové stránky různých ministerstev a úřadů a další práce zde publikované. Na základě prvního seznámení se s literaturou a vhledem do problémové situace jsme vyslovili několik hypotéz: 1. předpokládáme, že obě země vycházely z jiného přístupu v otázkách cizinecké politiky 2. myslíme, že první kroky na poli imigrační a azylové politiky byly v případě obou zemí neurčité 3. předpokládáme, že Nizozemí v počátcích provádělo liberálnější imigrační a azylovou politiku vůči cizincům 4. myslíme, že s přibývajícím počtem imigrantů se politiky obou zemí vůči nim staly propracovanější 5. předpokládáme, že imigrační a azylová politika obou zemí se na začátku a v průběhu devadesátých let stala restriktivnější 6. myslíme, že po posledních zákonech upravující imigrační a azylovou politiku se situace v obou zemích srovnala na stejnou úroveň Jako počátek zkoumaného období jsme si určili padesátá léta dvacátého století, konkrétně smlouvy s třetími zeměmi o náboru pracovních sil. Jednalo se v podstatě o první příliv neetnických cizinců po druhé světové válce, se kterými byli spojené první kroky vlád obou 3
zemí na poli imigrační politiky, jejichž důsledky přetrvávaly i do dalších let. Zkoumané období končí rokem 2005, ve kterém v Německu začal platit nový cizinecký zákon. Autor této práce si je vědom, že na prostoru, který je mu vyhrazen, nemůže pojmout zcela všechny problémy a okolnosti tak komplexního pojmu, kterým je imigrační a azylová politika. Bude se však snažit vytvořit koherentní a logicky uspořádaný celek, který bude sledovat nejdůležitější okolnosti a události zkoumaného problému. Na základě jejich přesného popisu se pokusí na závěr srovnat přístup obou zemí a podat jejich zhodnocení. 4
II. Fenomén migrace Uprchlictví a migrace mělo vždy své místo ve světové historii. V 19. a na počátku 20. století emigrovaly milióny lidí převážně z Evropy do klasických přistěhovaleckých zemí Spojených států amerických (USA), Kanady a Austrálie. Jednalo se často o imigranty z Německa, Itálie i Velké Británie tedy států, které nikdy nepatřily mezi málo rozvinuté. Přesto vedly jejich obyvatele ekonomické důvody k vycestování ze země a hledání nové existence v cizině. Výše uvedené státy patřily v dané době mezi emigrační země. V průběhu dvacátého století se změnily nejen přijímací země z Německa, Velké Británie a v posledních letech 20. století i z Itálie se staly země imigrace, ale především se změnily země vysílací a celý proces dostal nový, globální rozměr. Martin hovoří o dvacátém století jako o století migrace (The century of migration) (srov. Martin 1999). Podle údajů Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR) se v roce 2004 na celém světě nacházelo 9,2 miliónu uprchlíků a 19,2 miliónu lidí, kteří jsou zahrnutí v zájmu tohoto úřadu mezi ně patří zmínění uprchlíci, žadatelé o azyl, vrácení uprchlíci, uprchlíci uvnitř jednolitého území (IDP), vrácení IDP a osoby bez státní příslušnosti. Z uvedeného počtu se nacházelo 2,5 miliónu uprchlíků v Evropě. V posledních sedmi letech je tento počet stálý (srov. Tab. 1). Německo bylo v témž roce třetí zemí na světě, ve které se nacházelo nejvíce azylantů téměř 880.000 (GRT 2004). Tabulka 1: Počet osob se zájmem UNHCR 2003 2002 2001 2000 1999 1998 Počet všech osob se zájmem UNHCR 17.000.000 20.700.000 19.800.000 21.798.000 22.257.000 21.500.000 Z toho uprchlíků 9.700.000 10.600.000 12.000.000 12.062.000 11.675.000 11.491.000 Zdroj: Vlastní tabulka sestavená ze zdrojů dostupných na UNHCR. URL: <http://www.unhcr.org> Formy migrace lze rozdělit na několik typů, z nichž většinu je možné vysledovat i ve vztahu k západoevropským zemím. Nejběžnější rozdělení nabízí pět druhů (srov. např. Han 2000: 24-26). Jako první mezi ně patří primitivní migrace. Při této formě se jedná především o tlak přírody, který nutí lidi migrovat (z oblastí ekologických katastrof) nebo o neschopnost určitého regionu uživit zvyšující se počet obyvatel. Další dva typy jsou vzájemně propojené jedná se o vynucenou a poháněnou (forced and impelled) migraci. Zatímco v prvním případě byla hybatelem příroda, u těchto dvou typů je to stát nebo jemu podobná sociální instituce. Při poháněné migraci má člověk ještě určitou rozhodovací moc, co se týká vlastní migrace, 5
kdežto při vynucené migraci již touto mocí nevládne. Příkladem poháněné migrace jsou veškeré druhy uprchlictví; příklad vynucené migrace lze nalézt v historii jednalo se o nucené práce v období druhé světové války. Předposledním typem je dobrovolná migrace (zde se jedná o migraci zahraničních pracovníků v šedesátých a sedmdesátých letech dvacátého století do zemí západní Evropy). Poslední místo ve výčtu zaujímá masová migrace. V tomto případě migrace začíná v malém měřítku, ale záhy se rozvíjí ve velké sociální posuny. Jakmile se stane sociálním vzorem, přestává být důležitá motivace samotného jednotlivce a důvodem migrovat se stává již pouze migrace někoho jiného. Masovou migraci usnadňují také nové cestovní prostředky a technologie. Tím se zmenšují jak geografické vzdálenosti, tak sociální rozdíly a samotný strach před migrací. K tomuto rozdělení je nutné dodat, že se jedná o komplexní rozdělení, při kterém se často jednotlivé druhy kombinují, a ke kterému mohou přibývat ještě jiné faktory. V posledním desetiletí minulého století se stále častěji hovořilo o přistěhovalectví (uprchlictví) z oblastí globálního Jihu do vysoce rozvinutých států globálního Severu. Přitom myslíme především na státy západní Evropy (a Severní Ameriky). Jedním z hlavních důvodů k migraci se stala chudoba a vidina lepšího života v tzv. welfare státech. K tomuto tématu uvádí Nuscheler: Sociální systém v zemích globálního Severu zůstává, dokonce na nejspodnějším konci, pro velkou část rozvojového světa symbolem blahobytu. To vše znamená, že pro masový exodus ze zemí třetího světa existuje pouze jeden směr na sever (Nuscheler 2002: 100). Danou situaci dobře charakterizuje jeden z klíčových pojmů migrace, a sice tzv. push-pull faktory. Na jedné straně stojí push-faktory, což jsou všechny okolnosti, které nutí k emigraci ze země původu jedná se o politické či náboženské pronásledování, občanské války, přírodní katastrofy, aj. Na druhé straně pull-faktory naopak znamenají všechny podmínky v přijímací zemi, které k imigraci motivují sem patří politická stabilita, svoboda vyznání, hospodářská prosperita a lepší podmínky pro vzdělání a pro vydělání peněz (Han 2000: 14). Řada vědců zastává k otázce migrace Jih-Sever dva v podstatě protichůdné názory. Jedna část jako například Hollifield nebo Bade argumentují, že mezinárodní migrace do západoevropských států narostla do krizových rozměrů jak v počtu imigrantů, tak v tom jakým způsobem ovlivňuje politiky a společnosti v přijímacích zemích (Hollifield 1994: 28). Migrace je vnímána jako globální fenomén a Evropa jako imigrační kontinent. Vedle přílivu z globálního Jihu musí západní Evropa čelit také imigrantům z globálního Východu (tzv. migrace Východ-Západ). Bade dále sleduje uzavírání se Evropy zvenčí vůči nežádoucímu přistěhovalectví a dokonce vytváření pevnosti Evropa. Toto uzavírání stojí naproti migrační 6
politice uvnitř Evropské unie (EU); ta se naopak v posledním desetiletí minulého století otevírala prostřednictvím společného trhu (a Schengenského systému) směrem dovnitř (srov. Bade 2005: 357). Druhá část, zastoupená především Nuschelerem a Hanem nehovoří o krizi nebo o hrůzných scénářích, protože velká část mezinárodní migrace se stále odehrává především v zemích třetího světa a mezi těmito zeměmi samotnými. Tomu odpovídá také fakt, že první dvě země na světě v přijímání žadatelů o azyl byly v roce 2004 Írán a Pákistán a na čtvrtém místě figurovala Tanzanie. Mezi první desítkou zemí se objevily pouze tři evropské země a USA (srov. GRT 2004). Obávaný útok na Evropu z chudých a konfliktních oblastí světa se tedy nekonal. Buď z důvodu, že imigrační cesty na Západ (Sever) byly uzavřeny, anebo proto, že příslušníci těch skupin, které byly odhodlané k emigraci, nebyli schopní především z finančních důvodů uskutečnit mezikontinentální přesun (srov. Nuscheler 2002: 107). Nejchudší státy světa zpravidla nepatří mezi nejvýznamnější emigrační země (země původu). Dřívější tvrzení, že síla migračního proudu s přibývající vzdáleností ubývá je nutné revidovat, protože tento proud závisí více na restriktivních politických a legislativních stanoveních přijímacích zemí (Han 2000: 13). Podle předpokladů odborníků na migraci lze v budoucnu očekávat další zvětšení a zesílení mezinárodní migrace na základě zvyšování počtu obyvatelstva, chudoby a přírodních katastrof v zemích globálního Jihu. Předpokládá se i další globalizace migrace, která zatáhne do migračního procesu další země původu i cílové země. Krom toho se vytvoří i nové druhy migrace a otevřou se nové migrační cesty. Očekává se také další feminizace migračního procesu (srov. Nuscheler 2002: 104). 7
III. Německo 1. Úvod Německo zažilo jako jedna z mála evropských zemí obrovský nárůst počtu obyvatel za poslední půlstoletí, zapříčiněný přílivem cizinců. První skupinou byli zahraniční pracovníci, uprchlíci a žadatelé o azyl. Druhou etničtí Němci, kteří se po druhé světové válce anebo až po ukončení studené války vraceli z východních části bývalé Německé říše a Němci, kteří se po rozdělení poválečného Německa v roce 1949 ocitli v její východní části. Navzdory neustávajícímu příchodu cizinců z nejrůznějších koutů Evropy a celého světa se oficiální vládní imigrační a azylová politika rodila poměrně obtížně a pomalu. Německo se pouze velmi zvolna přeměňovalo ze země s apriori proti-přistěhovaleckou politikou do země, která začala hledat řešení pro nastalou situaci. Tabulka 2: Státy původu a počet cizinců v NDR (rok 1989) Stát Počet Procent Vietnam 60.100 31,4 Polsko 51.700 27,1 Mozambik 15.500 8,1 SSSR 14.900 7,8 Maďarsko 13.400 7 Kuba 8 000 4,2 Belgie 4 900 2,6 ČSSR 3 200 1,7 Jugoslávie 2 100 1,1 Angola 1 400 0,7 Celkem 191.200 100 Zdroj: Bade; Oltmer 2004 Na začátku této kapitoly musíme vysvětlit používání jednoho klíčového pojmu Německo. Pokud mluvíme o Německu, máme tím na mysli Spolkovou republiku Německo (SRN) v období od roku 1949 (rozdělení poválečného Německa) do roku 1990 (opětovné sjednocení obou zemí) a poté již obnovenou Spolkovou republiku sestávající z bývalých SRN a Německé demokratické republiky (NDR). Obdobím NDR se v této práci ze zřejmých politických důvodů nezabýváme, protože otázka imigrace, náboru pracovních sil, uprchlictví a provádění imigrační a azylové politiky se týkala téměř výhradně jeho západního souseda. i Kromě toho 8
se Německo stávalo cílem uprchlíků z NDR mezi léty 1949-1961 přišlo do SRN přes 2.700.000 uprchlíků a v roce 1989 v něm navíc nežilo více než 300.000 cizinců (srov. Tab. 2). Na dalších stránkách této kapitoly se budeme nejprve věnovat dvěma rozdělením fází německé přistěhovalecké politiky podle Badeho a Münze s Ulrichem, kteří nabízí velmi přehledné přístupy k této problematice. Poté si objasníme co znamená tvrzení, že Německo není přistěhovaleckou zemí a rozlišíme dva koncepty přístupu k imigrační politice. Dále popíšeme první fázi přistěhovalecké politiky, a sice nábor zahraničních pracovníků a také to, jak úspěšně proběhla jejich integrace do majoritní německé společnosti. Zaměříme se i na první cizinecký zákon. Následovat bude část o nových konceptech v německé imigrační politice během 80. let, na které naváže prudká změna kurzu po konci studené války, druhý cizinecký zákon a tzv. azylový kompromis. V závěrečné kapitole se zaměříme na nejnovější vývoj, včetně nového naturalizačního a již třetího cizineckého zákona. 2. Fáze přistěhovalecké politiky Příchod cizinců do Německa, a na něj se vážící politika imigrace, popřípadě azylu, lze rozdělit do několika přehledných fází. My zde nabídneme dvě rozdělení, která velmi charakteristicky popisují celou poválečnou éru přistěhovalectví do Německa. Bade rozlišuje těchto pět fází: První fázi (1955-1973) lze nazvat fází náborovou, ohraničenou první náborovou smlouvou (Anwerbevertrag) a koncem náboru pracovních sil (Anwerbestopp). Během tohoto období přišlo do Německa několik sto tisíců zahraničních pracovníků, z nichž se velká většina v Německu posléze také usadila. Vůči těmto migrantům se imigrační a azylová politika omezila pouze na několik nesystémových a nekoncepčních návrhů či řešení. V tomto období byl vytvořen první cizinecký zákon. Pro druhou fázi (1973-1979) je určující termín konsolidace zaměstnávání zahraničních pracovníků a pojmy omezení přistěhovalectví, podpora k návratu a první představy o integraci zahraničních pracovníků do majoritní německé společnosti. Třetí fáze (1979/1980) se nesla ve znamení integračních konceptů zahraničních pracovníků a jejich rodinných příslušníků. Jedním z pokusů bylo i tzv. Kühnovo memorandum (blíže viz část III. 6.), na jehož základě měl být vytvořen nový přístup především k zahraničním pracovníkům. 9
Fáze čtvrtá (1981-1990) znamenala obrat v pojímaní imigrace a azylové politiky, konkrétně její omezení. Vyznačovala se kromě jiného nekoncepčností, které se ještě zvyšovalo na pozadí hospodářské krize, stoupající nezaměstnanosti a velkém počtu uprchlíků žádajících o azyl. Fáze pátá (od 1990/1991) se vyznačovala stále se zvyšujícím počtem přistěhovalců a obrovským množstvím nových, komplexních přistěhovaleckých situací po německém znovusjednocení a pádu železné opony. Kromě toho si začala i veřejnost uvědomovat, že přistěhovalectví, začleňování do společnosti a situace menšin jsou jedním z prvořadých problémů. Na to reagovali i političtí představitelé Německa a odsouhlasili tzv. azylový kompromis, průlomový dokument v německé azylové a imigrační politice (srov. Bade 1994: 53-66). Smandek, která vycházela z tradičního Badeho rozčlenění, ohraničila pátou fázi rokem 1998 a nástupem nové vlády, vedené Gerhardem Schröderem (Smandek 1999). Od roku 1998 můžeme sledovat prozatím poslední fázi, která končí rokem 2005. V tomto období uvedla německá vláda v praxi několik důležitých zákonů a nařízení, které se týkaly imigrační a azylové praxe v Německu. Jiné, komplexnější rozdělení nabízejí Münz a Ulrich: První fáze (1945-1949) znamenala návrat několika sto tisíc etnických Němců (uprchlíků) a vyhnanců (Vertriebene). Na druhé straně proběhl odchod nuceně nasazených cizinců během druhé světové války, válečných vězňů a těch, kteří přežili koncentrační tábory. Druhá fáze (1949-1961) je prvním vrcholem migrace mezi NDR a NSR. Tito přistěhovalci se nazývali oficiálně Übersiedler. Třetí fáze (1961-1973) probíhala ve znamení aktivního náboru zahraničních pracovních sil, který znamenal prudký nárůst zahraniční populace. Čtvrtá fáze (1973-1988/89) reflektuje konec náboru pracovních sil a poté neúspěšné snahy snížit počet cizinců žijících v SRN, který se naopak zvyšoval dalším přílivem zahraničí populace na základě slučování rodinných příslušníků. Fáze pátá (1988-1991) byla poznamenaná velkými politickými změnami ve střední a východní Evropě, na které navazovala imigrace etnických Němců (Aussiedler), 10
žadatelů o azyl, uprchlíků a nových zahraničních pracovníků. Projevil se také druhý vrchol migrace mezi NDR a SRN. Poslední fáze začala rokem 1992 a zavedením nových restriktivních opatření vůči imigraci etnických Němců a žadatelů o azyl (srov. Münz, Ulrich 1998). Zatímco Bade ve svém rozlišení vycházel především z přílivu zahraničních pracovníků a politických konceptů v oblasti imigrační a azylové politiky, Münz a Ulrich se věnovali zejména přistěhovaleckým vlnám. Sledovali i tzv. skupiny Vertriebene, Übersiedler a Aussiedler. V naší práci se budeme věnovat spíše přílivu cizinců (a ne tedy etnických Němců, ať již přicházeli z NDR nebo z jiných zemí). Pro obecný přehled je však rozdělení Münze a Ulricha velmi výstižné. 3. Německo není přistěhovaleckou zemí (Deutschland ist kein Einwanderungsland) Při posuzování a snaze pochopit z jakých základů vycházel po celé dvacáté století (a především v jeho druhé polovině) až do nedávné doby postoj a politika Německa vůči cizincům, ať už se jednalo o pracovní sílu, imigranty, žadatele o azyl, rodinné příslušníky v Německu již usazených osob nebo další přistěhovalce, se musíme zaměřit především na přístup k otázce naturalizace, popřípadě jakým způsobem lze nabýt občanství v cizí zemi. V evropských státech jsou nejrozšířenější dva principy, podle kterých jednotlivé státy jednají. První princip bere v úvahu území, na kterém se potenciální žadatel o občanství nebo naturalizaci narodil, takzvaný jus soli. Tento přístup vyznává například Francie kde každý, kdo se na jejím území narodí, získává automaticky francouzské občanství. Tabulka 3: Země původu a počet cizinců v Německu (rok 2004) Narození Země Počet mimo Německo Narození v Německu Podíl Turecko 1.764.318 1.150.367 613.951 26,30% Itálie 548.194 384.159 164.036 8,20% Jugoslávie/Srbsko a Černá Hora 507.328 400.448 106.880 7,60% Řecko 315.989 228.757 87.232 4,70% Polsko 292.109 277.846 14.263 4,30% Chorvatsko 229.172 229.172 179.458 3,40% ostatní 3.060.005 45,60% Zdroj: Statistisches Bundesamt Deutschland ii 11
Druhý princip zohledňuje především příslušnost k danému etniku na základě pokrevní příbuznosti, takzvaný jus sanguinis. Německý přístup, který akcentoval vždy model druhý, se vrací až k období německého císařství a jeho základ vychází dokonce ze zákona z roku 1913. Již tehdy se do zákona nepodařilo prosadit zjednodušení naturalizace pro cizince, kteří pobývali na německém území několik let nebo pro děti cizinců v Německu narozených. Kdyby se takový zákon bývalo podařilo prosadit, nacházelo by se dnes v Německu pravděpodobně mnohem méně zdomácnělých cizinců nebo zahraničních usedlíků (Bade 1994: 39). Tabulka 4: Vývoj počtu a podílu cizinců na celkové populaci Německa Rok Počet obyvatel v Německu Počet cizinců Podíl cizinců 1951 50.808.900 506.000 1% 1961 56.174.800 686.200 1,20% 1967 59.926.000 1.806.653 3% 1970 60.650.600 2.976.497 4,90% 1975 61.746.000 4.089.594 6,60% 1980 61.653.100 4.453.308 7,20% 1985 61.020.500 4.378.942 7,20% 1990 63.725.700 5.342.532 8,40% 1995 81.817.500 7.173.866 8,80% 2000 82.259.500 7.296.817 8,90% 2003 82.531.671 7.334.765 8,90% Zdroj: Vlastní tabulka sestavená ze zdrojů dostupných na Statistisches Bundesamt Deutschland. URL: <http://www.destatis.de> Proto občanství snáze získal etnický Němec, který žil padesát let v Rusku nebo Polsku, německy nemluvil a kulturně neměl s německým životem mnoho společného, než potomek italských nebo tureckých zahraničních pracovníků, který se v Německu narodil, navštěvoval tam školy, ovládal německý jazyk a lépe se vyznal v kulturním i politickém klimatu. Německo bylo až do poslední změny cizineckého zákona v roce 2005 příkladem kombinace tradičního, nacionalistického modelu a modelu expanzivního, univerzalistického s liberálním přístupem k udělování azylu. Jeho podmínky jsou zakotveny v německém Základním zákonu. iii Kombinace původního přístupu pojetí národa (Volk) a nové republikánské politické kultury nazývá Jürgen Habermas konstitutivním patriotismem (Hollifield 1997: 47). Vedle principu jus sanguinis se v Německu uplatňovala ve vztahu k cizincům ještě jedna zásadnější myšlenka nebo spíše politika. Do Německa se již od první světové války, ale zejména po druhé světové válce a od 50. let dvacátého století uchylovaly statisíce až miliony 12
cizinců zahraničních pracovníků, uprchlíků a žadatelů o azyl. iv (srov. Tab. 3 a Tab. 4). Přesto neexistovala prakticky žádná vládní politika, která by imigraci řešila komplexně a stále se počítalo s tím, že integrace bude pouze dočasná (Integration auf Zeit), nemluvě o možnostech naturalizace, které byly velmi problematické. Německo není přistěhovaleckou zemí (Deutschland ist kein Einwanderungsland) byl termín, na kterém Německo trvalo, se kterým se identifikovalo, a kterým se po celou dobu definovalo. Rozpor mezi požadavky ekonomické racionality a ideologickou pozicí zůstávalo charakteristickým znakem německé politiky anti-imigrace (Rudolph 1994: 113). 4. Éra zahraničních pracovníků a první příliv cizinců Na začátek je vhodné uvést poznámku k německému slovu Gastarbeiter. Pojem hostující pracovník vznikl v hovorové němčině a nikdy nebyl úředně používán. (V běžném styku však slovo host (Gast) připomínalo, že jde pouze o přechodnou práci, protože host je někdo, kdo přijde na krátký čas.) Místo něj se nabízela pojmenování zahraniční pracovník (Ausländische Arbeitsnehmer) nebo pracovník z náborových zemích (Arbeitnehmer aus den Anwerbeländer). Tyto dva názvy budeme používat i v naší práci. Tabulka 5: Země původu a počet zahraničních pracovníků v Německu Rok Národnost Celkem Italové Španělé Řekové Turci Jugoslávci 1955 7.500 500 600 2.100 79.600 1960 144.200 16.500 20.800 2.500 8.800 329.400 1965 372.200 182.800 187.200 132.800 64.1000 1.216.800 1970 381.800 171.700 242.200 353.900 423.200 1.949.000 1973 450.000 190.000 250.000 605.000 535.000 2.595.000 1975 292.400 124.500 196.200 543.300 415.900 2.038.800 1980 309.200 86.500 132.900 591.800 357.400 2.070.000 1985 214.100 67.400 102.900 499.300 293.500 1.583.900 1990 175.200 61.300 105.500 594.600 313.000 1.782.600 1992 165.000 54.900 102.800 652.100 375.100 2.036.200 Zdroj: Rudolph 1994: 120 Válkou zničené Německo začalo od padesátých let minulého století pracovat na uskutečňování svého hospodářského zázraku. Majitelé velkých továren a koncernů především v hutnictví, automobilovém, chemickém a elektronickém průmyslu a ve stavebnictví hledali pracovní sílu, která by (krom jiného) netrvala na zvyšování mezd a nebránila se přesčasům. 13
Přestože se na konci roku 1955 v Německu nacházelo více než jeden milion nezaměstnaných (Engelmann 1991: 38), uzavřelo Německo zejména z podnětu spolkového ministra hospodářství Ludwiga Erharda ještě v témž roce první bilaterální smlouvu s Itálii, o náboru především manuálních, nízce kvalifikovaných pracovníků. v (přesná čísla viz Tab. 5) Už při uzavírání těchto smluv se ukazovala nesystematičnost německé imigrační a integrační politiky, či politiky při povolování pobytů jednotlivých zahraničních pracovníků. Neexistoval žádný dlouhodobější koncept politiky, který se týkal zahraničních pracovníků, a který by zahrnoval sociální důsledky jejich delších pracovních pobytů (Bade 94: 53). Celý program byl mimoto koncipován tak, že pracovníci přijedou do Německa na omezenou dobu, vydělají si určitou sumu peněz, se kterou se poté vrátí do vlasti a budou moci vylepšit vlastní existenci ve své zemi s jistou finanční výhodou. Tomu také odpovídalo pravidlo, podle kterého se udělovalo povolení k pobytu a práci pouze na jeden rok a bylo omezené na konkrétní práci a svázané s určitým místem. Vzhledem k tomu, že dělníci v továrnách museli být každý rok nově zaškolování, byl pobyt prodloužen na dva roky s rotačním principem, ale i ten byl v roce 1964 opuštěn zcela. Navíc platilo od roku 1971 pravidlo, že ten kdo pobývá v Německu již pět let, může požádat o prodloužení pobytu na dalších pět. Zde bychom snad mohli najít jakousi snahu o politický kompromis, který počítá s pozvolnou adaptací cizinců, zaručující jim domácí standardy (srov. Rudolph 1994: 121). Z tohoto období pochází také první poválečný cizinecký zákon (Ausländergesetz), do praxe uvedený v roce 1965. Nejdříve musíme uvést, že v německé ústavě není bezprostředně uvedeno, kdo se má cizineckou politikou zabývat. Právo pobytu a usazování se patří podle čl. 74 německého Základního zákona mezi předměty tzv. konkurenčního práva, kde se o provádění daných politik za určitých okolností dělí spolkové země se spolkovou vládou (srov. Grungesetz 1949). Existovaly tudíž pouze nepřímé odkazy na status cizince v SRN podle toho, co uváděla německá ústava. Ta přisuzuje práva buď pouze Němcům, anebo každému člověku (jedermann). Zatímco Němcům zaručovala svobodu sdružovací a shromažďovací a zakazovala vypovězení osoby německé národnosti ze země, každému byla přisouzena základní práva: např. ochrana lidské důstojnosti, právo na svobodu, právo na svobodu vyznání a názoru, právo na poštovní tajemství, záruka vlastnictví a dědického práva a v neposlední řadě také ochrana rodičovského práva a právo na státní péči. Naproti německým občanům nemají cizinci právo na politickou účast. 14
Cílem nového zákona bylo předložit liberální a světu otevřenou cizineckou politiku. Tento cíl však zákon nesplnil kvůli neurčité formulaci jednoho klíčového právního pojmu. V zákoně totiž stálo, že přítomnost jakéhokoliv cizince v Německu nesmí poškozovat zájmy SRN. V úředním zdůvodnění tohoto zákona stálo, že zájem znamenají všechna hlediska, ať již jsou politické, hospodářské, pracovně-politické anebo jiné povahy (Köppe 2002: 66). Při udělování povolení k pobytu nebo jeho ztrátě přestalo být rozhodující osobní chování jednotlivce nezaměstnaný cizinec, který práci nemohl sehnat, mohl být vypovězen na základě ohrožování německých zájmů. Protože i pouhé opodstatněné podezření z ohrožení zájmů znamenalo pro cizince nebezpečí, dostaly úřady poměrně velký manévrovací prostor. Povolení k pobytu pouze smělo být uděleno tím pádem záleželo na jednotlivých úřadech, které tak dostaly do rukou prostředek, kterým mohly rozhodovat podle svobody vlastního úsudku. Vzhledem k tomu, že úřady rozhodovaly i o případném vykázání cizinců, mělo být jednáno podle principu přiměřenosti prostředků. Zmíníme-li, že k ohrožení německých zájmů (a možnosti vyhoštění) patřila i žebrota nebo provinění se proti ohlašovací povinnosti, je nejednoznačné, nakolik byl tento princip uplatňován. Na druhé straně manévrovací schopnost a určitá volnost úřadů dovolovala v pozdějším řízení napravit určitá pochybení. Vedle této formulace rozeznával zákon tři druhy povolení k pobytu: povolení k pobytu (Aufenthaltserlaubnis), který se ze začátku uděloval na rok později až na pět let, oprávnění k pobytu (Aufenthaltsberechtigung) což bylo neomezené povolení a snášení (Duldung), které platilo pouze pro vypovězené cizince a bylo udělováno pouze na omezenou dobu. 5. Nezdařená integrace Jestliže někde chyběla zcela nějaká politika, pak to bylo v oblasti integrace. Prototypem zahraničního pracovníka byl muž mezi dvacátým a čtyřicátým rokem života, který, jak jsme uvedli, přijel do Německa vydělávat peníze, posílat je do země původu a poté se vrátit zpět. Tomuto cíli podřídil celý životní styl v Německu, který znamenal vzdání se konzumního způsobu života a hlavně minimalizaci životních nákladů. V prvním desetiletí po začátku náboru pracovních sil se ještě netvořily etnická společenství nebo kolonie, do kterých by se sdružovali pracovníci podle národnostní příslušnosti. Po několika letech strávených v hostitelské zemi se mnoho pracovníků vrátit nemohlo (nebo nechtělo). Těm, kteří hodlali zůstat v Německu natrvalo, byl povolen příchod rodinných příslušníků podle čl. 6 německého Základního zákona o ochraně manželství a rodiny (Grundgesetz 1949). Pracovníci si směli 15
přivézt manželky a děti do šestnácti let, kteří obdrželi povolení k pobytu pod podmínkou, pokud jej měl i jejich v Německu již žijící rodinný příslušník, a pokud mohl prokázat dostatečný prostor k bydlení a odpovídající příjem na zajištění rodiny. Kromě těchto podmínek nesměl být předkládán žádný jiný důvod, na základě kterého by mohli být rodinní příslušníci vykázáni. (Wollenschläger 2003). Právě tato fáze se jeví jako klíčová pro současný stav cizinců v Německu. S příchodem rodinných příslušníků jednotlivých pracovníků se začaly na mnoha místech v Německu vytvářet kolonie etnických společenství, které se zahušťovaly přílivem nových cizinců a odlivem původního obyvatelstva. Tyto kolonie znamenaly pro příchozí cizince více než jen přenesení domácí společnosti do jiné země, ale určitý druh důležitého přechodu mezi kulturou vlastní a novou. A právě zde se odehrávaly kulturní konflikty na několika rovinách. Původní společnost považovala a podezřívala kolonie za vědomě se uzavírající cizí tělesa a ne za to, čím opravdu měly být tedy svépomocným společenstvím a útočištěm v krizi identity. Tato krize se zvětšovala pod tlakem na přizpůsobení se a byla patrná v celém přistěhovaleckém procesu (srov. Bade 1994: 45). Se spojováním rodin a posléze s formováním druhé generace se projevoval další klasický kulturní konflikt. Na jedné straně stáli rodiče, kteří udávali normy a ztělesňovaly představy o světě a na straně druhé jejich děti, které znaly svoji původní zemi pouze z vyprávění, nebo jako turisté. A zde znovu narážíme na přístup německé cizinecké politiky k této situaci. Pomoc z krize nebyla druhé generaci ulehčována například snadnější možností naturalizace, umožněním přijímat dvojí státní příslušnost, ale naopak stěžována prohlášením, že se jedná o sociální integraci na určitou dobu nebo všemožným podporování k návratu včetně stimulace finančními prémiemi (Bade 1994: 44). Konečně třetí rovina konfliktu se odehrávala napříč celou přistěhovaleckou společností, protože jakýkoliv pokus začlenit se do společnosti německé znamenal podle nepsaných zákonů zpravidla automatické vyčlenění ze společnosti původní. 6. Nové přístupy k cizinecké problematice Na konci sedmdesátých, ale především od počátku osmdesátých let se dostavuje v německé společnosti postupné zjištění, že v původně nepřistěhovalecké zemi roste počet cizinců, kteří se hodlají v Německu usadit a žít natrvalo. V žádném případě se nehodlají integrovat pouze na určitou dobu a vůbec nechtějí zemi opustit. Příliv neněmeckých obyvatel se znásobil také 16
nárůstem uprchlíků a žadatelů o azyl. V této situaci si i německá vláda začala uvědomovat určitou odpovědnost za stav, kdy cizinci žili v oddělených čtvrtích, zpravidla neovládali dokonale jazyk a u některých skupin přetrvávaly vzorce chování dovezené z jejich vlasti. Vedle tohoto kulturního vyčlenění byli cizinci vyčleněni i ze života poltického, protože jim nebylo uděleno volební právo, ani aktivní, ani pasivní. Prvním krokem k napravení nastalé situace bylo na konci roku 1978 zřízení Úřadu zmocněnce spolkové vlády pro integraci zahraničních pracovníků a jejich rodinných příslušníků. Pracovně byl zařazen pod Spolkové ministerstvo práce. Prvním zmocněncem pro cizinecké otázky se stal bývalý premiér Severního Porýní-Westfálska země s jedním z největších počtů žijících cizinců Heinz Kühn (SPD), který v září 1979 předložil zprávu o Stavu a dalším rozvoji integrace zahraničních pracovníků a jejich rodin v SRN, která byla známá spíše jako Kühnovo memorandum. Memorandum vycházelo z myšlenky, že v Německu došlo k nezvratnému vývoji a množství těch, kteří byli dříve nazýváni zahraničními pracovníky, jsou nyní přistěhovalci, pro které návrat do země původu z nejrůznějších důvodů nepřipadá v úvahu (Bade 1994: 56). Ve svém návrhu se zaměřoval především na integraci mládeže a dětí a zastával stanovisko, aby jak cizinci, tak Němci byli poučení o kultuře (a náboženství) toho druhého etnika. Snažil se prosadit také jednodušší naturalizaci druhé generace cizinců a kritizoval to, že dokonce nezletilí cizinci mohou být vyhoštěni ze země (Kühnovo memorandum 1979). Kühnův návrh nenašel na politické scéně podporu, mimo jiné také kvůli důležitějším politickým akcím (např. rozmisťování amerických raket na území Německa). Osmdesátá léta se nesla ve znamení sporů mezi dvěma nejsilnějšími politickými stranami v Německu sociálními demokraty (SPD) a koalici křesťanských demokratů a křesťanskosociální unií (CDU/CSU). Zatímco tradičně liberálnější SPD, (kterou volí v současnosti i většina německých Turků) se snažila řešit situaci cizinců jejich větší integrací, konzervativní CDU/CSU naopak požadovala zákon, který by zpřísnil možnosti přistěhovalectví cizincům, přičemž metody boje proti uprchlíkům přirovnal Bade k boji proti epidemiím (Bade 2005: 352). Po vyhraných volbách v roce 1982 se snažila nová vláda v čele s CDU o poslední možnost, jak snížit počet cizinců v Německu. Tou se jevila podpora jejich vystěhování do země původu. Na základě této myšlenky byl odsouhlasen v roce 1983 zákon o podpoře při návratu. Těm cizincům, kteří se mezi 31. říjnem 1983 a 30. zářím 1984 vystěhují, byla přiznána finanční podpora 10.500 marek a navíc 1.500 za každé dítě. Zároveň byla všem bez čekání vyplacena částka uspořená v penzijním připojištění. Nevyplacená však zůstala ta část příspěvku od zaměstnavatele a potenciální uživatel se musel vzdát jakýchkoliv nároků na 17
pozdější vyplácení důchodu (srov. Sen 1994: 213). Tuto nabídku využilo pouze 250.000 převážně tureckých cizinců a celý systém byl hodnocen jako neúspěšný. Ve stejné době se také diskutovalo o právu cizinců volit v komunálních volbách. Tato diskuse skončila neúspěchem a cizincům bylo v roce 1990 toto právo ústavním soudem odepřeno a označeno za odporující ústavě. A tak byla německá cizinecká politika v roce 1988 stejně jako předtím nejasná, nepředvídatelná a nesystematická, přestože vláda při svém nástupu k moci oznamovala pravý opak. 7. Konec studené války a jeho důsledky pro německou imigrační politiku Na konci osmdesátých let a začátku let devadesátých vrcholil příliv uprchlíků a žadatelů o azyl, ale také etnických Němců z Polska a oblastí Sovětského svazu. Na přelomu roku 1989/1990 se zdvojnásobil počet etnických Němců, kteří přicházeli do Německa z 200.000 na 380.000, stejně tak i počet východních Němců ze 40.000 na 343.000. V roce 1992 nadto dosáhl počet žádostí o azyl historického rekordu 440.000. Tato čísla se ještě zvětšovala rodinným sjednocováním, příchodem dalších pracovníků a ilegálních imigrantů (přesná čísla žadatelů o azyl viz Tab. 6). Když se vše spočítá a oddělí emigrace byl čistý přírůstek mezi lety 1989-1993 asi čtyři miliony osob (srov. Angenendt 1997: 105-106). Tabulka 6: Počet žádostí o azyl v Německu Rok Počet žádostí Rok Počet žádostí 1955 1.926 1992 438.191 1960 2.980 1993 322.599 1965 4.337 1994 127.210 1970 8.645 1995 127.937 1975 9.627 1996 116.367 1980 107.818 1997 104.353 1985 73.832 1998 98.644 1986 99.650 1999 95.113 1987 53.379 2000 78.564 1988 103.076 2001 88.287 1989 121.315 2002 71.127 1990 193.063 2003 50.563 1991 256.112 2004 35.607 Zdroj: Bundesamt für Migration und Flüchtlinge vi 18
Celá desetiletí neřešená politika imigrace a azylu čekala na poslední jiskru, aby mohla vybuchnout plnou silou a rozhořet debaty na nejvyšších úrovních. Tou bylo jak zhroucení východního bloku, tak částečně také to, že se do Berlínského senátu a do komunálních zastupitelství v Hesensku (v obou zemích žije velké procento cizinců) dostaly pravicové strany a protiimigrační rétorika se začala stávat součástí předvolební kampaně a to nejen pravicových stran. Slyšet byla hesla jako ztráta vlasti (Heimatsverlust), strach z importu etnických konfliktů (Balkanisation) nebo zaplavení (Überflutung) (srov. Kurthen 1995). Masivní příliv cizinců vyvolal v německé společnosti proticizinecké a xenofobní nálady (v roce 1991 bylo hlášeno přes 2300 projevů rasové nenávisti), které vyvrcholily několika incidenty v letech 1991 až 1993 ve městech Hoyerswerda, Rostock, Mölln a především Solingen. vii Na základě všech předešlých událostí byl v roce 1992 odsouhlasen tzv. azylový kompromis (Asylkompromis). Vycházel z přesvědčení, že přistěhovalectví do Německa muselo být omezeno a řízeno. Dále muselo být zabráněno zneužívání azylového práva na jedné straně, na druhé straně však musela být zachována ochrana politicky pronásledovaným, jak to ukládá německá ústava. Jednalo se vlastně o první pokus v poválečné historii Německa vytvořit nějaký koherentní nástroj pro uchopení azylové a imigrační politiky. Podle Badeho mělo Německo do této doby v evropském měřítku nejliberálnější azylové právo, i když současně nejrestriktivnější azylovou praxi (Bade 2005: 370). Text azylového kompromisu přinesl čtyři značné změny do německého azylového práva. První změna se týkala válečných uprchlíků a uprchlíků před občanskou válkou, kteří získali nový status a s ním i omezený pobyt v Německu. Přitom se musely shodnou jednotlivé spolkové země s celým spolkem, jak se uprchlíci rozdělí a kdo bude financovat jejich přítomnost. Dále zavedl pravidlo nařízení o třetích státech ( 26a) viii (Drittstaatenregelung) a vyjmenoval bezpečné státy původu ( 29a) ix (sichere Herkunftsstaaten). Ve vztahu k nařízení o třetích státech znamenalo, že uprchlík, který přišel právě z jednoho z těchto států se nemohl odvolávat na čl. 16a německého Základního zákona a neměl nárok na podání žádosti o azyl (Asylvefahrensgesetz 1992). Podobně na tom byli žadatelé, kteří příslušeli do jednoho z bezpečných států. Jejich žádosti byly považovány za bezpředmětné, pokud žadatel nemohl doložit důkazy o tom, že by byl ve své zemi politicky pronásledován. Poslední výraznou změnou, kterou kompromis zavedl, bylo vytvoření letištní procedury ( 18a) (Flughafenregelung). Tato procedura měla zejména urychlit azylové řízení přímo v letištním prostoru, kam cizinci přicestovali a kde podali žádost o azyl. Pokud byla žádost posouzena 19
jako neopodstatněná, byl žadateli zakázán vstup do země. Pokud nemohlo být o žádosti rozhodnuto do dvou dnů (před odvolacím soudem do dvou týdnů) musel být žadatel vpuštěn na německé území (srov. Migrationsbericht 2004). Kritika se snesla především na chybějící jednoznačnost azylového kompromisu. Především bylo kritizováno nařízení o třetích státech, které si vynutilo změnu čl. 16 německého Základního zákona. Další otázkou byla jeho efektivita. Jestliže ve dvanácti měsících před zavedením kompromisu žádalo politický azyl téměř 480.000 žadatelů, ve dvanácti měsících po jeho zavedení to bylo 160.000 to znamenalo propad o 66 %. (srov. Tab. 6). Spolková vláda to hodnotila jako jasný úspěch své politiky. Z měsíčně přibývajících 11.000 žadatelů o azyl přicestovalo do Německa pouhých 5 % letecky, což byla jediná cesta jak se do Německa po zavedení procedury o třetích státech žadatelé o azyl mohli dostat (Angenendt 1997: 111). Z toho vyplývá jednoznačný závěr, že zbylý počet žadatelů se dostal do Německa ilegálně. Dále také zůstala nevyřešená otázka jaké množství odmítnutých žadatelů bylo skutečně odsunuto. Například v roce 1994 bylo odmítnuto 240.000 žadatelů, ale přitom pouze 36.000 bylo skutečně vyhoštěno. (Angenendt 1997: 112-113). Přestože klesala čísla žadatelů o azyl, mnoho levicových, liberálních, ale i církevních kruhů se obávalo o bezpečnost uprchlíků, kteří byli vyhoštěni i do oblastí, ve kterých jim hrozilo nebezpečí. x Skutečný počet rozhodnutí o azylu a jejich úspěšnost se však kvůli dlouhému posuzování situace žadatele o azyl neshodovala s ročním počtem podaných žádostí (srov. Tab. 7). Tabulka 7: Počet rozhodnutí a počet udělených azylů v Německu Rok Počet Počet udělení rozhodnutí azylu v procentech 1991 168.023 11.597 6,90% 1992 216.356 9.189 4,20% 1993 543.561 16.396 3,20% 1994 352.572 25.578 7,30% 1995 200.188 18.100 9,00% 1996 194.451 14.386 7,40% 1997 170.801 8.443 4,90% 1998 147.391 5.883 4,00% 1999 135.504 4.114 3,00% 2000 105.502 3.128 3,00% 2001 107.193 5.716 5,30% 2002 130.128 2.379 1,80% 2003 93.885 1.534 1,60% 2004 61.961 960 1,50% Zdroj: Bundesamt für Migration und Flüchtlinge xi 20
Z hlediska souvislostí bylo vhodnější zmínit se nejprve o azylovém kompromisu, nyní se však musíme vrátit do roku 1991, ve kterém byl vytvořen nový cizinecký zákon, který se vyznačoval především značnou komplikovaností při udělování povolení k pobytu. Tento nový zákon v podstatě vycházel z koncepce předchozího zákona z roku 1965 a shrnul také nejrůznější nařízení a vládní předpisy do jednoho zákona. Daný zákon měl omezit manévrovací možnosti úřadů ve prospěch jasných právních nařízení, ale ve skutečnosti znamenal spíše nástroj pro urychlený odvoz cizinců, kteří neměli v Německu co pohledávat (Köppe 2002: 79). Nový zákon zastřešoval pod jednotným pojmem oprávnění k pobytu (Aufenthalsgenehmigung) čtyři druhy, kdy se mohl cizinec zdržovat na území Německa. Vzhledem k tomu, že všechny uvedené pobyty znamenají pouze drobné nuance slova povolení či svolení ponecháváme jejich názvy v němčině pro zachování přesnosti. Jednalo se o: Aufenthaltserlaubnis, Aufenthaltsberechtigung, Aufenthaltsbewilligung a konečně Aufenthaltsbefugnis (srov. Ausländergesetz 1990). Aufenthaltserlaubnis na omezenou dobu se udělovalo především lidem, kteří přijeli do Německa poprvé jeho délka byla nejprve jeden rok s možností prodloužení na dva další roky. Teprve neomezené povolení však zaručovalo jistotu k pobytu pro cizince na území SRN předpoklady byly tyto: minimálně pětileté povolení k pobytu, schopnost dorozumět se v německém jazyce a vlastnit dostatečný prostor pro sebe a svoji rodinu. Aufenthaltsberechtigung platilo za nejjistější možnost k pobytu. Udělovalo se těm cizincům, kteří se na území Německa pravidelně zdržovali nejméně posledních osm let, dokázali se uživit z vlastních zdrojů a přispívali minimálně 60 měsíců na penzijní připojištění. Krom toho nesměli být odsouzení k odnětí svobody na šest měsíců nebo více. Pokud bylo toto oprávnění uděleno, znamenalo neomezenou možnost pobytu a cizinec velkou jistotu, že nebude vykázán. xii Aufenthaltsbewilligung bylo udělováno především studentům, jeho délka byla dva roky s možností prodloužení o další dva. Posledním typem bylo Aufenthaltsbefugnis, které se udělovalo takovým cizincům, kteří se z občansko-právních, humanitárních aj. důvodů zdržovali v Německu a jiné povolení se na ně nevztahovalo. Z tohoto rozdělení vidíme poměrně velkou komplexitu možností povolení k pobytu v SRN. Dané rozdělení vedlo mezi skupinami cizinců v Německu k relativně velké nejistotě, 21
například pokud bude člověk nezaměstnaný a nebude moci zajistit své živobytí. Kromě toho se v Německu vytvořilo několik vrstev cizinců s rozdílnými právy a panovaly také obavy, že se zostří už tak napjaté vztahy mezi různými národnostmi v Německu. 8. Nová éra azylové a imigrační politiky S vítězstvím SPD nastala v roce 1998 změna v paradigmatu pojímání imigrační a azylové politiky. V textu koaliční smlouvy mezi SPD a Zelenými stálo vůbec poprvé, že obě strany uznávají, že v Německu v minulosti proběhl nevratný proces přistěhovalectví a sází na trvalou integraci (Integration auf Dauer) těch cizinců, kteří se budou řídit hodnotami německé ústavy. V centru integrační politiky stálo vytvoření moderního právního předpisu o státní příslušnosti a udělení volebního práva v komunálních volbách cizincům, kteří mají národnost jiné než jedné ze zemí EU (Koaliční smlouva 1998). Tabulka 8: Počet naturalizací v Německu Rok Počet 1994 61.709 1995 71.981 1996 86.356 1997 82.913 1998 106.790 1999 143.267 2000 186.688 2001 178.098 2002 154.547 2003 140.731 2004 127.153 Zdroj: Bundesamt für Migration und Flüchtlinge xiii Prvnímu předsevzetí dostála německá vláda v roce 1999 zákonem, který pozměňoval původní zákon o státním občanství. Představoval převratnou změnu, protože poprvé v německé historii od roku 1913 se přístup jus sanguinis změnil na přístup jus soli. To znamená, že děti cizinců narozených v Německu získaly automaticky německé státní občanství, pod podmínkou, že alespoň jeden z rodičů žil v Německu legálně osm let. (Pokud však takový obyvatel má dvě občanství a rozhodne se pro německou, musí se té druhé zbavit do dvacátého třetího roku). Zákon také značně usnadnil naturalizaci dospělých cizinců, žijících v Německu. Takový cizinec mohl získat německé občanství již po osmi letech pobytu v Německu (oproti 22
předchozím patnácti) a prokazatelných znalostech německého jazyka a německé ústavy (Reform StAG 1999). (Počet naturalizací viz Tab. 8). Další změny v imigrační politice následovaly v roce 2001, ve kterém komise pod vedením Rity Süssmuthové vycházela ze čtyř předpokladů pro novou formulaci německé politiky na poli imigrace: Zaprvé, růst ekonomiky je závislý na znalostech a nových nápadech, které přicházejí spolu s lidmi z jiných kulturních prostředí. Zadruhé, německá populace stárne, což má negativní dopad na trh práce a inovaci v ekonomice. Zatřetí, přes velké procento nezaměstnanosti v Německu je velké množství jak více, tak méně kvalifikovaných míst neobsazených. A začtvrté, přestože od roku 1973 bylo Německo považováno za zemi s protiimigračními opatřeními, bylo Německo zemí imigrace de facto (srov. Barša 2003). Nový zákon si kladl za cíl spojit v jednom dokumentu jak pobyt cizinců v zemi, tak záležitosti týkající se jejich zaměstnávání. V prvním případě velmi zjednodušil a zprůhlednil možnosti, za kterých se cizinec smí zdržovat v Německu z původních čtyř povolení vytvořil pouze dvě (srov. Zuwanderungsgesetz 2005): Povolení k pobytu (Aufenhaltserlubnis), které se uděluje studentům, pracovníkům, uprchlíkům a při slučování rodin a jeho délka je omezená dobou, po kterou jeho nositel vykonává činnost nebo po kterou existuje důvod, proč mu bylo uděleno. Nejdéle však na tři roky, s možností prodloužení. Vedle prodloužení je možné povolení i zkrátit, pokud výše zmíněný důvod dále neplatí. Při žádosti o prodloužení může být také nově přihlédnuto k účasti žadatele na integračních kurzech jeho neúčast znamená negativní předpoklad pro potenciální prodloužení. Povolení k usazení (Niederlassungserlaubnis). Povolení k usazení se uděluje na dobu neomezenou za předpokladu, že cizinec: je pět let držitelem povolení k pobytu, má zajištěno živobytí, přispívá minimálně šedesát měsíců na penzijní připojištění, nebyl v posledních třech letech odsouzen k trestu odnětí svobody vyšší než šest měsíců, má možnost vykonávat pracovní činnost, je schopen dorozumět se v německém jazyce, má základní znalosti právního a společenského prostředí v SRN a disponuje-li dostatečným prostorem pro své žití, popř. své rodiny. Předposlední dvě predispozice se dokazují úspěšně ukončeným integračním kurzem. Zvláštní část zákona byla také věnována integraci. V integračním kurzu měl probíhat základní a pokročilý kurz německého jazyka, dále nabytí znalostí o ústavním pořádku v Německu, jeho 23
kultuře a historii. Nárok na takový kurz měli ti, kteří poprvé získali povolení k pobytu (tzn. pracovníci, rodinní příslušníci po sloučení rodiny a uprchlíci z humanitárních důvodů ne ti, kteří přijeli do Německa za vzděláním). Tito všichni byli zároveň také povinni se kurzu účastnit, pokud již nebyli schopni domluvit se v německém jazyce (Zuwanderungsgesetz 2005). 9. Závěr Německo se stalo ve druhé polovině dvacátého století zemí imigrace. Proces, který se v této zemi odehrál, němečtí političtí představitelé dlouhá desetiletí neviděli, nebo nechtěli vidět a opomíjeli milióny cizinců, kteří se v Německu usazovali z jakýchkoliv důvodů. Efektivní nástroj, který by řešil jejich situaci, neexistoval. Cizincům byla sice zaručena podle ústavy základní práva, včetně práv sociálních (blíže srov. např. Freeman 2004), ale často byli znevýhodňování vůči domácím občanům jak tomu bylo v prvním cizineckém zákonu z roku 1965, podle kterého žádný cizinec na území SRN nesmí poškozovat její zájmy, přičemž zájem byl charakterizován velmi neurčitě, jinak by mohl být vyhoštěn. V prvních desetiletích po náboru zahraničních pracovních sil se projevila nesystematičnost německé imigrační politiky a řešení bez dlouhodobé koncepce. Němečtí představitelé věřili, že většina cizinců, kteří poznali život v Německu, se bude chtít dobrovolně vrátit do svých zemí, ať již se jednalo o Turecko, Itálii či Jugoslávii. Tato představa byla, jak se ukázalo mylná, ale také naivní. Zahraničním pracovníkům bylo navíc dovoleno slučování rodin a tento krok imigrační politiky v zásadě znamenal trvalé usazení sta tisíců cizinců v Německu. V danou chvíli již nebylo možné hovořit o návratu, přestože byl proveden ještě jeden chabý pokus v podobě finanční stimulace k vystěhování cizinců do země původu. V osmdesátých letech se imigrace dostala do popředí i na politické scéně. Návrh na liberálnější postup vůči cizincům, vypracovaný na objednávku sociálnědemokratické vlády nebyl realizován hlavně z toho důvodu, že další volby až do roku 1998 vyhrávala konzervativní křesťanská demokracie, která se v otázce imigrace a azylu vždy prezentovala striktněji. Imigrační a azylová politika byla jedním z hlavních, velmi citlivých volebních témat. S masivním nárůstem přílivu cizinců na přelomu osmdesátých a devadesátých let se imigrace stala celospolečenským tématem. Do azylové politiky silně zasáhl azylový kompromis z roku 1993. Jednalo se o první komplexní pokus v německé historii o vyřešení několika let stoupajících čísel v počtu žádostí 24